5-864/3 | 5-864/3 |
11 JULI 2011
De RAAD VAN STATE, afdeling Wetgeving, tweede kamer en verenigde kamers, op 24 maart 2011, door de voorzitter van de Senaat verzocht hem, van advies te dienen over :
— een wetsvoorstel « betreffende de kandidaatstelling van een federaal parlementslid of regeringslid bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee » (Parl. St. Senaat, 2010-2011, nr. 5-864/2) (49.447/2/VR);
— een wetsvoorstel « tot wijziging van verschillende kieswetten met betrekking tot de kandidaatstelling van parlements- en regeringsleden bij verkiezingen voor een andere assemblee » (Parl. St. Senaat, 2010-2011, nr. 5-865/2) (49.448/2/VR);
— een voorstel van bijzondere wet « betreffende de kandidaatstelling van een lid van een Gewest- of Gemeenschapsparlement of een Gewest- of Gemeenschapsregering bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee » (Parl. St. Senaat, 2010-2011, nr. 5-866/2) (49.449/2/VR);
— een wetvoorstel « betreffende de kandidaatstelling van een lid van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap bij de verkiezing voor het Federale Parlement » (Parl. St. Senaat, 2010-2011, nr. 5-875/2) (49.450/2/VR),
heeft, na de zaak te hebben onderzocht op de zittingen van 18 mei 2011 (tweede kamer) en 14 juni 2011 (verenigde kamers), op laatstvermelde datum het volgende advies gegeven :
I. Strekking van de voorstellen
1. In dit advies worden de volgende wetsvoorstellen onderzocht :
1º) wetsvoorstel « betreffende de kandidaatstelling van een federaal parlementslid of regeringslid bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee » (Parl. St. Senaat 2010-11, nr. 5-864/2) (bij de Raad van State ingeschreven onder het rolnummer 49.447/VR) (hierna voorstel nr. 864 genoemd);
2º) wetsvoorstel « tot wijziging van verschillende kieswetten met betrekking tot de kandidaatstelling van parlements- en regeringsleden bij verkiezingen voor een andere assemblee » (Parl. St. Senaat 2010-11, nr. 5-865/2) (bij de Raad van State ingeschreven onder het rolnummer 49.448/VR) (hierna voorstel nr. 865 genoemd);
3º) voorstel van bijzondere wet « betreffende de kandidaatstelling van een lid van een Gewest- of Gemeenschapsparlement of een Gewest- of Gemeenschapsregering bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee » (Parl. St. Senaat 2010-11, nr. 5-866/2) (bij de Raad van State ingeschreven onder het rolnummer 49.449/VR) (hierna voorstel nr. 866 genoemd);
4º) wetsvoorstel « betreffende de kandidaatstelling van een lid van het Parlement van de Duitstalige gemeenschap bij de verkiezing voor het Federale Parlement » (Parl. St. Senaat 2010-11, nr. 5-875/2) (bij de Raad van State ingeschreven onder het rolnummer 49.450/VR) (hierna voorstel nr. 875 genoemd).
2. Artikel 2 van voorstel nr. 864 beoogt artikel 116, § 6, eerste lid, van het Kieswetboek aan te vullen met een punt 4º dat bepaalt dat de kandidaten bij de federale verkiezingen in de akte van bewilliging van hun kandidaatstelling moeten verklaren, indien zij lid van een gemeenschaps- of gewestregering zijn, zich ertoe te verbinden « hun ontslag uit dat ambt aan te bieden wanneer zij verkozen zijn als titularis of wanneer zij als opvolger tot de eedaflegging van volksvertegenwoordiger of senator worden toegelaten ».
In dezelfde orde van gedachten beoogt artikel 3 van voorstel nr. 865 voor de verkiezingen van het Vlaams en het Waals Parlement en van de parlementen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap een verwijzing in te voegen naar de toepassing van het nieuwe artikel 116, § 6, eerste lid, 4º, van het Kieswetboek. De verwijzing naar een gemeenschaps- of gewestregering wordt daarbij vervangen door een verwijzing naar de federale regering. Ze moet worden vermeld in artikel 7, tweede lid, van de wet van 19 mei 1994 « tot regeling van de verkiezingscampagne en tot beperking en aangifte van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van het Vlaams Parlement, het Waals Parlement, het Brussels Hoofdstedelijk Parlement en het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap alsmede tot vaststelling van de toetsingsnorm inzake officiële mededelingen van de overheid ».
3.1. Volgens artikel 3, 3º, van voorstel nr. 864 wordt artikel 233, § 2, eerste lid, van het Kieswetboek vervangen door drie leden die bepalen dat de federale volksvertegenwoordiger, de rechtstreeks verkozen senator of gecoöpteerde senator die kandidaat is bij een verkiezing voor een andere assemblee, zijn eerste hoedanigheid verliest zodra hij de eed aflegt in deze assemblee of « zodra hij verzaakt aan zijn nieuwe mandaat ». Deze bepaling is ook toepasselijk op de volksvertegenwoordigers en de senatoren die ophielden zitting te hebben in deze hoedanigheid ten gevolge van hun benoeming of hun verkiezing tot federaal, gemeenschaps- of gewestminister of -staatssecretaris.
Artikel 3, 2º, van hetzelfde voorstel heft dienovereenkomstig artikel 233, § 1, tweede lid, van het Kieswetboek op. Deze casus moet voortaan geregeld worden door het nieuwe artikel 233, § 2, eerste tot derde lid, van het Kieswetboek.
3.2. In de toelichting staat te lezen :
« De voorgestelde regeling brengt met zich dat het federale parlementslid dat zich kandidaat stelt voor een andere assemblee en verkozen wordt, niet langer kan kiezen tussen zijn oude en zijn nieuwe mandaat. Indien hij verkozen is, kan hij enkel nog kiezen tussen het opnemen van het nieuw mandaat of het verzaken aan ieder parlementair mandaat ».
Uit deze uitleg blijkt dat de woorden « zodra hij verzaakt aan zijn nieuwe mandaat » betrekking hebben op het geval waarin de kandidaat aan zijn mandaat verzaakt tussen het moment van de vaststelling van zijn verkiezing en de uitnodiging van de assemblee om, na de geldigverklaring van zijn geloofsbrieven, de eed af te leggen als parlementslid.
3.3. Volgens dezelfde toelichting omvat het begrip « assemblee » in artikel 3
« de andere Wetgevende Kamer, de Gemeenschaps- en Gewestparlementen en het Europees Parlement ».
3.4. Soortgelijke bepalingen worden mutatis mutandis door de voorstellen nrs. 865, 866 en 875 ingevoegd in de wetgevingen die gelden voor het Europees Parlement, voor het Vlaams en het Waals Parlement en voor de parlementen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en van de Duitstalige Gemeenschap, respectievelijk bij een nieuw artikel 42/1 van de wet van 23 maart 1989 « betreffende de verkiezing van het Europees Parlement », een nieuw artikel 24ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 « tot hervorming der instellingen », een nieuw artikel 12bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 « met betrekking tot de Brusselse instellingen » en een hersteld artikel 11 van de wet van 31 december 1983 « tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap ».
In verband met de verkiezing van het Europees Parlement geldt de regel niet voor de kandidaatstelling voor het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap.
4. Artikel 3, 1º, van voorstel nr. 864 beoogt in artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek het woord « parlementsverkiezing » te vervangen door de woorden « verkiezing voor zijn assemblee ».
In de toelichting wordt deze bepaling als volgt verklaard :
« Artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek regelt heden de deelname van een federaal parlementslid aan een tussentijdse verkiezing voor de Kamer van volksvertegenwoordigers of de Senaat. Ingevolge het wetsvoorstel heeft die regeling geen bestaansreden meer voor zover zij betrekking heeft op de verkiezing van een kamerlid tot senator of op die van een senator tot kamerlid. Dat wordt voortaan immers geregeld door het nieuwe artikel 233, § 2. De regeling voorgeschreven door artikel 233, § 1, eerste lid, behoudt daarentegen wel haar relevantie voor de tussentijdse verkiezing waarbij een kamerlid of een senator wordt verkozen tot lid van zijn eigen assemblee. Artikel 233, § 1, eerste lid, wordt gewijzigd om de werkingssfeer van die bepaling te beperken tot die hypothese. »
5. De voorliggende voorstellen bevatten ten slotte bepalingen betreffende hun inwerkingtreding.
II. Voorafgaande opmerking
6. Zowel dit advies als de indieners van de voorliggende voorstellen gaan uit van dezelfde hypothese, namelijk dat de federale verkiezingen niet op eenzelfde datum plaatshebben als de verkiezingen voor de gemeenschaps- en gewestparlementen en de Europese verkiezingen.
Op de eventuele gevolgen voor het recht dat toepasselijk is in geval van samenvallende verkiezingen wordt niet ingegaan.
III. Algemene opmerkingen
A. Eerbiediging van de stem van de kiezers
7.1. Het verlies van het eerste mandaat van een parlementslid als gevolg van zijn eedaflegging in een andere assemblee waarvoor de Grondwet of de wet in een onverenigbaarheid voorziet, is geen nieuwe regel aangezien de bestaande onverenigbaarheden, die juist door deze eedaflegging tot stand komen, worden bevestigd (1) .
7.2. Behoudens wat het thans geldende artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek bepaalt voor een geval dat zich zelden voordoet (2) , bestaat de noviteit van de voorliggende voorstellen erin dat de parlementsleden die kandidaat zijn voor een mandaat in een andere Belgische wetgevende assemblee of in het Europees Parlement wordt afgeraden te « [verzaken] aan [hun] nieuwe mandaat », ondanks de regelmatigheid van hun verkiezing.
Zodoende willen de voorstellen vermijden dat de kiezers van de tweede stemming hun stem zouden uitbrengen ten gunste van kandidaten die niet in de betreffende assemblee zitting zullen hebben. In het huidige systeem blijft de wil van de kiezers niettemin geëerbiedigd voor zover hun stem betrekking had op de lijst waarop de kandidaat voor de tweede verkiezing stond, aangezien veronderstellenderwijs, als gevolg van het feit dat de gekozene de eed niet aflegt, een andere kandidaat, die als opvolger op dezelfde lijst stond, in zijn plaats zitting zal hebben.
In zoverre de voorstellen een automatisch verlies van het eerste mandaat veroorzaken louter als gevolg van de kandidaatstelling gevolgd door de verkiezing van de betrokken gekozene in een tweede assemblee, wordt daarentegen een einde gemaakt aan de gevolgen van de wil van de kiezers bij de stemming voor de eerste assemblee, waardoor de gekozene er als parlementslid werd aangewezen, op zijn minst voor een gedeelte van de zittingsperiode en wat zijn persoonlijke aanwijzing op de kandidatenlijst betreft. Zo betoogt Y. Lejeune :
« [l]e recours aux suppléants est d'autant plus fréquent que les élections fédérales et régionales ne sont pas organisées simultanément alors que les mêmes formations politiques y participent. L'existence d'une réserve de suppléants favorise en effet les candidatures de parlementaires titulaires à des mandats vacants au sein d'autres assemblées législatives : ces parlementaires pourront, s'ils sont élus, être remplacés par des suppléants au sein de l'assemblée dont ils proviennent. La volonté des électeurs qui ont contribué par leurs votes nominatifs à l'élection de parlementaires déterminés au sein de la première assemblée est ainsi déjouée. [...] » (3) .
7.3. Gelet op deze twee gevallen kan worden aanvaard dat de voorliggende voorstellen met hetzelfde oogmerk om de wens van de kiezer wat betreft de persoonlijke keuze van de kandidaten te eerbiedigen, de gekozen kandidaten aanmoedigen om onmiddellijk zitting te hebben in de assemblee waarin ze het kortst geleden zijn verkozen, veeleer dan de kandidaten die sinds langere tijd in een assemblee zitting hebben en aldus tijdens die periode de wens van hun kiezers hebben geëerbiedigd, te ontraden deze assemblee te verlaten voor een andere.
In een systeem dat in de regel geen samenvallende verkiezingen kent voor het federale parlement en de gemeenschaps- en gewestparlementen en het Europees Parlement geldt zulks des te meer daar het ontraden van parlementsleden om zich kandidaat te stellen voor een andere wetgevende of Europese verkiezing wezenlijk zou raken aan het fundamentele politieke recht in een representatieve democratie dat de verkiesbaarheid is. De mogelijkheid van kandidaten voor een functie om niet gedurende heel hun politieke loopbaan functies op een enkel bevoegdheidsniveau uit te oefenen, zou daardoor zeer in het gedrang komen, terwijl die mogelijkheid net wenselijk is.
Tot slot dient opgemerkt te worden dat een gekozene zich reeds krachtens het thans geldende recht kandidaat kan stellen voor een andere assemblee en, wanneer hij daar de eed aflegt, de eerste assemblee kan verlaten.
B. Parlementslid dat de eed aflegt in een andere assemblee
8. In 7.1 werd uiteengezet dat het verlies van het eerste mandaat in een parlementaire assemblee als gevolg van de eedaflegging als parlementslid in een tweede assemblee reeds van nature volgt uit de verschillende regelingen van onverenigbaarheid in de kieswetgevingen van de betrokken assemblees, voor zover het slechts gaat om mandaten waartussen een dergelijke onverenigbaarheid bestaat (4) .
Deze tekst, die op uitdrukkelijke wijze de vervallenverklaring van het eerste mandaat bevestigt op grond van het ontstaan van onverenigbaarheid, heeft op zichzelf geen enkel nut. Echter, vergelijkbare regels bevinden zich reeds in artikel 233 van het Kieswetboek voor de meeste mandaten waarop de voorstellen betrekking hebben.
Het is dus aanvaardbaar dat deze regeling uitgebreid wordt tot de onverenigbare mandaten.
Dit geldt des te meer daar krachtens artikel 118 van de Grondwet, artikel 233, § 2, tweede lid, van het Kieswetboek, ingevoegd bij een wet aangenomen met een gewone meerderheid voor de leden van de gemeenschaps- en gewestparlementen (5) , ingevoegd zou moeten zijn bij een bijzondere wet, behalve voor de parlementsleden van de Duitstalige Gemeenschap. Deze bepaling wordt dan ook met recht opgeheven bij artikel 2 van het voorstel van bijzondere wet nr. 866 (6) , vervangen bij de artikelen 3 en 4 van hetzelfde voorstel en artikel 2 van voorstel nr. 875.
9. De voorgestelde teksten maken geen gewag van de al dan niet automatische vervallenverklaring die door de voorstellen wordt geregeld.
De regeling zelf van de onverenigbaarheid lijkt een dergelijke automatische vervallenverklaring in te houden, maar deze kwestie is omstreden (7) .
De nieuw ontworpen tekst over de eedaflegging zou nuttiger zijn indien de teksten op uitdrukkelijke wijze zouden bevestigen dat de betrokken parlementsleden van rechtswege hun eerste mandaat verliezen als gevolg van hun tweede eedaflegging.
C. Parlementslid dat « niet langer parlementslid blijft » in een andere assemblee
10.1. Het verlies van het oorspronkelijke parlementaire mandaat, dat volgens de voorliggende voorstellen verbonden is met de verzaking aan het mandaat waarvoor de kandidaat verkozen is, doet in feite een nieuwe reden ontstaan voor de vervallenverklaring van het eerste mandaat.
Een nieuwe onverenigbaarheid wordt aldus niet gecreëerd.
De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft in dit verband reeds het volgende opgemerkt :
« L'incompatibilité est traditionnellement définie comme « l'interdiction faite au titulaire d'une fonction de cumuler celle-ci avec une ou plusieurs autres fonctions qui pourraient en compromettre l'exercice (8) » (9) .
Een onverenigbaarheid houdt in dat degene op wie ze betrekking heeft twee functies niet tegelijk mag uitoefenen — in welk geval het om een relatieve onverenigbaarheid gaat (10) — of ze niet tegelijk mag bekleden — in welk geval het om een absolute onverenigbaarheid gaat (11) —, wat impliceert dat aan de persoon in kwestie de keuze wordt gelaten tussen een van beide functies (12) .
Doordat de voorstellen voorzien in het automatische verlies van het eerste mandaat in geval van verkiezing voor een nieuw mandaat gevolgd door het verzaken hieraan (13) , willen ze evenwel deze keuze ten aanzien van de gekozenen voor een nieuw parlementair mandaat beletten.
De afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft zich eerder reeds kunnen uitspreken over een maatregel die voorziet in het verlies van een parlementair mandaat nog voordat er sprake van is dat het parlementslid titularis wordt van een ander mandaat, en die daarentegen deze consequentie van rechtswege trekt uit het feit alleen van verkozen te zijn in bepaalde wetgevende assemblees. Daarbij heeft de afdeling Wetgeving betoogd dat deze maatregel, vergelijkbaar met de ter studie liggende maatregelen, niet als een grond voor onverenigbaarheid dient te worden beoordeeld maar als een grond voor vervallenverklaring van het eerste mandaat, wat tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoort (14) .
10.2. Krachtens artikel 118, § 1, van de Grondwet, is de federale wetgever bevoegd om bij bijzondere meerderheid de verkiezingen te regelen van de leden van de parlementen van de Vlaams Gemeenschap, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, evenals hun samenstelling en hun werking.
Het is dus met recht dat voorstel nr. 866 de aanneming van een bijzondere wet beoogt om de redenen van vervallenverklaring te bepalen die voor de leden van deze assemblees gelden.
Met de voorstellen nrs. 864, 865 en 875 regelt de federale wetgever met recht ook deze aangelegenheden met een gewone meerderheid voor de twee federale assemblees, het Europees Parlement en het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, krachtens de residuaire bevoegdheid van de federale overheid en, wat dit laatste parlement betreft, krachtens artikel 118, § 1, van de Grondwet.
11.1. De voorstellen laten na te vermelden hoe de betrokkene de beslissing dat hij « verzaakt aan zijn nieuwe mandaat » kenbaar kan maken.
Ze nemen evenmin de situatie in beschouwing waarin de betrokkene zijn wil niet kenbaar maakt en er toch van afziet de eed af te leggen in zijn nieuw ambt.
De voorstellen dienen in dezen te worden aangevuld met een procedure waarmee het betrokken parlementslid zijn wil kan vertolken. Om te vermijden dat de wil van de betrokkene onduidelijk blijft vanwege zijn stilzwijgen, zou deze procedure een negatief gevolg kunnen verbinden aan een omstandig stilzwijgen gedurende een gegeven termijn, op voorwaarde dat aan het parlementslid alle garanties worden geboden dat een fictief vermoeden van verzaking wordt vermeden.
11.2. Het is eveneens van belang het tijdstip van de verzaking aan het nieuwe mandaat te kennen, waarvan sprake is in het tweede lid van de voorliggende bepalingen.
Uit de algemene strekking van de voorstellen en uit de toelichting bij de artikelen in voorstel nr. 864 (15) blijkt dat in de tekst wordt gedacht aan de periode tussen de dag van de verkiezing en de voorziene dag van de eedaflegging van de persoon die verkozen werd verklaard.
Voor een goede leesbaarheid zou dit in het dispositief moeten worden weergegeven.
D. Begrip « assemblee »
12. In de toelichting bij de artikelen van voorstel nr. 864 staat :
« Het begrip « andere assemblee » omvat de andere [federale] Wetgevende Kamer, de Gemeenschaps- en Gewestparlementen en het Europees Parlement. »
Daaruit valt af te leiden dat de voorstellen, volgens de indieners daarvan en onder het voorbehoud dat gemaakt is in artikel 2 van voorstel nr. 865 in het geval van verkiezing van een Europees parlementslid als lid van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, wat betreft de regels die ze bevatten inzake onverenigbaarheid of verval met betrekking tot de betreffende parlementaire mandaten, van toepassing zijn op de verkiezing van alle Belgische parlementaire assemblees en van het Europees Parlement.
Aangezien het begrip « assemblee », dat ook van toepassing kan zijn op bijvoorbeeld gemeentelijke en provinciale assemblees, zo ruim is, en aangezien de mogelijkheid bestaat dat het voorstel zo gelezen wordt dat het alleen zou slaan op de wetgevende assemblees van de interne overheden, en dus geen betrekking zouden hebben op het Europees Parlement, zou het, om te voorkomen dat reeds bij het lezen van het dispositief interpretatieproblemen ontstaan, verkieslijk zijn dit zo aan te vullen dat de betreffende assemblees duidelijk worden opgesomd.
E. Verklaring inzake de ontslagverbintenis
13. Artikel 2 van voorstel nr. 864 en artikel 3 van voorstel nr. 865 bepalen dat de gegadigden voor de verkiezing van enerzijds de Kamer van volksvertegenwoordigers of de Senaat en anderzijds het Vlaamse en het Waalse Parlement en de Parlementen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap, die respectievelijk lid zijn van een gemeenschapsregering of een gewestregering of van de federale regering, in hun akte van bewilliging van hun kandidaatstelling moeten verklaren dat ze zich ertoe verbinden ontslag te nemen uit hun uitvoerend ambt wanneer ze als lid verkozen worden of ze als opvolger de eed afleggen.
14.1. Het is niet wenselijk dat de bepaling die voorgesteld wordt in artikel 2 van voorstel nr. 864 opgenomen wordt in de paragraaf van een artikel van het Kieswetboek die alleen betrekking heeft op verbintenissen aangaande de naleving van de wetgeving betreffende de beperking van en de controle op de verkiezingsuitgaven, terwijl die een heel ander doel heeft.
Zo ook is het niet wenselijk dat de regel voorgesteld in artikel 3 van voorstel nr. 865 opgenomen wordt in een wet die hoofdzakelijk betrekking heeft op de financiële aspecten van de verkiezingscampagnes en op de toetsingsnormen voor officiële mededelingen van de overheid.
14.2. Bij die kritiek komt een andere, meer algemene opmerking met betrekking tot de keuze van de wetten die gewijzigd moeten worden om weer te geven wat de bedoeling is.
14.3. Ook al is de bepaling voorgesteld in artikel 2 van voorstel nr. 864 uitgewerkt met het oog op de verrichtingen die de federale verkiezingen voorafgaan, dat neemt niet weg dat het ware doel van het nieuwe artikel 116, § 6, eerste lid, 4º, van het Kieswetboek, dat in dat artikel 2 wordt voorgesteld, erin bestaat de samenstelling van de gemeenschaps- en gewestregeringen te regelen.
De voorgestelde bepaling dient dus ingevoegd te worden in de wetten die op die samenstelling betrekking hebben.
Overeenkomstig de artikelen 121, § 1, eerste lid, en 123, § 1, van de Grondwet, moeten de samenstelling van de gemeenschaps- en gewestregeringen, met uitzondering van die van de regering van de Duitstalige Gemeenschap, geregeld worden bij een wet die met een bijzondere meerderheid is goedgekeurd. Wat de federale regering en de regering van de Duitstalige Gemeenschap betreft, is de bij gewone meerderheid handelende federale wetgever bevoegd gebleven krachtens zijn residuaire bevoegdheid, en wat de laatstgenoemde gemeenschap betreft, krachtens de artikelen 121, § 1, tweede lid, en 123, § 1, van de Grondwet.
14.4. Derhalve
— moet de regel vermeld in artikel 2 van voorstel nr. 864, voor zover hij betrekking heeft op de ministers van de Duitstalige Gemeenschap, overgeheveld worden naar de wet voorgesteld bij voorstel nr. 875, die ertoe strekt de wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap te wijzigen;
— moet, in verband met dezelfde bepaling, wat de leden van de overige gemeenschappen en gewesten en de staatssecretarissen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft, het voorstel van bijzondere wet nr. 866, dat strekt tot wijziging van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980 en de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989, aangevuld worden.
— Wat de federale ministers en staatssecretarissen betreft, wier situatie geregeld wordt bij artikel 3 van voorstel nr. 865, lijkt het raadzaam de bepaling in te voegen in de wet van 6 augustus 1931 « houdende de vaststelling van onverenigbaarheden en ontzeggingen betreffende de ministers, gewezen ministers en ministers van Staat, alsmede de leden en gewezen leden van de Wetgevende Kamers », waarbij dat opschrift dienovereenkomstig kan worden aangepast.
15. De verwijzing die in het voorgestelde artikel 116, § 6, eerste lid, 4º, van het Kieswetboek wordt gemaakt naar de « verkiezing » van de betrokken personen als parlementslid (« wanneer zij verkozen zijn ») is te vaag.
Wat dat betreft wordt mutatis mutandis verwezen naar opmerking 10 gemaakt in advies 49.440/VR tot 49.443/VR dat vandaag is gegeven over verscheidene voorstellen van wet die voorzien in de beëindiging van rechtswege van het mandaat van lid van parlementaire assemblees in geval van verkiezing voor een ander assemblee (16) .
16.1. De strekking van de verbintenis die de minister of de staatssecretaris moet aangaan, roept echter een aantal fundamentelere vragen op.
Los van het feit dat, in een aangelegenheid die zich veeleer leent tot een eenzijdige regeling door de wetgever, in het algemeen de vraag rijst in welke mate zulk een verbintenis bindend is en wat de gevolgen zijn van de eventuele niet-nakoming daarvan, behoort op het volgende te worden gewezen.
16.2. Onverenigbaarheid tussen enerzijds de hoedanigheid van federaal minister of federale staatssecretaris en anderzijds de mandaten binnen de gemeenschaps- en gewestparlementen vloeit voort uit artikel 24bis, § 2, 3º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, uit artikel 12, § 2, van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989, juncto artikel 24bis, § 2, 3º, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, en uit artikel 10bis, eerste lid, 3º, van de voornoemde wet van 31 december 1983.
Omgekeerd vloeit onverenigbaarheid tussen enerzijds de hoedanigheid van gemeenschaps- en gewestminister en die van staatssecretaris van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, en anderzijds de mandaten in het federaal parlement voort uit artikel 59, § 3, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, juncto artikel 24bis, § 2, 1º en 2º, van dezelfde bijzondere wet, uit de artikelen 35, § 3, eerste lid, en 41, § 5, van de bijzondere wet van 12 januari 1989 « met betrekking tot de Brusselse Instellingen », junctis artikel 12, § 2, eerste lid, van dezelfde wet en artikel 24bis, § 2, 1º en 2, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, en uit artikel 50, eerste lid, van de voornoemde wet van 31 december 1983, juncto artikel 10bis, eerste lid, 1º en 2º, van dezelfde wet.
Er behoort evenwel op gewezen te worden dat die gevallen van onverenigbaarheid niet absoluut zijn.
Immers, zoals de artikelen 50 en 104, vierde lid, van de Grondwet bepalen met betrekking tot de onverenigbaarheid tussen de hoedanigheid van federaal volksvertegenwoordiger of senator en lid van de federale regering, stellen de relevante bepalingen wat betreft de zonet genoemde gevallen van onverenigbaarheid, slechts een relatieve onverenigbaarheid in, dat wil zeggen dat ze opgelost worden doordat de uitoefening van het onverenigbare parlementaire mandaat vervalt, waarbij de betrokkenen hun parlementair mandaat opnieuw kunnen uitoefenen zodra een einde is gemaakt aan hun uitvoerend ambt. Dat volgt uit de artikelen 24bis, § 2bis (17) , en 59, § 4, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, uit de artikelen 12, § 3, eerste lid, 35, § 3bis, eerste lid, en 41, § 5, van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989 en uit artikel 10ter, § 3, eerste lid, van de voornoemde wet van 31 december 1983.
Er is zelfs bepaald dat sommige ministeriële ambten tijdelijk gecumuleerd mogen worden met parlementaire mandaten wanneer de regering waarvan de ambtsbekleders deel uitmaken, ontslagnemend is en laatstgenoemden zich kandidaat hebben gesteld voor verkiezingen waarvoor in principe een onverenigbaarheid bestaat. Wat dat betreft wordt verwezen naar artikel 1bis, derde lid, van de voornoemde wet van 6 augustus 1931, naar artikel 12, § 3, tweede lid, van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989 en naar artikel 10ter, § 3, tweede lid, van de voornoemde wet van 31 december 1983.
16.3. De voorliggende bepalingen, luidens welke de betrokken minister of staatssecretaris ontslag moet nemen wanneer hij een parlementair mandaat krijgt, lijken niet te stroken met de zonet in herinnering gebrachte regeling van relatieve onverenigbaarheid.
Die regeling zal herzien moeten worden en afgestemd moeten worden op de voorliggende bepalingen, opdat laatstgenoemde bepalingen kunnen worden aanvaard.
Een nieuw onderzoek van die vraagstukken zou bovendien de gelegenheid bieden de geldende onverenigbaarheidsregeling voor de verschillende betrokken functies te harmoniseren.
17. Het is de Raad van State niet duidelijk waarom in de voorliggende voorstellen de werkingssfeer niet wordt uitgebreid tot het geval van de minister of de staatssecretaris die zich kandidaat stelt voor de verkiezing van het Europees Parlement, temeer daar voor Europese parlementsleden een absolute onverenigbaarheid geldt tussen hun mandaat en het mandaat van federaal minister of staatssecretaris of minister of staatssecretaris van een gemeenschap of gewest (18) .
Immers :
— krachtens artikel 7, lid 1, eerste streepje, van de Akte van 20 september 1976 van de Raad van de Europese Unie « betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in de Vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen » « (is) de hoedanigheid van vertegenwoordiger in [het Europees Parlement] (...) onverenigbaar met die van (...) lid van de regering van een lidstaat »;
— krachtens artikel 42, tweede lid, van de wet van 23 maart 1989 « betreffende de verkiezing van het Europese Parlement » « (is) de hoedanigheid van Europees parlementslid (...) onverenigbaar met die van (...) lid van een Gemeenschaps- of Gewestregering ».
— Het lijkt erop dat de situatie op een verschillende wijze geregeld zou moeten worden voor de federale ministers en staatssecretarissen enerzijds en voor de ministers en staatssecretarissen van gewesten en gemeenschappen anderzijds, gelet op het samenvallen van de Europese verkiezingen en de verkiezingen van de gewest- en de gemeenschapsparlementen.
— Voor de leden van de federale regering lijkt een soortgelijke regeling als die welke uiteengezet wordt in de voorstellen nrs. 864 en 865 te kunnen worden aangenomen.
— Gelet op het samenvallen van de Europese verkiezingen en de verkiezingen van de gewest- en gemeenschapsparlementen daarentegen, moet ermee rekening worden gehouden dat de ministers of staatssecretarissen van de gemeenschappen of de gewesten na de verkiezing de lopende zaken afhandelen (19) totdat hun opvolgers gekozen zijn, en dat de regel met betrekking tot de ministers of staatssecretarissen, die hoewel kandidaat bij de verkiezing van het Europees Parlement en verkozen als Europees parlementslid, niet de eed afleggen in het Europees Parlement, moet gaan over het feit dat ze in aanmerking komen om opnieuw als minister of staatssecretaris van een gewest of een gemeenschap gekozen te worden door het nieuw verkozen parlement.
F. Inwerkingtreding van de voorstellen
18. Volgens de inwerkingtredingsbepalingen van de voorstellen, treden deze in werking vanaf « de eerstvolgende algehele vernieuwing van de Kamer van volksvertegenwoordigers » (voorstel nr. 864, partim, en voorstellen nrs. 866 en 875), of vanaf de « eerstvolgende algehele vernieuwing van de Gemeenschaps- en Gewestparlementen » (voorstel nr. 864, partim, en voorstel nr. 865, partim), of nog vanaf één van die twee gebeurtenissen naar gelang van welke daarvan zich het eerst voordoet (voorstel nr. 865, partim).
Gezien de bovenstaande opmerkingen en gelet op het feit dat de voorgestelde bepalingen gelijktijdig gevolgen hebben voor de samenstelling en de werkwijze van de wetgevende of de uitvoerende organen van zowel de federale overheid als van de deelentiteiten, en voor de omstandigheden van de verkiezing van het Europees Parlement, moeten die bepalingen worden herzien.
Aanbevolen wordt de formulering van artikel 4, eerste lid, van voorstel nr. 865 te gebruiken.
IV. Bijzondere opmerkingen
Voorstel nr. 864
Artikel 3, 1º
19. Terwijl artikel 118 van het Kieswetboek verbiedt dat iemand zich gelijktijdig kandidaat stelt voor de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat, verbiedt het niet dat, in het (zeldzame) geval van tussentijdse verkiezingen, een volksvertegenwoordiger kandidaat is voor de Senaat of een senator kandidaat is voor de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Voor het geval zulk een kandidaat verkozen zou worden, bepaalt artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek dat
« de niet aftredende volksvertegenwoordiger of senator die zich kandidaat heeft gesteld bij een parlementsverkiezing en gekozen is, (...) geacht (wordt) zijn vorig mandaat te hebben neergelegd op de dag van de geldigverklaring van zijn nieuw mandaat van titularis of op de dag van het in artikel 235 bedoelde aanvullend onderzoek van de geloofsbrieven » (20) .
Artikel 3, 1º, van voorstel nr. 864 strekt ertoe in artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek het woord « parlementsverkiezing » te vervangen door de woorden « verkiezing voor zijn assemblee ».
In de toelichting bij die bepaling (21) , waarin de bestaansreden van de tekst die gewijzigd wordt, wordt bevestigd, wordt terecht uiteengezet dat
« ingevolge het wetsvoorstel (...) die regeling geen bestaansreden meer (heeft) voor zover zij betrekking heeft op de verkiezing van een kamerlid tot senator of op die van een senator tot kamerlid. Dat wordt voortaan immers geregeld door het nieuwe artikel 233, § 2 ».
Aangezien dat de enige gevallen lijken te zijn die in de huidige tekst geregeld worden, rijst de vraag of deze niet opgeheven moet worden.
De indieners van voorstel nr. 864 zijn van oordeel dat artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek zijn relevantie behoudt voor de tussentijdse verkiezing waarbij een kamerlid of een senator wordt verkozen tot lid van zijn eigen assemblee, wat de reden zou zijn waarom deze bepaling zo wordt gewijzigd dat de werkingssfeer ervan tot dat geval beperkt wordt.
Uit de niet-gewijzigde versie van de voorliggende bepaling blijkt evenwel dat daarin alleen het geval van de « niet aftredende volksvertegenwoordiger of senator » wordt beoogd.
Artikel 233, § 1, eerste lid, van het Kieswetboek lijkt bijgevolg te moeten worden opgeheven. Het moet in ieder geval opnieuw worden onderzocht, zodat het overeenstemt met het beoogde geval.
Voorstellen nrs. 866 en 875
20. Krachtens artikel 118, § 1, van de Grondwet, staat het aan de federale wetgever om bij bijzondere meerderheid de verkiezingen te regelen van de gemeenschaps- en gewestparlementen, met uitzondering van die van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, wat een bevoegdheid is van de federale wetgever die beslist bij gewone meerderheid.
Artikel 233, § 2, tweede lid, van het Kieswetboek had dus aangenomen moeten worden door de bijzondere wetgever voor de andere gemeenschaps- en gewestparlementen dan de Duitstalige Gemeenschap, wat niet gebeurd is (22) .
De bijzondere wetgever is dus gemachtigd om dit voor diezelfde parlementen op te heffen.
Dat is het doel van artikel 2 van voorstel nr. 866.
Die opheffing kan evenwel niet slaan op die bepaling voor zover ze betrekking heeft op het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap. De tekst moet in die zin worden aangepast.
Voorstel nr. 875 moet dus worden aangevuld met een bepaling waarbij artikel 233, § 2, tweede lid, van het Kieswetboek wordt opgeheven voor zover het van toepassing is op het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, aangezien de kwestie die bij die bepaling wordt geregeld, ook geregeld wordt in artikel 11 van de voornoemde wet van 31 december 1983 voorgesteld in artikel 2 van hetzelfde voorstel nr. 875.
Voorstel nr. 866
Artikel 3
21. Artikel 24bis van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet in geen enkele onverenigbaarheid tussen de hoedanigheid van lid van het Waals Parlement en lid van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap.
Het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap moet dus uitgesloten worden van de werkingssfeer van artikel 24ter van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, voorgesteld bij artikel 3 van voorstel nr. 866.
Voorstel nr. 875
22. Voorstel nr. 875, dat betrekking heeft op de verkiezing van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap, moet overeenkomstig artikel 78 van de voornoemde wet van 31 december 1983 voor advies aan dat parlement worden voorgelegd.
De kamer was samengesteld uit
De heer Y. KREINS, kamervoorzitter,
De heer P. VANDERNOOT en mevrouw M. BAGUET, staatsraden,
Mevrouw A.-C. VAN GEERSDAELE, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer R. WIMMER, auditeur.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. VANDERNOOT.
| De griffier, | De voorzitter, |
| A.-C. VAN GEERSDAELE. | Y. KREINS. |
De verenigde kamers waren samengesteld uit
De heer Y. KREINS, kamervoorzitter,
De heren J. SMETS, P. VANDERNOOT, mevrouw M. BAGUET, de heren B. SEUTIN en J. VAN NIEUWENHOVE, staatsraden,
De dames A.-C. VAN GEERSDAELE en G. VERBERCKMOES, griffiers.
De verslagen werden uitgebracht door de heren W. PAS, eerste auditeur en R. WIMMER, auditeur.
De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. VANDERNOOT.
| De griffier, | De voorzitter, |
| A.-C. VAN GEERSDAELE. | Y. KREINS. |
(1) Zie evenwel opmerking 21, infra.
(2) Zie opmerking 19, infra, over deze bepaling.
(3) Y. Lejeune, Droit constitutionnel belge — Fondement et institutions, Brussel, Larcier, 2010, nr. 414, p. 326. Deze overwegingen gelden eveneens voor de verkiezing van de Belgische leden van het Europees Parlement.
(4) Zie dienaangaande opmerking 21.
(5) Het betreft artikel 91, 4o, van de gewone wet van 16 juli 1993 « tot vervollediging van de federale staatsstructuur ».
(6) Zie niettemin opmerking 20, die kritiek levert op deze opheffing bij een bijzondere wet, in zover ze de parlementsleden van de Duitstalige Gemeenschap betreft.
(7) J. Van Nieuwenhove, « De samenstelling van het federale Parlement », in M. Van der Hulst en L. Veny (eds.), Parlementair Recht, commentaar & teksten, 4e toevoeging, Mys & Breesch, 1998, nr. 18, p. 12; K. Muylle, « Parlementaire en ministeriële onverenigbaarheden », in M. Van der Hulst en L. Veny (eds.), Parlementair Recht, commentaar & teksten, 6e toevoeging, Mys & Breesch, 1999, nr. 30, p. 31-33; M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge — Regards sur un système institutionnel paradoxal, Brussel, Bruylant, 3e uitg., 2005, nr. 165, p. 205); M. Elst en L. Van Looy, Het Vlaams Parlement — Verkiezing en statuut van de Vlaamse volksvertegenwoordigers, Mechelen, Kluwer, 2009, nr. 585, p. 254 en 255, en de verwijzing naar de rechtsleer in noot 31.
(8) Noot 1 van het aangehaalde advies : J. Velu (met Ph. Quertainmont en M. Leroy), Droit public, Tome Premier, Le statut des Gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 485. In dezelfde zin, K. Muylle, « Parlementaire en ministeriële onverenigbaarheden », in M. Van der Hulst en L. Veny (eds.), Parlementair Recht, commentaar & teksten, 6e toevoeging, Mys & Breesch, 1999, nr. 3, p. A.3.5.-2.
(9) Afdeling Wetgeving van de Raad van State, advies 34.914/2, gegeven op 12 maart 2003 over een voorstel van decreet van het Waals Gewest « instituant une incompatibilité entre le mandat de ministre de la Région wallonne et une candidature aux élections législatives ou européennes » (Parl.St. W.Parl., 2002-03, nr. 470/2).
(10) M. Elst en L. Van Looy, Het Vlaams Parlement — Verkiezing en statuut van de Vlaamse volksvertegenwoordigers, Mechelen, Kluwer, 2009, nr. 599, blz. 260.
(11) M. Elst en L. Van Looy, op. cit., nr. 598, blz. 260.
(12) Afdeling Wetgeving van de Raad van State, advies 34.914/2, gegeven op 12 maart 2003 over een voorstel van decreet van het Waals Gewest « instituant une incompatibilité entre le mandat de ministre de la Région wallonne et une candidature aux élections législatives ou européennes » (Parl.St. W.Parl., 2002-03, nr. 470/2); advies 35.175/3 gegeven op 31 maart 2003 over een voorstel van bijzonder decreet van de Vlaamse Gemeenschap « houdende wijziging van het bijzonder decreet van 26 juni 1995 houdende invoering van onverenigbaarheden met het mandaat van lid van de Vlaamse Raad » (Parl.St. Vl.Parl., 2002-03, nr. 1547/2); advies 47.695/4 gegeven op 26 mei 2010 over een voorontwerp van bijzonder decreet van het Waals Gewest « limitant le cumul de mandats dans le chef des députés du Parlement wallon » (Parl.St. W.Parl., 2010-11, nr. 247/1); J. Velu (met Ph. Quertainmont en M. Leroy), Droit public, Tome Premier, Le statut des Gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 485 en 486; A. Alen (met J. Clement, G. Van Haegendoren en J. Van Nieuwenhove), Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer, 1995, nr. 179, p. 164; K. Muylle, « Parlementaire en ministeriële onverenigbaarheden », in M. Van der Hulst en L. Veny (eds.), Parlementair Recht, commentaar & teksten, 6e toevoeging, Mys & Breesch, 1999, nr. 5, p. A.3.5.-3/4; M. Van der Hulst, Het Federale Parlement — Organisatie en werking, Kortrijk, UGA, 2010, nr. 18, p. 29.
(13) Zie opmerking 11, infra, over het verband dat duidelijker zou moeten blijken tussen de verkiezing van de betrokkene en zijn verzaking aan het nieuwe mandaat als oorzaak van het verlies van het eerste mandaat.
(14) Afdeling Wetgeving van de Raad van State, voornoemd advies 35.175/3 van 31 maart 2003.
(15) Toelichting bij artikel 3, punt 1 (« Algemeen »).
(16) In dat advies worden de volgende voorstellen van wet onderzocht : 1o) voorstel van bijzondere wet houdende de versterking van de inspraak van de kiezer door te voorzien in de beëindiging van rechtswege van het mandaat van lid van het Vlaams Parlement, het Waals Parlement, en het Brussels Hoofdstedelijk Parlement bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee (Parl.St. Senaat, 2010-11, nr. 5-428/1) (ingeschreven onder het rolnummer 49.440/VR van de Raad van State); 2o) voorstel van wet houdende de versterking van de inspraak van de kiezer door te voorzien in de beëindiging van rechtswege van het mandaat van volksvertegenwoordiger, rechtstreeks gekozen senator, of gecoöpteerd senator bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee (Parl.St. Senaat, 2010-11, nr. 5-429/1) (ingeschreven onder het rolnummer 49.441/VR van de Raad van State); 3o) voorstel van wet houdende de versterking van de inspraak van de kiezer door te voorzien in de beëindiging van rechtswege van het mandaat van lid van het Europees Parlement bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee (Parl.St. Senaat, 2010-11, nr. 5-430/1) (ingeschreven onder het rolnummer 49.442/VR van de Raad van State); 4o) voorstel van wet houdende de versterking van de inspraak van de kiezer door te voorzien in de beëindiging van rechtswege van het mandaat van lid van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap bij de verkiezing voor een andere parlementaire assemblee (Parl.St. Senaat, 2010-11, nr. 5-431/1) (ingeschreven onder het rolnummer 49.443/VR van de Raad van State).
(17) Zie ook het (bijzonder) decreet van het Waals Gewest van 12 juli 1999 « tot organisatie van de vervanging van leden van de Waalse Gewestraad die door de Koning tot federale minister of staatssecretaris worden benoemd ».
(18) K. Muylle, op.cit., nrs. 122 en 123, p. 127 en 128.
(19) Deze regel wordt in geval van ontslag van een regering of van één van de leden daarvan uitdrukkelijk bevestigd in artikel 73, tweede lid, van de voornoemde bijzondere wet van 8 augustus 1980, dat krachtens respectievelijk artikel 36, § 1, eerste lid, van de voornoemde bijzondere wet van 12 januari 1989 en artikel 51 van de voornoemde wet van 31 december 1983 van toepassing is op het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en op de Duitstalige Gemeenschap. Voor de Vlaamse regering is die regel opgenomen in artikel 26, tweede zin, van het bijzonder decreet van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest van 7 juli 2006 « over de Vlaamse instellingen ».
(20) K. Muylle, op.cit., nr. 57, p. 61.
(21) Die toelichting is hierboven overgenomen, in nr. 4.
(22) Deze bepaling is immers bij artikel 91, 4o, van de gewone wet van 16 juli 1993 « tot vervollediging van de federale staatsstructuur » ingevoegd in het Kieswetboek.