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16 FÉVRIER 2011
I. PROCÉDURE
Lors de sa réunion du 15 février 2011, la commission des Relations extérieures et de la Défense a décidé de rédiger une proposition de résolution relative à la création d'un organe interparlementaire d'accompagnement et d'avis pour la Politique étrangère et de sécurité commune et la Politique de sécurité et de défense commune.
L'article 22, 3, du règlement du Sénat définit les conditions d'application de cette procédure particulière comme suit:
« Lorsque, dans une discussion, les commissions concluent à la nécessité de légiférer ou d'exprimer le point de vue du Sénat, elles peuvent rédiger elles-mêmes une proposition de loi ou de résolution, l'examiner, la mettre aux voix et faire rapport à son sujet, sans que le Sénat la prenne préalablement en considération.
Cette procédure ne peut être engagée qu'avec l'accord écrit de deux tiers des membres de la commission, et moyennant l'assentiment préalable du président du Sénat. En cas de doute sur la recevabilité ou sur la compétence de la commission, celui-ci consulte le bureau. »
Par lettre du 9 février 2011, le président du Sénat a été invité à marquer son assentiment à cette procédure. Cet assentiment a été donné.
Douze membres de la commission ont également marqué leur accord.
La proposition de résolution a été examinée par la commission lors de ses réunions des 15 et 16 février 2011.
II. PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le texte figurant ci-après a été proposé comme base de discussion:
Le Sénat,
Considérant:
Que suite à l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l'Union européenne, en instituant la fonction de Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité et le service européen pour l'action extérieure (SEAE), et en prévoyant la définition progressive d'une politique de défense commune, entend renforcer de manière significative son action dans le domaine de la politique étrangère, de la défense et de la sécurité européenne;
Que cette évolution nécessite aussi la définition de l'accompagnement et du suivi parlementaires dans ce domaine stratégique;
Que le 31 mars 2010, le Conseil permanent de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), au nom des Hautes Parties Contractantes au Traité de Bruxelles modifié unissant l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni, a adopté une déclaration portant dénonciation du Traité et entraînant la dissolution de l'Union de l'Europe occidentale, y compris de son Assemblée;
Que cette dissolution interviendra au terme d'un délai d'un an à compter de la notification aux autorités belges de la dénonciation du Traité par les Hautes Parties Contractantes;
Que la date de la cessation des activités de l'UEO est le 30 juin 2011;
Que lors de la dénonciation du Traité de Bruxelles modifié, par la déclaration du 31 mars 2010, les États membres de l'UEO — tout en reconnaissant que l'Assemblée parlementaire de l'UEO a contribué au développement d'une culture européenne de sécurité et de défense — ont encouragé « le renforcement éventuel du dialogue interparlementaire dans le domaine de la PSDC, y compris avec les pays candidats à l'adhésion à l'UE et tous les autres États intéressés »;
Que les pays membres de l'Union européenne ont ensuite adopté une position similaire;
Que cet accompagnement interparlementaire de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) doit donc être poursuivi dans le cadre de l'Union européenne et le respect du Traité de Lisbonne;
Que l'article 12, f, du Traité sur l'Union européenne, modifié par le Traité de Lisbonne, dispose que « les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne »;
Que l'article 9 du Protocole nº 1 au Traité de Lisbonne stipule que « le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l'Union »;
Que l'article 10 du Protocole nº 1 précise qu'une conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l'Union « peut également organiser des conférences interparlementaires sur des thèmes particuliers, notamment pour débattre des questions de politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune »;
Que l'accompagnement interparlementaire de la PESC et de la PSDC doit être suffisamment flexible pour pouvoir rencontrer d'éventuelles modifications des traités;
Considérant également:
Que des forums parlementaires se sont mis en place au fil du temps dans le domaine de la politique étrangère, de la défense et de la sécurité:
— chaque semestre, les présidents des commissions des Affaires étrangères des parlements nationaux des États membres de l'Union, du Parlement européen et des parlements des pays candidats se réunissent au sein de la COFACC, organisée et présidée par le parlement national du pays qui exerce la présidence semestrielle du Conseil, avec la participation de la Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité;
— le Parlement national de l'État membre qui exerce la présidence tournante de l'UE organise déjà des réunions semestrielles analogues des présidents des commissions de défense des parlements des pays membres, des pays candidats et du Parlement européen;
— la commission des Affaires étrangères du Parlement européen a organisé récemment, sans toutefois fixer une périodicité régulière, des réunions de commission interparlementaires sur des sujets concernant la PESC et la PSDC, ouvertes à la participation de représentants des parlements nationaux;
Que les organes mentionnés ci-dessus apparaissent, par leur composition et leurs modalités de fonctionnement, exposés à un risque de compartimentation excessive qui limite la possibilité de garantir un accompagnement interparlementaire de la PESC et de la PSDC qui soit à la hauteur des défis auxquels l'Europe est appelée à faire face;
Qu'il convient donc de conférer stabilité et continuité à ce « renforcement du dialogue interparlementaire » sur les questions de politique de sécurité et de défense commune que la déclaration du Conseil permanent de l'UEO du 31 mars 2010 appelle de ses vœux, en rationalisant et en unifiant les forums de réflexion interparlementaire compétents dans ce domaine, tout en garantissant une représentativité et une continuité suffisantes;
Qu'il est essentiel d'établir, conformément au Protocole nº 1 du Traité de Lisbonne, un forum associant les parlements nationaux et le Parlement européen dans l'exercice d'une responsabilité commune en matière de politique étrangère, de défense et de sécurité européenne;
Que la COSAC de Bruxelles (24-26 octobre 2010) a fait un relevé des points de vue des délégations en matière de contrôle parlementaire de la PESC et de la PSDC et a adopté par consensus une contribution qui énonce, entre autres, les principes suivants:
« (i) Le contrôle parlementaire de la PESC et de la PSDC devrait inclure tant les parlements nationaux que le Parlement européen;
(ii) Le mécanisme de contrôle parlementaire de la PESC et de la PSDC devrait être d'un bon rapport coût-efficacité et apporter une valeur ajoutée au travail que les parlements effectuent déjà dans ce domaine;
(iii) De nouvelles institutions ou de nouveaux organes ne devraient pas être mis sur pied;
(iv) Le contrôle parlementaire devrait impliquer des membres spécialisés dans les affaires étrangères, la défense et les affaires de l'Union européenne »;
Que la Conférence des présidents des parlements de l'Union européenne (CPPUE) a chargé la présidence belge de présenter une proposition d'ici à sa prochaine session d'avril 2011;
Propose ce qui suit:
1. Il est institué une « Conférence interparlementaire pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) », composée de délégations des parlements nationaux des États membres de l'UE et du Parlement européen.
2. Chaque délégation parlementaire nationale comprend quatre membres.
3. Le nombre total des membres de la délégation du Parlement européen est au plus égal à 30 % du nombre total des membres de la Conférence.
4. Chaque parlement national d'un État candidat à l'adhésion peut déléguer un observateur.
5. La Conférence, qui a son siège à Bruxelles au Parlement européen, s'y réunit deux fois par an. Elle peut également tenir des réunions extraordinaires en cas de nécessité et d'urgence.
6. La présidence des réunions est assurée conjointement par le parlement national de l'État membre qui assure la présidence semestrielle du Conseil et par le Parlement européen.
7. La Haute Représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité est invitée aux réunions de la Conférence et elle y expose les lignes directrices et les stratégies de la politique étrangère et de défense commune de l'Union.
8. La Conférence peut formuler des avis.
9. Le secrétariat de la Conférence est assuré par le Parlement européen.
10. Sur la base des principes énoncés ci-avant, la Conférence approuve son règlement d'ordre intérieur et ses modalités de fonctionnement.
Demande:
à toutes les assemblées parlementaires concernées de mener une réflexion afin qu'une proposition commune puisse être adoptée lors de la Conférence des présidents des parlements de l'Union européenne en avril 2011.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Le président renvoie à la proposition de résolution en vue de la mise en place d'un nouveau mécanisme de contrôle interparlementaire de la politique étrangère, de sécurité et de défense européenne à la suite de l'adoption du Traité de Lisbonne et de la dissolution de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale (doc. Sénat, nº 5-511/1), déposée par M. De Decker. La proposition de résolution en question a été examinée par la commission le 8 décembre 2010. D'autres initiatives ont été prises entre-temps, sur la base de la proposition de M. De Decker. Le texte à l'examen est le fruit de la concertation menée au sein des groupes de travail de la Chambre et du Sénat.
La Conférence des présidents des parlements de l'UE a chargé la présidence belge d'élaborer une proposition concernant le nouvel organe destiné à succéder à l'Assemblée de l'UEO.
Le président espère que la Chambre adoptera une résolution similaire, afin que les présidents des deux chambres puissent aborder la question de l'accompagnement et du suivi parlementaires avec un mandat identique lors de la Conférence des présidents des parlements nationaux de l'UE et du Parlement européen (les 3 et 4 avril 2011).
M. Mahoux indique qu'il a déjà pris connaissance des points de vue de plusieurs autres parlements nationaux en la matière. D'une manière générale, tout le monde est d'accord pour éviter, d'une part, que l'on crée une nouvelle institution et, d'autre part, que l'organe soit habilité uniquement à assurer l'accompagnement et à émettre des avis, mais pas à contrôler la Politique étrangère et de sécurité commune et la Politique de sécurité et de défense commune. Des discussions sont encore en cours sur le rôle à confier au Parlement européen en ce qui concerne aussi bien sa représentation à la Conférence que sa compétence en matière de gestion de la structure.
En outre, l'intervenant prévient que le texte définitif qui sera adopté par la Conférence des présidents des parlements nationaux de l'UE et du Parlement européen sera très probablement différent du texte qui va maintenant être voté par la Chambre et le Sénat.
M. Mahoux propose que le texte offre une certaine souplesse en prévoyant que la Conférence ne doit pas nécessairement avoir pour cadre le Parlement européen à Bruxelles, mais qu'elle peut aussi avoir lieu dans le pays qui assure la présidence semestrielle du Conseil.
M. De Decker souligne que les vingt-sept États membres devront faire connaître leur position, après quoi une proposition commune sera élaborée. Les présidents de la Chambre et du Sénat ont pour mission de trouver un consensus au niveau européen.
L'intervenant s'interroge toutefois sur le recours à l'article 22.3 du règlement du Sénat, parce qu'il aurait été possible de continuer à travailler sur la base de la proposition de résolution en vue de la mise en place d'un nouveau mécanisme de contrôle interparlementaire de la politique étrangère, de sécurité et de défense européenne à la suite de l'adoption du Traité de Lisbonne et de la dissolution de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale (doc. Sénat, nº 5-511/1) qui avait déjà été déposée et dont la discussion avait même déjà été entamée.
IV. DISCUSSION DU TEXTE ET VOTES
Les considérants ne donnent lieu à aucune observation.
Point 1
Ce point ne fait l'objet d'aucun commentaire de la part des membres. Il est adopté par 8 voix et 1 abstention.
Point 2
M. De Decker propose que chaque délégation parlementaire nationale comprenne non pas quatre membres, mais de deux à huit membres selon la taille du pays.
M. Morael demande comment la délégation de chaque État membre sera composée et plaide à cet égard pour une composition représentative (tant de la majorité au pouvoir que de l'opposition).
Le point 2 est adopté sans modification par 8 voix et 2 abstentions.
Point 3
M. De Decker propose de remplacer le point 3 par le texte suivant: « La délégation du Parlement européen est composée de membres de la commission des Affaires étrangères. Le nombre total des membres de la délégation du Parlement européen est au plus égal à un tiers du nombre total des membres de la Conférence. »
La commission propose de prévoir seulement que le nombre maximum de membres de la délégation du Parlement européen soit porté à un tiers (au lieu de 30 %).
La proposition de la commission de remplacer les mots « 30 % » par les mots « un tiers » est adoptée par 9 voix et 1 abstention.
Le point 3, ainsi modifié, est ensuite adopté par un vote identique.
Point 4
Ce point n'appelle aucune observation et est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 5
M. Mahoux propose de remplacer le point 5 par le texte suivant: « La Conférence, qui a son siège à Bruxelles, se réunit deux fois par an à Bruxelles ou dans le pays qui assure la présidence semestrielle du Conseil. Elle peut également tenir des réunions extraordinaires en cas de nécessité et d'urgence. »
M. De Decker soutient cette proposition de modification du texte parce qu'elle maintient le siège de la Conférence à Bruxelles, mais plus au Parlement européen.
M. De Groote plaide pour le maintien du texte afin que le siège de la Conférence reste établi au Parlement européen.
La commission propose de remplacer au point 5 les mots « La Conférence, qui a son siège à Bruxelles au Parlement européen, s'y réunit deux fois par an » par les mots « La Conférence, qui a son siège à Bruxelles au Parlement européen, se réunit deux fois par an à Bruxelles ou dans le pays qui assure la présidence semestrielle du Conseil ».
Mme Piryns ne peut accepter l'ajout prévoyant que la Conférence peut également se réunir dans le pays qui assure la présidence semestrielle du Conseil. Pourquoi la Conférence ne pourrait-elle pas toujours se réunir à Bruxelles, comme le Conseil de l'Europe, qui, depuis 2002, se réunit toujours à Bruxelles ? Mme Piryns estime qu'en permettant à la Conférence de se réunir également à l'étranger, le législateur risque de lancer un mauvais signal à la population (à savoir que les parlementaires ne dédaignent pas de se réunir, à l'occasion, dans un autre pays).
M. Mahoux souligne que les participants aux réunions internationales sont loin d'être des touristes. Il sait par expérience que l'on travaille beaucoup lors de telles réunions, même lorsqu'elles se tiennent à l'étranger. D'ailleurs, le fait d'organiser toutes les réunions à Bruxelles n'exclut nullement les déplacements et les voyages puisque les participants qui viennent de l'étranger doivent quand même se rendre à Bruxelles.
Selon M. Ceder, il faut à tout le moins reconnaître que certains parlementaires privilégient les réunions qui se déroulent dans un cadre agréable.
M. Daems souligne la grande importance du travail interparlementaire et souhaite que les rapports rédigés lors de ces réunions interparlementaires soient examinés de manière structurelle au sein des parlements nationaux. Il estime en outre que la disparition de l'Assemblée de l'UEO ne doit pas créer un précédent et entraîner la disparition d'autres organisations, comme cela pourrait être le cas du Conseil de l'Europe, par exemple. D'ailleurs, les moyens alloués aux parlementaires qui participent à des missions internationales viennent d'être diminués, ce que M. Daems déplore au plus haut point.
La proposition de modification de texte de la commission est adoptée par 8 voix contre 2.
Le point 5, ainsi modifié, est adopté par un vote identique.
Point 6
Ce point n'appelle aucune observation et est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 7
M. De Decker propose de remplacer, dans le point 7, les mots « La Haute Représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité est invitée » par les mots « Le Président du Conseil et la Haute Représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité sont invités », et les mots « elle y expose » par les mots « ils y exposent ».
M. Morael souhaite étendre le nombre de participants potentiels aux réunions de la Conférence et le préciser explicitement dans le texte de la résolution.
M. Morael et Mme Piryns déposent dès lors une proposition de modification de texte visant à compléter le point 7 par la phrase suivante: « Les ministres, les représentants spéciaux de l'UE, les collaborateurs du Service européen pour l'action extérieure, de la Commission et du Conseil, ainsi que les représentants du Comité politique et de sécurité et tous les autres acteurs pertinents peuvent également y être invités. »
M. Mahoux plaide pour que l'on maintienne le texte tel quel. En effet, le point 7 énumère uniquement les invités permanents, à savoir la Haute Représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Celle-ci représente en fait aussi bien le Conseil que la Commission. Si l'on ajoute dans le texte que le Président du Conseil est, lui aussi, invité en tant qu'orateur permanent, il faut aussi mentionner le Président de la Commission. Enfin, la Conférence peut toujours décider d'inviter d'autres intervenants en plus de l'invité permanent.
M. De Decker ne partage pas cet avis et souligne que le Président du Conseil doit toujours avoir le droit d'être entendu, compte tenu de sa fonction.
La modification de texte proposée par M. De Decker est rejetée par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
La modification de texte proposée par M. Morael et Mme Piryns est rejetée par 7 voix contre 1 et 2 abstentions.
Le point 7 est adopté sans modification par 7 voix et 3 abstentions.
Point 8
M. De Decker propose de compléter ce point par les mots « et établir des rapports ».
M. Mahoux ne se rallie pas à la modification de texte proposée, car l'établissement de rapports implique nécessairement que l'on crée des structures supplémentaires (un secrétariat en l'occurrence) qui devraient être actives même entre les différentes sessions de la Conférence.
La proposition de M. De Decker est rejetée par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
Le point 8 est adopté sans modification par 7 voix contre 2 et 1 abstention.
Point 9
M. De Decker propose de compléter le point 9 par la phrase suivante: « Les parlements nationaux peuvent déléguer une ou plusieurs personnes en renfort. »
La modification de texte proposée est rejetée par 7 voix contre 3 et 1 abstention.
Le point 9 est adopté sans modification par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
Point 10
Ce point n'appelle aucune observation et est adopté par 10 voix et 1 abstention.
V. VOTE SUR L'ENSEMBLE
La proposition de résolution, ainsi amendée, a été adoptée par 9 voix et 2 abstentions.
M. De Decker déclare qu'il s'est abstenu parce que, d'une part, il se réjouit que le texte soit adopté, et, d'autre part, il ne souscrit pas à certaines dispositions, telle que celle prévoyant que chaque délégation parlementaire nationale comptera quatre membres, quelle que soit la taille du pays, et celle qui n'inclut pas le Président du Conseil dans les invités permanents à la Conférence. Il estime par ailleurs que la résolution participe d'une vision minimaliste en prévoyant que la Conférence peut seulement émettre des avis et non rédiger des rapports qui traduiraient la contribution de tous les membres. Enfin, M. De Decker pense que les parlements nationaux ne manqueront pas de proposer d'envoyer des délégations pour renforcer le secrétariat de la Conférence.
M. Morael juge que le texte à l'examen constitue assurément une avancée susceptible de combler un déficit démocratique, mais il ajoute qu'il restera vigilant, surtout en ce qui concerne la composition représentative des délégations des parlements nationaux.
Enfin, il félicite M. De Decker d'avoir pris cette initiative qui débouche sur un texte que les présidents de la Chambre et du Sénat pourront soumettre aux autres parlements nationaux.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Rik DAEMS. | Karl VANLOUWE. |
Texte adopté par la commission : voir le doc. Sénat, nº 5-775/2.