5-1089/1 | 5-1089/1 |
15 JUIN 2011
1. Introduction
La présente proposition de loi forme un tout avec les propositions de révision des articles 46, 65, 70, 117 et 195 de la Constitution, relatives à l'instauration d'une « salve de scrutins » [voir doc. Sénat, nos 5-1090/1 et 5-1091/1]. Leur objectif commun est de réorganiser l'échéancier électoral fédéral, régional et européen de manière à instaurer une « salve de scrutins », ce qui signifierait que les élections des entités fédérées et le scrutin fédéral auraient lieu séparément, durant une période de courte durée, et seraient suivis d'une longue période ininterrompue sans élections. La réduction du nombre de périodes électorales permettrait de renforcer la capacité d'action politique et, partant, de procéder à des réformes de plus grande ampleur.
2. Situation actuelle: paralysie des réformes induite par une fièvre électorale permanente
Ces dernières années, l'électeur est de plus en plus souvent appelé aux urnes pour renouveler la composition des diverses assemblées que sont la Chambre, le Sénat, les parlements des entités fédérées, le Parlement européen, ainsi que les conseils communaux et provinciaux.
La durée de la législature diffère d'une assemblée à l'autre. Ainsi, les députés et les sénateurs fédéraux sont élus pour une période de quatre ans, les parlementaires européens, régionaux et communautaires pour cinq ans, et les conseillers communaux et provinciaux pour six ans. Toutes ces durées de législature différentes donnent lieu à une succession confuse d'élections, et c'est là que le bât blesse.
Lors de la quatrième réforme de l'État qui, en 1993, a officiellement transformé la Belgique en un État fédéral, il a été décidé que les parlements des entités fédérées seraient désormais élus séparément. À partir de 1995, les membres du Parlement flamand n'ont plus été délégués par les chambres fédérales, mais élus sur des listes distinctes. Des élections distinctes sont le reflet logique de l'égalité politique et législative entre les Chambres fédérales et les parlements des entités fédérées. L'instauration d'élections distinctes a notamment permis aux entités fédérées de développer leur propre dynamique.
Toutefois, lorsqu'on a instauré en 1993 le principe des élections séparées, associées à des durées de législature distinctes, on n'a pas suffisamment pris la mesure d'un « effet secondaire » non négligeable.
En exécution des accords de la Saint-Michel (quatrième réforme de l'État), les parlements des entités fédérées ont été élus séparément pour la première fois en 1995. Or, en 1995 et 1999, ces élections ont eu lieu le même jour que le scrutin fédéral. Et comme la durée de législature du Parlement fédéral (quatre ans) n'est pas la même que celle des parlements des entités fédérées (cinq ans), ces deux élections n'ont plus coïncidé (et ne conïncideront plus) que sporadiquement après 1999.
C'est notamment pour cette raison que, depuis 1999, la Belgique connaît une forte augmentation du nombre d'années électorales. Depuis lors, soit en onze ans de temps, nous avons connu au total huit années électorales, à savoir 1999, 2000, 2003, 2004, 2006, 2007, 2009 et 2010. Et nous retournerons certainement aux urnes en 2012 et 2014.
À moins que des élections anticipées n'aient lieu d'ici là... Car, contrairement aux parlements des entités fédérées, le Parlement fédéral peut être dissous à tout moment. Des élections anticipées ont ainsi eu lieu le 13 juin 2010, si bien que cette législature n'a duré que trois ans (au lieu de quatre). Il n'y avait d'ailleurs plus eu d'élections anticipées depuis un certain temps. De 1991 à 2007, en effet, le Parlement fédéral a connu quatre législatures complètes successives, à tel point que le spectre des élections fédérales anticipées semblait définitivement faire partie du passé... jusqu'en 2010. Mais la réédition d'un scénario semblable à celui qu'on a connu dans les années septante (catastrophiques sur le plan budgétaire), à savoir une succession de scrutins très rapprochés, n'est pas envisageable (cf. infra).
La réglementation électorale actuelle a donc amené les Belges à se rendre dans l'isoloir en moyenne tous les 1,375 ans au cours des onze dernières années. Cette véritable « explosion » du nombre d'années électorales a entraîné à son tour une « paralysie des réformes ».
En effet, bien avant le jour du scrutin, le monde politique baigne déjà dans une ambiance préélectorale: c'est la fameuse « fièvre électorale ». Durant cette période, chaque parti politique se garde bien de prendre des mesures que l'électeur pourrait lui faire « payer » au moment de faire son choix dans l'isoloir. Les mesures les moins populaires sont alors reportées après les élections, si bien que la politique qui est menée pendant les mois précédant le scrutin se caractérise rarement par un grand dynamisme. De surcroît, la Constitution oblige le gouvernement à limiter son action politique aux « affaires courantes » entre le jour de la dissolution du parlement et celui de la formation du gouvernement suivant.
Chaque élection est certes un jour de fête pour la démocratie. Mais avec une telle succession de « jours de fête », on risque d'oublier le travail essentiel. Autrement dit, la fièvre électorale entraîne la paralysie des réformes.
La succession ininterrompue d'années électorales que nous venons de connaître a induit un climat de fièvre électorale quasi permanent. Or, s'il y a bien deux ingrédients indispensables aux réformes structurelles, ce sont le courage politique et ... le temps.
En effet, les fruits d'une réforme en profondeur ne sont visibles qu'après de nombreuses années. Toute réforme structurelle se heurte, au départ, à une très forte résistance. La mise en œuvre d'une réforme demande du temps et des efforts. Et même lorsque la réforme a atteint sa vitesse de croisière, il faut encore de nombreuses années pour en recueillir les fruits de manière tangible.
C'est pourquoi il est préférable d'entreprendre des réformes structurelles bien avant l'échéance électorale suivante. L'électeur a ainsi l'occasion de jauger les mesures prises à l'aune des résultats obtenus, et non sur la base d'une manipulation de l'opinion au moment de la décision. Le rythme auquel les élections — et les périodes préélectorales — se succèdent actuellement empêche de facto une telle évaluation de la politique.
Or, si l'on veut qu'une mesure de réforme (initialement) impopulaire — mais nécessaire — puisse en fin de compte s'avérer populaire, il faut pouvoir juger les résultats sur le long terme. Un responsable politique qui n'a pas le temps de récolter ce qu'il a semé finit par perdre toute motivation à faire preuve de courage, à défendre un compromis, à persévérer et à oeuvrer ainsi à une politique axée sur le long terme. Un climat de haute tension électorale ininterrompue n'est propice qu'à une politique « à la petite semaine » et ne favorise pas les réformes structurelles, qui sont ainsi mises « au frigo ».
On risque ainsi de voir se creuser un fossé entre la réalité politique et la réalité socioéconomique. En effet, notre environnement change de plus en plus vite, sous l'impulsion notamment de la mondialisation et des progrès technologiques. Et dans le même temps, nous assistons à un effritement de la capacité d'action politique, dû en partie à la multiplication des échéances électorales. Ce grand écart n'est plus tenable.
Point n'est besoin de remonter loin dans le temps pour se rendre compte des conséquences que peut avoir une succession de nombreuses élections. Entre 1971 et 1981, notre pays a connu pas moins de cinq élections (fédérales). La paralysie des réformes qui s'ensuivit fut directement à l'origine d'un dérapage des finances publiques et d'une dette publique colossale, qui pèse encore lourdement aujourd'hui sur notre pays. Nous ne pouvons plus nous permettre de répéter cette erreur historique.
L'histoire nous apprend également comment faire pour améliorer les choses. En 1981, des mesures radicales — et jugées impopulaires dans un premier temps — avaient été prises pour redresser les finances publiques, insuffler un nouvel élan à notre économie et préserver la sécurité sociale pour la génération à venir. Cette politique porta ses fruits quatre ans plus tard. La dette publique diminua à nouveau, l'économie reprit vigueur et le financement de la sécurité sociale fut maîtrisé. Il n'y eut pas d'élections fédérales pendant ces quatre années. Lors des premières élections qui suivirent en 1985, trois des quatre partis du gouvernement sortant furent récompensés par l'électeur pour le dynamisme et l'efficacité de leur politique.
La stabilité électorale n'est donc pas une fin en soi. Elle n'est qu'un moyen d'atteindre un autre but, à savoir un plus grand dynamisme politique. C'est pourquoi il faut juguler cette fièvre électorale permanente à laquelle notre pays est confronté depuis plusieurs années.
3. Élections simultanées: une solution ?
On évoque souvent le recours à des « élections simultanées » pour tenter de résoudre le problème de la fièvre électorale permanente. Cette solution consiste à organiser toutes les élections en un seul jour.
Mais une telle formule pour faire face à la multiplication des échéances électorales est tout à fait contraire à l'esprit de toutes les réformes de l'État précédentes, qui visaient à instaurer une administration plus responsable et plus démocratique à tous les niveaux. Si les élections étaient à nouveau organisées en une seule et même journée, le niveau de pouvoir qui abrite le centre de gravité des compétences éclipserait et influencerait les résultats électoraux de l'autre niveau de pouvoir, ce qui aurait inévitablement pour effet de déresponsabiliser le niveau aux compétences les moins importantes. En effet, la politique menée au niveau le moins en vue ne sera ni récompensée ni sanctionnée de manière suffisamment cohérente par l'électeur.
Des élections simultanées représenteraient un retour en arrière pour la réforme de l'État et une menace pour les acquis en matière de responsabilisation et de démocratisation. C'est pourquoi elles ne sont pas envisageables.
4. Solution: la « salve de scrutins »
Il existe cependant une alternative qui réconcilie la dynamique propre à chaque niveau de pouvoir avec l'aspiration tout aussi légitime à une diminution du nombre de périodes électorales: la « salve de scrutins ». Cette formule consiste à organiser des élections distinctes se succédant à brefs intervalles et suivies ensuite d'une longue période continue sans élections.
La présente proposition de loi vise à conférer à la « salve de scrutins » la forme concrète et fonctionnelle suivante:
a. Concrètement
i. Législature: cinq ans
La durée de la législature est la même pour toutes les assemblées, à savoir cinq ans. Telle est d'ailleurs la durée de législature actuellement en vigueur pour les entités fédérées et le Parlement européen. La présente proposition de loi allonge la législature fédérale d'un an, en la portant de quatre à cinq ans.
Attention: la présente proposition ne change rien à l'organisation des élections communales et provinciales, qui auront toujours lieu tous les six ans. Les élections locales ont une dynamique tout à fait spécifique, à laquelle on ne touche pas. D'autre part, elles provoquent beaucoup moins d'interférences avec les autres niveaux que ce n'est le cas entre les élections fédérales et celles des entités fédérées, par exemple.
ii. Point d'ancrage: les élections européennes (juin)
Le nouvel article 117 de la Constitution prévoit que les élections fédérales ont lieu le même jour que les élections européennes. ». L'élection du Parlement européen a généralement lieu en juin.
iii. Intervalle entre deux scrutins: dix semaines
La présente proposition de loi prévoit que les élections des entités fédérées doivent avoir lieu dix semaines avant le scrutin européen (et donc aussi fédéral). Le scrutin régional se déroulera donc approximativement à la fin mars ou au début avril.
Une période de dix semaines est en effet suffisante pour éclairer, par le biais des médias et d'une campagne électorale, les thèmes liés aux compétences d'un autre niveau de pouvoir (1) .
Une période de dix semaines est également suffisante pour permettre aux partis de mener à bien une deuxième campagne à part entière (2) .
Un inconvénient de cette période de dix semaines est qu'elle pourrait amener les responsables politiques à retarder la formation du gouvernement au premier niveau (celui des entités fédérées) afin d'éviter l'influence des élections (fédérales et européennes) organisées peu après.
Toutefois, rien n'empêche les partis de nouer les contacts préparatoires nécessaires en coulisses, loin des projecteurs des médias. Mais c'est surtout l'alternative qui est bien pire. Ces derniers temps, les négociations en vue de la formation d'un gouvernement fédéral n'ont pas duré dix semaines mais dix mois. La succession d'élections au cours de la décennie écoulée a provoqué un « embouteillage de réformes », qui est aussi à la base de l'impasse actuelle. La présente proposition de loi vise précisément à s'attaquer à cet embouteillage (ou à cette paralysie) des réformes, car la crise politique actuelle est aussi, de toute évidence, une crise de la politique en tant que telle.
En résumé, trois assemblées seraient élues lors de deux journées distinctes qui se suivraient à bref intervalle, au cours d'une période de dix semaines. En contrepartie de dix semaines de fièvre électorale suivrait ensuite une période ininterrompue de plus de quatre ans sans élection (en ce compris la campagne électorale qui précède). Bref, une aubaine pour tout le monde.
iv. Début: 2014
Comme des élections visant à élire à la fois les chambres législatives fédérales, les parlements des entités fédérées et le Parlement européen auront normalement lieu en 2014, cette année sera le moment idéal pour la première mise en œuvre de la « salve de scrutins ».
v. Suppression des élections anticipées
La suppression de la possibilité d'organiser des élections anticipées est la conclusion inévitable en vue de l'instauration d'une longue période ininterrompue sans élections.
La présente proposition de loi maintient la possibilité d'un changement de gouvernement en cours de législature. Un gouvernement qui ne donne pas satisfaction pourra donc toujours être remplacé avant terme.
Lorsqu'un système électoral ne permet pas de dissoudre anticipativement le parlement, mais bien le gouvernement, on est dans l'hypothèse d'un « parlement de législature ». Un parlement de législature est la condition sine qua non pour l'instauration d'une période ininterrompue sans élections. Il n'existe aucune autre manière de réaliser cet objectif.
Les parlements des entités fédérées et le Parlement européen sont déjà des parlements de législature. Actuellement, seul le Parlement fédéral (Chambre et Sénat) peut être dissous anticipativement (c'est-à-dire avant la fin de la législature de quatre ans). C'est pourquoi la présente proposition de loi fait également du Parlement fédéral un parlement de législature.
Ce nouveau système entrera immédiatement en vigueur, de telle manière qu'aucune élection anticipée ne soit possible avant 2014, année au cours de laquelle sera organisée la première « salve de scrutins ».
b. Évaluation
L'instauration d'une « salve de scrutins » limitera drastiquement le nombre d'années électorales par rapport au système actuel. Comme le pays ne sera plus confronté qu'à une brève série d'élections tous les cinq ans, la durée de la période ininterrompue sans échéances électorales augmentera sensiblement et l'on disposera d'une « période de réforme » de plus de quatre ans. Cette longue période de stabilité électorale permettra de mettre fin à la fièvre électorale permanente qui fait obstacle aux réformes. En effet, une politique dynamique et durable n'est possible que dans un cadre politique stable.
Par rapport à la formule alternative des élections simultanées, la « salve de scrutins » présente l'avantage d'éviter toute subordination d'un niveau de pouvoir à un autre, ce qui serait néfaste à la responsabilisation et à la démocratisation de tous les niveaux (3) .
Le système de la « salve de scrutins » n'est certainement pas parfait, mais il constitue la proposition la plus réaliste. Si on le compare au système actuel ou aux élections simultanées, c'est lui qui présente le plus d'avantages et le moins d'inconvénients.
La « salve de scrutins » offre aux responsables politiques le cadre électoral qui leur permet de se concentrer pleinement sur la mission pour laquelle la population les a élus, à savoir mener une politique dynamique à long terme.
5. Modification de l'article 65
La première modification de l'article 65 de la Constitution a pour conséquence que la durée de la législature de la Chambre des représentants est portée de quatre à cinq ans.
Le nouvel alinéa de l'article 65 prévoit que les élections pour la Chambre des représentants auront lieu le même jour que les élections pour le Parlement européen. Ce système s'applique également aux élections pour le Sénat, étant donné que l'article 70, alinéa 2, prévoit que l'élection des sénateurs à élire directement coïncide avec les élections pour la Chambre des représentants.
Étant donné que l'article 117 adapté de la Constitution prévoit que les élections pour les Parlements de Communauté et de Région auront lieu 10 semaines avant l'élection pour le Parlement européen, les élections européennes, fédérales et régionales auront toujours lieu au cours d'une période de dix semaines.
| Peter VAN ROMPUY. |
Article unique
Dans l'article 65 de la Constitution, les modifications suivantes sont apportées:
1º dans les alinéas 1er et 2, le mot « quatre » est chaque fois remplacé par le mot « cinq »;
2º il est ajouté un alinéa 3 rédigé comme suit:
« Les élections pour la Chambre des représentants coïncident avec les élections pour le Parlement européen. ».
14 mars 2011.
| Peter VAN ROMPUY. |
(1) En France, l'élection présidentielle et les élections législatives se déroulent dans un délai d'un mois. L'examen des résultats électoraux chez nos voisins français montre que, même dans une période d'un mois seulement, les résultats des votes peuvent différer sensiblement d'un scrutin à l'autre. L'intervalle de dix semaines prévu par la présente proposition de loi est donc amplement suffisant pour lancer de nouveaux thèmes. L'exemple français démontre bien que la tendance amorcée lors des élections organisées en premier lieu ne se confirme pas nécessairement lors du scrutin qui suit.
(2) En cas d'élections anticipées dans le système électoral actuel, cet intervalle est même beaucoup plus court puisqu'il ne compte que quarante jours. L'expérience nous apprend qu'il est tout à fait possible de mener une véritable campagne durant une période aussi courte.
(3) Les élections simultanées ont le mérite d'empêcher le phénomène du « carrousel parlementaire », qui consiste, pour un candidat (populaire), à participer à toutes les élections et à passer ensuite d'un parlement à l'autre. Il s'agit d'une forme de mystification de l'électorat contre laquelle il est possible de lutter d'une autre manière, moins radicale, notamment par le biais des propositions de loi suivantes: — Sénat, 5-428, Proposition de loi spéciale renforçant le rôle de l'électeur en prévoyant la cessation d'office du mandat de membre du Parlement wallon, du Parlement flamand et du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale en cas d'élection à une autre assemblée parlementaire; — Sénat, 5-429, Proposition de loi renforçant le rôle de l'électeur en prévoyant la cessation d'office du mandat de membre de la Chambre des représentants, de sénateur élu directement ou de sénateur coopté en cas d'élection à une autre assemblée parlementaire; — Sénat, 5-430, Proposition de loi renforçant le rôle de l'électeur en prévoyant la cessation d'office du mandat de membre du Parlement européen en cas d'élection à une autre assemblée parlementaire; — Sénat, 5-431, Proposition de loi renforçant le rôle de l'électeur en prévoyant la cessation d'office du mandat de membre du Parlement de la Communauté germanophone en cas d'élection dans une autre assemblée parlementaire. Instaurer des élections simultanées pour lutter contre le « carrousel parlementaire » revient donc à tirer au canon sur un moustique.