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22 DÉCEMBRE 2010
Le Soudan traverse une situation particulièrement grave: des échéances d'une importance majeure attendent désormais ce pays au bord de la partition. Il est de la responsabilité de la communauté internationale de l'aider à franchir cet obstacle: elle devrait concentrer ses efforts sur le règlement du conflit Nord/Sud et la mise en application du Comprehensive Peace Agreement (CPA) pour éviter tout risque d'embrasement. Il est indispensable et urgent de déterminer les modalités de partage des richesses soudanaises et d'aider les futurs États du Nord-Soudan et du Sud-Soudan à surmonter ensemble et surtout pacifiquement les difficultés auxquelles ils devront faire face.
Qu'est-ce que l'accord CPA ?
Le Comprehensive Peace Agreement a eu pour ambition de traiter l'ensemble des problèmes du Soudan et pas seulement de régler le différend entre le Nord et le Sud. Mis à part le « Protocole de Machakos », signé le 20 juillet 2002, qui se trouve inclus dans le CPA dont il constitue le premier chapitre, l'accord agrège les divers autres protocoles conclus lors de cette période. Il se décompose finalement en quatre parties portant sur le partage du pouvoir (chapitre 2), le partage des richesses (chapitre 3), la résolution du conflit d'Abyei (chapitre 4) et celle du conflit des deux États du Sud Kordofan et du Nil bleu, autrement dit, le conflit des Monts Nouba.
Un premier accord portant sur la question de la sécurité était intervenu le 25 septembre 2003, aux termes duquel les troupes nordistes se retiraient du Sud et celles du SPLA (l'Armée populaire de libération du Soudan du Nord) du Nord. Des unités mixtes, avec commandements mixtes, sont prévues, composées à parité de soldats des deux armées pour assurer la paix dans les régions du Sud.
En ce qui concerne le partage du pouvoir, le protocole correspondant a été signé à Navaisha le 26 mai 2004. Il débute par la présentation des principes d'administration décentralisée et de coordination gouvernementale que les deux parties s'engagent à respecter au cours de leur cohabitation durant la période intérimaire de six années. Sur un plan strictement institutionnel, l'accord de partage du pouvoir prévoit le schéma classique d'un État fédéral, avec un parlement national bicaméral dans lequel la seconde chambre représente les États. L'accord prévoit également la composition du gouvernement d'unité nationale (GUN) et du gouvernement du Sud-Soudan (GoSS) et la répartition de leurs pouvoirs.
Un troisième protocole, signé le 7 janvier 2004, traite de la question du partage des richesses et pose en premier lieu les principes devant guider la propriété de la terre et la gestion équitable des ressources communes naturelles, le pétrole faisant l'objet de précisions très détaillées. À cet égard, l'accord pose comme principe que le partage des ressources pétrolières du Sud-Soudan doit se faire dans un cadre équilibré entre les besoins de développement national et la reconstruction du Sud-Soudan, de telle manière qu'un mécanisme de péréquation est instauré, qui attribue au moins 2 % de revenus aux États et régions productrices, selon la proportion de leur part dans la production. Au-delà, 50 % des revenus nets tirés du pétrole seront attribués au GoSS, d'une part, et 50 % au GUN et aux États du Nord-Soudan, d'autre part. En complément, en ce qui concerne les revenus publics, taxes et autres, collectés au niveau national, un mécanisme équitable d'allocation est prévu entre les différents niveaux de gouvernement.
On fera remarquer que le partage équilibré des richesses portait sur celles du Sud-Soudan, mais que l'éventualité de gisements futurs, au Sud Darfour ou au Sud Kordofan, par exemple, n'était pas prise en compte, non plus que la question du partage des eaux.
Le conflit des Monts Nouba, a enfin fait l'objet d'un protocole particulier, également signé le 26 mai 2004.
L'application du CPA
Dès le début, il apparaît ainsi que Khartoum est pour le moins réticent à respecter les dispositions du CPA quant au partage du pouvoir. Le partage des postes au sein de l'administration publique est lui aussi très lent: fin 2007, la décision de recruter 30 % de la fonction publique au sud n'avait toujours pas été mise en application. D'autres thèmes importants des accords de Naivasha font également l'objet de retard: le partage des richesses pétrolières, les accords sécuritaires, le découpage des circonscriptions ou le recensement de la population sont notamment concernés.
Le transfert de revenus pétroliers, crucial, compte tenu de l'extrême pauvreté et du sous-développement du Sud-Soudan a été l'objet de la part de Khartoum de manœuvres dilatoires incessantes: il a fallu près d'un an pour le GoSS reçoive la part qui lui était due des revenus de l'exportation pétrolière, après que des incidents sur la délivrance des permis d'exploitation eurent aussi alourdi le climat entre les deux partenaires. La question du redéploiement des forces militaires a enfin été un autre sujet de discorde. Elle a porté à la fois sur le retrait des forces régulières de leurs positions respectives, sur la démobilisation des milices de chaque camp et sur la constitution de forces mixtes.
À ces manœuvres dilatoires de Khartoum s'ajoutent les retards dus à l'inexpérience politique et institutionnelle et à l'incapacité du Sud-Soudan en manque de ressources humaines qualifiée. La reconstruction du Sud-Soudan pâtit ainsi cruellement du manque d'attractivité de la région, encore fortement troublée.
Les accords de paix ont institué une commission d'évaluation et de contrôle de l'application du CPA — « Assessment and Evaluation Commission ». Présidée par Sir Derek Plumbly, ancien ambassadeur du Royaume-Uni en Égypte, et composée de représentants des parrains internationaux du processus, la commission a assuré le suivi de la mise en œuvre du CPA.
Dans son dernier rapport (publié en janvier 2010), il apparaît que les Parties ont engagé un dialogue soutenu sur nombre de points mais que les avancées concrètes restent modestes. Et que, en second lieu, les torts ne sont pas exclusivement à porter au débit de Khartoum. Aucun progrès n'a été fait quant au programme national de réconciliation, non plus que sur la désignation de la commission des droits de l'homme.
La Commission met également en avant la gravité des risques que comporte le fait de n'avoir pas encore délimité les frontières précises de la zone d'Abyei, dont il reste 20 % à tracer. La décision de la Cour permanente d'arbitrage sur Abyei a été un pas important, mais beaucoup reste à faire pour créer, dans le peu de temps qu'il reste de la période intérimaire, les conditions d'une paix durable dans la région, selon les termes du rapport. En ce qui concerne le partage des richesses, la Commission estime que les progrès sont intéressants, même si toutes les recommandations formulées dans son rapport d'étape n'ont pas été mises en œuvre. La question de la transparence du secteur pétrolier continue de faire problème. La question de la sécurité globale dans les États du Sud Kordofan et du Blue Nile reste un sujet d'inquiétude. Au plan des arrangements de sécurité, il est enfin intéressant de remarquer que le Sud-Soudan, à la différence du Nord, est loin d'avoir redéployé ses troupes comme il l'aurait dû.
Intervention de la Communauté internationale
La communauté internationale s'est mobilisée non seulement financièrement pour aider à la réussite de la paix au Soudan, mais aussi politiquement et sur le terrain. Parmi les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au début de 2005, plusieurs se concentrent sur la question du CPA et sur le Sud-Soudan.
La résolution 1590, adoptée le 24 mars 2005, a créé la Mission des Nations unies au Soudan, MINUS. Cette mission, composée d'un maximum de 10 000 militaires et de personnels civils, dont au plus 715 policiers, a pour premier mandat « d'apporter un soutien à la mise en œuvre de l'Accord de paix global ». Créée initialement pour une durée de six mois, la MINUS, dont le principe était souhaité par le CPA, ne cessera par la suite d'être constamment renouvelée.
Près de cinq ans après son déploiement, la situation au Sud-Soudan, sur plusieurs des aspects essentiels du mandat de la Mission, n'est pas excellente. Elle est même désastreuse sur le strict plan de la sécurité des populations civiles et sur la tension armée qui prévaut, notamment au plan interethnique. Dans le même esprit, on sait que le désarmement des milices est un échec, que les échéances électorales fixées dans le CPA pour 2009 ont déjà dû être reportées.
Est-ce à dire que la MINUS a failli à sa mission ? Le déploiement de ses forces a été plus lent que prévu. La mission des Nations unies ne sera pas non plus aisée, sur le terrain, compte tenu de la tension forte entre Khartoum et Juba au long de cette période transitoire, qui traduit d'ailleurs bien le manque de confiance et de volonté politique qui animent les Parties prenantes.
La question de la région pétrolière d'Abyei
C'est depuis que l'on a découvert du pétrole dans ce pays que la région d'Abyei est devenue le point crucial du différend entre le Nord et le Sud. Un seul chiffre suffit à résumer l'importance de la zone d'Abyei: aujourd'hui, 250 000 barils de pétrole par jour en sont extraits, soit la moitié de la production soudanaise. Cette zone est donc d'un intérêt unique, tant pour le Nord que pour le Sud, et son rattachement à l'un ou l'autre change évidemment la donne, notamment dans la perspective d'une sécession du Sud en 2011.
Au-delà du strict point concernant la délimitation des frontières, le protocole sur Abyei n'a pas été appliqué dans ses dispositions relatives à l'exécutif local, qui n'a pas été installé.
La délimitation du tracé de la frontière de la zone est essentielle et a constitué l'un des thèmes des négociations du CPA. Le protocole prévoit que, au cours de la période intérimaire, Abyei bénéficiera d'un statut administratif spécial, qui organisera notamment la distribution des revenus pétroliers tirés du sous-sol de la région et définira un exécutif local, élu par les habitants. À la fin de l'intérim, simultanément au référendum concernant le Sud-Soudan, une consultation sera organisée qui offrira le choix aux habitants d'opter pour que la région garde un statut particulier en étant rattachée au Nord ou soit désormais partie du Bahr el Ghazal, en d'autres termes, rattachée au Sud.
Une commission des frontières d'Abyei (ABC) a été constituée dans le cadre du CPA. Les décisions de cette commission devaient être définitives et sans contestation ni recours. Néanmoins, Khartoum n'a pas reconnu les conclusions présentées et a réussi à obtenir qu'une cour d'arbitrage soit saisie pour déterminer si les experts de la commission avaient ou non excédé leur mandat.
La Cour permanente d'arbitrage de La Haye, saisie en juillet 2008 par les Parties, a rendu sa décision le 22 juillet 2009.
Au terme de son analyse, quatre des cinq arbitres du collège ont estimé que l'argumentation de la Commission sur certains des points était insuffisante et qu'il convenait de réviser le tracé des frontières proposé, dans la mesure où il était sujet à caution, en ce qu'il reposait sur des prémisses erronées. Si la frontière Sud d'Abyei n'est pas contestable, en revanche les tracés proposés par les experts de la Commission à l'Est, l'Ouest et au Nord de la région ne correspondent pas exactement, selon le collège d'arbitres, au territoire occupé par les Ngok Dinka au long des décennies passées, tel que le démontrent les témoignages et autres analyses anthropologiques. Le cinquième arbitre produisit une opinion dissidente argumentant que la Cour arbitrale rendait une décision contradictoire, sans fondement valable voire erroné, qui tentait de ménager les intérêts des Ngok Dinka sans prendre en compte les droits fondamentaux des Misseriya, ce en quoi elle était porteuse de risques pour la paix.
Quoi qu'il en soit de la controverse interne à la Cour d'arbitrage, les deux Parties déclarèrent immédiatement accepter la décision. Pour autant, à en croire le dernier rapport (19 juillet 2010) du Secrétaire général des Nations unies au Conseil de sécurité, « les parties n'ont fait que peu de progrès dans l'application de la décision de la Cour permanente d'arbitrage sur la délimitation de la région de l'Abyei depuis la fin de la dernière période considérée ».
Cela n'est en tout cas pas sans incidence sur les futures ressources financières tirées du pétrole dont les uns et les autres disposeront. D'ores et déjà, le Nord applique la décision de la Cour permanente d'arbitrage pour le calcul de ses transferts de recettes pétrolières au Sud. Il décompte ainsi les recettes tirées des sites d'Higlig et considère qu'il a des droits exclusifs qui excluent tout partage, alors même que la commission de délimitation du tracé frontalier est loin d'avoir achevé ses travaux.
Aujourd'hui, les Misseriya s'estiment effectivement lésés par la décision et revendiquent une meilleure prise en compte de leurs droits: la situation est en ce moment même tendue sur le terrain, et leurs menaces d'attaques sur les puits sont prises au sérieux par Khartoum. Le travail de délimitation des frontières sur le terrain, dont il reste 20 % à tracer, est bloqué. La question de leur propre statut et de leur droit de vote lors du référendum spécifique sur Abyei est au cœur de l'enjeu actuel et l'arbitrage rendu à La Haye n'a pas résolu la question.
Avancées législatives
Les derniers mois ont vu les partenaires soudanais réussir enfin à s'entendre sur un certain nombre de textes législatifs, indispensables à la réalisation des échéances électorales prévues. Plusieurs lois ont été adoptées au dernier trimestre 2009, sur la presse et les media, ou sur les élections nationales. La commission des élections nationales et le conseil des partis politiques ont ainsi été institués.
Trois lois, notamment, ont été adoptées à la fin du mois de décembre 2009: la loi pour le référendum du Sud-Soudan; la loi pour l'organisation de la consultation populaire dans les deux États du Sud Kordofan et du Nil bleu; la loi pour le référendum d'Abyei.
Celle sur le référendum du Sud-Soudan a fait l'objet de très intenses tractations pour arriver aux solutions suivantes: la majorité simple de 50 % plus une voix exprimée en faveur de l'indépendance pour entraîner la sécession, et un taux de participation pour rendre la consultation valable a-t-il été réduit à 58 % du corps électoral.
La loi sur le référendum d'Abyei risque de ne pas satisfaire totalement l'ensemble des intéressés. Indépendamment du fait que le territoire d'Abyei n'étant pas encore définitivement déterminé, une incertitude subsiste quant au corps électoral qui sera appelé à se prononcer, il est fait peu de cas de certaines ethnies. L'article 24 de la loi donne en effet le droit de vote aux Ngok Dinka, mais laisse à la commission du référendum, créée à cette occasion, le soin de déterminer les critères de résidence à Abyei pour les autres citoyens qui seront électeurs. C'est l'adoption de cet article qui a entraîné le départ des députés Misseriya de l'Assemblée nationale, estimant les droits de leur communauté insuffisamment garantis.
Une troisième loi a enfin été adoptée, portant sur l'organisation de la consultation des populations des États du Sud Kordofan et du Nil bleu, afin de savoir si ces dernières acceptent ou non le CPA comme mode de règlement du conflit en ce qui concerne leur État. En cas de refus, une négociation spécifique serait organisée par le gouvernement pour inclure lesdites attentes dans le CPA révisé à cette fin, par décret présidentiel devant les y inclure.
Les faiblesses structurelles du Sud-Soudan (1)
Mais quelle est la viabilité de ce nouvel État africain, dont on voit d'ores et déjà les faiblesses, institutionnelles, économiques, financières ?
— La situation économique est désastreuse. La chute des cours du pétrole et le non-respect par Khartoum du partage prévu dans le CPA pèse sur les finances du Sud-Soudan. Il doit développer des sources de revenus autres que celles du pétrole et faire face à des difficultés de paiement, à un manque criant de liquidités.
Tout est à reconstruire au Sud, et les ressources de toute nature manquent pour conduire de front les multiples chantiers. Cet état de fait est aggravé par les menées de ceux qui, sur le terrain, tentent de torpiller le processus et entretiennent la violence dans certaines zones, telle la LRA en Equatoria, contre laquelle les autorités, eu égard à la faiblesse de leurs moyens ont le plus grand mal à lutter. De même en est-il avec les troubles tribaux en Éthiopie ou au Kenya qui ont des incidences au Sud-Soudan, compte tenu du caractère transfrontalier des populations intéressées. De telle manière qu'un volet entier du CPA, essentiel en ce qu'il porte sur les processus de réconciliation entre populations, se voit fortement handicapé faute de pouvoir compter sur l'appui matériel qu'il était en droit d'espérer pour pouvoir être exécuté.
La structure budgétaire du Sud-Soudan montre que les priorités ne portent pas sur le développement à long terme de la province. En premier lieu, à l'identique de ce que fait le gouvernement central à Khartoum, l'essentiel de la dépense budgétaire est consacrée à la capitale, Juba: 90 % des dépenses de salaires et plus de deux tiers des dépenses de développement sont le fait du gouvernement central du Sud-Soudan. Les autres États du Sud-Soudan sont donc à leur tour des périphéries marginalisées par rapport au centre, à l'instar de celles de Khartoum au niveau national. De plus, selon les données du budget de 2008, le tiers des dépenses est affecté à la sécurité et à la défense, complété en cours d'année par des crédits supplémentaires.
— La question, cruciale entre toutes, des voies d'exportation de son pétrole par une autre route que l'oléoduc du Nord vers Port-Soudan n'est pas réglée. Des études sont actuellement en cours, pour une exportation de la production vers l'océan indien via le Kenya, mais rien n'est encore concrétisé, sachant que la construction d'un nouvel oléoduc vers Mombasa représenterait des travaux longs et coûteux.
— Le problème de la corruption du Sud est posé avec acuité au point que ce thème est considéré comme l'un des plus critiques auxquels doivent faire face les jeunes institutions sud-soudanaises. La corruption a été érigée en véritable système et les informations faisant état de scandales sont nombreuses et fréquentes. La lutte contre le phénomène est d'autant plus difficile que les lignages familiaux et claniques, tribaux ou ethniques, jouent un grand rôle dans les mécanismes de solidarité locale et de répartition des richesses.
— La question militaire est un des aspects important des accords de paix. Les accords de Naivasha ont traité plusieurs thèmes complémentaires: la démobilisation des milices, la création de forces mixtes (retard considérable dans la mise en œuvre et le redéploiement). La démobilisation des milices du Sud est un des sujets que lesquels il apparaît que les autorités n'ont pas eu la capacité, si tant est qu'elles en aient eu la volonté, de désarmer comme elles l'auraient dû les populations. Compte tenu de leur histoire, de rivalités ethniques et tribales ancestrales entretenues et consolidées par des années de lutte, un désarmement piloté par une élite issue d'une seule et même ethnie, les Dinka, occupant aujourd'hui le pouvoir politique ne peut avoir une quelconque légitimité. Le gouvernement n'a aucune chance d'obtenir le désarmement volontaire de la part de troupes qui se considèrent comme son ennemi, peut-être autant que Khartoum.
| Dominique TILMANS François BELLOT. |
Le Sénat demande au gouvernement:
1. d'œuvrer à la mobilisation et la bonne coordination des efforts de la communauté internationale en faveur du Sud-Soudan pour faire face aux problèmes que poseront les prochaines phases du processus de paix: préparation et conduite des référendums, fourniture d'un appui au cours de la période de transition à l'issue des référendums et appui à la consolidation de la paix au cours de la période suivant la mise en œuvre du CPA;
2. d'œuvrer à ce que l'Union européenne, à travers les liens qu'elle a tissés avec nombre de voisins du Soudan, prenne ses responsabilités aux côtés des autres partenaires concernés; qu'elle s'implique fortement dans la mise sur pied et la réussite du referendum au Sud-Soudan de janvier 2011 libre, équitable et pacifique, en collaboration avec la MINUS;
3. de soutenir le groupe (2) mis sur pied le 19 octobre 2010 par le secrétaire général des Nations unies pour superviser les référendums sur l'autodétermination du Sud-Soudan et la zone d'Abyei.
4. de soutenir les efforts des officiers du Service de police du Sud-Soudan (SPSS), la police de l'ONU et le gouvernement norvégien pour former 120 officiers sud-soudanais aux mesures de sécurité qui devront être mises en œuvre lors du référendum d'autodétermination;
5. de veiller à la bonne adoption par le Parlement du Sud-Soudan d'une loi référendaire sur la base de laquelle le scrutin pourra être tenu;
6. de soutenir le respect de l'accord-cadre de procédure signé le 23 juin par les parties au CPA qui régira les pourparlers officiels sur les dispositions à prendre à l'issue des référendums;
7. d'assumer un réel soutien à la mise en œuvre du CPA et travailler sur l'après-référendum au Sud-Soudan, notamment sur:
a. les conséquences d'un référendum positif, qui proclamerait la séparation du Sud et du Nord.
b. les mesures d'accompagnement temporaires, modalités de partage des biens communs, des ressources naturelles, notamment pétrolières,
c. la question de la nationalité de centaines de milliers de sudistes résidant au Nord,
d. la sécurité,
e. la dette, le secteur bancaire public, le contrôle des réserves de devises de la Banque du Sud-Soudan,
f. les industries sucrières (géographiquement situées dans la partie Nord du Soudan),
g. la question douanière,
h. la réforme agraire et la question pastorale,
i. la gestion des réserves étrangères;
8. de répondre de façon coordonnée avec les autres partenaires internationaux aux besoins économiques du Sud-Soudan, au sous-développement de ses infrastructures et de son administration, à la lutte contre la corruption et la violence, à la faiblesse de ses ressources, financières ou humaines, aux tentations hégémoniques de son principal parti et aux rivalités et tensions ethniques,
9. de soutenir l'Unité de protection de l'enfance mise en place le 31 août 2010 par le gouvernement du Sud-Soudan afin notamment de stopper le recrutement d'enfants-soldats;
10. de trouver des solutions diplomatiques, avec le soutien des parties concernées, au partage des eaux du Nil;
11. de soutenir l'application de la décision de la Cour permanente d'arbitrage sur la délimitation de la région de l'Abyei, dissiper les malentendus au sujet de cette décision qui ont accru les tensions dans toute la région;
12. d'œuvrer à la mise en œuvre de la loi relative au référendum (notamment les conditions d'inscription sur les listes électorales) et à la mise sur pied de la Commission du référendum de l'Abyei;
13. d'œuvrer à une réponse internationale et coordonnée avec la République démocratique du Congo (RDC) et la République centrafricaine pour mettre fin aux agissements de l'Armée de résistance du Seigneur (ARS), à la démilitarisation de ses membres et à la condamnation de ses dirigeants pour les crimes commis; à l'apaisement des conflits intertribaux basés sur l'accès aux ressources naturelles de territoires dont ils revendiquent la propriété;
14. d'œuvrer à la résolution du conflit autour des sites pétroliers de Higlig.
17 novembre 2010.
| Dominique TILMANS François BELLOT. |
(1) Au Sud-Soudan, Salva Kiir Mayardit, qui a obtenu 92,99 % des voix, a été élu président du gouvernement du Sud-Soudan. Le 14 juin, Riek Machar a prêté serment en tant que vice-président. Le 21 juin, le président Kiir a publié un décret désignant son gouvernement, dans lequel le SPLM occupe 27 postes ministériels, le PCN deux, et les autres partis politiques du sud trois. Le SPLM a remporté 159 sièges à l'assemblée législative du Sud-Soudan, soit 93,52 % de nombre total de sièges, et le SPLM-Changement démocratique trois sièges. Sept sièges sont allés à des candidats indépendants.
(2) Présidé par le président de la République-Unie de Tanzanie, M. Benjamin Mkapa, ce groupe sera composé de deux autres membres, l'ancien ministre des affaires étrangères du Portugal, M. Antonio Monteiro, et l'ancien président de la Commission électorale du Népal, M. Bhojraj Pokharel.