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23 NOVEMBRE 2010
La présente proposition de loi reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 6 novembre 2007 (doc. Sénat, nº 4-357/1 - 2007/2008).
Plusieurs événements survenus récemment dans la magistrature nous contraignent à une réflexion approfondie sur les limites de l'indépendance du pouvoir judiciaire. L'intangibilité de cette indépendance constitue un principe de base absolu. Toutefois, cette indépendance ne peut constituer un blanc-seing permettant aux magistrats de faire des déclarations allant à l'encontre de la neutralité exigée de la part des juges.
L'indépendance du juge est et reste un principe de base de notre État de droit démocratique. Ce principe permet en effet au juge de trancher un litige sans subir la moindre (forme d') influence extérieure. Pour étayer ce point de vue, qui découle de la « trias politica » ou séparation des pouvoirs, nous renverrons au discours prononcé par M. Krings, procureur général à la Cour de cassation, lors de la séance solennelle d'ouverture de cette cour, le 1er septembre 1989 (1) . Dans cette mercuriale très travaillée, qui traite explicitement et de manière circonstanciée de la séparation des pouvoirs, M. Krings affirme toutefois clairement que « la séparation des pouvoirs n'exclut nullement un contrôle » (nº 22) et qu'« un contrôle réciproque et permanent peut être exercé, constituant ainsi une garantie indispensable » (nº 26). Plus loin (dans le même numéro cité), M. Krings renvoie explicitement au droit disciplinaire en tant que contrôle interne sur le fonctionnement des cours et tribunaux, « en ce que leurs membres peuvent faire l'objet de sanctions lorsqu'ils se rendent coupables d'un fait qui, même s'il n'est pas puni pénalement, est néanmoins incompatible avec l'exercice de la fonction ».
Le fait que l'indépendance du juge ne saurait et ne peut être assimilée à l'irresponsabilité est également examiné en profondeur par X. De Riemaecker et G. Londers dans leur ouvrage Statuut en deontologie van de magistraat (2) . Ils y soulignent que, même dans l'ancienne formulation du droit disciplinaire à l'article 404 du Code judiciaire (sur laquelle nous reviendrons), il est manifeste que la violation de la norme déontologique pourra également être sanctionnée disciplinairement lorsqu'elle témoigne d'un exercice de la fonction ou d'un comportement social injustifiés (p. 312). On peut également lire dans cet ouvrage que le justiciable peut, par conséquent, escompter que ce magistrat abordera son affaire sans a priori et l'esprit ouvert. Cela implique qu'il peut escompter que le juge fera preuve d'une totale indépendance et impartialité (p. 315). Les auteurs soulignent avec à-propos que le juge est incontournable pour le justiciable... Ce dernier ne choisit pas non plus son juge, au contraire de son avocat, par exemple. Il s'ensuit que ce n'est pas seulement le pouvoir judiciaire dans son ensemble qui doit pouvoir jouir de la pleine confiance du justiciable, mais aussi tous les magistrats qui le composent (p. 317). Pour étayer leur thèse, les auteurs citent encore M. Krings (3) . « Il faut pour cela que le justiciable ne puisse nourrir le moindre doute quant à l'intégrité de ceux à qui est confié le redoutable pouvoir de dire le droit. [...] Le juge se trouve au-dessus de la mêlée et doit le rester. Il ne peut descendre dans l'arène. Il doit garder ses distances. Il n'est pas le défenseur d'un système social ni d'une classe, ni d'une morale et certainement pas d'une politique » (citation p. 318). Examinant de plus près les règles écrites et non écrites de la déontologie du magistrat, les auteurs affirment expressément que la marge de manœuvre laissée à tout juge ne lui permet cependant pas, d'une part, d'avoir une action normative et, d'autre part, de substituer son système de valeurs personnel à ce qui est généralement admis dans la société au moment où il prend une décision. Lors du règlement des affaires qui lui sont confiées, le magistrat traite tout le monde sur un pied d'égalité et sans a priori, quelles que soient l'origine, les convictions religieuses ou politiques, la race ou la couleur de peau des parties concernées. (p. 344).
Il est donc tout bonnement inadmissible que des juges s'expriment publiquement sur des questions politiques, éthiques et philosophiques et, pire encore, qu'ils laissent explicitement transparaître leurs opinions dans leurs jugements. Plusieurs exemples récents de déclarations homophobes et un jugement dans lequel on compare expressément la qualité des différents réseaux d'enseignement en constituent des illustrations particulièrement criantes. Le climat empreint de parti pris et de préjugés qui s'instaure dans de telles circonstances sape sérieusement la confiance du justiciable.
Il est vrai qu'un certain nombre de possibilités s'offrent au justiciable afin de combattre ce parti pris (éventuel). La première réside dans les voies de recours classiques (appel, ...). La récusation du juge constitue une deuxième possibilité. Cette dernière n'est toutefois pas exploitée, ou ne l'est que rarement, pour la simple raison que bon nombre de personnes en ignorent l'existence. Parmi les avocats, cette possibilité ne suscite pas beaucoup d'enthousiasme non plus. C'est logique, car une fois qu'un juge a été récusé, il faut poursuivre dans cette voie.
En outre, ces possibilités individuelles ne dissipent pas le sentiment collectif de méfiance envers la magistrature.
C'est pour cette raison que nous partageons totalement le point de vue de M. Hugo Lamon, tel qu'il l'a exprimé dans sa tribune libre « Oordelen zonder vooroordelen (4) »: (Juger sans préjugés). En peu de temps, la question de l'opinion personnelle des juges a été évoquée à deux reprises. Un juge de Tongres, qui devait se prononcer sur un prêt contracté conjointement par un couple homosexuel, s'est demandé, en pleine audience, si cela n'était contraire à l'ordre public et aux bonnes mœurs. Lorsqu'il a été interviewé au sujet de ce jugement par Het Belang van Limburg, il a prévenu que les homosexuels ne devaient pas vouloir élever une anomalie au rang de norme. À peine deux semaines plus tard, on a appris, à la suite de fuites, qu'une juge de Termonde avait estimé, concernant une affaire de divorce dans laquelle elle devait notamment décider quelle école l'enfant était censé fréquenter, que l'on pouvait affirmer sans hésiter que la qualité de l'enseignement dispensé dans les réseaux d'enseignement et les universités catholiques est, de loin, la meilleure (5) .
Le fait que des juges se livrent à des déclarations outrancières en marge d'un procès ne constitue pas un phénomène nouveau. Par le passé aussi, on a connu des juges quelque peu excentriques qui pontifiaient à l'audience ou dans leur jugement, même si ce type d'incidents est tout à fait exceptionnel. Toutefois, ce qui est nouveau, c'est que ces déclarations sont, de nos jours, relayées dans la presse. Le procès de Tongres a même donné lieu à une question parlementaire, à l'occasion de laquelle la ministre de la Justice de l'époque a dû reconnaître qu'elle était incompétente en la matière et que seul le chef de corps du magistrat concerné pouvait éventuellement ouvrir un dossier disciplinaire. Dans le cadre de la discussion sur l'école, la même ministre a annoncé dans la presse qu'elle attirerait tout de même l'attention du chef de corps concerné sur les déclarations du juge. Nous en arrivons d'emblée au cœur du problème. Les juges doivent pouvoir travailler en toute indépendance et ne peuvent être soumis à aucune pression, pas même à celle du ou de la ministre qui a la Justice dans ses attributions. Il s'agit d'un élément essentiel au bon fonctionnement d'un État de droit. Dans leur jugement, les juges doivent appliquer le droit au cas concret, et ils ne peuvent à cet égard se laisser guider par ce que le monde politique pense de leur décision. Mais les juges peuvent aussi se tromper. C'est précisément pour cette raison que le justiciable peut, dans de nombreux cas, faire appel de leur décision, afin que d'autres juges puissent réexaminer l'affaire. À cet égard, il est essentiel que personne d'autre qu'un juge ne puisse examiner une affaire. L'émoi provoqué par les deux incidents montre que les choses ne sont pas toujours aussi simples. Il devient, pour de nombreuses personnes, de plus en plus difficile d'accepter que l'indépendance nécessaire du juge conduise parfois à une certaine irresponsabilité. Certes, les parties à un procès peuvent interjeter appel, mais que dire d'observateurs extérieurs qui ont pu également être choqués par la décision ? L'enseignement communautaire se sent, à juste titre, maltraité par le monde judiciaire, maintenant qu'il existe une décision judiciaire qui insinue que cet enseignement n'est pas valable. Et un juge peut-il donner l'impression que le législateur protège trop les homosexuels ? Il ne s'agit donc pas uniquement de la résolution du conflit pour les parties, mais de l'impact social de ces décisions.
Le juge ne peut, en vertu de son indépendance, être amené à répondre du contenu de ses jugements, ce qui ne l'autorise pas pour autant à reprendre dans son prononcé des éléments qui n'ont aucun rapport avec l'affaire. Les juges qui le font abusent de leur indépendance. Ne peuvent-ils être appelés d'une autre manière à se justifier ? La ministre de la Justice de l'époque, Mme Onkelinx, a évoqué la possibilité d'engager une procédure disciplinaire lorsque le juge ne respecte pas les règles déontologiques. La décision d'engager oui ou non une procédure disciplinaire ne fait l'objet d'aucune communication, et s'il s'ensuit qu'un dossier disciplinaire est ouvert, l'affaire est jugée sans que le monde extérieur en ait connaissance. Pour l'opinion publique, cela équivaut dès lors à une impunité.
Les prises de position personnelles des juges sont parfois une cause de mécontentement et d'incompréhension pour certaines catégories de justiciables. De prime abord, cette irritation a quelque chose de paradoxal; pendant longtemps, les magistrats ont été critiqués parce qu'ils se confinaient dans leur tour d'ivoire; or, aujourd'hui qu'ils ont décidé de sortir du carcan juridique et d'émettre, en toute liberté, des considérations personnelles, ils sont de nouveau frappés d'anathème. Mais celui qui pose le problème en ces termes se trompe. L'indépendance du juge n'existe que pour autant qu'elle soit nécessaire pour se prononcer sur un litige concret. Cette décision doit être rendue conformément aux lois existantes, auxquelles le juge est également soumis. Des déclarations générales sur l'orientation sexuelle d'un individu ou sur un type d'enseignement ne relèvent pas de l'ensemble des tâches dévolues au juge. Son avis personnel n'est pas pertinent dans ce cas, et il n'est pas indiqué que le juge prenne position « en qualité de juge ». S'il y est autorisé dans la sphère privée ou au café, cette liberté lui est interdite lorsqu'il siège en toge dans la salle d'audience ou lorsqu'il rend sa sentence. Dans sa fonction officielle, il doit faire montre de réserve et de discrétion. Dans ces moments-là, il doit se garder d'émettre un avis personnel qui va au-delà de l'application de la loi au cas concret.
Une étude récente a montré, une fois encore, que le citoyen n'a pas une haute opinion de la justice. Juges et avocats sont souvent traités avec le même mépris. Tous les acteurs de la justice doivent prendre ce signal au sérieux. Si l'objectif n'est certainement pas d'isoler les juges de la société, puisqu'ils peuvent effectivement éprouver une émotion sociale, ils doivent néanmoins faire preuve de circonspection lorsqu'ils disent droit. Et s'ils se livrent, sans que les parties en aient fait la demande, à des déclarations virulentes, qui provoquent l'émoi au sein de la société, nous devons réagir. En effet, le renvoi à une procédure disciplinaire ne résout pas le malaise social. Pour que le citoyen ait davantage confiance dans la justice, il faut faire clairement savoir que le juge n'a pas à utiliser sa fonction pour exprimer des points de vue personnels de nature idéologique. Les juges doivent avoir la confiance de tous, y compris de ceux avec lesquels ils ont un problème d'ordre personnel. C'est une mission qui incombe à tous les acteurs impliqués dans la justice.
Une des premières tâches internes du pouvoir judiciaire est d'intervenir lorsque certains de ses membres outrepassent clairement les limites de la neutralité.
Le titre V du livre II du Code judiciaire prévoit dès lors un certain nombre de dispositions relatives au droit disciplinaire des personnes qui exercent une fonction judiciaire. La loi du 7 juillet 2002, entrée en vigueur le 14 février 2004, a réformé en profondeur ces dispositions.
L'article 404 du Code judiciaire prévoit qu'une sanction disciplinaire peut être infligée aux membres de l'ordre judiciaire s'ils « manquent aux devoirs de leur charge, ou (...) par leur conduite portent atteinte à la dignité de son caractère » (alinéa 1er) ou s'ils « négligent les tâches de leur charge et (...) portent ainsi atteinte au bon fonctionnement de la justice ou à la confiance dans l'institution » (alinéa 2 ajouté par la loi du 7 juillet 2002).
Les peines disciplinaires, fixées à l'article 405 du Code, sont désormais subdivisées en, d'une part, les peines disciplinaires mineures (avertissement ou réprimande) et, d'autre part, les peines disciplinaires majeures, comportant deux degrés.
Les peines disciplinaires majeures du premier degré sont:
— la retenue de traitement;
— la suspension disciplinaire;
— le retrait du mandat visé à l'article 58bis;
— la suspension disciplinaire avec retrait du mandat visé à l'article 58bis.
Les peines disciplinaires majeures du second degré sont:
— la démission d'office;
— la destitution ou la révocation.
Une innovation importante dans ce droit disciplinaire est l'institution d'un Conseil national de discipline (chambre francophone et chambre néerlandophone), composé de trois magistrats du siège, deux magistrats du ministère public et deux membres externes à l'ordre judiciaire; ce conseil de discipline est chargé de rendre un avis non contraignant concernant les dossiers dans lesquels une peine disciplinaire majeure peut être infligée (article 409).
Les autres aspects qui ont été profondément modifiés concernent les autorités disciplinaires compétentes pour engager des procédures disciplinaires (article 410), les autorités compétentes pour mener l'instruction disciplinaire (article 411), l'autorité disciplinaire compétente pour infliger une peine disciplinaire (article 412) et l'instance auprès de laquelle des recours peuvent être formés contre cette peine (article 415).
Une autre nouveauté est la description d'une procédure complète dans le Code (articles 418 et suivants).
Force est toutefois de constater qu'en dépit des possibilités internes de rappel à l'ordre des juges, les mesures prises dans la pratique manquent de fermeté. Du moins était-ce ainsi par le passé, le droit disciplinaire ayant rarement été utilisé à l'encontre d'un magistrat (abstraction faite de la retentissante affaire du magistrat malinois Arousseau). Ce constat ressort également des chiffres cités dans l'ouvrage « Statut et déontologie du magistrat » évoqué ci-dessus: de 1973 à 1998, il y a eu en tout et pour tout 49 avertissements, 14 mesures de censure simple, 5 mesures de censure avec réprimande et 8 suspensions.
Eu égard aux exemples cités plus haut, il est permis de se demander si la nouvelle réglementation disciplinaire apportera un quelconque changement en la matière.
Nous estimons en tout cas que le contrôle interne doit se doubler d'un contrôle plus externe. Le contrôle interne du fonctionnement du service offert au public, y compris au sein du pouvoir judiciaire, est et reste absolument nécessaire. Mais il faut avoir conscience qu'un contrôle exclusivement interne peut également donner lier à des abus (responsables qui ne prennent pas leurs responsabilités, personnes qui se couvrent mutuellement, etc.).
Le problème qui se pose lorsque la confiance dans le pouvoir judiciaire est gravement mise à mal par le non-respect de la nécessaire neutralité dépasse le cadre de la discipline interne de la magistrature. C'est le fonctionnement même des institutions démocratiques qui est sérieusement compromis. Ce n'est pas qu'un problème interne au sein du pouvoir judiciaire. Il est donc indispensable de prévoir une possibilité d'action plus étendue et plus ferme permettant de mettre fin le plus rapidement possible aux violations de la neutralité indispensable des juges.
La présente proposition offre une piste concrète à cet effet, en veillant particulièrement au respect du principe de la séparation des pouvoirs.
L'on donne aux autres acteurs du monde judiciaire la possibilité de saisir le Conseil national de discipline d'un litige en matière de violation du principe de neutralité, par le biais d'une demande adressée au Conseil par le ministre de la Justice, la Chambre des représentants ou l'Ordre/les Ordres des avocats. Le Conseil ouvre alors une enquête, quelle que soit la sanction disciplinaire éventuelle, et rédige un avis non contraignant à ce sujet. Cet avis est ensuite transmis à la Cour de cassation qui se prononce sur cette question en dernière instance.
Cette saisine revient en quelque sorte à donner l'alerte; il s'agit donc d'une « procédure de la sonnette d'alarme », sans pour autant qu'il en découle, directement ou indirectement, qu'une instance politique puisse intervenir au sein du pouvoir judiciaire. Le rôle d'intermédiaire joué par le Conseil national de discipline et le fait que la Cour de cassation soit chargée d'examiner la violation éventuelle du principe de neutralité le garantissent.
Comme cela a déjà été mentionné, les instances suivantes peuvent procéder à la saisine:
— le ministre de la Justice; en tant que responsable politique, celui-ci est en effet tenu de rendre des comptes au pouvoir législatif à ce sujet;
— la Chambre des représentants étant donné que conformément à la Constitution, elle est la seule à exercer le contrôle politique;
— le Conseil de l'Ordre des avocats de chaque barreau; en effet, les avocats sont pour ainsi dire les véritables acteurs de terrain.
Nous pensons ainsi avoir relevé les instances désignées pour (contribuer à) surveiller la neutralité nécessaire du juge. Eu égard à la gravité de la problématique et à la nécessité d'entreprendre des démarches mûrement réfléchies, nous n'avons pas conféré de droit d'initiative au citoyen. Par ailleurs, en vertu de l'article 410, § 3, du Code judiciaire, chacun a le droit de se plaindre du non-respect des obligations visées à l'article 404.
| Guy SWENNEN. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
Un article 409bis, libellé comme suit, est inséré dans le Code judiciaire:
« Art. 409bis. Le Conseil national de discipline instruit également les faits susceptibles d'être sanctionnés par une sanction disciplinaire si le ministre qui a la justice dans ses attributions, la Chambre des représentants ou le conseil de l'Ordre des avocats du barreau en font la demande.
Il rend un avis non contraignant quant à la peine à infliger dans ce cas, et transmet celui-ci à la Cour de cassation. »
Art. 3
À l'article 410 du même Code, remplacé par la loi du 7 juillet 2002, le paragraphe 1er est complété comme suit:
« 8º la Cour de cassation, chambres réunies, en cas d'application de l'article 409bis. »
Art. 4
À l'article 412 du même Code, remplacé par la loi du 7 juillet 2002, sont apportées les modifications suivantes:
1º au paragraphe 1er, alinéa 2, les mots « aux dispositions de l'alinéa précédent » sont remplacés par les mots « à l'article 410, paragraphe 1er, 1º à 7º »:
2º le paragraphe 2 est complété comme suit:
« 8º la Cour de cassation, chambres réunies, en cas d'application de l'article 409bis. »
26 octobre 2010.
| Guy SWENNEN. |
(1) Krings, E. « Considérations sur l'État de droit, la séparation des pouvoirs et le pouvoir judiciaire », Journal des Tribunaux, 30 septembre 1989, p. 521-532.
(2) La Charte, 2000.
(3) E. Krings, « Plichten en dienstbaarheden van de leden van de rechterlijke macht », RW, 1988-1989, 169.
(4) De Standaard, 3 novembre 2005.
(5) De Standaard, 29-30 octobre 2005.