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9 SEPTEMBRE 2010
La présente proposition de résolution reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 14 octobre 2008 (doc. Sénat, nº 4-961/1 - 2008/2009).
1. Introduction
L'assureur estime le risque de survenance d'un sinistre et traduit ce risque dans le prix du service d'assurance, c'est-à-dire dans la prime. La différenciation ou la segmentation des risques, c'est-à-dire leur classification dans un maximum de catégories homogènes définies en fonction de types le plus similaires possibles de sinistres (sinistralité), est inhérente à toute activité d'assurance (1) .
Un contrat d'assurance est une convention aléatoire et non pas une forme de redistribution des revenus. L'assurance garantit une forme de sécurité moyennant le paiement d'une prime calculée au prorata du risque mutualisé.
La segmentation — ou différenciation — est propre à la technique de l'assurance. Elle vise à adapter autant que possible la prime d'assurance au profil de risque de l'assuré.
La « classification » des risques n'est rien d'autre qu'un élément de la technique d'assurance qui garantit une gestion saine. Nous retrouvons cette différenciation dans la définition des assurances: celui qui supporte un risque élevé et qui souhaite avoir l'assurance de ne pas devoir assumer seul le dommage, qui résulterait de la réalisation du risque en question, devra, pour ce faire, payer un prix plus élevé (2) . C'est l'expression normale d'une équité correcte.
Si les assureurs imposent à tout le monde une prime identique pour la couverture d'un risque déterminé (par exemple décès ou hospitalisation), ils courent le risque de faire de l'antisélection et d'ouvrir la porte au « hasard moral ».
Le risque d'antisélection (ou d'auto-sélection du côté des assurés) vient du fait que, si l'assuré à faible risque doit verser la même prime qu'un assuré à risque élevé, il préférera se retirer du portefeuille de l'assureur.
On parle de « risque moral » (ou hasard moral) lorsque, de par l'existence d'une assurance, l'assuré veille dans une plus faible mesure à prévenir la réalisation du risque et ne prend plus que le minimum de précautions nécessaires pour que l'assureur puisse exercer son contrôle.
Il est très important de souligner que les assureurs ne sont soumis à aucune obligation légale de garantir une assurance et, dès lors, que personne, pas même celui qui souffre d'une maladie ou d'un handicap, ne dispose d'un droit d'être assuré.
La solidarité est, certes, une caractéristique fondamentale des assurances, mais, en l'espèce, il est question d'une solidarité aléatoire entre chanceux et malchanceux, au sens où on l'entend dans le domaine des assurances.
Les assurances jouent un rôle de plus en plus important. En effet, chaque personne et chaque famille a besoin d'une protection financière correcte, adaptée et abordable, sous la forme d'une assurance vie, d'une assurance hospitalisation ou de toute autre assurance soins de santé, d'une assurance de solde restant dû (principalement dans le cadre d'un emprunt hypothécaire), d'une assurance familiale et de certains autres types d'assurances en responsabilité (3) .
Les personnes en bonne santé peuvent facilement conclure des contrats d'assurance. En revanche, les personnes atteintes de maladies chroniques ou d'un handicap, ainsi que leur famille, sont considérées par les assureurs comme des personnes à risque élevé, et ne peuvent souvent ni obtenir un contrat d'assurance ni faire face au coût d'un tel contrat.
L'enquête sur les forces de travail réalisée en 2002 par l'Institut national de statistique a montré que 16,2 % des personnes âgées de 15 à 64 ans souffrent d'un handicap ou de problèmes de santé de longue durée. Ces problèmes concernent donc une catégorie non négligeable de la population.
Les auteurs de la présente proposition de résolution souscrivent aux principes de l'assurance, qui se concrétisera toujours par un contrat aléatoire, mais ils estiment que le risque doit être évalué de manière réaliste et que l'accès aux assurances doit être le plus large possible.
Les auteurs souhaitent obtenir un large consensus. Seul un large consensus social permettra d'offrir aux malades chroniques et aux personnes handicapées un meilleur accès à des assurances financièrement abordables. L'approche qui a été privilégiée en France dans le cadre de la « Convention Belorgey » est la bonne. Un groupe de travail a été constitué à l'initiative des pouvoirs publics, au sein duquel les ministres compétents, les consommateurs, les associations de patients pour malades chroniques et pour handicapés, et les assureurs, ont œuvré ensemble à l'élaboration d'une convention.
Au chapitre suivant, nous passerons en revue les divers éléments qui font des malades chroniques et des personnes handicapées les parents pauvres de l'assurance. Des exemples concrets illustreront leur cas. Suivra ensuite un aperçu des initiatives législatives en la matière et des raisons pour lesquelles celles-ci sont insuffisantes. Nous examinerons également les effets de la loi tendant à lutter contre la discrimination. Enfin, dans le dernier chapitre seront exposés les objectifs concrets de la proposition de résolution.
Il y aura toujours des risques inassurables, mais, comme nous le verrons plus loin, la balance penche trop en faveur des assureurs à l'heure actuelle. Il faut qu'ils réagissent plus rapidement et qu'ils soient plus inventifs. Ils doivent, entre autres, tenir compte plus rapidement des tableaux de mortalité les plus récents et de l'évolution de la médecine. La présente proposition de résolution vise à les y inciter.
2. Cas dans lesquels aucune assurance adaptée ne peut être contractée à des primes ou à des conditions acceptables
1. Aperçu des assurances concernées
L'ancienne commissaire du gouvernement à la sécurité sociale, Mme Greet van Gool, a donné l'aperçu suivant des problèmes que rencontrent les malades chroniques et les personnes handicapées dans le cadre des assurances.
Le problème le plus aigu se pose en matière d'assurance hospitalisation et d'assurance vie et, de manière plus générale, dans diverses assurances concernant la maladie, l'invalidité et les soins de santé pour les (la plupart des) personnes malades ou handicapées, surtout lorsqu'elles déclarent leur maladie ou leur handicap et même lorsque leur état de santé est stabilisé (au moyen de médicaments) ou a été déclaré « sous contrôle » ou rétabli depuis longtemps, souvent depuis des années.
Ces assurances sont même refusées à des personnes handicapées ou malades pourtant disposées à voir insérer dans les polices des clauses réduisant la couverture de leur assurance à tous les cas (« normalement » assurés), hormis leur handicap ou leur maladie ainsi que les conséquences résultant directement de ceux-ci.
Dès lors, il en résulte souvent, parfois même sur les conseils ou, du moins, au su des intermédiaires d'assurances, qu'il n'est pas fait mention du handicap ou de la maladie, de sorte qu'en réalité, il est question d'une « assurance fictive » pour laquelle l'assureur prendra plus tard — parfois des années plus tard — des sanctions pour communication ou déclaration de risque incorrectes ou défaut de celles-ci.
Des problèmes analogues se posent également en matière d'assurances de solde restant dû (principalement pour les emprunts en vue de l'achat, la construction ou la transformation d'une habitation).
Les assurances ou polices familiales (assurances dites responsabilité civile vie privée, fréquemment combinées à des assurances assistance juridique, risques corporels, etc.) sont refusées ou résiliées régulièrement lorsqu'un handicap mental, fût-il léger, est déclaré ou occasionnellement lorsqu'un enfant ou un autre membre de la famille présente un trouble dépressif ou psychique, même temporaire.
Même les assurances incendie (et toutes les assurances connexes que l'on trouve aujourd'hui, contre le bris de glaces, les dégâts des eaux, les dégâts causés par une tempête, etc.) sont maintes fois refusées ou résiliées dans le même cas que pour les polices précitées, mais aussi et surtout concernant les personnes qui présentent un léger handicap mental et qui veulent occuper, seules, un logement adapté, de manière autonome ou assistée.
2. Comment les malades chroniques et les personnes handicapées sont-ils exclus ?
L'exclusion des (candidats) assurés se rencontre à tous les stades du contrat d'assurance:
— avant et lors de la conclusion du contrat: au moment de l'acceptation (refus de contracter) et de la tarification (primes excessives);
— lors de l'exécution du contrat: paiement de la prime, adaptation apportée au contrat, résiliation, (refus de) prolongation et fin du contrat;
— lors de la survenance d'un sinistre: conditions de couverture et application de celles-ci, règlement du sinistre.
3. Le refus de contrat
Des clauses d'exclusion sont souvent prévues dans des polices d'assurance vie et d'assurance hospitalisation.
La plupart des polices excluent les malades chroniques et les personnes handicapées. En effet, les assureurs n'octroient pas de couverture lorsqu'il y a situation préexistante, c'est-à-dire lorsqu'au moment de conclure l'assurance, des symptômes avant-coureurs d'une maladie sont déjà présents.
Les personnes infectées par le VIH se trouvent ainsi dans l'impossibilité de souscrire une assurance vie. Les assureurs justifient leur attitude en arguant que les chances de survie sont imprévisibles. Alors que cette attitude pouvait encore être considérée comme acceptable dans les années nonante, dès lors qu'il s'agissait d'une nouvelle maladie mortelle pour laquelle il n'existait aucun traitement adéquat, elle est totalement dépassée aujourd'hui. Un rapport néerlandais établi par le « Verbond der Verzekeraars » a confirmé récemment que les patients atteints par le VIH pouvaient très bien bénéficier d'une assurance vie. À la suite de ce rapport, quelques assureurs néerlandais leur ont ouvert leurs polices d'assurance vie.
Le refus de couverture est parfois influencé par l'existence de lois contraignantes et de conditions minimales de garantie que le législateur a imposées pour certaines couvertures et qui ont supprimé toute autonomie en ce qui concerne le montant des capitaux assurés, les dangers couverts, les exonérations autorisées, etc. La seule marge de manœuvre dont dispose encore dans ce cas l'assureur se limite à l'acceptation ou non du candidat assuré ainsi qu'au montant de la prime.
Ainsi J. Rogge souligne que la surprotection du consommateur se retourne parfois contre ce dernier lorsque l'assureur, confronté à des prescriptions contraignantes impossibles à respecter, renonce à l'assurer (4) .
C'est une des objections qu'avancent les auteurs contre le fait d'imposer unilatéralement une assurance de base assortie de conditions obligatoires et d'une prime de base peu élevée.
Toute assurance implique en effet que le risque financier des preneurs d'assurance individuels soit réparti sur la collectivité des assurés.
Les personnes handicapées aussi se voient régulièrement opposer un refus par des assureurs, en particulier lorsqu'il s'agit d'assurances hospitalisation. Une solution pourrait être de couvrir tous les sinistres à l'exclusion de ceux qui sont spécifiquement liés au handicap.
L'Association flamande du diabète a indiqué qu'en matière d'assurances hospitalisation et d'assurances vie, les patients diabétiques se voient fréquemment opposer un refus catégorique. À ce sujet, M. Georges Krzentowski, président de l'Association belge du diabète, déclare: « Les compagnies excluent les diabétiques alors qu'en termes d'espérances de vie, le pronostic pour un diabétique stabilisé est devenu bien meilleur (5) . » Ce sont ainsi 230 000 patients diabétiques qui sont exclus.
4. La surprime
Le montant des primes d'un contrat d'assurance est fixé en fonction non seulement de la durée et du rendement du contrat mais aussi de l'espérance de vie du candidat assuré. Les assureurs décident librement de la majoration de prime.
L'espérance de vie se calcule sur la base de tables de mortalité mais aussi en fonction des risques spécifiques que présente l'intéressé en termes d'âge, d'état de santé, de sexe, de style de vie, de profession, etc.
C'est l'aspect « intuitu personae » (lié à la personne) du contrat d'assurance.
Toutefois, pour les malades chroniques et les handicapés, le calcul des risques n'est pas équilibré.
Ce point a été soulevé dans le cadre de la « Convention Belorgey » signée en France. Un des grands problèmes est le montant de la prime. Si celui-ci est trop élevé, il peut avoir un effet d'exclusion. Certaines compagnies d'assurances acceptent d'assurer des personnes souffrant de maladies chroniques préexistantes mais leur réclament le paiement d'une surprime substantielle, ce qui aboutit à exclure de fait les malades chroniques et les handicapés.
Ainsi, d'après l'Union professionnelle des entreprises d'assurances, les patients diabétiques doivent payer une surprime qui atteint 300 % (6) , ce que confirme l'Association flamande du diabète.
Cela vaut aussi pour d'autres affections chroniques comme la sclérose en plaques et la maladie de Crohn.
Le problème est que cela est souvent dû à l'ignorance. Les assureurs ne font pas la distinction entre les formes graves et les formes atténuées du diabète et mettent sur le même pied toutes les personnes qui en souffrent (7) .
À cause de l'effet de généralisation, les personnes souffrant de certains types de diabète paient des primes trop élevées par rapport au risque qu'elles présentent. Les assureurs doivent travailler de manière plus ciblée.
Pour résoudre les problèmes liés au coût inabordable des assurances, il faut que les pouvoirs publics et le secteur des assurances dialoguent dans un esprit ouvert avec les associations de patients et les associations de consommateurs et élaborent un protocole d'accord.
5. Initiatives politiques
La proposition de loi modifiant diverses dispositions en matière d'assurance dans le but de favoriser l'octroi de prêts hypothécaires pour certaines catégories de personnes (8) : il s'agit d'assurances vie avec obligation d'acceptation, qui constituent un contrat annexé garantissant l'exécution d'un crédit relevant de la loi du 4 août 1992 relative aux crédits hypothécaires, mais il faut payer dans ce cas une surprime dont le taux est fixé par un bureau de tarification. L'objet de cette proposition est limité, car elle ne concerne que les assurances vie liées à des emprunts hypothécaires.
La solidarité imposée ne vaudra pas pour tous les assurés. En effet, la prime d'un contrat d'assurance vie en cours ne peut pas être revue. La prime applicable aux nouveaux preneurs d'assurance prendrait, de ce fait, des proportions excessives.
Les auteurs de la présente proposition considèrent la fixation des primes par un bureau de tarification comme un dernier recours. Ils estiment que le problème des assurances ne se limite pas à l'assurance vie qui est couplée à une hypothèque. Ils s'accordent cependant à dire que les contrats d'assurance liés à d'autres contrats méritent une attention particulière.
Dans cette proposition, le bureau de tarification est lié à une obligation d'acceptation collective.
Un problème subsiste: la surprime peut équivaloir dans les faits à un refus. D'autres options peuvent être envisagées. Si l'on maintient les primes à un bas niveau, on induit une solidarité « subsidiante » à charge des autres assurés.
Il en résulte un risque de « hasard moral » et d'antisélection (cf. l'introduction). Les citoyens en bonne santé auront moins tendance à s'assurer, étant donné que les primes augmenteront par suite de l'obligation d'acceptation collective.
La proposition de résolution relative à la problématique de la segmentation dans les assurances (9) vise à faire dresser un inventaire des critères de segmentation qui existent sur le marché de l'assurance afin de préparer un débat sur la segmentation. Elle est toujours pendante.
Cette proposition remet en question la segmentation ou la différenciation sur le marché de l'assurance. Le chercheur Kris Bernauw déclare sans détour à ce propos que la limitation des possibilités de différenciation pour l'assureur entraîne un phénomène de solidarité « subsidiante » et provoque donc logiquement une augmentation du montant des primes d'assurance.
Cette pratique est en outre contraire au principe de base de l'assurance, qui est un contrat intuitu personae. Le profil du cocontracant est également déterminant.
Le législateur doit veiller à ce que la surprotection du consommateur ne se retourne pas contre ce dernier lorsque l'assureur, confronté à des prescriptions contraignantes impossibles à tenir, décide de décrocher.
Les caractéristiques de l'assuré sont des facteurs objectifs de la sinistralité (prédisposition aux sinistres). C'est la raison pour laquelle la différenciation opérée par les assureurs et basée sur les caractéristiques de l'assuré se justifie en principe objectivement dans les domaines sensibles.
Toute autre chose est la mesure dans laquelle l'assureur tient réellement compte des facteurs objectifs de l'assuré. Pourquoi un patient diabétique de trente ans — dont la maladie est stabilisée — ne peut-il pas conclure une assurance hospitalisation ou une assurance vie moyennant une prime réaliste ? Parce que les assureurs ne tiennent pas compte de l'état actuel de la science ni des dernières perspectives d'un patient diabétique sur le plan de la mortalité et des complications médicales.
La proposition de loi visant à instaurer un service de base en matière d'assurances est celle qui va le plus loin. Elle tend à imposer un service de base en matière d'assurances (10) .
Elle s'inspire du régime des services bancaires de base. Son objet est toutefois limité aux assurances auxquelles le consommateur est tenu de souscrire en vertu de la loi ou d'un contrat, c'est-à-dire l'assurance incendie liée à un bail locatif et l'assurance vie liée à un emprunt hypothécaire, ainsi que les assurances RC privée, plus communément appelée « assurance familiale ». Chaque compagnie est tenue d'assurer quiconque en fait la demande, moyennant une prime raisonnable et aux conditions normales du type de produit sollicité.
C'est contraire à tous les principes qui fondent le contrat d'assurance. Le porteur d'un risque élevé qui souhaite obtenir l'assurance de ne pas avoir à assumer le dommage résultant de la réalisation éventuelle du risque en question doit payer une prime plus élevée. C'est l'expression normale d'une équité correcte. L'autosélection fera en sorte que l'assuré qui doit verser, pour un faible risque, une prime identique à celle que verse un autre assuré pour un risque élevé, se retirera du portefeuille de l'assureur.
L'assurance des bons risques est en quelque sorte pénalisée par une acceptation inconsidérée de mauvais risques.
Les auteurs estiment qu'il existe d'autres moyens qui sont tout aussi efficaces, sinon plus efficaces, et qui n'en sont pas moins conformes aux principes fondamentaux du droit des assurances.
En outre, on peut reprocher à la proposition de loi visant à instaurer un service de base en matière d'assurances de ne pas être conforme au droit européen (paquet minimum) (11) .
Il est particulièrement délicat de lier une tarification irréaliste à des conditions minimales de garantie.
Ces mesures risquent en outre de fausser la concurrence aux dépens des assureurs belges, dans la mesure où les assureurs des pays membres de l'Union européenne (UE), autres que la Belgique, ne seraient pas tenus de les respecter. Comme nous l'avons dit plus haut, une intervention tarifaire directe n'est possible qu'au niveau européen.
La proposition qui vise à instaurer une offre obligatoire de services de base ne souffre pas la comparaison avec celle qui vise à instaurer des services bancaires de base, étant donné que la différenciation que font les assureurs est en principe justifiée objectivement, dans la mesure où elle est fondée sur des caractéristiques objectives de l'assuré.
3. La loi antidiscrimination est un tigre de papier en ce qui concerne l'assurabilité des malades chroniques et des personnes handicapées
La commissaire du gouvernement à la Sécurité sociale de l'époque, Mme Greet Van Gool, estimait en 2003 que la nouvelle législation antidiscrimination, qui était entrée en vigueur cette année-là, allait mettre fin aux dérives en matière d'assurabilité des malades chroniques et des personnes handicapées: « La loi antidiscrimination, qui entrera en vigueur début 2003, fera en sorte que les malades chroniques et les personnes handicapées puissent contracter une assurance plus facilement. Il était jusqu'alors très difficile pour ces personnes de s'assurer contre toutes sortes de risques ou de se faire indemniser lorsque cela s'avérait être nécessaire. Les assureurs leur opposent souvent un refus en raison de leur santé ou de leur handicap, ou cherchent des échappatoires pour ne pas devoir les indemniser. La nouvelle loi met le holà à cette forme de discrimination (12) ».
Bien que la loi soit entrée en vigueur depuis huit ans déjà, il s'avère que les malades chroniques et les personnes handicapées ont toujours autant de mal à accéder aux diverses assurances.
La temporisation dans la mise en œuvre de la loi tendant à lutter contre la discrimination résulte de son article 3 qui dispose qu'elle (la loi) ne porte pas atteinte aux libertés et droits fondamentaux. Une de ces libertés fondamentales est le droit d'association. Deux droits fondamentaux entrent donc en conflit. Dans ce champ de tension, le droit à la liberté d'association primera en certaines circonstances (13) .
C'est ainsi, selon l'enquêteur Kris Bernauw, que, par exemple, les associations d'assurances mutuelles qui sont fondées sur certaines caractéristiques de leurs membres (dans les domaines sensibles) ne discrimineront pas les assurés, en refusant d'affilier des personnes qui ne présentent pas ces caractéristiques.
D'aucuns ont déclaré que la segmentation ou différenciation est contraire à la loi tendant à lutter contre la discrimination, mais c'est inexact.
La segmentation est propre à la technique d'assurance et elle a pour but de proportionner autant que possible la prime d'assurance en fonction du profil de risque de l'assuré. Par ailleurs, la segmentation ou différenciation est imposée dans certains cas par la loi. Elle l'est notamment par la législation sur le contrôle, qui prévoit un contrôle de rentabilité. La segmentation est imposée en particulier par l'article 12 du règlement de contrôle et par l'article 22 de l'arrêté sur l'assurance vie, en ce qui concerne le sexe et l'âge.
Le refus de conclure un contrat avec une personne et la fixation de primes exagérées peuvent donner lieu à des discriminations prohibées, mais cela ne signifie pas pour autant qu'ils ont effectivement un effet discriminatoire voulu par les assureurs. La Cour européenne a déjà déclaré, à propos du caractère prétendument discriminatoire d'une classification des risques en fonction de la nationalité ou de la résidence, que la différence de traitement dénoncée reposait sur un critère objectif s'inscrivant dans le cadre des techniques d'assurance et qu'elle n'était par conséquent pas discriminatoire.
Pour être valable, la différenciation doit être objective et raisonnable. Elle doit viser un but légitime et être objective, pertinente et fondée. Les modalités de la différenciation doivent également être proportionnées au but poursuivi.
Le 26 juin 2004, le tribunal du commerce de Bruxelles a jugé que les compagnies d'assurances utilisent, dans le cadre des assurances hospitalisation, des clauses et des pratiques qui portent atteinte au secret médical. Le juge a interdit la question relative à un test de dépistage du sida, parce qu'elle emporterait une violation de la Convention européenne des droits de l'homme. Il n'est pas non plus permis aux compagnies d'assurances d'exclure subitement certaines maladies, en arguant que l'assuré en souffrait sans doute déjà depuis des années sans le savoir, faute de symptômes manifestes. Le juge a également indiqué que les contrats qui sont conclus le sont pour la vie et qu'il n'est dès lors pas permis aux assureurs d'en modifier des éléments essentiels.
La loi tendant à lutter contre la discrimination a donc bel et bien des effets concrets pour ce qui est de la protection de la vie privée et du secret médical.
C'est encourageant, mais il est clair que la loi tendant à lutter contre la discrimination ne change rien de fondamental aux rapports de force entre les assureurs, d'une part, et les malades chroniques et les personnes handicapées, d'autre part.
4. Solution: la création d'un organe de concertation particulier au sein de la Commission des assurances
Les auteurs estiment que les assureurs tiennent trop peu compte d'un critère concernant la discrimination qui a été développé dans le cadre de la doctrine, à savoir le critère de l'efficacité comparable. C'est surtout quand on applique le test au critère de la différenciation que son résultat est parfois négatif.
À côté du critère de proportionnalité, qui permet de vérifier si une mesure déterminée est proportionnelle à l'objectif à atteindre, le critère de l'efficacité comparable aide à déterminer s'il n'est pas possible de remplacer la mesure en question par une autre qui permet tout aussi bien d'atteindre l'objectif envisagé, mais qui présente moins d'inconvénients pour d'autres intérêts que ceux dont on se soucie en première instance et qui méritent aussi d'être protégés.
Pour que ce critère soit appliqué correctement, il faut d'abord vérifier si le traitement inégal, qui est inhérent à la différenciation, est efficace.
Autrement dit, il faut se demander s'il est possible, grâce à la différenciation, de répondre positivement à la demande de fixer une prime aussi correcte que possible pour tout le monde, tout en contrant le risque d'antisélection (qui se traduit par le fait que les personnes qui présentent les risques les plus faibles quittent le portefeuille de l'assureur) et de « hasard moral ».
Les auteurs estiment que l'on dispose encore d'une grande marge de manœuvre en la matière. Aux Pays-Bas, un rapport établi par le « Verbond der Verzekeraars » a indiqué que, grâce aux progrès réalisés par la science médicale, les patients infectés par le VIH peuvent bénéficier d'une assurance vie abordable. À la suite de ce rapport, quelques assureurs néerlandais ont ouvert leurs polices d'assurance vie à ces patients, pour autant qu'ils prennent scrupuleusement leurs médicaments et qu'ils suivent la « thérapie antirétrovirale hautement active ».
Les résultats des recherches indiquent que les personnes qui sont infectées par le VIH, qui ne se sont pas fait d'injections intraveineuses de drogues, qui n'ont encore contracté aucune maladie entraînant le diagnostic du sida, et chez lesquelles les inhibiteurs du VIH ont un effet raisonnable, ne présentent qu'un risque légèrement supérieur à la moyenne de mourir.
C'est un exemple d'approche sur mesure, sur la base du critère de l'efficacité comparable: la prime était incorrecte, dans la mesure où on l'avait fixée sans tenir compte des progrès médicaux qui ont été réalisés depuis les années nonante dans le domaine du traitement des patients atteints par le VIH.
La mesure visée (refus d'accorder une assurance vie à des patients qui sont atteints par le VIH) peut être remplacée par une autre (qui consisterait à assurer les patients VIH à condition qu'ils suivent scrupuleusement un traitement considéré comme optimal) qui permettrait d'atteindre tout aussi bien le but escompté (un produit d'assurance correct et sain du point de vue financier), mais qui présenterait moins d'aspects préjudiciables à d'autres intérêts que ceux dont on se soucie en première instance et qui méritent aussi d'être protégés (améliorer l'accessibilité des assurances vie).
En matière de diabète aussi, les assureurs peuvent améliorer l'accessibilité sans exiger de primes supplémentaires exorbitantes. Ils doivent faire une distinction plus poussée entre les formes graves et les formes légères du diabète. La compagnie Swiss Life est un bon exemple à cet égard. Elle utilise un questionnaire objectif et fixe le taux sur la base des réponses qui sont données à celui-ci. Le porte-parole de Swiss Life déclare que chaque cas est examiné séparément et qu'on essaie de maintenir les surprimes dans des limites acceptables.
Ce dernier exemple concret montre qu'un certain nombre de compagnies d'assurances sont disposées à moderniser leurs conditions d'assurance. Il y a lieu de réexaminer à fond, en fonction des dernières évolutions scientifiques, les raisons qui poussent à exclure les malades chroniques et les personnes handicapées.
Les auteurs plaident pour une convention dans le cadre de laquelle on irait « jusqu'à la limite de l'assurabilité » pour le marché des risques de santé aggravés. La « Convention Belorgey » parle d'« aller jusqu'à la limite de l'assurabilité ».
Pour pouvoir atteindre cet objectif, il faut une meilleure connaissance — et une mise à jour constante de celle-ci — de l'évolution des pathologies et de leur traitement. C'est pourquoi la Convention Belorgey prévoit l'installation d'une section scientifique qui serait chargée de recueillir les données disponibles sur la mortalité due aux principales pathologies et sur le traitement de celles-ci, et de mettre les données en question à la disposition des assureurs. Cela permettra aux assureurs d'adopter la politique la plus appropriée et la mieux adaptée. La présente résolution propose de créer une section scientifique, par analogie avec ce qui s'est fait en France. Le Centre fédéral d'expertise des soins de santé, qui effectue déjà de la recherche, collaborera étroitement avec la section scientifique (14) .
Le critère de l'efficacité comparable présente une deuxième dimension en ce sens qu'il exige que l'on vérifie s'il n'existe pas d'autres moyens tout aussi efficaces mais respectant mieux le droit à l'égalité de traitement (accès aux assurances).
Les assureurs doivent faire preuve d'une plus grande créativité quand ils établissent leurs polices. Ils doivent envisager davantage des solutions autres que celles qui consistent à percevoir des confortables suppléments de primes.
En matière d'évaluation des risques, il existe en fait sur le marché deux options extrêmes qui ne laissent guère de place aux nuances. L'assureur considère qu'il a juste deux possibilités (15) :
— soit le profil est « normal » ou assurable « sans plus »;
— soit le profil n'est absolument pas assurable.
On pourrait pourtant s'attendre à ce que les assureurs adoptent une approche plus nuancée de manière qu'un plus grand nombre de personnes puissent être considérées comme assurables, moyennant éventuellement des conditions ou des modalités supplémentaires comme:
— une ou plusieurs exclusions et une surprime limitée;
— une ou plusieurs exclusions limitées pour une maladie ou un handicap spécifique préexistant et/ou, si nécessaire, une couverture d'assurance limitée;
— avec ou après un délai d'attente ou une période de carence d'une durée de préférence limitée;
— avec une surprime et une franchise limitée (risque propre);
— avec une surprime limitée et un plafonnement de la couverture.
Ces alternatives devraient contribuer à la fixation de primes aussi correctes que possible et à la constitution de portefeuilles d'assurances équilibrés. Elles devraient aussi permettre que les « bons risques » ne se sentent pas lésés et restent au sein du groupe et que les malades chroniques et les personnes handicapées aient un accès plus large à l'assurance et bénéficient d'une meilleure assurabilité.
La présente résolution vise à inciter les assureurs, les associations de patients et les pouvoirs publics à passer en revue les pistes en question. Le juriste Yves Thiery plaide en faveur d'un modèle fondé sur une différenciation plus restreinte et une application plus large du plafonnement des montants assurés et/ou de la franchise.
En insérant une franchise dans un contrat d'assurance, on fait supporter par l'assuré une partie du risque. Cette technique est également appelée « coassurance » dans la mesure où le risque est coassuré par l'assuré. Le système de la franchise peut être appliqué à tous les candidats assurés.
En plafonnant le montant assuré, on garantit une couverture en cas de sinistre jusqu'à concurrence d'un montant déterminé.
Conclusion: l'idée de base est de maintenir un niveau correct des primes qui préserve l'équilibre des portefeuilles d'assurances, écarte le danger d'antisélection et le risque moral et offre aux malades chroniques et aux personnes handicapées une large assurabilité afin que celles-ci puissent contracter des assurances moyennant des primes d'un niveau acceptable.
La présente résolution prévoit en outre la création d'un organe de concertation spécifique au sein de la Commission des assurances, qui serait chargé d'approfondir les pistes précitées en vue d'apporter une réponse adéquate aux malades chroniques et aux personnes handicapées que certains assureurs refusent d'assurer. Cet organe de concertation constituera une section spécifique au sein de l'actuelle Commission des assurances.
Il aura une composition spécifique, différente de celle des sections traditionnelles qui existent déjà au sein de la Commission des assurances, et devra comprendre des représentants du secteur des assurances, des établissements de crédit, des patients, des associations de consommateurs et des pouvoirs publics.
Durant la première année, cette section devra axer ses travaux sur l'élaboration d'un accord de convention avalisé par les intéressés. À cet égard, il s'agira d'aller jusqu'aux limites de l'assurabilité, par le marché, des risques aggravés pour la santé. La Convention Belorgey parle d'« aller jusqu'à la limite de l'assurabilité ».
Les assureurs doivent adopter une approche plus nuancée de manière à rendre davantage de personnes assurables, fût-ce moyennant des conditions ou des modalités supplémentaires comme une franchise ou un plafond.
L'organe de concertation spécifique à créer au sein de la Commission des assurances devra travailler sur la base d'objectifs concrets d'extension de l'assurabilité avec des primes financièrement abordables. À cet égard, le critère de l'efficacité comparable dont il a été question ci-dessus sera un instrument de travail utile.
Le premier accord de convention portera sur les assurances auxquelles le consommateur est tenu de souscrire en vertu de la loi ou d'un contrat. Il définira des objectifs et des mesures concrètes en vue de faciliter l'accès aux assurances hospitalisation et aux assurances vie, aux assurances solde restant dû, aux assurances incendie et au revenu garanti aux indépendants pour les malades chroniques et les personnes handicapées.
L'organe de concertation spécifique à créer au sein de la Commission des assurances sera un organe permanent dont les travaux porteront sur toutes les assurances.
Tous les deux ans, le parlement évaluera les progrès réalisés dans le domaine de l'assurabilité des malades chroniques et des personnes handicapées.
| Nele LIJNEN. Guido DE PADT. |
Le Sénat,
A. considérant que les assurances sont de plus en plus souvent refusées aux malades chroniques et aux personnes handicapées ainsi qu'aux personnes guéries et que ces personnes sont de plus en plus souvent exclues de la plupart des polices et de plus en plus régulièrement confrontées à des surprimes exorbitantes, équivalant de facto à un refus;
B. considérant que le refus d'assurer les malades chroniques, les handicapés et les personnes guéries limite toujours plus ces personnes dans leur liberté d'action, alors que plusieurs assurances sont obligatoires en vertu de la loi ou d'une convention. Il est pratiquement impossible aux malades chroniques et aux personnes handicapées d'acheter une maison, parce qu'ils ne peuvent conclure ni assurance solde restant dû, ni assurance vie. Les choses sont plus difficiles aussi pour eux en tant qu'indépendants, car ils sont souvent exclus du revenu garanti des travailleurs indépendants. L'accès au crédit également n'a rien d'évident, du fait de la liaison de l'octroi du prêt à la conclusion d'une assurance solde restant dû. Les personnes souffrant d'un handicap mental léger ne peuvent généralement pas conclure de contrat de bail, car elles n'ont pas accès aux assurances incendie;
C. considérant que les candidats preneurs d'assurance qui sont définitivement guéris d'une maladie non chronique sont confrontés aux mêmes problèmes que les personnes handicapées et les malades chroniques. C'est entre autres le cas pour les personnes qui ont eu le cancer;
D. considérant que les patients diabétiques et autres patients atteints d'une affection chronique se voient eux aussi régulièrement refuser l'accès à l'assurance hospitalisation et/ou à l'assurance vie ou n'y accèdent que moyennant des majorations de prime atteignant 300 %, alors que les perspectives de durée de vie des patients diabétiques sont en hausse constante;
E. considérant que les assureurs ne tiennent pas suffisamment compte de l'évolution de la médecine en ce qui concerne le traitement des maladies chroniques et des handicaps et de la mortalité dans ces domaines. Considérant qu'aux Pays-Bas, les assureurs vie ont adapté leurs polices en 2005, suite à la publication d'un rapport du Verbond der Verzekeraars, en vue de les rendre accessibles aux patients VIH et que, dans ce pays, ces derniers concluent effectivement des contrats d'assurance vie, alors que, jusqu'à présent, cela n'est pas encore possible en Belgique malgré les promesses que les assureurs avaient déjà faites précédemment;
F. considérant que les assureurs déterminent le risque sur une base générale et ne font pas de distinction entre les formes graves et légères de maladies courantes;
G. considérant que les assureurs eux-mêmes doivent tenir compte davantage du caractère personnel d'une assurance et des facteurs objectifs qui caractérisent le preneur d'assurance;
H. considérant qu'un contrat d'assurances revêt toujours un caractère intuitu personae (lié à la personne) et que les caractéristiques de l'assuré sont des facteurs objectifs de détermination de l'admissibilité à une couverture. Le profil du cocontractant est en effet également déterminant. Toute conception différente menacerait l'équilibre financier des fonds d'assurances et inciterait l'assuré à l'autosélection: s'apercevant qu'il doit payer, pour son petit risque, une prime identique à celle d'un assuré à gros risque, l'assuré se retirerait du portefeuille de l'assureur;
I. considérant que la finalité de la présente résolution est de maintenir les primes à un niveau décent, à la mesure de l'assuré, tenant compte de l'équilibre du portefeuille d'assurances, prémunissant contre le danger d'antisélection et le « risque moral » et garantissant un large accès aux malades chroniques et aux personnes handicapées, de manière qu'ils puissent souscrire une assurance à un tarif acceptable et abordable;
J. considérant que la présente résolution veut offrir des alternatives à l'attitude trop tranchée qui est celle des assureurs, de manière que davantage de gens soient considérés comme assurables, fût-ce moyennant des modalités ou des conditions supplémentaires;
K. considérant que les assureurs ont trop facilement recours au refus d'assurer ou à des surprimes élevées, alors qu'il y a d'autres solutions telles que les exclusions limitées, une période de carence ou un délai d'attente limité, une franchise limitée (coassurance) ou un plafonnement de la couverture;
L. considérant que les assureurs ne tiennent pas suffisamment compte du critère de l'efficacité comparable, qui permet de déterminer si une mesure donnée (en l'occurrence, le refus de conclure un contrat/une prime élevée) peut être remplacée par une autre qui permet d'atteindre tout autant l'objectif fixé, mais avec moins d'inconvénients pour les autres intérêts méritant d'être protégés;
M. considérant que le risque doit être évalué de manière réaliste et qu'il doit l'être davantage « sur mesure »;
N. considérant que la présente résolution entend élargir autant que possible l'accès aux assurances et faire en sorte que les assureurs aillent jusqu'à l'extrême limite de l'assurabilité;
O. considérant que l'exemple français de la « Convention Belorgey », un groupe de travail au sein duquel tous les intéressés sont représentés, a démontré que cette méthode fonctionne.
Demande au gouvernement:
1. de créer, dans les trois mois qui suivent l'approbation de la présente résolution, un organe de concertation spécial au sein de la Commission des assurances, composé de représentants du secteur de l'assurance, des établissements de crédit, des ministres compétents et des associations de consommateurs et de patients. Cet organe de concertation spécial est un organe permanent chargé de prendre des mesures et de formuler des suggestions de politique en vue d'améliorer l'accès des patients et des malades chroniques aux assurances. Il doit fonctionner à partir d'objectifs concrets d'élargissement de l'assurabilité aux malades chroniques et aux personnes handicapées, moyennant le paiement d'une prime abordable. L'organe de concertation spécial au sein de la Commission des assurances présentera au parlement, à l'issue de sa première année de fonctionnement et ensuite tous les deux ans, un rapport de suivi faisant le point sur les progrès réalisés en matière d'élargissement de l'accès aux assurances pour les patients et les malades chroniques;
2. de veiller à ce que l'organe de concertation spécial au sein de la Commission des assurances établisse, dans les six mois de l'adoption de la présente résolution, un accord de convention rendant les assurances vie accessibles aux patients atteints par le sida, moyennant le paiement d'une prime abordable.
3. de veiller à ce que l'organe de concertation spécial au sein de la Commission des assurances établisse, dans les quinze mois de l'adoption de la présente résolution, un accord de convention garantissant aux malades chroniques et aux personnes handicapées, en ce qui concerne les assurances que le consommateur est tenu de souscrire en vertu de la loi ou d'une convention, un large accès aux divers produits d'assurance, moyennant le paiement d'une prime abordable. Cet accord de convention fixera des mesures et des objectifs concrets en matière d'accessibilité, pour les malades chroniques, aux assurances hospitalisation et vie, aux assurances solde restant dû, aux assurances-incendie et au revenu garanti aux travailleurs indépendants;
4. de créer, au plus tard six mois après l'adoption de la présente résolution, une section scientifique en collaboration avec l'Institut national de statistique, l'Institut scientifique de la Santé publique et le Centre fédéral d'expertise des soins de santé. Cette section sera chargée de rassembler et de mettre à jour les données scientifiques en matière de mortalité et de morbidité, et ce pour les principales pathologies. Elle deviendra un centre de connaissance du développement des pathologies et de leur traitement, ainsi qu'un guichet d'information pour les acteurs concernés. Cela permettra aux assureurs d'offrir de véritables assurances sur mesure. Cette section fournira des avis à l'organe de concertation spécial au sein de la Commission des assurances;
5. de rédiger, en concertation avec le secteur des assurances et en accord avec le ministre compétent, un code de déontologie contraignant dont la violation sera passible de sanctions.
20 juillet 2010.
| Nele LIJNEN. Guido DE PADT. |
(1) Bernauw, K, « De Wet Bestrijding Discriminatie en verzekeringen » in: De wet Bestrijding Discriminatie in de praktijk, ed. Marc De Vos et Eva Brems, Intersentia, p. 227.
(2) Thiery, Y., « De antidiscriminatiewet: verzekeren over dezelfde kam ? », TBA, 2003/8.
(3) Point de vue de la Vlaams patiëntenplatform VZW, Verzekeringsproblemen van mensen met een chronische ziekte of handicap en hun omgeving.
(4) Rogge, J., « Consumentenbescherming met averechtse effecten in verzekeringen », in: Consumentenrecht, Y. Merchiers, Bruges, Die Keure, 1998, 262.
(5) Vandemeulebroucke, M., « La galère des diabétiques », Le Soir, 22 août 2001.
(6) D.B., Er komt verbetering.
(7) Diercksens, Th., « Verzekeringen maken suikerpatiënten het leven zuur », De Morgen, 12 février 2005.
(8) Voir le doc. Sénat no 3-37/1 — SE 2003.
(9) Doc. Chambre, no 51-1290/1 - 2003/2004.
(10) Voir le doc. Sénat no 4-43/1 — SE 2007.
(11) Cour de justice, 25 février 2003, affaire no C-59/01 Commission européenne contre République italienne.
(12) Exposé à l'occasion de la journée mondiale du sida à l'Institut de médecine tropicale à Anvers, http://www.news-from- newspapers.com/nl/Algemeen/2005/03/25/2003_Verzekeraars_mogen_chronisch_zieken_en_mensen_met_een_handicap_niet_langer_discrimineren.html.
(13) Bernauw, K, « De Wet Bestrijding Discriminatie en verzekeringen » in: De wet Bestrijding Discriminatie in de praktijk, ed. Marc De Vos et Eva Brems, Intersentia, p. 291.
(14) http://www.kce.fgov.be.
(15) Hubert Claassens, professeur émérite à la KULeuven, Membre CRIS — Centrum Verzekeringswetenschap, ancien conseiller suppléant à la cour d'appel de Bruxelles, Verzekeringen voor (ex-)kankerpatiënten, http://www.borstkanker.net/hoofdframe.html?verzeker.html&2.