5-869/4

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Sénat de Belgique

SESSION DE 2010-2011

24 MARS 2011


Projet de loi portant des dispositions diverses


Procédure d'évocation


RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA JUSTICE PAR

MM. DELPÉRÉE ET VAN ROMPUY


I. INTRODUCTION

Le présent projet de loi, qui relève de la procédure bicamérale facultative, a été déposé initialement à la Chambre des représentants le 11 février 2011 en tant que projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 53-1208/1).

Il a été adopté à la Chambre des représentants le 17 mars 2011 par 67 voix contre 34 et 26 abstentions. Il a été transmis au Sénat le 18 mars 2011 et évoqué le même jour.

La commission de la Justice, qui était saisie de l'article 84 du projet de loi, l'a examiné lors de ses réunions des 16, 22, 23 et 24 mars 2011, en présence du ministre de la Justice et du secrétaire d'État à la Coordination de la lutte contre la fraude.

Conformément à l'article 27.1, alinéa 2, du règlement du Sénat, la commission a entamé l'examen du projet avant le vote final à la Chambre des représentants.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DE LA JUSTICE

Le ministre souligne que la disposition à l'examen relative à l'extension de la transaction constitue une avancée importante. Les discussions à la Chambre ont été menées conjointement à celles relatives aux dispositions concernant le secret bancaire. En effet, la disposition à l'examen a été insérée par voie d'amendement (doc. Chambre, nº 53-1208/7, amendement nº 18) déposé à la commission des Finances.

Le ministre se limitera à l'aspect technique, plus particulièrement à la signification et à l'intérêt accru potentiel de l'extension de la transaction.

La pratique de la transaction est réglée à l'article 216bis du Code d'instruction criminelle, qui permet au ministère public de proposer au suspect de verser une somme d'argent déterminée et éventuellement d'abandonner certains biens. L'action publique s'éteint si le suspect accepte cette proposition. La transaction, qui offre la possibilité d'un règlement extrajudiciaire de certaines infractions, existe depuis longtemps déjà en droit belge. Son histoire se caractérise par une extension constante de son champ d'application.

D'un point de vue procédural, le ministère public aura désormais la possibilité de proposer également une transaction une fois que l'action publique sera engagée, en particulier pendant l'instruction mais aussi pendant l'examen devant la chambre du conseil, le tribunal correctionnel ou la cour d'appel, par analogie à ce qui existe déjà en matière de douanes et d'accises. Actuellement, une transaction peut uniquement être proposée dans le cadre d'une information. Le texte à l'examen apporte dès lors une modification fondamentale.

D'un point de vue matériel, la transaction peut être proposée pour toutes les infractions susceptibles d'être correctionnalisées. S'il estime qu'une peine pécuniaire — à savoir une amende et une éventuelle confiscation — est suffisante, le procureur du Roi peut proposer une transaction. Il ne pourra pas proposer une transaction s'il estime qu'une peine d'emprisonnement est requise. À l'heure actuelle, une transaction ne peut être proposée que pour les infractions passibles d'un emprisonnement de cinq ans au maximum. Les infractions comme le faux en écriture sont par conséquent exclues, alors qu'elles entrent souvent en considération pour un traitement alternatif des litiges comme la transaction.

Si une peine d'emprisonnement ou une peine de travail est souhaitable, la procédure ne peut pas être appliquée. Il en découle que celle-ci est principalement adaptée aux infractions patrimoniales (infractions financières et fiscales), sans toutefois s'y limiter. La procédure à l'examen sera bien évidemment idéale pour les délits fiscaux.

Concernant le champ d'application ratione materiae, on se rattache au mécanisme existant prévu à l'article 216bis du Code d'instruction criminelle, qui a également un champ d'application général. Le cas échéant, des directives seront élaborées par le ministre et le Collège des procureurs généraux. La procédure proposée est importante parce qu'elle peut contribuer de manière substantielle à remédier à un certain nombre de problèmes auxquels la pratique judiciaire belge est confrontée de longue date. Elle apportera notamment une solution à la situation actuelle particulièrement problématique en ce qui concerne les délais déraisonnablement longs des procédures dans les affaires financières et fiscales. La disposition à l'examen a pour objectif de permettre aux tribunaux correctionnels de consacrer plus d'énergie à l'examen d'affaires contestées, de contribuer à une perception rapide et effective de sommes d'argent et d'offrir une possibilité supplémentaire au ministère public de s'exprimer sur le développement d'une politique pénale. Elle s'inscrit également dans le cadre de l'évolution d'une justice imposée vers une justice consensuelle, réparatrice.

Ce projet peut également rapporter beaucoup d'argent au Trésor. Des montants très importants pourront être perçus de cette manière.

L'appel à l'extension du champ d'application de la transaction n'est pas neuf. Il en était par exemple déjà question dans le document intitulé « Les dialogues Justice » de MM. Fred Erdman et Georges de Leval, dans le projet du Collège des procureurs généraux relatif aux lignes de force pour un plan stratégique en vue de la modernisation du ministère public ainsi que dans le rapport de la commission d'enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale. L'extension du champ d'application de la transaction constitue également un des points d'action repris dans les projets du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, présentés par le secrétaire d'État Devlies et approuvés par le Comité ministériel de lutte contre la fraude fiscale et sociale. Il existait donc des recommandations en faveur de l'extension de la pratique de la transaction et des propositions de loi ont également été déposées en ce sens. Le texte à l'examen a été préparé par un groupe de travail du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, en exécution des recommandations de la commission parlementaire Fraude fiscale et du plan d'action subséquent, en concertation avec le réseau d'expertise « Procédure pénale » du Collège des procureurs généraux. Différentes instances, dont certaines extérieures au monde judiciaire, y ont été associées et des professeurs ont été consultés. Le texte a également été soumis au Collège des procureurs généraux, qui l'a approuvé.

Au niveau politique, la disposition à l'examen a été liée au texte relatif à la levée du secret bancaire. Les partis de la majorité du gouvernement démissionnaire ont déposé les deux dispositions sous la forme d'un amendement au projet de loi portant des dispositions diverses, qui a été déclaré recevable par le président de la commission des Finances et qui a été adopté par celle-ci.

Le ministre conclut en précisant qu'il convient de garder à l'esprit quatre points.

Le premier point concerne l'argumentation relative à l'économie de la procédure. Il est important d'utiliser de manière optimale les moyens limités disponibles pour diminuer les délais de traitement des instructions criminelles. Cela permettra d'agir de manière beaucoup plus efficace, particulièrement dans les dossiers économiques et financiers.

Le deuxième point concerne le fait qu'il s'agit d'une procédure ouverte, qui ne peut être appliquée que si le suspect est disposé à jouer le jeu de la transparence et s'il reconnaît la responsabilité qu'il porte, son implication dans les faits incriminés et l'importance de ceux-ci.

Par ailleurs, l'arrangement doit être approuvé par la victime. Les intérêts respectifs de l'auteur et de la victime doivent être conciliés sur une base volontaire.

Et enfin, l'indemnisation intégrale préalable est une condition absolue de la transaction.

Il s'agit donc d'une méthode qui permet d'indemniser complètement les victimes de manière consensuelle et de mener des dossiers difficiles rapidement à leur terme. Elle suppose la conviction que le paiement d'une somme d'argent importante permettra de clôturer le dossier plus rapidement, permettant ainsi d'éviter des délais déraisonnables. Il s'agit d'un instrument important pour que le ministère public puisse remplir son rôle correctement.

III. DISCUSSION

A. Quant à la procédure

M. Laeremans proteste sur la manière dont le Parlement se voit contraint d'adopter à la hâte le résultat d'un marchandage politique. Le ministre a admis que la modification proposée au régime de la transaction pénale était liée à la levée du secret bancaire. C'est un peu fort de café qu'un texte qui ressort à l'évidence de la compétence de la commission de la Justice soit examiné à la Chambre des représentants par la Commission des Finances et du Budget.

L'intervenant souligne que le régime proposé a été introduit par voie d'amendement dans un projet de lois portant des dispositions diverses alors que cela aurait dû faire l'objet d'un projet distinct. La modification proposée n'est pas anodine. Elle a des conséquences importantes sur le mode de fonctionnement des parquets et des juridictions pénales.

M. Van Cauwenberghe, juge d'instruction à Anvers, a dénoncé l'extension du régime de transaction pénale telle qu'elle est envisagée dans le projet à l'examen. Cette mesure va mener à une justice de classe. Si l'intervenant peut comprendre que l'on utilise la transaction dans les litiges fiscaux, il est par contre inacceptable d'étendre le système à l'ensemble des matières pénales, y compris par exemple, le vol avec effraction.

Que se passera-t-il dans l'hypothèse où plusieurs auteurs sont concernés par les mêmes faits et qu'une partie d'entre eux conclut une transaction ? Ceux qui n'ont pas accepté l'accord seront condamnés et auront un casier judiciaire alors que pour leurs complices l'action publique sera éteinte. Les personnes qui ont des moyens financiers pourront de la sorte garder un casier judiciaire vierge.

M. Laeremans souligne que le ministère public joue dans la procédure proposée à la fois le rôle de partie poursuivante et de juge. Le rôle du juge d'instruction est quant à lui réduit à un simple avis non contraignant. Étant donné les conséquences de la mesure sur le déroulement du procès pénal et sur le rôle des juges d'instruction, l'intervenant pense qu'il faudrait entendre M. Van Cauwenberghe, président de l'Association belge des juges d'instructions.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, M. Mahoux demande des précisions sur la procédure parlementaire suivie par le texte à l'examen. Comment se fait-il qu'une modification aussi importante du Code d'instruction criminelle ait été discutée en Commission des Finances et du Budget à la Chambre des représentants ? Quel ministre y a défendu le texte ? Il comprend l'urgence qu'il y a à adopter le projet de loi portant des dispositions diverses. Le Sénat ne peut cependant pas voter à la sauvette une modification aussi importante du régime de transaction pénale.

Mme Khattabi se rallie au préopinant. La modification du régime de transaction pénale s'inscrit dans le compromis global sur la levée du secret bancaire. Son groupe a toujours défendu la levée du secret bancaire. Elle déplore cependant que le prix politique à payer pour obtenir celle-ci soit aussi élevé. Le régime de transaction pénale en projet permettra au ministère public de proposer à un fraudeur d'éteindre l'action pénale contre le paiement d'une somme d'argent. C'est une voie royale vers une justice à deux vitesses. Les grands fraudeurs et les criminels en col blanc pourront racheter leur peine.

L'intervenante pense que la modification proposée s'inscrit dans le cadre plus large d'un mouvement de dépénalisation systématique de la criminalité financière à laquelle on assiste depuis les années nonante. Cette évolution conduit à minimiser l'impact sociétal néfaste de l'incivisme fiscal et financier. Le texte en projet va même plus loin car il permet la transaction pour tous les délits, y compris ceux contre les personnes. C'est une réaction totalement inappropriée au regard du droit des victimes de ces actes ainsi qu'au regard de la sécurité publique. En matière de fraude fiscale, la modification proposée va rendre le régime de régularisation fiscale totalement obsolète. Les fraudeurs n'ont plus intérêt à régulariser leur situation. Ils prendront le risque de ne pas se faire démasquer et paieront une somme d'argent pour mettre fin aux poursuites si la fraude est découverte.

L'intervenante plaide pour un examen approfondi du texte et une analyse de toutes ses conséquences pratiques. En l'état, son groupe ne peut soutenir le texte à l'examen.

M. Delpérée se demande si la modification proposée est un sujet d'affaires courantes. Y a-t-il urgence ou nécessité à légiférer sur le sujet ?

Le ministre fait remarquer que le texte à l'examen ne résulte pas d'un amendement du gouvernement. C'est une initiative parlementaire.

M. Delpérée l'admet mais il faudra, à un moment, que le texte soit sanctionné par le gouvernement.

Le ministre répond que lors de la discussion du projet de loi portant des dispositions diverses en commission des Finances et du Budget, des amendements ont été déposés. L'amendement nº 18, déposé par M. Verherstraeten et consorts (doc. Chambre, nº 53-1208/7), visait à introduire un nouveau chapitre dans le projet de loi. Ce chapitre comprend un article qui propose une série de modifications à l'article 216bis du Code d'instruction criminelle.

Cet amendement a été déclaré recevable. Au cours de la discussion, il a été suggéré de demander l'avis de la commission de la Justice mais cette idée n'a pas été retenue. Le débat, qui a aussi bien porté sur la levée du secret bancaire que sur la transaction pénale, s'est tenu intégralement au sein de la commission des Finances et du Budget, sous la présidence de Mme Gerkens. La commission a adopté l'amendement nº 18 qui est devenu l'article 84 du texte adopté par les commissions (doc. Chambre, nº 53-1208/9).

Au Sénat, il a été décidé d'envoyer l'article 84 à la commission de la Justice puisqu'il modifie l'article 216bis du Code d'instruction criminelle.

Le ministre souligne que la modification du régime de transaction pénale découle des conclusions de la Commission d'enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale qui a formulé une série de recommandations. Ces recommandations ont été coulées sous la forme d'un amendement cosigné par les représentants de diverses formations politiques.

La discussion en commission de la Justice du Sénat porte exclusivement sur l'article 84 du projet de loi, c'est à dire sur la transaction pénale. La commission n'est pas saisie des articles relatifs à la levée du secret bancaire.

Le ministre précise qu'il défend le texte à l'examen. Ce n'est pas le fruit d'une improvisation mais au contraire le résultat d'une longue réflexion et préparation. Ainsi, le Collège des procureurs généraux avait déjà mené une réflexion approfondie sur la question. La transaction pénale telle qu'elle est proposée est un outil nécessaire qui permettra de résoudre une série de difficultés pratiques quant à l'organisation de la Justice.

M. Delpérée rappelle le contexte politique actuel: la modification proposée s'inscrit-elle dans la gestion des affaires courantes ?

Le ministre répond que le gouvernement exécutera les décisions adoptées par le Parlement.

M. Delpérée rappelle que le gouvernement n'est plus un gouvernement de plein exercice.

B. Quant au fond

M. Mahoux constate que l'article à l'examen élargit très fortement le champ d'application de la transaction pénale, y compris au stade de l'instruction. C'est une question étrangère à celle du secret bancaire. Quel est le lien entre les deux matières ?

M. Laeremans pense qu'il ressort clairement des déclarations du ministre qu'il y a eu un marchandage politique et un couplage de la levée du secret bancaire et de l'extension du régime de transaction pénale. Les deux dossiers doivent en fait être dissociés sur le fond et appréciés sur leurs mérites respectifs.

Il plaide pour un examen approfondi de la modification en projet. Il serait utile de disposer d'une évaluation de la loi du 10 février 1994 qui a mis en place le régime actuel d'extinction de l'action publique moyennant le paiement d'une somme d'argent. Comment fonctionne cette procédure ? Est-elle fréquemment appliquée ?

Le ministre fait remarquer que le Collège des procureurs généraux a édicté une circulaire afin d'encadrer l'application du régime d'extinction de l'action publique moyennant le paiement d'une somme d'argent. Le Collège a procédé à une évaluation de la procédure de transaction et soutient l'idée d'un élargissement du champ d'application du régime.

Mme Khattabi ne voit pas de lien sur le fond entre la levée du secret bancaire et l'extension du régime de transaction. Le seul lien entre ces deux matières, ce sont les tractations au sein de la majorité sortante pour faire passer la levée du secret bancaire.

Le ministre renvoie aux travaux de la Commission d'enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale. La commission a examiné pourquoi tant de grandes affaires financières n'aboutissaient pas à des condamnations des personnes soupçonnées, malgré les moyens humains considérables mobilisés pour ces dossiers, tant au niveau de la capacité policière qu'au niveau des parquets et des cabinets d'instruction. Vu la durée des instructions, il est d'ailleurs fréquent que plusieurs magistrats se succèdent dans la gestion de ces dossiers, ce qui retarde également les poursuites. Toutes ces questions ont été largement débattues au sein de la Commission d'enquête qui a formulé une série de recommandations. Parmi celles-ci figurait l'instauration d'un système de transaction mettant fin aux poursuites pénales en matière de fraude fiscale.

L'intervenant renvoie par ailleurs au plan d'action du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale qui plaide également en faveur d'une extension de la transaction pénale.

Il souligne enfin que dans le cadre du traitement administratif des dossiers l'administration fiscale peut déjà proposer une transaction.

Quant au lien entre la mesure proposée et la levée du secret bancaire, l'intervenant fait remarquer que lors des débats à la Chambre des représentants, la Commission des Finances et du Budget a mené une réflexion globale sur la lutte contre la fraude fiscale. La levée du secret bancaire est incontestablement un des moyens permettant de mieux s'attaquer à la fraude fiscale car cela permettra d'obtenir des informations sur la situation financière de certains contribuables.

Au cours de la discussion, l'idée a été évoquée de ne prévoir la transaction et l'accord amiable que pour les dossiers financiers. L'intervenant pense qu'une telle limitation du champ d'application ne serait pas acceptée par la Cour constitutionnelle. C'est la raison pour laquelle le champ d'application matériel de la transaction a été ouvert à toute contravention, délit ou crime correctionnalisable pour lequel le procureur du Roi estime ne devoir requérir qu'une amende.

Le ministre ne peut accepter l'argument selon lequel ce régime favorisera la justice de classe. Il souligne que dans la procédure actuelle, il y a déjà une forme de justice de classe car les personnes qui ont des moyens financiers peuvent se payer les services d'avocats spécialisés qui utiliseront tous les moyens de procédure possibles pour arriver à la prescription des faits. Le système actuel est, in fine, particulièrement inéquitable car la société investit des moyens importants dans des grands dossiers financiers qui n'aboutissent à aucune condamnation.

Il faut abandonner une conception quelque peu dépassée de la justice où, après une longue mise en état, l'on amène un dossier devant un magistrat pour le trancher. Dans de nombreuses matières, l'on cherche à sortir de cette logique pour évoluer vers une forme de justice plus consensuelle. C'est par exemple le cas en matière de divorce. La même logique peut être suivie en matière pénale en procédant à un règlement extrajudiciaire des infractions. Le ministre rappelle que l'auteur doit reconnaître les faits, indemniser la victime et payer sa dette vis-à-vis de la société. La procédure de transaction proposée responsabilise l'auteur. Elle a également un effet bénéfique sur la relation entre l'auteur et la victime puisqu'ils doivent conclure un accord sur l'importance du dommage et son indemnisation. Sans l'accord de la victime, la transaction n'est pas possible.

Le ministre rappelle par ailleurs que le régime n'est pas possible lorsque le procureur du Roi pense devoir requérir une peine de prison. C'est principalement dans des dossiers de nature économique où l'auteur des faits a obtenu des avantages patrimoniaux que le système s'appliquera. Dans ce type de dossier, la meilleure sanction est de nature financière, en touchant les auteurs dans leur patrimoine.

L'intervenant en conclut que la mesure proposée est un instrument qui permettra au ministère public de développer une politique pénale plus efficace. Cela stimulera l'évolution vers une justice plus consensuelle et réparatrice.

Mme Khattabi admet que, dans les faits, la justice de classe existe déjà. Le projet de loi va cependant plus loin car c'est le législateur qui organise cette justice de classe.

M. Laeremans pense que les explications du ministre ne sont pas convaincantes.

L'intervenant ne croit pas qu'il soit réellement nécessaire d'élargir aussi largement le champ d'application de la transaction pénale pour éviter tout risque de censure par la Cour d'arbitrage. Le régime actuel de la transaction, dont le champ d'application matériel est limité, n'a jamais fait l'objet de contestations ni de remarques de la Cour d'arbitrage. Restreindre le champ d'application de la transaction aux délits fiscaux et financiers répond par contre à une certaine logique.

M. Laeremans ne comprend pas pour quelles raisons il faudrait étendre aussi largement le régime. Il pense que si les parquets et les juges d'instruction éprouvent des difficultés à instruire les dossiers dans des délais raisonnables, c'est en raison de règles de procédures de plus en plus complexes et du manque de moyens. On propose aujourd'hui une mesure d'urgence pour décharger les parquets de dossiers qui seraient moins importants sur le plan de la politique des poursuites pénales ou de dossiers qui risqueraient d'être prescrits. L'intervenant pense que la nouvelle procédure de transaction sera très largement utilisée dans les faits. Cette mesure n'est que la conséquence de la manière dont la justice a été négligée pendant de nombreuses années. Pour sortir de l'impasse, on élargit le champ d'application de la transaction et on permet aux auteurs de se libérer de toute poursuite par le payement d'une somme d'argent. Cela aboutit incontestablement à une justice de classe puisque les plus nantis pourront de la sorte échapper aux poursuites. L'intervenant formule des réserves de nature éthique par rapport au texte en projet.

Mme Faes partage le point de vue de Mme Khattabi quant aux propos du ministre relatifs à « une justice de classe » et ce d'autant plus qu'il suggère que les personnes moins nanties seraient moins bien défendues que d'autres justiciables plus fortunés.

Sur le fond, Mme Faes remarque que le texte proposé permet au parquet de proposer une transaction tant qu'un jugement ou un arrêt n'est pas coulé en force de chose jugée. En conséquence, un prévenu peut préférer attendre le résultat de son procès en première instance avant que son avocat ne propose au parquet, après avoir interjeté appel de la première décision, une transaction. Il conviendrait de prévoir dans un pareil cas que la transaction proposée ne peut être inférieure à la peine prononcée par le premier juge.

Le projet de loi prévoit la possibilité d'une transaction lorsque le procureur du Roi estime ne devoir requérir qu'une amende ou une amende avec confiscation. L'intervenante fait remarquer que lorsqu'il y a procès, le juge du fond n'est pas lié par le réquisitoire du procureur du Roi. Le juge pourrait ainsi condamner à une peine d'emprisonnement alors que le ministère public n'avait requis qu'une amende. Le régime proposé permettra à des prévenus d'échapper à une peine d'emprisonnement en évitant le procès au fond.

M. Mahoux souhaite attirer l'attention des membres sur les modifications que contient le nouveau libellé de l'article 216bis, proposé, du Code d'instruction criminelle. La première modification concerne l'extension du champ d'application de la transaction. L'intervenant estime que cette extension est illimitée alors que le texte actuel ne prévoit la possibilité d'une transaction que pour les infractions susceptibles d'une peine d'emprisonnement inférieure à 5 ans. C'est une première modification fondamentale.

La deuxième modification a trait au moment où la transaction peut être proposée. On envisage cette possibilité jusqu'à ce qu'un jugement ou un arrêt soit coulé en force de chose jugée. Or, à l'heure actuelle, la transaction n'est, par exemple, pas possible en cas de mise à l'instruction de l'affaire. Si cela peut être compréhensible pour les délits fiscaux, une telle extension du champ d'application de l'article 216bis du Code d'instruction criminelle est interpellante.

Mme Defraigne partage le point de vue du préopinant. Elle considère en outre qu'on en arrive à mettre la justice entre les mains du parquet. On soustrait au magistrat du siège tout un pan de la justice. Il y a là une conception de la justice qui mérite débat.

Mme Taelman voit surtout les grands avantages que présente le système proposé, en particulier en matière de fraude fiscale et sociale. Le sentiment de justice du citoyen est gravement mis à mal lorsque d'importants dossiers de fraude finissent par bénéficier de la prescription. La lenteur et la lourdeur de nombreuses procédures nuisent à l'efficacité du droit pénal dans ce genre de dossiers de fraude. Un régime transactionnel permet de remédier à ces problèmes. La Commission d'enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a d'ailleurs fait la même recommandation en 2009.

L'intervenante n'est pas convaincue qu'il faille étendre le champ d'application à toutes les infractions.

M. Delpérée est d'avis que l'extension du système transactionnel pose la question du sens et de la méthode des lois portant des « dispositions diverses ». Jusqu'à présent le Parlement a toujours accepté de discuter et de voter ces projets de loi qui recouvrent différents domaines du droit et ce, dans le cadre de l'action de la majorité politique. Toutefois, dans le cas présent, la réforme a été insérée par voie d'amendement déposée par un parlementaire et n'a pas trait au sujet principal. M. Delpérée s'interroge dès lors quant au bien fondé du droit d'initiative parlementaire dans pareil cas.

Que l'initiative parlementaire se greffe à un projet de loi ou qu'elle s'exerce de manière séparée, M. Mahoux est convaincu que le résultat sera le même.

M. Delpérée ne partage pas ce point de vue car le vote peut être différent selon que la réforme proposée figure dans une loi « portant dispositions diverses » ou dans une proposition de loi indépendante.

Le ministre revient à la question du champ d'application du nouveau régime de transaction. Il estime que l'élargissement du champ d'application est réellement nécessaire. En effet, les catégories d'infractions prévoyant des peines inférieures à 5 ans de prison sont peu nombreuses. À titre d'exemple, un faux en écriture est puni d'une peine d'emprisonnement de 5 à 10 ans. Or, dans chaque dossier de fraude fiscale, on retrouve ce type d'infraction. Les peines prévues en cas de blanchiment d'argent sont également supérieures à 5 ans d'emprisonnement. Par conséquent, si l'on n'augmente pas le seuil de la peine pour pouvoir proposer une transaction, celle-ci ne sera jamais possible dans des dossiers de fraude fiscale ou sociale.

Le ministre rappelle ensuite que la réforme proposée vise essentiellement la possibilité d'une transaction pour des infractions qui portent atteinte aux biens des personnes. Dans la mesure où la victime doit marquer son accord, la possibilité de transiger sera moins utilisée en cas d'infractions contre les personnes, même si ce n'est pas exclu. Ainsi, en cas de violences conjugales, il peut arriver qu'une épouse victime porte plainte mais ne souhaite ultérieurement pas que son mari soit jugé et condamné. Dans certains cas exceptionnels, une transaction pourrait être proposée au mari violent. Enfin, la loi ne pouvant réglementer tous les cas, le Collège des procureurs généraux précisera par circulaire les cas dans lesquels il est souhaitable de proposer une transaction au prévenu.

Le ministre fait enfin remarquer que le suspect ne dispose pas d'un droit à obtenir une transaction. Par conséquent, il va de soi que si une personne a déjà été condamnée en première instance, le parquet ne sera pas enclin à proposer une transaction en degré d'appel.

Mme de Bethune plaide pour un débat approfondi. Il convient d'être prudent dans l'application de la transaction dans tous les domaines du droit pénal. Ainsi, dans le cas de violences conjugales, il existe actuellement une politique de « tolérance zéro » et ce, même dans les cas où aucune plainte n'a été déposée. Elle doute que le paiement d'une amende dans ce type d'infraction soit une sanction indiquée.

Le ministre tient à souligner que l'objectif est bien de limiter la transaction aux infractions commises contre les biens. L'exemple cité est peut-être mal choisi, mais il doit pouvoir y avoir des cas où cette transaction est opportune.

Mme Faes rappelle que son groupe n'est pas opposé au principe de la transaction mais qu'il convient de cerner les cas où il peut être appliqué. En outre, le système proposé ne met-il pas de facto le juge d'instruction hors jeu ?

Le ministre précise que chacun a un rôle bien défini. Le fait de requérir une peine doit rester une prérogative du parquet. A défaut, l'indépendance du juge d'instruction serait violée si ce dernier devait intervenir dans le processus décisionnel. Il faut maintenir ces compétences distinctes.

M. Mahoux est interpellé par la déclaration quant au rôle du juge d'instruction. Que le juge d'instruction ne dispose pas d'une compétence pour proposer une transaction est une chose, mais devoir arrêter son instruction sur décision unilatérale du parquet en est une autre. Ce pouvoir du parquet n'est pas anodin car il convient de ne pas perdre de vue que dans cette hypothèse l'action publique est éteinte et que l'infraction est censée n'avoir jamais existé.

L'orateur suggère d'examiner, dans la mesure où il existe déjà aujourd'hui un traitement différencié quant à l'application de la transaction, la possibilité de cerner précisément les domaines visés ou les types de délits spécifiques pour ne plus faire référence au critère de la peine d'emprisonnement.

IV. AUDITIONS

À la suite du premier échange de vues, la commission a décidé de procéder à l'audition de représentants du monde académique. Le compte rendu de ces auditions figure en annexe au présent rapport.

V. REPRISE DE LA DISCUSSION

Mme Khattabi regrette que l'on veuille forcer l'adoption d'un texte dont on ne mesure pas les incidences en cascade sur les procédures pénales. C'est d'autant plus regrettable que des remarques ont été soulevées lors des auditions. Elle pense que le gouvernement en affaires courantes organise les travaux de la commission en faisant examiner au pas de charge une extension de la transaction pénale qui mériterait de longs débats.

Mme Khattabi renvoie aux discussions de la proposition de loi « Salduz » (doc. Sénat, nº 5-663), qui soulevait des questions de procédure pénale d'un ordre comparable à celles soulevées par le projet à l'examen, et qui se sont étalées sur plusieurs mois. Au cours de ces débats, certains commissaires de la majorité sortante ont fait preuve de courage en refusant un texte qui mettait à mal un certain nombre de libertés fondamentales. Elle les invite à faire de même cette fois-ci.

Elle déplore les tractations politiques qui lient les commissaires de la majorité sortante. Plusieurs d'entre eux ne cachent pas leur manque d'enthousiasme vis-à-vis de l'extension de la procédure de transaction.

L'intervenante rappelle que l'article 84 du projet de loi ouvre la porte à une justice de classe. L'élargissement de la transaction à tous les crimes et délits nous oriente vers une forme de justice à laquelle elle ne peut se rallier. Elle souhaiterait connaître le point de vue de la ministre en charge du plan d'action contre les violences faites aux femmes sur le texte à l'examen.

Le ministre répond que la comparaison avec le dossier Salduz n'est pas pertinente. Dans ce dernier cas, il fallait mettre en place une nouvelle législation pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Le projet de loi à l'examen vise à étendre la transaction pénale qui est une procédure existante. Le texte a fait l'objet de longues discussions, préparations, études et concertations au sein du gouvernement et à la Chambre des représentants.

L'extension de la transaction pénale répond à une demande du ministère public qui souhaite disposer d'outils supplémentaires dans la lutte contre la criminalité. La complexité de la société ainsi que de la législation fiscale et sociale rend un tel outil indispensable. Des circulaires seront édictées quant à la mise en œuvre de la transaction par les parquets. Une responsabilité accrue pèsera sur le procureur du Roi qui devra apprécier dans chaque dossier la manière la plus adéquate de traiter l'affaire.

La nouvelle procédure de transaction prévoit le respect formel de toutes les parties concernées. La transaction ne sera possible qu'avec l'accord de la victime et après que celle-ci ait été intégralement indemnisée. Il faut également l'accord des autorités fiscales et sociales. Le nouveau régime permettra d'appliquer des sanctions pécuniaires plutôt que de devoir mener des procédures longues, complexes et qui parfois n'aboutissent pas à des condamnations.

Le ministre en conclut que le projet organise un outil moderne de politique criminelle. Il faut faire confiance au ministère public quant à l'utilisation correcte de la procédure de transaction dans le cadre des circulaires qui seront édictées. Il plaide dès lors pour une adoption rapide du projet à l'examen.

M. Devlies partage le point de vue du ministre de la Justice et réagit à plusieurs observations qui ont déjà été formulées au cours de la discussion générale.

Il souhaite tout d'abord faire référence à la genèse de la disposition à l'examen. L'idée de l'extension de la transaction circule déjà depuis plusieurs années. À cet égard, l'intervenant renvoie aux Dialogues justice, organisés en 2004 par la ministre de la Justice de l'époque, Mme Onkelinx, au cours desquels MM. Erdman et de Leval avaient déjà souligné que l'extension de la transaction constituait un volet important de la réforme.

La discussion en la matière a été accélérée par la création en 2008 du Collège pour la Lutte contre la fraude. Au mois de juin de la même année, on a également élaboré (en collaboration avec l'ensemble des services concernés, à savoir le fisc, les Affaires économiques, la police, etc.) un plan d'action global contenant une cinquantaine de mesures, dont la proposition d'étendre la transaction.

En mai 2009, la commission d'enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a, elle aussi, publié un rapport contenant une centaine de recommandations en vue de lutter contre la fraude fiscale. L'extension de la transaction était l'une des solutions possibles.

Au mois de septembre 2010, le Collège pour la Lutte contre la fraude a rédigé une note à l'attention du formateur. Celle-ci comportait douze recommandations, dont, à nouveau, l'extension de la transaction.

En l'absence d'un formateur, la note en question a directement été transmise, en 2011, aux commissions conjointement compétentes de la Chambre.

L'on ne peut donc pas dire que la disposition proposée est une idée neuve. Elle s'inscrit pleinement dans les mesures visant à lutter contre la fraude fiscale. Elle a une place importante dans cette lutte qui est abordée selon une approche globale, depuis la prévention jusqu'à la répression.

Les problèmes rencontrés dans le cadre de cette lutte se situent principalement dans la phase du traitement judiciaire des dossiers.

Énormément de dossiers de fraude sont soumis au tribunal, de sorte qu'il y a souvent prescription.

La disposition à l'examen vise clairement à favoriser un fonctionnement efficace de la justice. La transaction est incontestablement indiquée dans les cas où le ministère public souhaite infliger une sanction financière. Elle permet en outre d'accélérer le traitement des dossiers et de garantir le recouvrement, tout en laissant une marge de manoeuvre au tribunal pour les dossiers plus lourds ou qui font l'objet d'une contestation.

À ce propos, l'intervenant renvoie également à la recommandation formulée par la commission d'enquête concernant le système Una Via, qui prévoit que l'on opte, dès le début du traitement du dossier, soit pour le traitement par la justice, soit pour la transaction.

La discussion relative à l'extension de la transaction s'est aussi accélérée parce qu'il est subitement apparu, en janvier-février 2011, que l'on pouvait aborder la question du secret bancaire et qu'il était possible de trouver une majorité pour assouplir la levée de ce secret.

Les deux discussions sont liées et sont toutes les deux importantes dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale.

En ce qui concerne les remarques portant sur l'inconstitutionnalité, le secrétaire d'État répond que l'article 151 de la Constitution fait état de l'indépendance non seulement des magistrats, mais aussi de celle du ministère public dans l'exercice de ses missions.

Il ne faut pas oublier non plus qu'une législation similaire existe déjà dans le domaine des douanes et accises et qu'elle a déjà franchi le cap du contrôle par la Cour constitutionnelle.

Il est clair que le projet de loi à l'examen vise à réprimer les délits fiscaux et économiques. L'on diffusera une circulaire précisant la politique à mener, compte tenu de ce nouvel instrument à la disposition du ministère public.

Enfin, l'intervenant relève que le secrétaire d'État à la Coordination de la lutte contre la fraude a pour mission, d'une part, d'oeuvrer à une meilleure coordination entre les organismes chargés de la lutte contre la fraude et, d'autre part, de veiller à maintenir les fonds dont disposent la sécurité sociale et le fisc au niveau le plus élevé possible.

Le budget prévoyait des recettes d'un montant d'un milliard d'euros.Au moment de la chute du gouvernement, l'on avait déjà pris les mesures nécessaires pour réaliser deux tiers de ce montant. Cela signifie que les mesures supplémentaires relatives au secret bancaire et à la transaction doivent encore rapporter 300 millions d'euros. En ce qui concerne la transaction en particulier, le budget 2011 prévoyait un montant de 45 million d'euros.

L'intervenant se rallie donc pleinement au ministre de la Justice qui plaide pour que la mesure proposée soit adoptée le plus rapidement possible.

M. Laeremans conclut que l'intervention du préopinant ne fait que confirmer le marchandage qui a eu lieu en commission des Finances de la Chambre, sans que l'on demande l'avis de la commission de la Justice.On fait le lien avec le secret bancaire et on veut que la Parlement adopte les mesures proposées en toute hâte.

L'intervenant réitère sa demande visant à entendre les juges d'instruction à ce sujet.

De plus, aucune réponse n'a été donnée aux remarques pertinentes formulées par M. Masset à propos de l'inconstitutionnalité. La réponse qui a été formulée par le ministre et le secrétaire d'État n'est pas suffisante;il s'impose de demander l'avis du Conseil d'État.

Aucun éclaircissement n'a non plus été apporté en ce qui concerne les peines subsidiaires que le juge peut infliger.Ainsi, celui-ci doit infliger une peine d'emprisonnement d'un mois au moins en cas de faux en écriture et prononcer une déchéance des droits civils et politiques dans des faits de moeurs.Qu'advient-il de ces peines subsidiaires en cas de conclusion d'une transaction ?

Les arguments avancés sont principalement des arguments d'autorité, comme l'existence d'un accord politique.Or, la commission de la Justice doit pouvoir se pencher sur le contenu de la disposition proposée.La référence aux dialogues justice n'est pas non plus un argument convaincant.M. Erdman n'a jamais écrit qu'une transaction devait encore pouvoir intervenir après le début de l'enquête judiciaire. Par ailleurs, les membres de la commission ne disposent d'aucun exemplaire des rapports cités.

Si l'on affirme que la mesure proposée vise surtout à réprimer la fraude fiscale, pourquoi fait-on explicitement référence, dans la justification, à des délits de droit commun, telles que le vol avec effraction ou fausses clés ?Ces délits supposent toujours de mauvaises intentions, si bien qu'une transaction apparaît inadaptée et immorale dans pareil cas.

L'intervenant comprend que la mesure en question vise essentiellement à compenser un manque de moyens financiers à l'avenir.Si l'on veut remédier à la complexité des procédures pénales, il serait préférable d'envisager un meilleur soutien en faveur des sections financières qui sont confrontées à un manque de personnel.Cette mesure est beaucoup plus urgente que celle qui est proposée.

Mme Khattabi précise qu'elle ne doute pas de la bonne foi du ministre et du secrétaire d'État lorsqu'ils soutiennent que le projet à l'examen va dans le sens d'un meilleur fonctionnement de la justice. Elle pense que cela améliorera le fonctionnement d'une certaine justice. Or, sur le fond, ce n'est pas la conception de la justice que l'intervenante défend.

Mme Turan souligne que l'on renvoie toujours à des discussions antérieures sur l'extension de la transaction. Mais c'est la première fois que cette mesure est soumise pour discussion à la commission de la Justice du Sénat.

Pourquoi n'est-il pas permis de débattre de la question de manière circonstanciée ?

M. Devlies renvoie aux recommandations à l'attention du formateur et à celles des commissions d'enquête parlementaires, mais ces pièces n'ont pas encore été jointes au dossier.

L'intervenante maintient son point de vue selon lequel une extension importante de la transaction conduira bel et bien à une justice de classe. Même lorsqu'un jugement a déjà été prononcé, on peut encore échapper aux poursuites pénales au moyen d'un arrangement financier.Celui qui paye est « blanchi ».

Le ministre rappelle que les délits de moeurs ne se prêtent en principe pas à une transaction et que l'accord de la victime serait de toute façon requis.

L'intervenante craint qu'en raison de cet accord précisément, la victime soit encore mise davantage sous pression. Aucune garantie n'a été prévue pour éviter que pareille chose ne se produise.

Les développements prévoient que la transaction est également possible en cas d'utilisation de fausses clés ou de vol avec effraction. Il en va de même pour le blanchiment d'argent et pour les organisations criminelles. Cette définition est si large que, dans la pratique, de très nombreuses infractions sont susceptibles de donner lieu à une transaction. L'on pourrait en arriver à des « situations à la Michael Jackson », où les parents de la victime concluent un accord avec l'auteur des faits.

Des circulaires du Collège des procureurs généraux sont annoncées mais, du point de vue de la technique juridique, il reste possible que des infractions de ce type donnent lieu à une transaction. À tout moment de l'enquête, voire après le jugement, un auteur peut négocier avec le plaignant en vue de se soustraire aux poursuites pénales par le biais d'un arrangement financier.

L'intervenante craint également une inégalité entre avocats. Il est clair que des avocats expérimentés parviendront mieux que leurs confrères pro deo à amener l'affaire devant le procureur.

De même, les conséquences de cette transaction vont très loin. L'auteur n'a pas de casier judiciaire et il est impossible de revenir sur l'accord. En outre, la mesure ignore d'éventuelles peines subsidiaires.

Enfin, la disposition proposée présente aussi des lacunes techniques.

L'on arrive à une situation paradoxale dans laquelle le parquet fait une réquisition qu'il retire ensuite. Comment veut-on que le citoyen ait confiance en la justice dans ces conditions ?

Que se passera-t-il s'il y a plusieurs suspects dans une affaire et que seul un auteur est en mesure de payer ? Dans ce cas, un système pro deo doit-il être mis en place, ce qui a aussi son prix, pour les auteurs qui n'ont pas les moyens de payer ?

L'intervenante craint que la mesure ne conduise à une jurisprudence duale qui ne résistera pas au contrôle de la Cour constitutionnelle.

L'intervenante répète également son argument selon lequel une audience publique permet fréquemment à la victime de tourner la page.

Pour le reste, l'intervenant renvoie à son amendement nº 2 et à la justification qui l'accompagne (cf.infra).

Mme Faes revient sur les arguments qui ont déjà été invoqués et pour lesquels aucune réponse claire n'a encore été donnée.

Il y a tout d'abord la problématique de la solidarité des auteurs. Que se passera-t-il si un seul des auteurs conclut une transaction ?

L'intervenante renvoie également à l'exemple d'un vol avec recel. Que se passera-t-il si le receleur conclut une transaction ?

Elle souhaite, par ailleurs, plus de précisions au sujet du droit de consulter les dossiers pénaux. Le régime à l'examen n'est-il pas contraire à la réglementation actuelle relative au droit de consultation dans le cadre d'une instruction judiciaire en cours ?

Il est également prévu que la conclusion d'une transaction sera communiquée sans délai. Quand exactement ? Quid si le juge a prononcé un jugement dans l'intervalle ? La transaction prime-t-elle dans ce cas d'espèce ?

Compte tenu de ces questions importantes, l'intervenante se rallie à la demande qui a été formulée de solliciter l'avis du Conseil d'État.

Le ministre est et reste positif envers la réglementation proposée. Il est convaincu que la transaction est un bon instrument et il considère qu'il en sera fait bon usage. Tout dépendra de la manière dont le procureur du Roi appliquera la mesure proposée.

La disposition proposée s'inscrit dans un débat politique qui n'a pas été dissimulé. Des progrès ont été réalisés sur le plan fiscal à la fois grâce à l'assouplissement de la levée du secret bancaire et à l'extension de la transaction. La réglementation relative au secret bancaire a été élaborée et examinée par des spécialistes en la matière. Ce sont ces mêmes spécialistes qui ont également élaboré la réglementation relative à la transaction.

Il est évident que la réglementation en question vise principalement les délits financiers et fiscaux. Du point de vue de la technique juridique, l'on ne peut affirmer que la réglementation s'applique à une infraction et pas à une autre. En principe, cela pourrait mettre en péril la notion d'égalité de traitement.

Il se peut que la Cour constitutionnelle soit saisie. L'intervenant souligne que la transaction existe déjà et n'a jamais posé de problèmes. Pourquoi son extension en poserait-elle ?

Le ministre n'accepte pas l'argument de la justice de classe. L'on s'emploie constamment à garantir l'égalité. Des directives seront bien entendu élaborées par la suite. Laisser des dossiers en suspens pendant longtemps est également une forme de justice de classe. Il faut proposer des instruments afin d'intervenir plus efficacement et de traiter des affaires plus rapidement. La durée de la procédure concernant les infractions fiscales et économiques est particulièrement longue.La transaction peut fournir une solution satisfaisante en la matière.

Le ministère public peut évidemment recourir de temps en temps à la transaction pour d'autres catégories de délits, en fonction des aspects humains ou des intérêts familiaux. Mais la victime devra toujours donner son consentement. Pourquoi interdirait-on au ministère public d'intervenir raisonnablement et efficacement ?

L'intervenant estime qu'il n'est pas nécessaire de demander l'avis du Conseil d'État. Nul ne peut contester que la commission des Finances de la Chambre a examiné le dossier. Le vaste débat qui est mené est un signal positif et prouve que le Parlement fonctionne de manière correcte et démocratique.

En ce qui concerne la notification de la conclusion d'une transaction, le ministre estime que la simultanéité d'une transaction et d'un jugement est relativement hypothétique. Si une procédure de transaction est entreprise par le ministère public, cela se saura. Le juge du fond et le juge d'instruction en seront également informés le cas échéant.

Mme Khattabi rappelle sa question sur les effets du projet à l'examen sur le système de déclaration libératoire unique (DLU) et de régularisation fiscale. Qui aura encore intérêt à recourir à la DLU ? Le fraudeur préférera courir le risque en espérant ne pas se faire prendre ? Quoiqu'il en soit, si la fraude est ensuite découverte, il aura toujours la possibilité de transiger. Le projet à l'examen ne va-t-il pas détricoter le système de régularisation fiscale ?

M. Devlies ajoute qu'il faut respecter la Chambre des représentants. Si celle-ci fait le choix de confier l'examen de la proposition de loi à la commission des Finances, le Sénat se doit de respecter ce choix. Il ne faut pas oublier que les membres de la commission des Finances de la Chambre ont déjà travaillé de manière approfondie sur le thème de la fraude fiscale et sociale.

En ce qui concerne le principe de constitutionnalité, l'intervenant rappelle qu'une législation analogue existe déjà en matière de douanes et d'accises. Il s'agit aussi d'une réglementation existante qui est simplement étendue. Nombreuses sont les remarques qui portent sur la réglementation existante. Or, la question est de savoir si l'extension est acceptable ou non.

L'intervenant demande en outre que l'on fasse preuve de respect à l'égard des institutions. Si la magistrature a son rôle à remplir, c'est aussi le cas pour le ministère public. Un certain nombre de remarques sont inspirées par un profond sentiment de méfiance à l'égard du ministère public. Ce n'est pas fondé. Le collège des procureurs généraux a toujours collaboré très étroitement dans le domaine de la politique criminelle et, en particulier, dans la lutte contre la fraude fiscale. Il faut respecter les magistrats du siège ainsi que le ministère public, et avoir confiance dans leur fonctionnement.

Mme Faes objecte que la Cour constitutionnelle a examiné la réglementation en matière de douanes et d'accises quant à sa conformité avec les articles 10 et 11 de la Constitution, et non avec l'article 151.

Mme Turan pense qu'il ne s'agit pas en l'espèce d'un manque de respect vis-à-vis d'autres institutions ou d'autres commissions. Elle estime néanmoins que chaque commission doit tirer parti de sa spécialité.

Elle demande un vote sur la demande d'avis au Conseil d'État.

VI. DISCUSSION DES AMENDEMENTS

Amendement nº 1

Mme Khattabi dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 5-869/2) tendant à supprimer l'article 84 proposé. Elle rappelle tout d'abord que cet article a été inséré dans le projet de loi portant dispositions diverses par le truchement d'un amendement déposé en commission des Finances et du Budget de la Chambre. Outre sa portée en terme d'égalité des citoyens, Mme Khattabi estime que cet amendement aurait dû, en toute logique, être examiné en commission de la Justice de la Chambre, voire faire l'objet d'un avis préalable du Conseil d'État.

L'intervenante propose dès lors de retirer l'article 84 du projet de loi à l'examen afin de permettre une analyse en profondeur du nouveau régime de transaction pénale.

M. Delpérée fait remarquer que la commission de la Justice du Sénat n'est pas chargée de contrôler la manière dont les discussions ont été menées à la chambre des représentants.

Amendement nº 2

Mme Turan dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-869/2) visant également à la suppression de l'article 84 proposé. Elle renvoie à son intervention lors de la discussion générale et à la justification de son amendement.

Le ministre renvoie également à son argumentation développée lors de la discussion générale.

Amendement nº 3

Mme Faes dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 5-869/2) visant à prévoir, au 6, dans le § 2 proposé, que le procureur du Roi perd la faculté de transiger si un jugement ou un arrêt prononçant une condamnation à une peine d'emprisonnement a déjà été rendu.

Mme Faes précise que cet amendement fut déjà déposé par son groupe lors des débats à la Chambre. Il importe selon elle de prévoir expressément qu'aucune transaction ne sera possible dès le moment où un jugement ou un arrêt qui prévoit une peine d'emprisonnement a été prononcé. Le Tribunal doit pouvoir rester indépendant.

Amendement nº 4

Mme Faes dépose l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-869/2) visant à compléter au 6, le § 2, afin de préciser que le montant de la transaction ne peut être inférieur aux montants, frais et confiscations auxquels un prévenu a été condamné par le tribunal ou la cour d'appel.

L'article 84 proposé prévoit la possibilité d'une transaction aussi longtemps qu'un jugement ou un arrêt n'est pas coulé en force de chose jugée. Or, il convient d'éviter qu'un prévenu n'attende le dernier moment pour négocier ou accepter une transaction proposée par le parquet. Il convient au contraire de l'inciter à accepter le plus tôt possible cette transaction.

Le ministre précise que ces deux amendements ont déjà été discutés à la Chambre des représentants. Il se réfère dès lors à l'argumentation figurant dans le compte-rendu intégral nº 22 des débats en séance plénière de la Chambre au cours desquels ces deux amendements ont été rejetés.

M. Laeremans souhaite obtenir des précisions sur les points suivants. Premièrement, comment le tribunal va-t-il constater la transaction intervenue entre le prévenu et le parquet ?

Le ministre confirme que le tribunal constatera la transaction par le biais d'un jugement.

Deuxièmement, quel est le sort réservé aux dossiers dans lesquels il y a plusieurs prévenus et où l'un d'entre eux seulement accepte une transaction ? Les autres prévenus sont-ils mis au courant de l'existence d'une transaction et du montant payé à la victime ?

Le ministre précise que dans ce genre de dossiers des sorts différents peuvent être réservés à chacun des prévenus. C'est d'ailleurs déjà le cas actuellement. En outre, il y a une réelle transparence dès lors que les pièces relatives à la transaction figureront dans le dossier pénal. Le tribunal garde sa liberté d'appréciation en ce y compris pour la détermination du dommage à payer à la victime par les prévenus n'ayant pas accepté la transaction. Il semble évident qu'en l'espèce l'indemnisation intervenue dans le cadre d'une transaction acceptée par un prévenu sera un élément d'appréciation pour le tribunal.

Enfin, M. Laeremans pose la question des conséquences d'une transaction en matière d'infraction de mœurs. Dans certains cas, le juge est en principe obligé de prononcer une condamnation à une privation des droits civiques et une interdiction de résidence pour une période déterminée. Une transaction peut-elle aller de pair avec des conditions de probation ?

Le ministre précise que cette catégorie de dossiers est, par nature, en principe exclue d'un règlement transactionnel. Par ailleurs, la probation est un système différent qui n'est pas cumulable avec celui de la transaction. Les conditions de probation ne peuvent être prévues que par un jugement. Par contre, la médiation pénale qui vise à régler un différend sans l'intervention d'un juge peut prévoir certaines conditions supplémentaires à la réparation du dommage de la victime (ex: suivre une formation, effectuer un travail d'intérêt général, ...). Mais là également les deux systèmes ne sont pas cumulables.

Pour le ministre, il importe que le parquet dispose d'une palette de moyens pour agir à l'encontre de délinquants. En pratique, des circulaires préciseront les cas où il sera opportun de proposer une transaction.

VI. VOTES

L'amendement nº 1 est rejeté par 9 voix contre 4 et 4 abstentions.

L'amendement nº 2 devient par conséquence sans objet.

Les amendements nos 3 et 4 sont rejetés par 9 voix contre 5 et 3 abstentions.

L'article 84 dans son ensemble est adopté par 9 voix contre 8.

Le présent rapport a été approuvé par 13 voix et 1 abstention.

Les rapporteurs, La présidente,
Peter VAN ROMPUY. Francis DELPÉRÉE. Christine DEFRAIGNE.

ANNEXE


VII. AUDITION DU PROFESSEUR A. MASSET, ULG, ET DES PROFESSEURS A. HAELTERMAN ET R. VERSTRAETE (KUL)

A. Exposé du professeur Axel Haelterman

Le texte de loi vise à répondre à un besoin d'efficacité et de sécurité juridiques dans les cas où la poursuite du traitement du dossier par un juge n'apporte aucune valeur ajoutée parce que tant les pouvoirs publics que la victime et l'auteur sont parvenus à un accord qui rencontre les intérêts de tous.

Il est dès lors particulièrement important d'attirer l'attention sur les différentes conditions d'application de la possibilité de transaction, dont les conséquences concrètes permettent d'aboutir à une mesure équilibrée.

1. En tout premier lieu, il ne peut y avoir transaction que s'il y a réparation du dommage. Dans les dossiers fiscaux, financiers et de droit social, il s'agit généralement d'une condition claire; une transaction ne peut être conclue qu'après un accord avec l'administration fiscale et un paiement effectif (ou du moins un engagement dans ce sens).

La réparation du dommage est une condition qui tend à faire en sorte que, dans le cas de très nombreux délits impliquant par exemple de la violence physique, un attentat à la pudeur, etc., une transaction ne sera pas proposée ou ne le sera que très rarement. Dans de tels dossiers, en effet, la réparation complète du préjudice n'est pas toujours envisageable, à moins que toutes les victimes ne consentent explicitement à un tel arrangement.

Cela nous amène au rôle de la victime dans la transaction. Il est clair que le contrôle de la réparation du dommage oblige à vérifier qui sont les victimes, quel est le préjudice subi et quelle est leur perception des choses quant à la réparation ou non du préjudice. Or il est tout à fait possible qu'une victime accepte une indemnisation dans le cadre d'un dossier et que l'aveu de culpabilité de l'auteur lui donne aussi satisfaction. Si le ministère public constate dans ce cas que la poursuite de la procédure pénale ne représente aucune valeur ajoutée, une transaction est certainement une solution efficace.

Toutefois, il est évident que la plupart des transactions interviendront dans la sphère financière, dans le but de garantir, moyennant réparation financière et reconnaissance de dette, que l'indemnisation se fera rapidement et complètement.

Il appartient au ministère public de conseiller le ministre de la Justice sur une politique en la matière et de transmettre à tous les parquets des directives concernant l'évaluation de cette condition de réparation.

2. La transaction n'est nullement un droit pour l'intéressé et ne peut être imposée par le ministère public. Elle requiert le consentement des deux parties.

Comme la transaction ne peut être ni imposée ni obtenue de force par le ministère public, on ne peut pas utiliser un tel arrangement pour priver un prévenu d'une procédure judiciaire classique et de l'accès au tribunal. En outre, le ministère public ne peut se substituer au tribunal; la transaction n'est envisageable qu'avec l'accord des deux parties.

De même, le prévenu n'a nullement le droit d'« acheter » son procès. La transaction n'est possible que si le parquet juge, d'une part, que toutes les conditions sont remplies, et s'il estime, d'autre part, de manière discrétionnaire, qu'une transaction permettra d'aboutir en l'espèce à un règlement raisonnable et acceptable du dossier.

3. Si toutes les conditions sont remplies — c'est-à-dire si l'intéressé reconnaît sa culpabilité et répare le préjudice, si le ministère public estime qu'une clôture du dossier est socialement justifiée du point de vue de l'autorité, si la personne lésée a obtenu satisfaction ou si la victime consent à la réparation du préjudice — il est logique de clôturer efficacement les procédures en cours par une transaction. En d'autres termes, le combat cesse, faute de combattants, et aussi parce que l'autorité constate, par l'intermédiaire du ministère public, que la clôture du dossier se justifie socialement.

Il est donc logique qu'à ce moment-là le juge d'instruction se dessaisisse de l'affaire et que l'on clôture la procédure devant le tribunal.

Il s'agit d'ailleurs d'un élément essentiel du régime de la transaction; une fois l'accord de transaction intervenu, toutes les parties ont besoin d'une pleine et entière certitude, et il est ainsi possible de ne plus encombrer les tribunaux avec des dossiers sur lesquels toutes les parties concernées sont d'accord.

4. Les juges d'instruction ont la possibilité de faire reporter la transaction de trois mois à la lumière des actes d'instruction en cours qui peuvent apporter un nouvel éclairage au dossier. Le régime de la transaction ne peut donc pas avoir pour but d'arrêter les actes d'instruction en cours. En outre, il est évident que si ces actes d'instruction mettent en lumière des éléments complémentaires qui pourraient avoir une influence sur la transaction, celle-ci pourrait même être refusée à ce moment par le ministère public.

5. L'extension du champ d'application de la transaction vise très clairement à accélérer et à optimiser le règlement des dossiers dans lesquels tous les intérêts sont préservés. On allège ainsi le travail des tribunaux en ce sens qu'il ne faut plus clôturer les procédures — incluant l'examen du dossier, des plaidoyers et le jugement ou l'arrêt — lorsque tout le monde est d'accord. En outre, cette mesure est et se veut bénéfique du point de vue budgétaire. Grâce au règlement accéléré, assorti de l'obligation de paiement, on a la certitude que l'intéressé interviendra financièrement et l'on évite les situations où il tentait d'organiser son insolvabilité en fin de procédure.

Cela explique en même temps pourquoi une transaction est également possible après un renvoi au tribunal (correctionnel) ou après une condamnation par le tribunal correctionnel. Tout d'abord, le ministère public sera évidemment très exigeant et aussi très prudent s'il souhaite en arriver à une transaction après une condamnation en première instance. Toutefois, dans un certain nombre de situations, une transaction permet de faire en sorte que la personne condamnée répare rapidement et volontairement le préjudice (en payant les impôts dus, par exemple) et qu'elle paie également une amende, et ce, sans procédure en appel suivie d'une éviction financière, parfois très difficile, pour les montants dus.

6. La liste des infractions prises en considération pour une transaction est relativement large. Cependant, trois remarques s'imposent à cet égard.

Tout d'abord, cette liste doit contenir toutes les infractions susceptibles de servir de qualification aux délits financiers, de quelque nature qu'ils soient. Telle est la conséquence de la sanction parfois très lourde infligée aux auteurs d'une série de délits, y compris dans la sphère financière (comme le faux en écriture), ces délits devant également être pris en compte pour que le régime de la transaction soit applicable dans la pratique.

En outre, il faut savoir qu'orienter spécifiquement le régime de la transaction vers un certain type de délits plutôt que vers un autre est un exercice très délicat, qui ne repose pas toujours sur des critères distinctifs dénués d'ambiguïté. Pourquoi envisagerait-on une transaction en cas d'accord entre le contribuable, le fisc et le ministère public, dans une affaire de faux en écriture (sévèrement sanctionné, en théorie) et pas dans le cas d'un délit physique, alors qu'on aurait l'accord de la victime, l'aveu de culpabilité et le dédommagement par l'auteur, ainsi que l'acceptation par le ministère public ?

Enfin, il est clair que le ministère public ne procédera sans doute que rarement — voire jamais — à une transaction dans le cas de certains délits, en particulier ceux impliquant un attentat à la pudeur ou des faits de violence grave, parce que, dans les dossiers de ce genre, une condamnation pénale effective est socialement pertinente. Le ministère public élaborera une politique en vue d'aboutir à une application raisonnable.

B. Exposé de M. Verstraete

M. Verstraete tient à inscrire la discussion relative à la disposition à l'examen dans un cadre plus large.

Presque tous les pays européens mènent en effet une réflexion sur un mécanisme de règlement alternatif en dehors du procès pénal classique, et notre pays n'échappe pas à la règle. Dès 1987, le Conseil des ministres avait formulé une recommandation visant à promouvoir une sorte de justice négociée. Dans ce contexte, les entreprises ont également demandé une extension de la transaction.

Certains pays ont également une longue tradition en matière de règlement alternatif. L'intervenant renvoie tout d'abord au plea bargaining (négociation de plaidoyer) appliqué dans les pays anglo-saxons, et qui va encore plus loin que la transaction proposée en l'occurrence.

Le système anglo-saxon permet de négocier non seulement sur la peine mais aussi sur le chef d'inculpation proprement dit.

Cela est difficilement compatible avec les principes fondamentaux de notre système, puisque le droit pénal est, chez nous, d'ordre public. Il semble impensable de négocier sur la délimitation d'un chef d'inculpation. Dans notre pays, la qualification d'un fait donné n'est pas négociable.

Par ailleurs, dans le cadre du plea bargaining, le juge est également impliqué dans la négociation, et on lui demande des indications sur la peine qu'il infligera éventuellement. Par contre, dans la tradition belge, le juge ne peut pas participer à ce genre de discussions.

Il faut garder à l'esprit que les systèmes de plea bargaining procèdent d'une volonté de garder la maîtrise du système. On cherche donc des moyens permettant de régler certaines affaires pénales en dehors du tribunal.

L'intervenant renvoie également au système français de la « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité », qui a été instauré en 2004.

L'on considère à cet égard qu'un débat au tribunal présente peu d'intérêt s'il n'y a pas de discussion sérieuse sur la question de la culpabilité ou de la peine. La capacité d'audience des tribunaux peut ainsi être consacrée plus efficacement aux affaires dans le cadre desquelles il y a effectivement une discussion concernant la culpabilité. Si l'intéressé reconnaît les faits, l'audience est considérée comme inutile.

Ce système a également été dicté par l'insatisfaction du citoyen quant à la politique de classement sans suite, dont les chiffres sont pour le moins élevés. La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité entraîne une réduction du nombre de classements sans suite et permet de mieux rationaliser la politique.

Dans ce système, l'inculpé peut reconnaître sa culpabilité, après quoi le parquet peut proposer une peine qui ne peut toutefois pas dépasser la moitié de la peine d'emprisonnement maximale qui serait prononcée si l'inculpé était poursuivi devant le tribunal. L'on tient donc compte de la bonne volonté de l'inculpé à reconnaître sa culpabilité. Si la proposition du parquet n'est pas acceptée, la procédure pénale reprend. Par contre, si elle est acceptée, elle sera suivie d'une procédure d'homologation au cours de laquelle le juge vérifiera si aucune contrainte n'a été exercée, s'il n'y a pas d'erreur et si la peine est justifiée d'un point de vue social.

Si les négociations entre le parquet et la défense tournent mal, la procédure reprend devant le tribunal. Dans ce cas, les informations et les documents qui ont été communiqués lors des négociations ne peuvent pas être utilisés dans la suite de la procédure.

Enfin, les Pays-Bas disposent d'un système d'ordonnance pénale (strafbeschikking), qui confère encore plus de pouvoir au parquet. Ce dernier peut en effet infliger lui-même une peine pour un certain nombre d'infractions. Quant à l'inculpé, il dispose d'une possibilité d'opposition et peut saisir le tribunal en cas de désaccord.

L'intervenant expose ensuite les arguments les plus importants à ses yeux en faveur de l'extension de la transaction, y compris aux cas dans lesquels le juge d'instruction ou la juridiction de jugement a déjà été saisi.

Tout d'abord, les autres pays ignorent la distinction entre l'information et l'instruction. Celle-ci est d'ailleurs assez artificielle et dépend de la question — aléatoire — de savoir si une mesure de contrainte est nécessaire ou non.

L'on peut se demander si ce critère aléatoire doit vraiment être déterminant pour savoir si une transaction est possible on non.

Un deuxième argument réside dans la durée problématique des procédures pénales. La Belgique a déjà été condamnée à plusieurs reprises à cet égard pour non-respect du délai raisonnable. Pourtant, l'efficacité du droit pénal a tout à gagner à ce qu'on applique des sanctions correspondant au maximum aux faits commis.

L'extension du champ d'application des transactions et, partant, l'augmentation du nombre de condamnations en dehors des tribunaux permettront de réduire la durée des procédures.

Enfin, il y a également la problématique de l'exécution de la peine. Tout le monde sait que les peines d'emprisonnement de 3 ans maximum ne sont pas exécutées ou qu'elles le sont par le biais de la surveillance électronique. L'exécution d'une peine de confiscation, par exemple pour des montants astronomiques placés sur des comptes à l'étranger, pose d'énormes problèmes. Cette mesure de confiscation n'aboutit pas à un recouvrement effectif. Par contre, la transaction fait appel au principe du « donnant donnant ». Elle apporte une certitude quant à l'exécution de la sanction.

L'intervenant ébauche ensuite les fondements d'une transaction élargie.

Il souligne premièrement la nécessité d'une politique du ministère public qui soit cohérente, contrôlée et soumise à évaluation. Cette politique ne peut être confiée au substitut à titre individuel.

En outre, cette transaction doit évidemment avoir un caractère volontaire. On ne peut pas « avoir le droit » d'acheter un procès. Tant le ministère public que la défense doivent y voir une plus-value.

Le dédommagement des victimes est également une condition fondamentale. Par victime, on n'entend pas uniquement les victimes au sens classique du terme, mais aussi le fisc et la sécurité sociale.

Enfin, la confidentialité est un autre élément important. Les informations qui sont fournies au parquet, de bonne foi et sur base volontaire, doivent rester confidentielles.

La position du juge d'instruction est un point délicat dans le système de cette transaction. La première préoccupation du juge d'instruction est évidemment de découvrir la vérité. Ses objections sont donc compréhensibles. Mais il faut toutefois établir une distinction entre un droit de veto, qui n'est pas admis, et un droit d'avis, qui est parfaitement légitime. En autorisant le juge d'instruction à exercer un droit de veto, on fait en sorte qu'il puisse s'immiscer dans la politique des poursuites, ce qui n'est pas son rôle. Par contre, s'il envisage une transaction, le parquet pourrait très bien interroger le juge d'instruction sur l'état d'avancement de son instruction.

Enfin, l'intervenant formule encore deux remarques rédactionnelles.

Une première observation concerne le champ d'application matériel. Le § 1er, alinéa 1er, tel qu'il est actuellement formulé, sera difficilement applicable. En effet, si un crime est correctionnalisé, il faut, selon l'article 80 du Code pénal, requérir une peine d'emprisonnement d'un mois au minimum. Le texte devrait coller plus étroitement à l'idée énoncée à l'article 216ter, selon laquelle le parquet estime qu'il requerrait un emprisonnement de 2 ans au maximum si l'affaire était portée devant le tribunal.

Deuxième remarque: le membre de phrase « moyennant l'accord du fisc ou de la sécurité sociale », au § 6, pose aussi problème. Il signifie en effet qu'en cas de fraude fiscale, même si tout a été payé, le fisc aurait un droit de veto quant à la conclusion d'une transaction. Ce n'est donc pas le parquet mais bien le fisc qui aurait ainsi le dernier mot.

C. Échanges de vues

Mme Khattabi déclare que les exposés la confortent dans l'idée qu'on ne peut faire l'économie d'un débat sur l'extension du champ d'application de la transaction. Son groupe déposera un amendement visant à supprimer l'article 84 proposé afin de permettre à la commission de reprendre ultérieurement les travaux. Il convient en effet de bénéficier de plus de temps pour analyser les conséquences de cette réforme sur le principe d'égalité des citoyens mais aussi sur les procédures judiciaires en général.

M. Laeremans partage le point de vue de l'intervenante précédente. Il a plusieurs questions à poser.

L'intervenant se demande tout d'abord si le régime proposé, qui donne un rôle important aux victimes, n'aura pas pour effet de faire peser sur elles une forte pression morale en vue de leur faire accepter la proposition de transaction. Ce système ne comporte-t-il pas un grand risque pour les victimes ? Comment cela fonctionne-t-il à l'étranger ?

Par ailleurs, l'intervenant est réservé quant au système proposé, qui risque de mener à des injustices si l'on aboutit à un résultat différent dans des affaires identiques impliquant des victimes.Dans une affaire où la victime accepte la transaction, l'auteur peut s'en sortir moyennant le paiement d'une petite somme d'argent. En revanche, si la victime refuse la proposition de transaction dans une affaire identique, l'auteur peut être soumis à une lourde condamnation.

L'intervenant est opposé au principe d'une justice de consensus qui ne tient pas compte de l'intérêt général.

Il semble en outre que les montants peuvent être fixés à la tête du client. Les sommes concernées sont-elles proportionnelles à la capacité financière de l'auteur ? N'y a-t-il pas là une injustice ? Comment procède-t-on à l'étranger ?

L'intervenant relève aussi qu'une large autonomie est conférée au ministère public, en fonction de la pression due au grand nombre de dossiers pénaux. Il pourrait en résulter que certaines infractions, comme les vols de sacs à main, donneront lieu à une transaction dans un arrondissement, alors qu'elles feront systématiquement l'objet de poursuites dans un autre arrondissement. Cela entraînera des inégalités entre arrondissements.

L'intervenant évoque enfin la critique de M. Van Cauwenberghe, président de l'association des juges d'instruction, à propos de l'évolution vers une forme de justice de classe. Les nantis pourront se soustraire à leur peine grâce à un arrangement financier, mais qu'adviendra-t-il des autres prévenus dans une affaire identique ?

Le régime proposé franchira-t-il le cap du contrôle par la Cour constitutionnelle ?

M. Delpérée souhaite interroger les orateurs sur la question de la légalité et de la constitutionnalité de la réforme. À cet égard, un tel système, lorsqu'il intervient même lorsque le juge est déjà saisi du dossier, ne porte-t-il pas atteinte au principe de la séparation des pouvoirs ?

Mme Faes abonde dans le sens du préopinant. Elle se demande si la réglementation proposée ne violerait pas l'article 151, § 1er, de la Constitution, relatif à l'indépendance du juge.

L'intervenante estime par ailleurs que la question de l'extension du champ d'application de la transaction doit faire l'objet d'une approche différente selon qu'il s'agit de dossiers financiers ou de dossiers dans le cadre desquels des violences physiques ont été commises. S'il lui paraît défendable d'étendre le champ d'application des transactions pour les dossiers financiers, c'est moins le cas pour les autres dossiers.

L'intervenante se demande d'autre part comment mettre en œuvre la transaction lorsqu'une juridiction a déjà prononcé un jugement non encore passé en force de chose jugée. Elle suppose que dans ce cas, la transaction ne peut quand même pas porter sur un montant inférieur à la condamnation déjà prononcée par le juge. Elle pense également qu'il faudrait proscrire la transaction lorsqu'une peine d'emprisonnement a déjà été prononcée.

La disposition proposée irrite quelque peu Mme Turan. En dehors des objections faisant état d'une « justice de classe », elle s'inquiète surtout à propos du risque de double pénalisation de la victime. Quelles garanties a-t-on que la victime ne subira pas des contraintes supplémentaires pour accepter la transaction ? L'on peut imaginer que l'auteur pourrait adopter des comportements de « cow-boy » pour impressionner encore plus la victime, sans parler des éventuelles contraintes matérielles ou physiques.

Dans quelle mesure une victime doit-elle renoncer à son intégrité physique moyennant paiement ?

Mme Faes a une autre objection à formuler. Dans le prolongement de la jurisprudence Salduz, la commission de la Justice n'a pas ménagé ses efforts pour faire en sorte qu'un avocat puisse assister aux interrogatoires afin d'évaluer les pressions exercées. Or, elle renonce à présent à appliquer ce même principe aux négociations entre le ministère public et la victime.

L'intervenante se demande ensuite si les dispositions proposées sont conciliables avec d'éventuelles conditions de probation.

Enfin, elle s'interroge sur le régime des condamnations solidaires dans les affaires impliquant plusieurs auteurs. Que fera-t-on si la transaction est acceptée par un auteur mais pas par un autre ?

Le professeur Verstraete répond d'abord aux questions relatives à la situation de la victime.

L'intervenant souligne que le souci de la victime a toujours été omniprésent lors des discussions à propos de l'extension de la transaction. N'oublions pas que la transaction ne peut être appliquée sans reconnaissance de culpabilité ni réparation du préjudice.

Il est légitime de craindre que la victime subisse des pressions. Il n'en demeure pas moins que cette question n'est pas neuve. En effet, la transaction est déjà possible pendant la phase de l'information (95 % des affaires). Certes, l'instruction porte sur des affaires plus graves.

En outre, le parquet doit aussi faire preuve d'une grande vigilance et interviendra au moindre indice de contraintes pesant sur la victime.

De même, les victimes risquent tout autant de subir des inégalités de traitement durant la phase d'information.

À cet égard, l'intervenant renvoie aux nombreux mécanismes d'atténuation de la peine à la disposition du juge.

Le montant de la transaction ne sera pas fixé à la tête du client. En droit pénal, la proportionnalité constitue une ligne directrice, de sorte qu'une transaction sera toujours proportionnelle à la gravité des faits.

En ce qui concerne l'autonomie du parquet, l'intervenant reconnaît que la position du ministère public mérite un débat. La question se pose de savoir quels outils mettre à la disposition du parquet pour mener une politique aussi efficace que possible. La transaction fait partie de ces outils.

Pour répondre à la question de l'égalité et de la constitutionnalité, M. Verstraete souligne tout d'abord que l'article 216bis du Code d'instruction criminelle est appliqué depuis des décennies et qu'il y existe déjà des cas où, pour des faits identiques, des personnes bénéficient d'une transaction alors que d'autres sont poursuivies.

Par ailleurs, l'intervenant rappelle qu'en matière des douanes et accises, la transaction peut éteindre l'action publique même si celle-ci est déjà pendante devant le tribunal. Le système proposé est déjà appliqué dans ce domaine spécifique.

En ce qui concerne les infractions accompagnées de violences physiques ou les délits de mœurs, il appartient en effet au parquet de réfléchir à la possibilité d'appliquer une transaction.

En général, les délits de mœurs ne se règlent pas par des sanctions financières.

D'autre part, les affaires de vol avec effraction sont actuellement portées devant le juge, ce qui suscite également des mécontentements car les peines d'emprisonnement prononcées ne sont pas exécutées, ce qui est frustrant pour le juge d'instruction et nuit à la crédibilité du droit pénal. Ne sanctionnerait-on pas plus lourdement l'auteur en lui imposant une transaction réellement exécutée plutôt qu'une peine d'emprisonnement non exécutée ?

En ce qui concerne les conditions de probation, qui constituent un outil important à la disposition du juge pénal, l'intervenant se réfère à l'article 216ter relatif à la médiation pénale. Celle-ci permet d'encadrer les mesures que le juge peut imposer aujourd'hui dans le cadre d'une probation, et constitue une alternative à la transaction.

Pour ce qui est des observations formulées par les juges d'instruction à propos de l'évolution vers une justice de classe, l'intervenant souligne que le juge d'instruction a pour mission de faire éclater la vérité. Il ne doit toutefois pas se préoccuper de savoir quels faits poursuivre et comment les poursuivre.

Le grand avantage de la transaction est que la sanction pécuniaire sera bel et bien exécutée.

Mme Turan rétorque qu'elle juge la réponse du précédent intervenant encore plus préoccupante. Pour elle, affirmer qu'il faut étendre le régime de la transaction parce que les peines ne sont pas exécutées n'est pas un argument. Une telle idée suscite l'indignation. Doit-on également instaurer un système pro deo pour les auteurs qui se voient proposer une transaction, dans le prolongement de la jurisprudence Salduz ? L'on n'aura rien à gagner en adoptant cette proposition.

Le professeur Verstraete précise que le problème de l'exécution des peines d'emprisonnement est connu. De nombreux acteurs de terrain s'indignent de voir combien il est difficile de faire exécuter les peines, essentiellement aussi lorsqu'il s'agit de sanctions financières. À quoi bon imposer la confiscation de sommes substantielles lorsque l'argent se trouve sur un compte à l'étranger et qu'il y a un manque de volonté flagrant de le rendre disponible ? La sécurité liée au régime de la transaction tient au fait que la personne condamnée accepte d'assumer la responsabilité de ses actes. Le système est basé sur la transparence et sur le rapatriement de l'argent placé sur un compte à l'étranger.

Mme Turan rétorque que la transaction ne se limite pas à la fraude fiscale ou aux délits économiques.

Mme Khattabi revient sur la question du risque de pression sur les victimes. Dans les cas de viols ou de violences familiales, la pression sur la victime pour qu'elle marque son accord sur la transaction proposée par le parquet sera bien réelle. L'extension du champ d'application de la transaction amène à des situations de vraie « justice de classe » où les personnes nanties seront à même de payer le montant de la transaction et d'autres pas. Si le ministre a rappelé que cette « justice de classe » existait déjà, Mme Khattabi précise qu'elle n'est pas le fait du législateur. Dans le cas présent, il est demandé au Sénat d'approuver la mise en place d'un système qui a un tel impact. L'intervenante ne soutiendra donc pas une telle proposition.

Mme Faes rappelle les questions qu'elle a posées précédemment en ce qui concerne la solidarité entre les auteurs, la compatibilité avec le § 1er de l'article 151 de la Constitution et le lien avec la réglementation Salduz.

Mme Taelman souhaite insister sur le fait que le système proposé n'est pas neuf et qu'il est déjà appliqué aujourd'hui. Il ne contribue pas à faire naître une justice de classe. De plus, il est faux de dire que la transaction ne serait pas conçue comme une peine. Lorsque l'éventail des possibilités est plus large, on peut appliquer la peine la plus efficace à chaque auteur. C'est une plus-value.

Par ailleurs, il faut rappeler aussi que la réglementation proposée découle de recommandations qui sont formulées depuis de nombreuses années déjà par diverses commissions parlementaires.

Le système de la transaction n'est pas neuf, mais le problème est qu'actuellement, il ne peut pas être appliqué dans des affaires où il mériterait de l'être. La réglementation proposée crée un arsenal de peines ciblées offrant davantage de possibilités.

Pour garantir l'exécution des peines, on ne peut pas non plus multiplier les mesures à l'infini et continuer, par exemple, à construire toujours plus de prisons.

M. Van Rompuy indique que la réglementation proposée vise à permettre une répression plus rapide et plus efficace des délits financiers et fiscaux. C'est dans ce but qu'elle sera appliquée. Une directive du collège des procureurs généraux le confirmera.

L'intervenant demande si les réglementations en vigueur à l'étranger permettent effectivement d'engranger des résultats dans la lutte contre les délits fiscaux et financiers.

M. Delpérée revient sur la problématique de la séparation des pouvoirs dans le système proposé et selon laquelle le parquet bénéficierait déjà de ce droit de transaction. Dans le régime actuel, le § 2 de l'article 216bis du Code d'instruction criminelle prévoit clairement que le procureur du Roi perd la faculté de transiger lorsque le tribunal est déjà saisi du fait ou lorsque le juge d'instruction est requis d'instruire. C'est donc le dessaisissement du juge par le parquet dans le projet à l'examen qui pose une difficulté. L'orateur ne peut accepter l'idée selon laquelle il reviendra au parquet de réguler la matière par voie de directives ou circulaires.

Mme Defraigne partage cette préoccupation et souligne que l'extension de la période durant laquelle la transaction reste possible pose problème.

Le professeur Haelterman dit avoir du mal à comprendre les remarques sur la justice de classe, les pressions sur la victime, etc. Il y a en effet les conditions d'application, à savoir le fait que la transaction n'est pas un droit et qu'il ne s'agit pas d'une donnée bilatérale. La balle est dans le camp du ministère public qui a un rôle très important à jouer. Celui-ci pourrait ainsi parfaitement décider que, dans l'intérêt de la société, certains délits, comme les viols par exemple, doivent systématiquement faire l'objet de poursuites pénales.

Le ministère public n'est pas en l'espèce la seule partie à dessaissir le juge d'une affaire. Il y a une conjonction d'éléments; toutes les parties concernées doivent être d'accord et le tribunal doit constater l'extinction de l'action publique.

En ce qui concerne la solidarité, le texte dispose que les auteurs sont solidairement tenus aux restitutions, ce qui implique que la solidarité est donc maintenue au-delà de la transaction.

Dans le cadre de l'assistance de l'avocat aussi, le procureur du Roi a l'obligation de convoquer les prévenus, les victimes et les avocats s'il estime qu'une transaction est possible.

D. Exposé de M. Masset, professeur extraordinaire de droit pénal et de procédure pénale à l'université de Liège

1. Sur le plan des principes

M. Masset fait remarquer que le texte à l'examen aboutit au bouleversement de certains principes classiques de notre droit de la procédure pénale. La transaction pénale a été introduite dans notre Code d'instruction criminelle en 1984. La pratique des transactions était déjà connue avant cette date, en dehors de toute base légale.

Ce mode d'extinction des poursuites a toujours été considéré comme peu en phase avec les prérogatives du parquet. Celui-ci ne peut en effet pas renoncer à l'action publique qui appartient à la société. La technique de la transaction s'est cependant imposée en raison du principe de réalisme.

L'intervenant trouve un peu particulier que l'on réfléchisse à une mesure aussi importante en l'absence de perspective d'une réforme globale de la procédure pénale. Il rappelle qu'à l'occasion du Grand Franchimont, certaines mesures avaient été proposées afin de désengorger les tribunaux correctionnels. Ainsi, il y était prévu que la chambre du conseil pouvait, à l'issue de l'instruction, prononcer des peines allant jusqu'à un an d'emprisonnement. Il rappelle aussi que, en matière de circulation routière, l'ordre de paiement (loi du 7 février 2003) n'est toujours pas en vigueur.

La transaction telle qu'elle est proposée introduit une sorte de plea bargaining entre l'accusation et les personnes suspectées en réservant un sort particulier aux victimes. Certains y voient une forme de marchandage, d'autres y voient une forme de justice négociée.

La transaction n'est pas comparable à la médiation. Alors que dans la médiation, chaque partie fait des concessions, dans la transaction la proposition formulée par le parquet est « à prendre ou à laisser ». Dans certaines affaires économiques ou fiscales, l'intéressé accepte parfois la proposition de transaction avec le couteau sur la gorge, ce qui n'est pas sans risques quant au respect d'une procédure équitable. M. Masset rappelle que notre pays a été condamné par la Cour européenne des droits de l'homme pour avoir instauré un régime répressif trop pesant dans le chef du suspect à qui on propose une transaction (Affaire Deweer contre Belgique, 27 février 1980).

En ce qui concerne la place de la victime, l'intervenant précise que dans l'état actuel de notre Code de procédure pénale, celle-ci n'a que le droit d'obtenir la réparation de son dommage. Si l'on prend l'exemple d'une personne victime d'un viol, la seule solution possible est l'attribution de dommages et intérêts. Sur ce plan, la transaction ne met pas en péril les droits de la victime. La transaction est une reconnaissance d'une obligation d'indemniser la victime d'un montant faisant l'objet d'un accord. Par contre, si l'on veut étendre les droits de la victime en introduisant des éléments tels que la dimension de la reconnaissance publique, la flétrissure qui est imposée au suspect, l'épreuve d'un procès public en présence de la presse, etc., ces éléments ne seront pas pris en compte en cas de transaction.

M. Masset rappelle que pour être impliquée dans la procédure de transaction, la victime devra avoir fait une déclaration de personne lésée si l'on se situe au stade de l'information préliminaire. Au stade de l'instruction ou devant la juridiction de fond, la victime devra s'être constituée partie civile. Dans l'intervalle, la personne est présumée victime. Le régime proposé obligera les personnes présumées victimes à prendre une attitude procédurale plus rapidement pour être impliquées dans la transaction.

L'intervenant évoque ensuite le problème du dessaisissement du juge du fond auquel le texte à l'examen aboutit. Le tribunal prend acte de l'accord qui est intervenu en dehors du prétoire. C'est le pouvoir judiciaire qui constate l'extinction de l'action publique et se voit imposer la solution. M. Masset pense que cela pose un problème d'équilibre des pouvoirs. Dans la mesure où la solution s'impose au tribunal, cela soulève un problème de constitutionnalité. Un tribunal est en effet obligé de trancher le litige dont il est saisi soit par la citation du parquet soit par l'ordonnance de renvoi. Il semble problématique qu'un tribunal saisi d'un litige doive constater que l'action publique est éteinte par un accord qui s'est fait sans son intervention. On introduit une sorte de dispositif dans la procédure pénale en demandant au juge de constater l'accord des parties valant extinction de l'action publique, à l'instar de ce qu'il fait quand il constate l'extinction des poursuites lorsque le prévenu est décédé. Mais, ajoute l'intervenant, il est aussi exact que, parfois, les tribunaux correctionnels, valablement saisis, ne prononcent pas des sanctions pénales parce que le prévenu a déjà été sanctionné sur le plan administratif, donc en dehors du prétoire: le tribunal constate alors que le principe non bis in idem s'oppose à une nouvelle sanction.

2. Le champ d'application de la transaction

M. Masset pense qu'un problème fondamental se pose concernant le champ d'application du régime de transaction tel que proposé dans le texte à l'examen. Il est dans la logique de la proposition d'ouvrir le régime aux crimes correctionnalisés. L'infraction de faux en écriture est en effet retenue dans chaque affaire de droit pénal des affaires. Or, notre Code pénal classe le faux en écriture dans la catégorie des crimes (articles 196 et 214 du Code pénal: réclusion de 5 à 10 ans et amende de 26 à 2 000 €). En cas de correctionnalisation par admission des circonstances atténuantes, la peine minimum est d'un mois d'emprisonnement et d'une amende (articles 80 et 83 du Code pénal). Sauf à requérir une peine illégale, le procureur du Roi ne peut se contenter de requérir une simple peine d'amende dans une telle hypothèse. Or, le régime de transaction n'est possible que lorsque le procureur du Roi estime ne devoir requérir qu'une amende ou qu'une amende avec confiscation. Par conséquent, le régime mis en place n'atteindra pas son objectif car dans les affaires sociales et fiscales importantes, il y a presque systématiquement un faux en écriture. L'objection est la même pour le viol qui est un crime punissable aussi, selon l'article 375 du Code pénal, d'une peine de réclusion de 5 à 10 ans, donc, en cas de correctionnalisation, le procureur du Roi ne peut pas légalement ne requérir qu'une peine d'amende.

L'intervenant s'interroge ensuite quant aux conséquences de la transaction sur le régime de la peine d'interdiction des droits. En matière de mœurs, outre la peine d'emprisonnement et d'amende, même en cas de correctionnalisation, le juge doit prononcer une peine d'interdiction des droits civils et politiques. Pour les militaires ou les fonctionnaires publics, une condamnation pour des faits de mœurs ou pour des faits de corruption entraîne automatiquement une déchéance des droits civils et politiques et l'intéressé doit quitter sa fonction. La sanction professionnelle est parfois la peine la plus importante qui frappe l'auteur. Le projet prévoit que la transaction n'est possible que si le procureur du Roi estime ne devoir requérir qu'une amende. Qu'en est-il de cette « interdiction des droits » ?

M. Masset évoque encore la question des délits collectifs. Il faut que la transaction appréhende le complexe des faits infractionnels et pas simplement une qualification. Le texte manque de clarté sur ce point.

L'intervenant fait remarquer que le projet n'est pas sans incidence lorsqu'il y a plusieurs auteurs ou complices. Que se passera-t-il si un ou plusieurs d'entre eux concluent une transaction ? Les autres auteurs ne seront-ils pas mis en difficulté dans leur défense ? Il est en effet peu probable que le tribunal considérera que les faits ne sont pas établis dès lors qu'un des auteurs aura transigé.

M. Masset met également en garde contre le risque de marchandage auquel le système proposé peut aboutir. C'est surtout dans les dossiers où les montants éludés sont élevés que la personne suspectée aura intérêt à transiger. Or, ces dossiers sont généralement complexes sur le plan de la procédure. Lors de la négociation entre le procureur du Roi et la personne poursuivie, cette dernière ne cherchera-t-elle pas à obtenir une diminution de l'amende sachant que la transaction dispense le procureur du Roi d'une procédure longue, complexe et parsemée d'embûches de procédure ?

3. Les effets de la transaction

M. Masset note que la transaction met fin à l'action publique. La question est de savoir contre qui. L'orateur cite l'hypothèse de la responsabilité pénale des personnes morales. Si le parquet envisage des poursuites, il le fera à la fois contre la personne morale et contre les personnes physiques tenues responsables. Si la société dispose de moyens financiers importants pour transiger, quelles seront les conséquences pour les personnes physiques concernées ? Le parquet ne sera-t-il pas tenté de poursuivre un maximum de personnes physiques pour percevoir chaque fois le même montant transactionnel ? Le système peut avoir sur ce plan des effets pervers.

L'orateur se demande par ailleurs quels seront les effets de la transaction sur les sanctions administratives qui, dans les affaires fiscales, sont examinées après l'épuisement du procès pénal. La même remarque vaut pour les conséquences de la transaction par rapport aux procédures disciplinaires. La transaction est un moyen administratif bilatéral d'extinction de l'action publique. Ce n'est pas un aveu de responsabilité. Quel sera le lien avec d'éventuelles poursuites disciplinaires subséquentes ?

M. Masset s'interroge enfin sur la manière dont on règlera la question de l'indemnisation de la victime en cas de co-auteurs et de complices. La victime ne peut percevoir plusieurs fois l'indemnisation de son dommage auprès des différents co-auteurs. Le texte devrait dès lors mieux préciser les conséquences civiles de la transaction.

4. Points techniques

a) Accès au dossier

Au 6 de l'article, dans le paragraphe 2, alinéa 3, proposé, le texte dispose que le suspect, la victime et leurs avocats peuvent prendre connaissance du dossier pour autant qu'ils n'aient pas encore pu le faire. M. Masset ne comprend pas cette réserve. Il faut que les parties transigent en connaissance de cause. Même si elles ont déjà eu accès au dossier, rien ne s'oppose à ce qu'elles le sollicitent à nouveau.

b) Détention préventive inopérante

M. Masset s'est demandé si la transaction ne pouvait pas être une cause permettant d'obtenir une indemnité pour détention préventive inopérante. L'article 28 de la loi du 13 mars 1973 relative à l'indemnité en cas de détention préventive inopérante exclut toute difficulté sur ce point.

E. Échange de vues

Mme Turan se réfère aux travaux relatifs à la législation Salduz, au cours desquels on a pris le temps nécessaire pour organiser des auditions et mener une discussion sur le fond. En revanche, on veut faire adopter le projet de loi à l'examen en toute hâte par le Parlement. De surcroît, les experts entendus se contredisent.

Selon l'intervenante, il est inacceptable qu'un article d'une telle importance doive être examiné dans le cadre d'un projet de loi portant des dispositions diverses. Un débat approfondi s'impose pourtant et il faudra peut-être même organiser des auditions supplémentaires.

L'intervenante renvoie à l'exposé du professeur Masset qui a souligné l'importance d'une décision de déchéance des droits civils et politiques. Cette mesure est souvent plus importante que la peine d'emprisonnement, puisque cette dernière n'est de toute façon pas exécutée.

Par ailleurs, l'intervenante indique que l'indemnisation des victimes par le biais d'une décision judiciaire constitue généralement une question de principe. La victime a souvent le sentiment que cela met un point final à une période difficile.

L'intervenante sait bien que la victime doit consentir à la transaction, mais reste préoccupée par le fait que l'on puisse exercer des pressions sur cette victime. L'intervenante peut éventuellement accepter le principe de la transaction pour les affaires fiscales et financières, mais elle a besoin de plus de temps pour réfléchir.

Mme Khattabi revient à la question de la victime dans le processus transactionnel. La transaction ne règle pas tout lorsqu'on est victime de violences physiques. Elle estime qu'il serait d'ailleurs intéressant d'entendre le point de vue de la ministre en charge du plan d'action contre les violences quant à la possibilité d'obtenir une transaction pour de tels faits.

M. Laeremans partage l'avis de Mme Turan. Il n'est pas acceptable qu'une disposition d'une telle importance soit introduite par la petite porte, en l'occurrence par un amendement déposé en commission des Finances de la Chambre à un projet de loi portant des dispositions diverses, sans même que la commission de la Justice n'ait eu l'occasion de donner son avis.

L'intervenant estime également que l'exposé de M. Masset donne matière à réflexion. De nombreux arguments appelant une certaine réflexion sont formulés.

Enfin, l'intervenant insiste encore sur l'audition d'un juge d'instruction. Il peut encore concevoir que l'on accorde une plus grande marge de manœuvre au ministère public, mais permettre une transaction alors que l'affaire est déjà à l'instruction, voire devant le tribunal, va autrement plus loin.

Mme Taelman prend acte de la grande responsabilité de certains collègues. Elle répète cependant que cette réforme n'est pas tombée du ciel. La question est débattue depuis plusieurs années, y compris au sein de commissions parlementaires. L'intervenante se réfère par exemple à la commission Fraude fiscale.

L'audition était très intéressante, mais il faut à présent continuer à travailler. L'intervenante propose de reprendre le débat demain.

Mme Turan souligne qu'il faudra voter et qu'une certaine réflexion s'impose au préalable.

Mme Khattabi pense qu'il existe une réelle nécessité à avoir un débat approfondi sur cette question. Enfin, elle s'interroge sur l'utilité même de la transaction en cas de délits fiscaux dès lors qu'il n'y aura plus d'intérêt pour un fraudeur à déclarer et rapatrier des fonds de l'étranger. Selon elle, le fraudeur préférera prendre le risque de se faire prendre puisqu'il pourra toujours à ce moment tenter d'obtenir une transaction.

M. Masset rappelle que, d'un point de vue procédural, la victime n'a qu'un seul droit, celui d'obtenir réparation de son préjudice. Si cette indemnisation a lieu en dehors du tribunal, elle n'aura plus accès au tribunal car elle aura été indemnisée. Formellement, la victime n'a pas un droit à voir reconnaître les faits dont elle a été victime.

Enfin, il précise que certains tribunaux se sont déclarés incompétents dans des dossiers où une sanction administrative avait été préalablement infligée et ont considéré que l'objectif de répression avait été atteint.