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13 JANVIER 2010
I. INTRODUCTION
Les projets de loi à l'examen relevant de la procédure bicamérale facultative (doc. Chambre, nos 52-2247/001, 52-2248/001 et 52-2250/001) et le projet de loi à l'examen relevant de la procédure bicamérale obligatoire (doc. Chambre, nº 52-2249/001) ont été déposés initalement à la Chambre des représentants par le gouvernement.
Ils ont été adoptés en séance plénière de la Chambre des représentants le 7 janvier 2010 et ont été transmis le même jour au Sénat.
Les projets de loi relevant de la procédure bicamérale, facultative ont été évoqués le 12 janvier 2010.
La commission des Finances et des Affaires économiques a examiné les quatre projets de loi en question le 6 janvier 2010 (art. 27.1. du Règlement du Sénat) et le 13 janvier 2010.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. ETIENNE SCHOUPPE, SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA MOBILITÉ, ADJOINT AU PREMIER MINISTRE
Les projets présentés ont pour but de réaliser la transposition de la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté, de la directive 2008/57/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté (refonte) et de la directive 2008/110/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 modifiant la directive 2004/49/CE concernant la sécurité des chemins de fer communautaires (directive sur la sécurité des chemins de fer).
La directive 2007/59/CE doit être transposée avant le 4 décembre 2009. Pour les directives 2008/57/CE et 2008/110/CE, les échéances sont respectivement, le 20 juillet 2010 et le 25 décembre 2010.
Malgré ces dates différentes, les matières étant étroitement liées, il a paru plus efficace de soumettre ces projets de loi au Parlement de manière simultanée afin d'éviter les modifications au rythme des transpositions successives et les risques d'incohérence entre les textes.
Concrètement, ces transpositions sont réalisées par l'intermédiaire d'une loi autonome et de trois lois modificatives.
A. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire et la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire, en ce qui concerne principalement la certification de personnel de sécurité et la maintenance des véhicules; nº 4-1570/1
Ce projet de loi, loi dite de sécurité (sécurité et utilisation de l'infrastructure), concerne deux directives: la directive 2007/59 et la directive 2008/110.
1. Transposition de la directive relative à la certification des conducteurs de train (directive 2007/59)
Le projet a pour objectif principal de transposer la directive 2007/59/CE relative à la certification des conducteurs de train, en insérant un chapitre 5 nouveau dans la loi du 19 décembre 2006.
En vertu de la directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires, telle que modifiée, les entreprises ferroviaires titulaires d'une licence ont aujourd'hui un droit d'accès à l'ensemble du réseau pour les services de fret ferroviaire nationaux et internationaux.
La directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/ CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'infrastructure ferroviaire va étendre ce droit d'accès, moyennant certaines conditions, aux services internationaux de transport de voyageurs à partir du 1er janvier 2010.
Cette extension des droits d'accès conduit inéluctablement à une augmentation des passages de conducteurs de train aux frontières nationales. Il en résulte une demande croissante de conducteurs formés et certifiés pour travailler dans plus d'un État membre.
Ces règles communautaires ont également pour objectif de contribuer à la réalisation des politiques communautaires relatives à la libre circulation des travailleurs, la liberté d'établissement et la libre prestation des services dans le cadre de la politique commune des transports, tout en évitant toute distorsion de concurrence.
Ces dispositions communes ont pour objet de faciliter la mobilité des conducteurs de trains non seulement d'un État membre à l'autre, mais aussi d'une entreprise ferroviaire à l'autre et, d'une manière générale, la reconnaissance des licences et des attestations complémentaires harmonisées par tous les acteurs du secteur ferroviaire.
Suivant la directive 2007/59/CE, chaque conducteur de train devra désormais être titulaire de deux documents pour exercer sa profession, une licence et une attestation, étant entendu qu'une attestation ne peut être délivrée qu'au titulaire d'une licence.
À des fins de lisibilité, il est proposé, dans le présent projet de loi, de regrouper les dispositions relatives à la licence, d'une part, et à l'attestation, d'autre part, dans des sections séparées au vu des différences de régime entre l'une et l'autre.
Pour ce qui concerne la licence, elle est délivrée par une autorité publique, l'autorité de sécurité (SSICF), qui a la maîtrise de tout le processus.
Pour l'obtenir, le candidat doit avoir suivi neuf ans d'études primaire et secondaire et être âgé d'au moins vingt ans révolus. Le candidat doit aussi établir qu'il réunit les conditions physiques et psychologiques et qu'il dispose des connaissances professionnelles de base.
Cette licence vaut sur tout le territoire communautaire. Une licence limitée au territoire belge peut toutefois être délivrée à un candidat âgé de dix-neuf ans (dix-huit ans révolus).
La licence a une durée de validité de dix ans. Elle appartient au conducteur — comme un permis de conduire.
L'autorité de sécurité tient un registre des licences, régulièrement mis à jour pour indiquer l'état de chaque licence. Ce registre peut être notamment consulté par les employeurs de conducteurs et par le conducteur lui-même pour les données le concernant.
Un système de vérifications périodiques est mis en place; s'il n'y est pas satisfait, la licence peut éventuellement être retirée ou suspendue par l'autorité de sécurité.
Pour ce qui concerne l'attestation, elle porte sur les connaissances spécifiques: telle infrastructure, tels véhicules spécifiés, que le conducteur maîtrise. Contrairement à la situation qui prévaut dans d'autres secteurs de transport, un conducteur de train n'est en effet qualifié que pour un ou plusieurs trajets définis et sur un ou plusieurs types de locomotive donnés. L'attestation doit donc indiquer les trajets et le matériel autorisés.
L'attestation est délivrée au conducteur par l'employeur du conducteur, à savoir, une entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire, et appartient à l'employeur, mais le conducteur peut en obtenir une copie.
Chaque employeur doit tenir un registre des attestations qu'il délivre — mutatis mutandis, l'équivalent du registre des licences tenu par l'autorité de sécurité.
Pour obtenir l'attestation, le conducteur de train doit réussir un examen portant sur ses connaissances et compétences professionnelles ainsi que sur ses connaissances linguistiques, qui dépendent de la localisation de l'infrastructure couverte par l'attestation.
L'attestation est également soumise à des vérifications périodiques.
La formation préparant à l'obtention de la licence porte sur des connaissances professionnelles générales, alors que la formation préparant à l'obtention d'une attestation porte sur des infrastructures et du matériel roulant spécifiques. Les examens sanctionnant ces formations peuvent, pour ce qui concerne l'attestation, être effectués par des personnes faisant partie du personnel de l'employeur, dès lors que leur organisation évite tout conflit d'intérêt.
L'autorité de sécurité dispose de nombreux pouvoirs de contrôle et d'enquête pour assurer le respect des dispositions relatives à la certification des conducteurs.
2. Ce projet de loi concerne aussi la transposition de la directive 2008/110/CE relative à la maintenance des véhicules en introduisant un nouveau chapitre 6 dans la loi du 19 décembre 2006, relatif à la maintenance des véhicules
Chaque véhicule apte à circuler sur ses propres roues sur une ligne ferroviaire, avec ou sans traction, devra se voir assigner une entité en charge de sa maintenance qui sera identifiée comme telle dans le Registre national des véhicules. Sans préjudice des règles de sécurité existantes, cette entité devra veiller à ce que chaque véhicule pour lequel elle est désignée soit entretenu conformément à son carnet d'entretien et aux exigences en vigueur, notamment, les spécifications techniques d'interopérabilité, ou « STI ».
Cette entité pourra être, entre autres, une entreprise ferroviaire, le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire ou même le détenteur du véhicule.
Si l'entité en charge de la maintenance n'est pas une entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de l'infrastructure, elle doit être certifiée par un organisme accrédité conformément au système BELAC. Les critères de certification minimaux sont précisés par le projet et une habilitation est conférée au Roi pour le surplus.
B. Projet de loi relatif à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté européenne; nº 4-1571/1
Ce deuxième projet de loi, la loi dite d'interopérabilité, vise à transposer en droit belge la directive 2008/57/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté (refonte).
Cette directive vise, dans un souci de clarté et de simplification, à rassembler en un texte unique les dispositions des directives 96/48/CE du Conseil relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse et 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel.
La distinction entre système ferroviaire à grande vitesse et système ferroviaire conventionnel ne justifie plus l'existence de deux directives distinctes.
Les similitudes entre les deux systèmes ferroviaires au niveau des procédures de développement des spécifications techniques d'interopérabilité ainsi que des procédures pour la certification des constituants d'interopérabilité et des sous-systèmes, mais aussi le parallélisme des exigences essentielles et de la subdivision du système en sous-systèmes dans les deux systèmes ferroviaires grande vitesse et conventionnel justifient la nécessité de combiner les deux directives précitées.
Cette nouvelle directive 2008/57, à l'instar des deux précédentes dont elle opère la fusion, poursuit l'objectif de favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux ferroviaires nationaux, ainsi que l'accès à ces réseaux, pour permettre aux citoyens de l'Union, et aux opérateurs économiques, de bénéficier pleinement des avantages découlant de la mise en place d'un espace sans frontières intérieures.
Dans le droit fil de la directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires et en vue d'encourager l'accès accru des entreprises ferroviaires aux réseaux des États membres de la Communauté, il s'avère nécessaire de réaliser l'interopérabilité des infrastructures, des équipements, du matériel roulant et des systèmes de gestion et d'exploitation.
En effet, l'exploitation en service commercial de trains le long du réseau ferroviaire nécessite notamment une excellente cohérence entre les caractéristiques de l'infrastructure et celles des véhicules, mais aussi une interconnexion efficace des systèmes d'information et de communication des différents gestionnaires d'infrastructure et entreprises ferroviaires.
De cette cohérence et de cette interconnexion dépendent le niveau des performances, la sécurité, la qualité des services et leur coût et c'est sur cette cohérence et cette interconnexion que repose notamment l'interopérabilité du système ferroviaire.
D'une part, le projet ouvre une nouvelle opportunité pour les demandeurs d'autorisation de mise en service d'un sous-système d'obtenir plus rapidement la mise en service, et donc la mise en exploitation du sous-système concerné. Le projet donne une base juridique à la réalisation, dans une phase dite « de mise en service intermédiaire », et dans le respect des règles d'exploitation rédigées à cette fin, des essais de sous-systèmes — alors même que ces derniers n'en sont encore qu'au stade de la construction et n'ont donc pas encore été autorisés à la mise en service par l'autorité de sécurité.
Cette nouvelle phase intermédiaire accélère la procédure de mise en service définitive et a, en conséquence, un impact positif sur la mise en exploitation du sous-système puisque les éventuels ajustements techniques, dont la nécessité a été constatée au cours de cette phase intermédiaire, peuvent être immédiatement corrigés.
D'autre part, en ce qui concerne les véhicules, le projet apporte des précisions et des simplifications aux procédures d'autorisation. Il tend à établir un principe général selon lequel une seule autorisation suffit pour l'ensemble du réseau ferroviaire de la Communauté ou, à tout le moins, il tend vers un principe de « l'acceptation croisée des règles nationales » entre États membres comme base de la reconnaissance mutuelle des véhicules, précisément lorsqu'un véhicule a déjà été mis en service dans un État membre.
Le présent projet de loi introduit également un nouveau chapitre relatif aux véhicules dont le but principal est de simplifier les procédures d'autorisation des véhicules.
Deux principes régissent cette simplification:
— l'établissement d'une seule autorisation pour l'ensemble du réseau ferroviaire de la Communauté;
— le principe de la reconnaissance mutuelle des véhicules basée sur le principe de « l'acceptation croisée » des règles nationales entre États membres et donc la nécessité, pour l'autorité de sécurité, de classer ses règles nationales selon des paramètres fixés à l'annexe VII, pour déterminer dans quelle mesure les règles nationales entre États membres peuvent être déclarées équivalentes en termes d'exigences, de performances et de sécurité.
L'idée est de limiter les vérifications redondantes pour s'en tenir au seul contrôle de la compatibilité technique du véhicule avec le réseau concerné.
Pour soutenir cette démarche de simplification et de clarification, et pour recenser les types de véhicules, il s'avère nécessaire d'établir un registre européen des types de véhicules. Ce registre est tenu par l'Agence ferroviaire européenne (ERA).
De même, pour des raisons de sécurité, chaque État doit attribuer un code d'identification à chaque véhicule et doit l'enregistrer dans un registre national du matériel roulant accessible à tous les États membres.
L'autorité de sécurité tient ce registre du matériel roulant et le met à jour.
Par souci de cohérence, un registre de l'infrastructure recense les caractéristiques principales de chaque sous-système ou partie de sous-système.
Le gestionnaire de l'infrastructure tient ce registre et l'autorité de sécurité veille à ce qu'il le mette à jour.
C. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire, la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire et le Code judiciaire en ce qui concerne le recours contre certaines décisions de l'organe de contrôle et de l'autorité de sécurité; nº 4-1572/1
D. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire et la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire en ce qui concerne le recours contre certaines décisions de l'organe de contrôle et de l'autorité de sécurité; nº 4-1573/1
Enfin, il s'agit des deux projets de loi de recours, à savoir le projet étendant les compétences de la cour d'appel de Bruxelles et le projet organisant les recours.
Il y a donc deux projets de loi relatifs aux voies de recours qui ont une finalité unique, conforme aux obligations imposées par les directives européennes précitées, à savoir de répondre à la problématique de l'instauration d'un mécanisme de recours à l'égard des actes d'une part de l'organe de contrôle, et, d'autre part, de l'autorité de sécurité, tels que définis dans les lois des 4 et 19 décembre 2006.
Dans un souci d'unification des procédures de recours qui seront pendantes devant la cour d'appel de Bruxelles, leur organisation pratique sera identique, indépendamment du fait que les recours soient formés contre une décision émanant de l'organe de régulation économique du transport ferroviaire ou contre une décision émanant de l'autorité chargée des tâches relatives à la sécurité et à l'interopérabilité des chemins de fer.
Le délai dans lequel le recours doit être intenté a été fixé à un mois, délai largement suffisant pour permettre au destinataire d'une décision qui lui a été notifiée de prendre position quant à un recours. En outre, il ne fallait pas accorder un délai exagérément long au destinataire de la décision sous peine de voir les décisions des autorités administratives du chemin de fer soumises à l'incertitude juridique en raison de l'éventualité d'un recours pouvant être intenté trop longtemps après la décision.
L'on a été opté pour le principe d'un recours non suspensif de la décision attaquée.
Une exception a été prévue de plein droit à ce principe lorsque la décision attaquée, émanant de l'organe de contrôle, inflige une amende administrative. Si le recours n'avait pas été suspensif dans ce cas précis, des complications seraient nées du fait que la somme perçue par l'organe de sécurité au titre d'amende administrative aurait pu devoir être immédiatement remboursée en cas de réformation par la cour d'appel de Bruxelles. De plus, pour les acteurs économiques du secteur, le paiement immédiat de l'amende crée un préjudice immédiat qu'une réformation ultérieure de la décision ne compense pas. Il fallait donc prévoir que dans ce cas précis le recours a un effet suspensif de plein droit.
Cependant, pour toutes les autres décisions, la plus grande latitude a été laissée à la partie demanderesse pour demander à la cour d'ordonner la suspension de la décision attaquée. Pour rendre cette partie demanderesse conséquente avec elle-même, et l'empêcher d'user d'arguments dilatoires en introduisant en cours de procédure une demande de suspension, il lui a été imposé de motiver sa demande dans la citation introductive d'instance. Il va de soi qu'une citation non motivée à ce sujet ou n'incluant pas une demande de suspension, impliquera l'exécution immédiate de la décision attaquée et ce jusqu'au prononcé de l'arrêt de la cour à l'issue de la procédure, sauf accord contraire des parties.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Les projets de loi à l'examen visent la transposition en droit belge de quatre directives européennes différentes, à caractère technique. Les directives visent à faciliter les activités ferroviaires au niveau international ainsi que le fonctionnement transfrontalier du personnel et du matériel, à prévoir une reconnaissance mutuelle entre les différentes sociétés de chemins de fer afin de pouvoir internationaliser le transport ferroviaire sur le plan européen, et à faire en sorte qu'une seule cour soit compétente pour les éventuelles contestations auxquelles les activités précitées pourraient donner lieu. Les compétences appropriées concernant les procédures visant à faciliter le règlement de ces contestations pourront être developpées au sein de la cour en question.
Le secrétaire d'État déclare que les dispositions à l'examen sont techniques et complexes, mais qu'il est malheureusement impossible d'y échapper si l'on veut retrouver une situation économique et professionnelle meilleure que celle issue de la fragmentation actuelle induite par les différents État, qui ralentit énormément l'intégration et l'évolution de l'ensemble des transports ferroviaires.
M. Duchatelet, rapporteur, souligne qu'à première vue, les dispositions à l'examen constituent un pas en avant positif pour les économies européennes et, partant, pour l'économie belge. La Belgique a toujours eu une industrie performante dans ce secteur. Le secrétaire d'État pourrait-il néanmoins donner son avis de spécialiste sur les dispositions à l'examen ? Aurait-il souhaité que certains éléments soient différents ?
M. Collas aimerait savoir comment la formation des machinistes sera organisée à l'avenir. Comment organisera-t-on cette formation pour les opérateurs privés ? Comment sera organisée la maintenance du matériel roulant en Belgique ? Quelles sont les autres entreprises qui entreront en ligne de compte pour ce faire ?
Le secrétaire d'État précise que les directives en question représentent enfin un premier pas dans le sens de l'intégration européenne dans le domaine des chemins de fer, de l'exploitation ferroviaire et des techniques ferroviaires. L'intervenant se réjouit également de cette étape incontestablement nécessaire à l'intégration d'activités qui sont toujours considérées à ce stade comme étant l'apanage des États nationaux.
Grâce à l'introduction du TGV, cette évolution ne s'est pas démentie.
En ce sens, il sera utile, tant sur le plan du personnel que sur celui des équipements techniques, que dès l'instant où une reconnaissance a été octroyée dans l'un des États membres européens, les autres États membres ne puissent plus s'y opposer puisqu'elle émane d'une entité indépendante.
En outre, cette évolution permettra de poursuivre la mise en place d'un véritable réseau ferroviaire européen.
L'intervenant ajoute que cette intégration entraînera une augmentation de la concurrence, tant sur le plan de la production de matériel qu'en ce qui concerne le dédoublement des trains et l'organisation du trafic.
S'agissant de la question de la maintenance du matériel, le secrétaire d'État précise que chaque locomotive doit avoir son responsable désigné, lequel sera chargé de la maintenance et répondra de l'opérationnalité du matériel. Cette décision doit être examinée compte tenu du fait qu'il est essentiel, sur le marché concurrentiel, de pouvoir également disposer d'un matériel à la fois de qualité et bien entretenu, étant donné qu'en cas de panne, les conséquences pour le reste du réseau sont importantes, puisque l'on bloque l'ensemble de l'exploitation. Il indique au passage qu'une directive européenne visant à faire reconnaître ces sociétés de maintenance est en préparation. Il ne fait pas de doute qu'à l'avenir, les constructeurs de matériel ferroviaire pourront eux aussi obtenir une reconnaissance pour cette maintenance.
Il est par ailleurs précisé que jadis, la formation de machinistes était organisée par les compagnies ferroviaires nationales. De ce fait, les entreprises privées pouvaient difficilement trouver un personnel adéquat et avaient bien du mal à développer leurs activités de base. Actuellement, il est prévu que les machinistes doivent disposer d'une formation générale de base, donnant droit à l'obtention du permis de machiniste, et qu'ils doivent avoir une connaissance suffisante du matériel et de la ligne. L'autorisation de rouler sur une ligne donnée est accordée par le responsable de la ligne et l'autorisation de rouler avec une locomotive donnée est accordée par le responsable de ce matériel.
M. Duchatelet souhaite conclure en disant que l'unification du marché ferroviaire permettra d'augmenter la concurrence dans ce secteur. De ce fait, les frais d'investissement, tant sur le plan de la construction du matériel que sur celui de son exploitation, pourront diminuer à capacité ferroviaire égale. Cette baisse des frais d'investissement entraînera à son tour une diminution des prix pour le consommateur, qui aura alors tendance à utiliser davantage le train. La libéralisation du marché aura donc des retombées environnementales positives.
IV. VOTES
A. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire et la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire, en ce qui concerne principalement la certification de personnel de sécurité et la maintenance des véhicules
L'ensemble du projet de loi a été adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
B. Projet de loi relatif à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté européenne
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 10 voix et 1 abstention.
C. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire, la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire et le Code judiciaire en ce qui concerne le recours contre certaines décisions de l'organe de contrôle et de l'autorité de sécurité
Les articles 1er à 6 sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
L'ensemble du projet de loi a été adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
D. Projet de loi modifiant la loi du 4 décembre 2006 relative à l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire et la loi du 19 décembre 2006 relative à la sécurité d'exploitation ferroviaire en ce qui concerne le recours contre certaines décisions de l'organe de contrôle et de l'autorité de sécurité
L'ensemble du projet de loi a été adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Confiance a été faite au rapporteur pour un rapport oral en séance plénière.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Roland DUCHATELET. | Wouter BEKE. |
Les textes adoptés par la Commission sont identiques aux textes des projets qui ont été transmis par la Chambre des représentants (voir les doc. Chambre, nos 52-2247/005, 52-2248/005, 52-2249/004 et 52-2250/005).