5-54/3 | 5-54/3 |
30 AOÛT 2011
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, deuxième chambre des vacations, saisi par le Président du Sénat, le 20 juillet 2011, d'une demande d'avis, dans un délai de trente jours sur une proposition de loi « relative au règlement administratif de certaines infractions à la législation sur la circulation routière » (doc. Sénat, 2010, nº 5-54/1), a donné l'avis suivant :
I. La proposition de loi
Observations générales
1. Compte tenu de la similitude d'objet des systèmes de répression prévus par l'article 65 des lois coordonnées relatives à la police de la circulation routière et par la proposition examinée et compte tenu également de ce que le champ d'application des deux pourrait se recouvrer en partie ou même totalement, la question se pose de savoir s'il y a lieu de maintenir encore en vigueur l'article 65 précité.
2. Le règlement administratif de certaines infractions à la législation sur la circulation routière prévu par la proposition examinée fait double emploi avec le chapitre IIbis des lois coordonnées précitées intitulé « Ordre de paiement imposé par le procureur du Roi en raison de certaines infractions commises par une personne qui a un domicile fixe ou une résidence fixe en Belgique ». Ce chapitre a été inséré par l'article 31 de la loi du 7 février 2003 « portant des dispositions diverses en matière de sécurité routière », qui n'est pas encore entré en vigueur.
En conséquence, l'article 31 précité devrait être abrogé.
3. Dans la proposition examinée, l'amende administrative de roulage est infligée par les agents qualifiés sans que ceux-ci soient tenus de respecter les droits de la défense, notamment de donner la possibilité à l'intéressé d'être entendu.
La question se pose si, dès ce stade de la procédure, le respect des droits de la défense doit être assuré ou s'il suffit qu'il le soit au stade des recours.
L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme ne s'applique pas à l'autorité administrative qui inflige une sanction lorsque sa décision peut être déférée à une juridiction qui présente toutes les garanties du procès équitable. L'administration n'est donc pas tenue de respecter, comme telles, les garanties de l'article 6 de la Convention (1) . Il n'empêche que le respect des droits de la défense, comme principe général de droit, s'applique en toute matière et notamment lors de l'infliction d'une sanction administrative à caractère répressif, telle que celle prévue par la proposition.
Un tel principe n'a cependant que valeur législative; le fait qu'en l'espèce l'intéressé dispose ultérieurement d'un droit de recours d'abord auprès du procureur du Roi et ensuite auprès du tribunal de police devant lesquels il peut faire valoir ses moyens de défense, rend admissible que le législateur déroge à ce principe.
Il conviendrait qu'à tout le moins dans les travaux préparatoires, le législateur prenne ouvertement position sur ce point.
4. Il y a lieu de diviser la proposition en chapitres et non en titres.
Observations particulières
Article 1er
Dès lors qu'elle accorde de nouvelles compétences au procureur du Roi et au tribunal de police, la proposition relève de l'article 77 de la Constitution.
Titre II
L'article 3 a une portée plus large que de fixer le champ d'application de la proposition.
L'intitulé du titre II sera adapté en conséquence.
Article 3
1. L'alinéa 1er sera omis. Il fait en effet double emploi avec l'article 4, § 1er.
2. Il y a lieu d'exclure les mineurs d'âge du champ d'application de la proposition ou, à défaut, de veiller à ce que ceux-ci ne soient pas privés des garanties procédurales prévues par la législation relative à la protection de la jeunesse (2) .
Article 4
1. Au paragraphe 1er, mieux vaudrait remplacer le mot équivoque « peuvent » par les mots « sont habilités à ».
2. Au paragraphe 3, la section de législation se demande s'il ne serait pas souhaitable que l'intéressé reçoive également une copie du procès-verbal constatant l'infraction.
3. La proposition ne prévoit pas, à défaut de remise immédiate à l'intéressé, la notification de l'injonction de payer par recommandé. Il est cependant indispensable de s'assurer que l'intéressé a bien reçu cette injonction (et la copie du procès-verbal) et, partant, a pu introduire, le cas échéant, les recours prévus par la proposition. La proposition sera adaptée en conséquence.
Il y a également lieu de préciser que l'injonction de payer est notifiée au domicile de l'intéressé.
Les mêmes observations valent pour l'article 5.
4. Au paragraphe 5, deuxième phrase, les mots « Les actes d'instruction ou de poursuite » doivent s'entendre des actes d'instruction ou de poursuite administratifs, la matière étant totalement dépénalisée.
Article 5
1. L'alinéa 1er dispose que le procureur du Roi peut modifier le montant de l'amende. Telle que rédigée, cette disposition implique que le procureur du Roi pourrait augmenter le montant de l'amende.
La section de législation se demande si telle est bien l'intention du législateur.
2. Au même alinéa, dans la version française, il y a lieu de remplacer les mots « du contrevenant » par les mots « de l'intéressé ».
Article 6
S'agissant d'une procédure civile, il y a lieu de préciser que le recours est introduit par requête contradictoire conformément aux articles 1034bis et suivants du Code judiciaire, à l'exception de l'article 1034quater. Dès lors, l'article 6, alinéa 3, et l'article 7, alinéa 1er, de la proposition deviennent inutiles, la question étant réglée par l'article 1034sexies du Code judiciaire.
Article 7
1. Dans la version française, il y a lieu d'écrire, à l'alinéa 2:
« Si le juge déclare la demande recevable, il peut ... ».
2. L'alinéa 2 dispose, in fine, que le juge apprécie la légalité et la proportionnalité de l'amende administrative de roulage infligée au contrevenant. Ces termes paraissent devoir inclure le contrôle de la matérialité des faits et leur imputabilité à la personne sanctionnée.
3. Compte tenu de l'enseignement de la Cour constitutionnelle, il y a lieu de préciser que:
1º le juge peut prendre en considération des circonstances atténuantes pour descendre en dessous du minimum légal (article 85 du Code pénal);
2º le juge peut prononcer le sursis à l'exécution de l'amende administrative.
4. La proposition ne règle pas la notification du jugement. Celui-ci devra donc être notifié aux parties dans les huit jours de sa prononciation, conformément à l'article 792, alinéa 1er, du Code judiciaire.
Article 8
1. Il semble y avoir une contradiction entre la dernière phrase de l'article 5, alinéa 2, qui prévoit que « La demande n'est recevable qu'après que l'intéressé a payé le montant complet de l'amende administrative visée à l'article 3 » et l'article 8, qui prévoit un paiement différé ou partiel du montant de l'amende.
Cette contradiction doit être levée.
2.1. Si le législateur décidait de supprimer la dernière phrase de l'article 5, alinéa 2, l'article 8 devrait néanmoins tenir compte des observations suivantes.
2.2. Au paragraphe 1er, in fine, il est prévu que le paiement de l'amende peut être différé jusqu'au moment ou la décision du tribunal de police acquiert force de chose jugée.
Pour rappel, le jugement du tribunal de police acquiert force de chose jugée dès son prononcé puisqu'en vertu de l'article 7, alinéa 3, il n'est susceptible d'aucune voie de recours, sauf le pourvoi en cassation et qu'en vertu de l'article 28 du Code judiciaire, toute décision passe en force de chose jugée dès qu'elle n'est plus susceptible d'opposition ou d'appel.
Si l'intention du législateur est de réserver l'hypothèse du pourvoi en cassation, il conviendrait de compléter le texte en ce sens.
2.3. Le paragraphe 4 s'écarte manifestement des principes d'universalité et d'annalité applicables en matière budgétaire.
Si l'intention est de créer un fonds budgétaire, la proposition devrait être complétée en ce sens.
Article 9
1. La contradiction relevée ci-dessus entre l'article 5, alinéa 2, dernière phase, et l'article 8 vaut également mutatis mutandis en ce qui concerne l'article 9.
2. Par définition, un jugement passé en force de chose jugé est exécutoire. Le paragraphe 1er sera adapté en conséquence.
3. Au paragraphe 2, première phrase, l'attention du législateur est attirée sur le fait que, s'agissant des jugements, la formule exécutoire est déjà établie par l'arrêté royal du 9 août 1993 « modifiant l'arrêté royal du 27 mai 1971 déterminant le formule exécutoire des arrêts, jugements, ordonnances, mandats de justice ou actes comportant exécution parée ».
4. Le paragraphe 2, seconde phrase, dispose que l'exécutoire est signifié à l'intéressé de la même manière qu'un jugement en matière pénale. Or, un jugement en matière pénale est signifié de la même manière qu'un jugement en matière civile. De plus, le paragraphe 1er, alinéa 2, in fine, dispose déjà qu'« Il est procédé à l'exécution de la même manière que pour un jugement en matière civile ».
Le paragraphe 2, seconde phrase, sera dès lors omis.
Article 10
L'alinéa 1er mentionne « la durée de l'immobilisation ». Or, aucune durée d'immobilisation n'est fixée a priori.
Article 11
1. Dans l'avis 14.739/2, donné le 21 septembre 1982, sur un projet devenu la loi du 29 février 1984 « modifiant la loi relative à la police de la circulation routière, coordonnée le 16 mars 1968 », la section de législation avait fait l'observation suivante:
« l'obligation de retenir le véhicule est impérative et aucun pouvoir d'appréciation n'est laissé à quelque autorité que ce soit.
Il appartiendra au gouvernement et aux Chambres législatives de considérer s'il ne convient pas d'atténuer la rigueur de la règle. Dans l'affirmative, il suffirait que, dans l'alinéa 2, il soit prévu que le véhicule « peut être retenu[...] ».
Une observation similaire peut être faite en l'espèce.
2. Dans l'avis 14.739/2 précité, la section de législation du Conseil d'État a fait l'observation suivante:
« La disposition se réfère notamment aux « frais de garde éventuels ». Elle ne vise pas expressément le montant des frais de déplacement ou de transport éventuels.
La disposition devrait être précisée sur ce point ».
Une observation similaire peut être faite en l'espèce.
3. Au paragraphe 1er, alinéa 3, il convient de préciser quel sens il y a lieu de donner à la notion de « jour ouvrable » pour l'application de la disposition en projet (3) .
4. Au paragraphe 3, il y a lieu d'écrire dans la version française: « ... la somme consignée ou le véhicule saisi ... ».
Article 14
1. L'article 14 crée un « bureau de recouvrement de l'amende administrative de roulage, établi à Bruxelles [...] dirigé par le receveur de l'amende administrative de roulage, qui se trouve sous le contrôle du procureur du Roi de Bruxelles ». Il précise que « Le receveur de l'amende administrative de roulage et son personnel ont le statut de fonctionnaire public » et habilite le Roi à fixer le cadre du personnel et les règles de fonctionnement du bureau de recouvrement.
En principe, c'est au Roi que les articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution confèrent le pouvoir de régler l'organisation des services publics fédéraux. Tant la jurisprudence que la doctrine déduisent des dispositions constitutionnelles précitées que la création et l'organisation des services de l'administration générale sont de la compétence exclusive du Roi (4) .
Il en résulte qu'en principe le législateur doit s'abstenir de s'immiscer dans l'organisation des services de l'administration générale. Cette immixtion n'est compatible avec la répartition constitutionnelle des compétences entre les pouvoirs législatif et exécutif que si elle est justifiée par des circonstances exceptionnelles (5) ou si elle concerne des dispositions qui, en vertu de la Constitution, ne peuvent être édictées que par le législateur (6) (7) .
En application de ce principe, c'est en l'occurrence au Roi qu'il appartient de créer et de régler le fonctionnement du bureau de recouvrement.
En conséquence, l'article 14, §§ 1er et 2, doit être omis, à l'exception de l'alinéa 2 du paragraphe 1er, en tant qu'il prévoit le contrôle du procureur du Roi sur le service qui sera chargé du recouvrement de l'amende administrative.
En ce qui concerne le paragraphe 3 de l'article 14, il est singulier de sanctionner d'une amende pénale n'importe quel manquement par le receveur aux devoirs de sa charge; sans doute conviendrait-il d'omettre cette disposition.
En conclusion, le titre IV doit être revu et le reste de la proposition adaptée en conséquence (8) .
L'habilitation donnée au Roi de fixer les modalités relatives au paiement et recouvrement de l'amende administrative trouvera place dans le chapitre III.
Article 16
L'article 16 charge le Roi de fixer la date d'entrée en vigueur de la proposition.
Les prérogatives du législateur seraient mieux respectées si une date limite était prévue, à laquelle la proposition entrerait en vigueur sans que le Roi ne doive intervenir (9) .
II. Amendement nº 1
(article 65bis en projet des lois coordonnées)
1. L'amendement a pour but de permettre au procureur du Roi d'infliger une amende administrative lorsque la somme visée à l'article 65, § 1er, des lois coordonnées précitées n'a pas été payée. La procédure qu'il organise devant le tribunal de police n'est pas une procédure pénale mais un recours contre une décision infligeant une sanction administrative. Dès lors, d'une part, il y a lieu de mentionner expressément qu'il s'agit d'une « amende administrative » et, d'autre part, de supprimer toute référence à une procédure pénale.
Il en va ainsi:
1º au paragraphe 1er, alinéa 6, des mots « de la même manière que s'il avait été saisi des faits par une citation directe du ministère public »;
2º au paragraphe 2, alinéa 3, la mention de la prescription de l'action publique.
2. Comme cela résulte du début de l'article 65bis, § 1er, alinéa 1er, proposé, l'amendement ne s'applique qu'aux infractions visées par l'article 65, § 1er, des lois coordonnées précitées, qui permet de proposer au contrevenant une perception immédiate. Or, il se pourrait que le champ d'application de la proposition initiale soit identique à celui de l'article 65 des lois coordonnées précitées. Il est renvoyé sur ce point à l'observation générale 1 faite sur la proposition initiale.
3. Il serait plus logique de communiquer à l'intéressé, par recommandé, dès l'invitation à payer (article 65bis, § 1er, alinéa 1er, proposé), « les faits mis à charge, tant en lieu et temps qu'en droit » (article 65bis, § 1er, alinéa 2, proposé) et ce, afin de lui permettre d'accepter ou de refuser l'invitation en connaissance de cause. Cela pourrait se faire par la transmission du procès-verbal constatant l'infraction.
4. Au paragraphe 1er, alinéa 2, ce sont toutes les mentions figurant sur l'ordre de payement qui doivent être prévues à peine de nullité, y compris, et surtout, la « définition des faits mis à charge, tant en lieu et temps qu'en droit ».
5. Au paragraphe 1er, alinéa 3, les mots « S'il trouve une objection à l'ordre de paiement » sont inutiles et seront omis.
6. Au paragraphe 1er, alinéa 4, s'agissant d'une procédure civile, il y a lieu de préciser que le recours est introduit par une requête contradictoire, conformément aux articles 1034bis et suivants du Code judiciaire, à l'exception de l'article 1034quater.
7. Le paragraphe 1er, alinéa 5, est inutile et sera omis. En effet, la convocation des parties est assurée par le greffe, conformément à l'article 1034sexies du Code judiciaire.
8. Il va de soi que le tribunal examine la recevabilité du recours et, ensuite, le fond de l'affaire. En ce qui concerne la référence à la saisine par citation directe du ministère public, il est renvoyé à l'observation 1 ci-dessus.
Par contre, il y a lieu de prévoir que le tribunal dispose d'une compétence de pleine juridiction pour statuer sur l'application de l'amende, ce qui implique, en principe, qu'il ait à cet effet le même pouvoir d'appréciation que le procureur du Roi qui a infligé la sanction administrative.
Il est renvoyé à l'observation 3 faite sous l'article 7 de la proposition initiale.
9. L'on suppose que le jugement du tribunal de police ne peut faire l'objet d'une voie de recours ordinaire. Il y a lieu de le préciser.
L'on s'étonne dès lors que, dans le cas particulier visé au paragraphe 2, il est prévu, au dernier alinéa, une possibilité d'appel.
10. Dans l'ensemble de l'amendement, il y a lieu de remplacer les mots « l'auteur de l'infraction » par les mots « l'intéressé ».
III. Amendement nº 3
Il y a lieu de modifier la numérotation de l'article 16 de la proposition initiale.
IV. Amendement nº 4
1. Dès lors que l'amendement nº 4 instaure une procédure de règlement administratif de certaines infractions à la législation sur la sécurité routière, il y a lieu d'en omettre toute référence à la procédure pénale et notamment:
1º les mots « conformément aux articles 145 et suivants du Code d'instruction criminelle » (article 65bis, § 1er, alinéa 7, proposé);
2º la prescription de l'action publique (article 65bis, § 2, alinéa 3 proposé).
Il y a également lieu de prévoir que l'intéressé peut introduire un recours devant le tribunal de police par requête contradictoire conformément aux articles 1034bis et suivants du Code judiciaire, à l'exception de l'article 1034bis.
2. Il y a lieu de régler l'étendue du pouvoir du tribunal de police. Il est renvoyé à l'observation faite à ce sujet à propos de l'amendement nº 1.
3. L'on suppose que le jugement du tribunal de police ne peut faire l'objet d'une voie de recours ordinaire. Il y a lieu de le préciser.
L'on s'étonne, dès lors, que dans le cas particulier visé au paragraphe 2, il est prévu, au dernier alinéa, une possibilité d'appel.
Article 1er
Dès lors qu'il accorde de nouvelles compétences au procureur du Roi et au tribunal de police, l'amendement relève de l'article 77 de la Constitution.
Article 2
(article 65bis proposé des lois coordonnées)
1. Il y a lieu de communiquer à l'intéressé, dès l'invitation à payer (article 65bis, § 1er, alinéa 1er, proposé), « les faits mis à charge et les dispositions légales violées, la date, le moment et le lieu où l'infraction a été constatée » (article 65bis, § 1er, alinéa 3, 3º et 4º, proposé) et ce, afin de lui permettre d'accepter ou de refuser l'invitation en connaissance de cause. Cela pourrait se faire par la transmission du procès-verbal constatant l'infraction.
2. Au paragraphe 1er, alinéa 2, proposé, les mots « ne satisfait pas à la perception immédiate ou » doivent être omis.
En effet, compte tenu de l'alinéa 1er, l'invitation faite au contrevenant par le procureur du Roi de verser une somme d'argent ne s'applique que si ce dernier n'a pas donné suite à la perception immédiate.
Article 4
Il y a lieu de mentionner la date du 1er janvier 2012 et non celle du 31 décembre 2011.
La chambre était composée de
M. ANDERSEN, premier président du Conseil d'État,
MM. P. LEWALLE et P. VANDERNOOT, conseillers d'État,
Mme C. GIGOT, greffier.
Le rapport a été présenté par M. A. LEFEBVRE, premier auditeur.
La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. P. VANDERNOOT.
| Le greffier, | Le premier président, |
| C. GIGOT. | R. ANDERSEN. |
(1) D. Renders, M. Joassart, G. Pijke et F. Piret, « Le régime juridique de la sanction administrative », in Les sanctions administratives, Bruxelles, Bruylant, 2007, no 45, pp. 195 et 196.
(2) Avis 45.923/3 donné le 24 février 2009 sur un avant-projet devenu le « decreet van 8 mei 2009 betreffende toegangsverbod tot voertuigen van de VVM ».
(3) Principes de technique législative — Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation no 95, a).
(4) Voir notamment: C.C., no 99/2004, 2 juin 2004, B.6.2; J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Maklu, Anvers, 1999, p. 369; F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2000, « 898.
(5) Comme, par exemple, la création au sein de l'administration générale d'un « Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides » qui est appelé à prendre des décisions ou à émettre des avis en toute indépendance et sur lequel le ministre n'exerce pas un pouvoir hiérarchique (voir l'avis 17.474/9, donné le 3 novembre 1986, sur un avant-projet de loi devenu la loi du 14 juillet 1987 apportant des modifications, en ce qui concerne notamment les réfugiés, à la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, Doc. parl., Chambre, 1986/1987, no 689/1).
(6) Comme, par exemple, la création au sein de l'administration générale de la Commission permanente de recours des réfugiés par la loi du 14 juillet 1987, précitée, celle-ci étant une juridiction administrative au sens de l'article 161 de la Constitution.
(7) Voir notamment en ce sens, l'avis 42.034/2, donné le 24 janvier 2007, sur un avant-projet de loi « relatif à certains traitements de données à caractère personnel par le Service Public Fédéral Finances ».
(8) Voir, par exemple, les articles 9, § 1er, et 11, § 2, alinéa 2, qui mentionnent le bureau de recouvrement.
(9) Principes de technique législative — Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandations nos 154 à 154.1.2 et formule F-4-5-2-1.