4-1204/1 | 4-1204/1 |
1 DECEMBER 2009
I. INLEIDING
De commissie is op 17 maart 2009 begonnen met de evaluatie van de nieuwe asielprocedure.
Dit verslag is het resultaat van de gedachtewisseling met de minister van Migratie- en asielbeleid, mevrouw Annemie Turtelboom, op 17 maart en 28 april 2009.
Nadien heeft de commissie op 24 maart, 31 maart en 21 april 2009 hoorzittingen georganiseerd met :
— De heer Geert Debersaques, eerste voorzitter van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen;
— de heer Dirk Van den Bulck, commissaris-generaal van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen;
— mevrouw Veronique de Ryckere, UNHCR;
— mevrouw Sophie Bultez, CIRE;
— de heer Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen;
— meester Kati Verstrepen, Orde Vlaamse Balies;
— meester Jean-Marc Picard, Orde Franstalige en Duitstalige Balies;
— de heer F. Roosemont, directeur-generaal van de Dienst vreemdelingenzaken;
Na deze hoorzittingen en besprekingen heeft de commissie gedebatteerd over haar aanbevelingen aan de regering.
II. GEDACHTEWISSELING MET DE MINISTER VAN MIGRATIE- EN ASIELBELEID, MEVROUW ANNEMIE TURTELBOOM
A. Uiteenzetting van de minister
Alhoewel deze evaluatie, in tegenstelling tot deze van de opvangwet, niet uitdrukkelijk in de wet van 15 september 2006 tot wijziging van de vreemdelingenwet van 15 december 1980 staat ingeschreven, is ze in het beleidsplan voorzien. De minister heeft aan de bevoegde instanties, de Dienst Vreemdelingenzaken, het Commissariaat generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, gevraagd om, elk voor wat hun bevoegdheid betreft, deze evaluatie door te voeren.
Daardoor komt zij ook tegemoet aan de wens van de vorige regering die aanstuurde op een evaluatie van de nieuwe asielwetgeving op het moment dat deze vorm kreeg.
a) Algemene statistieken
Het is belangrijk enkele algemene gegevens te verstrekken :
— in 2008 kende de Europese Unie in haar geheel een belangrijke toename van het aantal asielaanvragen. Zo telt men in 2008 216 000 asielaanvragen tegenover 206 000 in 2007 (1) .
— België kent hetzelfde verschijnsel, want men registreert in 2008 12 252 aanvragen, tegen slechts 11 115 in 2007, een stijging met 10 %.
Die stijging wordt verklaard door het feit dat men een zeer belangrijke toename kent van het aantal meervoudige aanvragen. 28 % van de aanvragen zijn meervoudige aanvragen, dus bijna een op drie. Dat punt komt later nog aan bod.
De top 5 van de meest voorkomende nationaliteiten in België ziet er als volgt uit : Rusland, Irak, Afghanistan, Guinea en Iran.
b) Resultaat van de evaluatie
Het resultaat van de evaluatie van de nieuwe asielprocedure mag vrij positief genoemd worden. Natuurlijk zijn er nog enkele zwakke punten in de asielprocedure en komen nieuwe Europese uitdagingen op ons af, maar de nieuwe asielprocedure betekent een reële vooruitgang en de initiële doelstellingen werden bereikt.
De wetgever wou in de eerste plaats een korte, kwaliteitsvolle en efficiënte procedure.
1. Korte procedure
Om tot een korte procedure te komen, heeft de wetgever enerzijds beslist om de ontvankelijkheidsfase af te schaffen ten voordele van een uniek onderzoek ten gronde verricht door het Commissariaat Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, die de centrale asielinstantie wordt. Anderzijds, werd door de oprichting van een nieuw administratief rechtscollege, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, de Raad van State ontlast van het vreemdelingencontentieux, dat verantwoordelijk was voor een grote achterstand bij de Raad de State.
Deze twee maatregelen hebben effectief bijgedragen tot een snellere afhandeling van de asielaanvragen waardoor asielzoekers niet meer jarenlang hoeven te wachten op een beslissing. De meeste asielzoekers, zijnde 85 %, krijgen een beslissing binnen een periode van één jaar en voor 75 % is de totale procedure reeds afgerond na 9 maanden.
Hierbij volgen enkele cijfers met betrekking tot de procedure voor de asielinstanties :
— Dienst Vreemdelingenzaken : 70 % van de aanvragen wordt behandeld in minder dan 1 maand en 90 % in minder dan 3 maanden;
— Commissariaat Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen : 80 % van de aanvragen wordt behandeld in minder dan 6 maanden
— Raad voor Vreemdelingenbetwistingen : 75 % van de aanvragen wordt behandeld in minder dan 9 maanden.
| Dienst — Service | Eindbeslissingen — Décisions finales | <1m | <3m | <6m | >6m | <9m | >9m | Totaal — Total |
| DVZ. — OE | Beslist. — décidé | 48,72 % | 33,96 % | 12,96 % | 4,36 % | 49,82 % | ||
| CGVS. — CGRA | Beslist**. — décidé** | 39,32 % | 38,94 % | 21,74 % | 34,21 % | |||
| RVV. — CCE | Beslist. — décidé | 16,68 % | 12,38 % | 46,16 % | 24,77 % | 15,97 % | ||
| Totaal. - Total | 24,27 % | 33,03 % | 21,76 % | 9,61 % | 7,37 % | 3,96 % | 100 % | |
2. Kwaliteit van de procedure
De kwaliteit van de procedure werd aanzienlijk verbeterd door de omzetting van de Europese richtlijn 2004/83/EG, de zogenaamde kwalificatierichtlijn. De omzetting van de richtlijn leidde enerzijds, tot de invoering van een geharmoniseerde definitie van de vluchtelingenstatus en anderzijds, tot de invoering van een nieuwe vorm van internationale bescherming, de subsidiaire beschermingsstatus, naast de traditionele Conventiebescherming.
Er werd, in het kader van de subsidiaire beschermingsstatus, ook een bijzondere procedure ingevoerd voor personen met medische problemen die een risico lopen op een onmenselijke of vernederende behandeling in hun land van herkomst omdat de medische behandeling van hun ziekte er niet mogelijk of toegankelijk is. Ook deze regeling is te beschouwen als een versterking van de mogelijkheid tot het bekomen van bescherming wanneer dit nodig is.
Door de invoering van de subsidiaire beschermingsstatus kregen asielzoekers een betere kans om ingevolge de situatie in hun land van herkomst een verblijfsvergunning in België te bekomen. De subsidiaire beschermingsstatus geeft immers aan elke persoon die een reëel risico loopt op ernstige schade in het land van herkomst de mogelijkheid op een subsidiaire bescherming.
Dergelijke bescherming bestond vóór de asielhervorming, maar slechts op een embryonale wijze : de personen die in het verleden dergelijk risico liepen, konden een verblijf in ons land krijgen indien de Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen in zijn beslissing tot weigering van het verblijf in het kader van de asielaanvraag, een « niet- terugleidingsclausule » had opgenomen. De personen wiens beslissing dergelijke clausule bevatte, dienden daartoe echter een verblijfsaanvraag in te dienen, hetgeen de procedure aanzienlijk bemoeilijkte.
3. Eenheidsprocedure
Bij de invoering van de subsidiaire beschermingsstatus heeft de Belgische wetgever ook voor een eenvoudige procedure en voor een « economie » van middelen gezorgd door beide aanvragen via één aanvraag, zijnde de asielaanvraag, te laten gebeuren. De asielzoeker kan dus via de zogenaamde eenheidsprocedure, één van beide vormen van bescherming bekomen door een enkele aanvraag in te dienen.
Meer nog, de asielzoeker dient bij zijn aanvraag zelf geen keuze te maken tussen beide vormen van internationale bescherming : het volstaat dat hij een asielaanvraag indient opdat zijn aanvraag op beide beschermingsvormen wordt getoetst. De Commissaris-generaal onderzoekt eerst of de asielzoeker in aanmerking komt om als vluchteling te worden erkend en voorts, of de subsidiaire beschermingsstatus kan toegekend worden.
4. Definitie van de subsidiaire beschermingsstatus
De asielzoeker die een gevaar loopt in zijn land van herkomst, heeft dus werkelijk de kans om een bescherming in België te verkrijgen. België heeft deze kans nog vergroot door de definitie van de subsidiaire beschermingsstatus uit de richtlijn, te verruimen. De wetgever eist geen individuele bedreiging van het leven of de persoon in een context van willekeurig geweld als gevolg van een internationaal of binnenlands gewapend conflict : een eenvoudige bedreiging volstaat. Inmiddels heeft het Europees Hof van Justitie, zich ook gunstig uitgesproken over deze interpretatie (2) .
Omdat het Commissariaat-generaal steeds een ruime interpretatie heeft gegeven aan de Conventiebescherming en ook de voorkeur geeft aan de erkenning als vluchteling als de criteria van vervolging vervuld zijn, is de weerslag van de invoering van de subsidiaire bescherming, in termen van toekenning van de status, eerder beperkt gebleven in vergelijking met andere landen : in 2008, werden 2 148 personen als vluchteling erkend (> 20 %), terwijl slechts 394 asielzoekers de subsidiaire beschermingsstatus kregen (< 5 %).
Dit betekent wel dat meer dan 25 % van de asielzoekers een beschermingsstatuut kreeg in België.
5. Definitie van vluchteling
Door de ruime interpretatie die de Belgische asielinstanties steeds gegeven hebben aan de definitie van vluchteling, kwamen in het verleden reeds bepaalde asielzoekers in aanmerking voor de erkenning als vluchteling, terwijl dit niet altijd het geval was in andere landen. De wet van 15 september 2006 heeft in de vreemdelingenwet de interpretatie van de begrippen uit de vluchtelingendefinitie vastgelegd. Daardoor werden aan de asielzoeker de nodige garanties gegeven met betrekking tot mogelijke restrictieve interpretaties of het terugschroeven van bestaande verworvenheden. Zo komen asielzoekers die zich in de volgende situatie bevinden in aanmerking om erkend te worden als vluchteling :zij die vervolgd worden door niet-overheidsactoren (bijvoorbeeld terroristische groepen) of zij die slachtoffer zijn van gendergebonden situaties van vervolging (bijvoorbeeld gedwongen huwelijk, genitale verminking, vervolging wegens homoseksualiteit, ...)
6. Onderzoek ten gronde
Sinds de hervorming van de asielprocedure, kan de asielzoeker ook rekenen op een systematische beoordeling ten gronde van de vrees op vervolging die hij heeft of het risico op ernstige schade dat hij loopt. In het verleden was dit niet noodzakelijk het geval : in de fase van ontvankelijkheid vond meestal geen beoordeling ten gronde plaats. De mogelijkheid bestond namelijk om een asielaanvraag te weigeren op basis van zuivere technische gronden. Door de hervorming van de procedure vindt altijd een onderzoek ten gronde plaats, ook al werden een aantal zuiver technische gronden behouden in de wet, meer bepaald, in het artikel 52. Deze gronden werden echter inmiddels uit de wet geschrapt door de wet van 22 december 2008 houdende diverse bepalingen (Belgisch Staatblad van 29 december 2008, 4e uitgave).
7. Een nieuw rechtsorgaan : de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
Naast de verbetering van de kwaliteit van de asielprocedure door de invoering van de subsidiaire bescherming, dient melding gemaakt te worden van de grote stap die procedureel werd gezet, door het voorzien van een effectief rechtsmiddel voor een jurisdictioneel orgaan. Een nieuw administratief rechtscollege werd opgericht, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, die belast wordt met het geheel van het vreemdelingencontentieux.
Dit betekent een aanzienlijke vooruitgang voor de rechtspositie van de asielzoeker. Een groot deel van de asielaanvragen werd immers afgewezen in de ontvankelijkheidfase, waarbij dan het Commissariaat Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatslozen optrad als beroepsinstantie. De asielzoeker beschikte dus niet over een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een jurisdictie, tenzij het annulatieberoep bij de Raad van State.
7.1. Bevoegdheden van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
De nieuwe raad neemt niet alleen de taak van de Raad van State over door op te treden als annulatierechter in geschillen met betrekking tot individuele beslissingen, andere dan asiel, genomen in uitvoering van de vreemdelingenwet, maar de Raad neemt eveneens de taak over van de vroegere Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen in volle rechtsbevoegdheid op te treden in beroepen tegen de beslissingen van het Commissariaat generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen.
De Raad van State behoudt dus alleen zijn functie van cassatierechter en slechts de beroepen die toelaatbaar worden verklaard na de toepassing van de filtergronden, worden onderzocht. Sinds de oprichting van de Raad werden bijna 2000 cassatieberoepen (1 231 N + 701 FR) ingediend waarvan minder dan 20 % toelaatbaar werd verklaard, dit wil zeggen, de filterprocedure hebben doorstaan. Nog geen 3 % daarvan werd verbroken door de Raad van State (27 arresten) zowel wat de annulatiebevoegdheid als de volle rechtsmacht van de Raad voor Vreemdelingenzaken betreft. Uit die cijfers blijkt dat de arresten van de Raad, een behoorlijke kwaliteit hebben en dat de filter werkt.
De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen treedt dus op als rechter in volle rechtsmacht voor de beroepen ingediend tegen de beslissingen van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, met uitzondering van de beroepen ingediend door asielzoekers uit de EU-Lidstaten die slechts over een annulatieberoep beschikken. In 2008, dienden nog 345 EU-burgers een asielaanvraag in. Allen kregen een beslissing van weigering van inoverwegingname van de asielaanvraag. Dergelijke beslissing wordt genomen binnen een korte tijdspanne om het recht op opvang voor deze personen beperkt te houden.
Slechts 67 annulatieberoepen werden gedurende het voorbije gerechtelijk jaar 2007-2008 ingediend bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen tegen een beslissing van weigering van inoverwegingname. Dergelijk annulatieberoep is, in tegenstelling met het beroep in volle rechtsmacht waarover de asielzoekers uit derde landen beschikken, niet opschortend. In zijn arrest (nr. 81/2008) heeft het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat de Raad wanneer hij in dit geval oordeelt als annulatierechter, de EU-burgers niet van een daadwerkelijk rechtsmiddel beroofd. Het Hof oordeelde dat het verschil in behandeling tegemoet komt aan de wettige bekommernis van de wetgever om misbruiken van de procedure te voorkomen.
7.2. Aard van de procedure
De procedure bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen gebeurt schriftelijk maar is niet zuiver schriftelijk aangezien, in tegenstelling tot de procedure in heel wat andere landen, er steeds een zitting plaatsvindt. In België bestaat dus de reële mogelijkheid om, zo nodig, ter zitting elementen aan te brengen die de Raad in het debat kan meenemen. De Raad heeft drie maanden om over het beroep van een asielzoeker een arrest uit te spreken.
Alhoewel de Raad niet over een onderzoeksbevoegdheid beschikt — die werd door de wetgever helemaal in handen gegeven van de centrale asielinstantie, namelijk het Commissariaat-generaal — worden de nodige onderzoeksdaden gesteld door de mogelijkheid die de Raad heeft de beslissingen van het Commissariaat generaal niet alleen te bevestigen of te hervormen, maar ook te vernietigen. Door de vernietiging van een beslissing, kan de Raad het Commissariaat generaal verplichten nieuwe onderzoeksdaden te stellen.
7.3. Onderzoeksbevoegdheid van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
Het Commissariaat-generaal is als centrale asielinstantie effectief de enige die de mogelijkheid heeft deze onderzoeksdaden op een efficiënte manier door te voeren. Het Commissariaat generaal beschikt immers over een belangrijk documentatiecentrum, het CEDOCA, dat uitgerust is met een uitgebreide landeninformatie, en heeft ook de mogelijkheid, andere instanties te raadplegen, zoals het UNHCR, ...
De Raad kan op zijn beurt duidelijk aangeven in zijn arrest welke informatie in het dossier niet aanwezig is.
Het Commissariaat-generaal (CGVS) kan in het dossier voor de Raad de rapporten van CEDOCA toevoegen, zodat de betrokken asielzoeker en zijn raadsman de mogelijkheid hebben om kennis te nemen van de informatie en dus ook de mogelijkheid hebben hierop te reageren. In dit geval gaat het vaak om vrij uitvoerige rapporten.
7.4. Annulatiebevoegdheid van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
Die procedure heeft haar efficiëntie bewezen en de Raad aarzelt niet tweemaal na elkaar een beslissing te annuleren indien er andere onderzoekshandelingen moeten worden gesteld. Sinds hij bestaat, is de Raad erin geslaagd zijn eigen rechtspraak tot stand te brengen. De belangrijkste arresten staan op de website van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De Raad is van plan hem de komende jaren te verbeteren, meer te werken aan de bekendmaking van zijn arresten, en wel door de ontwikkeling van zijn website.
8. De betwistingen in cijfers
Het aantal betwistingen in asielzaken die voor de Raad worden gebracht is groot. Bijna 80 % van de negatieve beslissingen van de CGVS worden in beroep voor de Raad van Vreemdelingenbetwistingen behandeld. Elke maand registreert de raad meer dan 400 aanvragen. Dat cijfer verandert uiteraard met het aantal asielaanvragen dat maandelijks geregistreerd wordt. In de afgelopen jaren bleef het aantal asielaanvragen onder 1000 aanvragen per maand, maar dit jaar werd de grens van 1000 aanvragen in januari en februari overschreden.
Deze situatie vestigt de aandacht op twee bijzondere problemen waarmee de asielinstanties geconfronteerd worden. Dat geldt ook voor de Dienst Vreemdelingenzaken die sinds de hervorming van 2006 een rol heeft als registratiebureau, naast een eigen bevoegdheid inzake de meervoudige asielaanvragen en het zogenaamde Dublinonderzoek.
8.1. Meervoudige aanvragen
In 2007 werd de Dienst Vreemdelingenzaken geconfronteerd met een significante toename van het aantal meervoudige asielaanvragen. In 2008 waren dit er 3 331 op een totaal van 12 252 asielvragen. Terwijl het percentage van de aanvragen in 2002 5,8 % bedroeg, was het in 2008 27,1 %.
Bijna de helft van die aanvragen, 1 689 om precies te zijn, krijgen een beslissing van weigering tot inoverwegingname (bijlage 13quater) en worden binnen 3 à 4 dagen onderzocht. Hoewel de andere Europese landen met hetzelfde verschijnsel worden geconfronteerd, blijft het toch een nieuw te beheren verschijnsel, met gevolgen voor het aantal beroepen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, maar ook voor de opvang.
8.2. De Dublinverordening
De Dienst Vreemdelingenzaken heeft nog een eigen bevoegdheid behouden : het onderzoek naar de Lidstaat die verantwoordelijk is voor het onderzoek van de asielaanvraag. Het gaat om de toepassing van de Dublinverordening. Overeenkomstig de artikelen 51/5, 51/6 en 51/7 van de wet van 15 december 1980 onderzoekt de Dienst Vreemdelingenzaken onmiddellijk na de inschrijvingsformaliteiten van de asielzoeker, of België de Staat is die verantwoordelijk is voor het onderzoek van de asielaanvraag.
Indien dat het geval is, wordt het onderzoek van de asielaanvraag voortgezet. Indien niet, dan neemt de Dienst Vreemdelingenzaken contact op met de verantwoordelijke Staat met het oog op de opvang of de hernieuwde opvang van de asielzoeker.
Om hem bij dat onderzoek te helpen, beschikt hij over een informaticatool, het Europees systeem voor vingerafdrukken, dat EURODAC heet.
Dat betekent dat de vingerafdrukken van de asielzoeker via dat systeem worden gecontroleerd. Een « hit » kan erop wijzen dat een andere Lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.
Andere factoren dan het Eurodac-systeem kunnen er eveneens op wijzen dat een andere Lidstaat van de Europese Unie overeenkomstig de Dublinverordening verantwoordelijk is, zoals het uitreiken van een visum of een verblijfsvergunning door de diplomatieke vertegenwoordiging van een Lidstaat, het illegaal overschrijden van de grens van een andere Lidstaat, enz.
Die elementen betekenen niet noodzakelijk dat een verzoek tot opvang aan de betreffende Staat wordt gezonden. De asielzoeker kan motieven aanvoeren waarom hij ervoor gekozen heeft zijn asielaanvraag in België in te dienen, in plaats van in een andere Lidstaat. Wat dat betreft, moet worden onderstreept dat er specifieke bepalingen bestaan voor niet begeleide minderjarigen, waarbij het hogere belang van de minderjarige steeds voorop staat.
Ook wordt er speciaal aandacht geschonken aan personen die verklaren familie te hebben in België. Elke aanvraag wordt dus individueel onderzocht, met als beginsel dat de Dienst Vreemdelingenzaken steeds de eenheid van het kerngezin moet behoeden.
In 2008 heeft België 852 verzoeken tot opvang of hernieuwde opvang aanvaard en werden door andere Lidstaten 994 dergelijke aanvragen geaccepteerd. 435 asielzoekers werden vastgehouden met het oog op hun overbrengst naar de Staat die verantwoordelijk was voor hun asielaanvraag.
In 2007 stond Griekenland met 180 « hits » op de derde plaats in de top 10 van de Eurodac-hits en in 2008 blijft het op die plaats met 266 « hits ». Het aantal positieve resultaten is dus heel groot.
De oorzaak van dat grote aantal positieve hits is dat een meerderheid van de betreffende asielzoekers worden aangehouden door de Griekse overheid wanneer ze illegaal het Griekse grondgebied betreden. Ze verlaten Griekenland zonder er asiel aan te vragen en begeven zich naar de Lidstaat van hun keuze om daar asiel aan te vragen. Die categorie van asielzoekers vertegenwoordigt in België 90 % van het totaal aantal personen waarvoor Griekenland verantwoordelijk is voorwat het onderzoek van de asielaanvraag betreft.
De recente beslissingen van het Europees Hof voor de rechten van de mens en van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen bevestigen dat iemand terugsturen naar Griekenland voor de behandeling van de asielaanvraag niet strijdig is met artikel 3 van het Verdrag van de rechten van de mens, noch met de bepaling van verbod tot uitzetting of terugleiding (artikel 33) van het verdrag van 1951 betreffende de vluchtelingen.
— Aldus heeft het Europees Hof voor de bescherming van de mens, dat geadieerd werd door een Iraanse asielzoeker voor wie Groot-Brittannie had vastgesteld dat Griekenland de Lidstaat was die de asielaanvraag moest onderzoeken, op 2 december 2008 geoordeeld dat de beslissing van de Britten niet strijdig was met artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
— Op 16 januari 2009 heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen een arrest gewezen waarin drie rechters zich in dezelfde zin hebben uitgesproken als het arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens. Tevens wijst het arrest erop dat in overweging moet worden genomen dat de Griekse overheid in 2008 een status heeft toegekend aan meer dan 300 Iraakse asielzoekers (3) .
Wat de vasthouding van de asielzoeker betreft, heeft de Dienst Vreemdelingenzaken in het raam van het Dublinonderzoek de mogelijkheid de asielzoeker in een gesloten centrum vast te houden gedurende de tijd die strikt noodzakelijk is voor het bepalen van de verantwoordelijke Staat. Die termijn mag niet langer zijn dan een maand en kan met een maand worden verlengd indien de procedure ingewikkeld is. De asielzoeker kan ook worden vastgehouden gedurende de tijd die nodig is voor de overbrenging naar de Staat die verantwoordelijk is voor het onderzoek van de aanvraag, met als maximumperiode een maand. De maximum periode van vasthouding in die procedure is dus drie maanden. De overbrenging naar de Staat die verantwoordelijk is gebeurt zo snel mogelijk per vliegtuig of over de weg (dat laatste geldt alleen voor buurlanden).
Sedert oktober 2008, worden families met kinderen die onder de toepassing van de Dublinverordening vallen, niet meer vastgehouden in een gesloten centrum maar in individuele woonplaatsen, de zogenaamde woonunits, in afwachting van hun overdracht naar de Lidstaat verantwoordelijk voor het onderzoek van hun asielaanvraag. Op dit ogenblik bestaan er woonunits, respectievelijk in Zulte en Tubise. Tot heden, werden 8 families ondergebracht in deze woningen met het oog op de overdracht naar de verantwoordelijke Lidstaat. Ze verbleven gemiddeld 18 dagen in de woonunit in 2008.
9. Asiel en Europa
Het is moeilijk het over het asielbeleid te hebben zonder over de aanpak op Europees niveau te spreken. Voortaan komt het asielbeleid daar tot stand en liggen daar de uitdagingen voor de toekomst.
Sinds de Europese Raad van Tampere (oktober 1999) zijn er belangrijke vorderingen geboekt inzake de uitvoering van een Gemeenschappelijke Europese Asielregeling. De meeste wetswijzigingen zijn overigens een gevolg van de omzetting van Europese richtlijnen.
De huidige toestand van het asielbeleid in Europa is evenwel nog niet bevredigend. De tot op heden aangenomen teksten waarborgen dat alle asielprocedures aan dezelfde normen beantwoorden. Het gaat evenwel om minimumnormen. Bij de omzetting en de toepassing van die teksten bestaan er nog belangrijke verschillen tussen de Lidstaten. In Oostenrijk, België, Zweden of Italië vertegenwoordigen de positieve beslissingen meer dan 25 %, terwijl ze in Slowakije, Griekenland of Slovenië slechts 3 % (4) bedragen.
Daarom moeten de lidstaten vandaag beslissen over het Europese asielbeleid van morgen. België heeft zich duidelijk uitgesproken voor een significante toenadering van de nationale regels. Bovendien moet die toenadering eenzelfde doel nastreven, te weten een hoge beschermingsgraad voor de vluchtelingen. Dat doel kan slechts op drie voorwaarden worden bereikt :
— de eerste is een herziening van de bestaande verordeningen en richtlijnen. Hiertoe heeft de Commissie onlangs verscheidene instrumenten ingediend, met name de richtlijn over de opvang en de Dublin- en Eurodacverordeningen. Komende lente zal ze twee richtlijnen voorstellen, een over de asielprocedures en een andere over de toekenningsvoorwaarden van de internationale bescherming;
— de tweede voorwaarde is een betere operationele samenwerking tussen de asielinstanties van de lidstaten. Wat dat betreft, heeft de Commissie onlangs ook een verordening voorgesteld tot oprichting van een Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken. Dat bureau zal de nationale administraties operationeel moeten bijstaan om de kwaliteit en de samenhang van hun beslissingen te verbeteren. Het kan bijvoorbeeld de informatie verzamelen over de landen van herkomst en de uitwerking van een gemeenschappelijk opleidingsprogramma en van goede praktijken systematisch coördineren. Op het gebied van de Europese solidariteit kan dat bureau ook steun bieden aan lidstaten die met bijzondere druk worden geconfronteerd, bijvoorbeeld door hun teams van asieldeskundigen ter beschikking te stellen (tolkdienst, deskundigheid inzake landen van herkomst, dossierbehandeling) of door de herplaatsingsmogelijkheden te coördineren en te evalueren;
— de derde voorwaarde, de delicaatste, wordt de lidstaten te overtuigen zoveel mogelijk af te zien van hun nationale aanpak en een hoge graad van harmonisering te accepteren. Te oordelen naar het Europees Pact voor asiel en migratie, dat de Europese Raad op 14 september jongstleden heeft goedgekeurd, is de politieke wil daartoe aanwezig. Nu moet men nog, zoals het Europees commissielid Jacques Barrot vaak zegt, « passer du Pacte aux actes ».
10. Solidariteit inzake asiel met derde staten
Europa heeft de plicht zich solidair te tonen met derde staten die, in omstandigheden van extreme armoede en precaire veiligheid, de grote meerderheid van de vluchtelingen opvangen die in hun regio van herkomst wensen te blijven. Men moet die Staten inderdaad helpen om die vluchtelingen een efficiënte bescherming te bieden en duurzame oplossingen uit te werken, waarbij er moet voor worden gezorgd dat de Unie haar deel van de verantwoordelijkheid draagt en open blijft voor individuele en spontane aanvragen.
De Europese Unie heeft bijvoorbeeld beslist de Iraakse vluchtelingen te helpen die zich in Jordanië en Syrië bevinden, door de lidstaten te verzoeken op hun grondgebied 10 000 vluchtelingen op te vangen.
België neemt aan dat initiatief deel, zoals al onze buurlanden. Zo heeft de regering groen licht gegeven voor een eerste hervestigingsproject voor 50 vluchtelingen, hoofdzakelijk vrouwen en kinderen.
Als conclusie dient te worden opgemerkt dat de Europese commissaris bevoegd voor asiel en migratie België heeft geloofd voor de hoge kwaliteit van de procedure en plaatste ons land in de Europese top 3 omwille van de erkenningsgraad en het aantal behandelde asielaanvragen.
B. Algemene bespreking
De heer Moureaux betreurt dat de minister niet heeft gesproken over de uitvoering van het regeerakkoord in verband met regularisatie.
De minister benadrukt dat zij, zoals gevraagd, de evaluatie van de hervorming van de asielprocedure heeft uiteengezet. Wel is zij van oordeel dat een goede migratiepolitiek niet alleen regularisatie is maar ook een goed kwalitatieve procedure inzake asiel en economische migratie, resettlement, verwijdering enz.
Mevrouw Piryns leest op bladzijde 32 van het verslag van het Commissariaat generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen dat er in 2009 nog steeds een achterstand van 2 750 dossiers is. Dit is uiteraard minder dan in 2000, waar de achterstand 40 000 dossiers bedroeg, maar het hoeft geen betoog dat de huidige achterstand een rechtstreeks verband heeft met het uitblijven van een regularisatie. Toen de asielprocedure werd gewijzigd waren veel partijen de mening toegedaan dat er een oplossing moest wordt gevonden voor de vele dossiers die al jaren aansleepten.
Er werd meermaals beloofd dat er snel een regularisatie zou volgen, zoals voorzien in het regeerakkoord. Dit is tot op heden nog steeds niet het geval.
Mevrouw Lanjri wenst meer te weten over het uitwijsbeleid : de minister heeft kort gesproken over de gezinnen met kinderen. Er werden echter geen cijfers gegeven over de vrijwillige terugkeer en de gedwongen terugkeer.
De heer Elsen is het niet met de minister eens dat het uitblijven van de circulaire inzake regularisatie niets te maken heeft met de evaluatie van de asielprocedure. Hij vraagt dan ook dat de regularisatieproblematiek deel zou uitmaken van haar analyse.
De minister benadrukt nogmaals dat wie migratie steeds herleidt tot regularisatie zich vergist.
III. HOORZITTINGEN
A. De heer Dirk van den Bulck, Commissaris-generaal van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen
Het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen is een onafhankelijke bestuurlijke instantie. De vreemdelingenwet heeft het Commissariaat twee opdrachten gegeven : de behandeling van de asielaanvragen met toekenning van een beschermingsstatus en het uitreiken van documenten van burgerlijke stand, zoals geboorte-akten, aan erkende vluchtelingen en staatlozen.
De eerste opdracht bestaat erin voor elke asielzoeker de juiste beslissing te nemen. Die beslissing moet gemotiveerd worden en binnen een korte termijn worden genomen. Die opdracht lijkt eenvoudig, maar talrijke factoren maken haar complex.
Hierna volgen de vier belangrijkste factoren. Ten eerste definieert de wet duidelijk de criteria waarmee het Commissariaat-generaal en andere instanties rekening moeten houden. Ten tweede is er de verplichting om de asielaanvraag binnen een korte tijd te onderzoeken. Die verplichting geldt om diverse redenen. Ten derde is het commissariaat in alle gevallen sterk afhankelijk van de door de asielzoeker aangebrachte elementen. Ten vierde stuit het commissariaat op de eigen grenzen inherent aan de personeelssterkte en het budget.
Spreker beklemtoont in het bijzonder het belang van de derde factor, de door de asielzoeker aangebrachte elementen. De behandeling van een asielaanvraag zou relatief veel eenvoudiger zijn, mochten asielzoekers in alle gevallen de waarheid spreken en de documenten neerleggen die ze in hun bezit hebben. Spijtig genoeg is de realiteit anders. In relatief veel dossiers wordt niet noodzakelijk de waarheid verteld, worden documenten achtergehouden of worden valse of vervalste documenten neergelegd. Vaak steunen asielzoekers hierbij op het verkeerde advies van andere asielzoekers, op netwerken en, in sommige gevallen, op georganiseerd misbruik. Die praktijken bemoeilijken sterk de opdracht van de asielinstanties in België en elders. Spijtig genoeg moet worden aangestipt dat het georganiseerd misbruik toeneemt.
Op grond van die vaststellingen spoort het commissariaat asielzoekers aan om de waarheid te spreken en de vereiste documenten neer te leggen. Dat komt er concreet op neer dat het commissariaat infocampagnes organiseert, folders verspreidt, wijst op de verplichtingen bij het begin van elk verhoor enzovoort.
Het Commissariaat wil echter verder gaan : zo zet het, samen met Fedasil, een project op stapel om een dvd en/of video te maken om aan asielzoekers duidelijk hun verplichtingen uit te leggen.
Op grond van de gedane vaststellingen kiest het commissariaat voor een actieve rol bij het onderzoek van asielaanvragen. Die rol vloeit uiteraard voort uit zijn wettelijke opdracht om bewijslast te verzamelen. Het commissariaat springt dus omzichtig om met asielaanvragen in het algemeen, en meer in het bijzonder met de aanvragen van kwetsbare groepen, zoals die van de niet-begeleide minderjarigen.
De hervorming was bijgevolg een belangrijke stap voor de bescherming van wie ze nodig heeft. Dat gaat niet alleen over de subsidiaire beschermingsstatus. Die status kwam er overeenkomstig de Europese richtlijn maar België gaat verder dan die richtlijn. Naast de subsidiaire beschermingsstatus legt de wet criteria vast om begrippen te interpreteren die vervat zijn in de definitie van het begrip vluchteling en een regel die voorrang waarborgt voor de erkenning van de vluchtelingenstatus.
Samen met de asielprocedure, kan aan de hand van een speciale procedure, de toestand worden beoordeeld van mensen met medische problemen. Men mag dus zeggen dat de Belgische reglementering alle gevallen behandelt waarvoor mensen bescherming kunnen krijgen.
De hervorming heeft een eind gemaakt aan de opsplitsing van de procedure in twee stappen. Voortaan onderzoekt het Commissariaat alle dossiers die hem worden overgezonden ten gronde; het controleert dus of de vrees terecht is dan wel of er een werkelijk risico bestaat bij terugkeer naar het land van herkomst. Daarin voorziet de bijzondere procedure die door onderdanen van de Europese Unie wordt ingeleid eveneens. De weigering van een asielaanvraag is dus niet langer gebaseerd op zogenaamd louter technische motieven.
Hoewel men de gevolgen van de hervormingen niet moet onderschatten, moeten ze toch gerelativeerd worden. In het verleden hebben Belgische asielinstanties — indertijd het Commissariaat-generaal en de Vaste Beroepscommissie — het begrip vluchteling al ruimer geïnterpreteerd dan in het Verdrag van Genève.
In het verleden werd de status van vluchteling toegekend aan wie kon worden vervolgd door niet- gouvernementele actoren en die in hun land van herkomst geen bescherming konden krijgen, of aan wie vervolgd dreigde te worden om gendergebonden redenen, zoals een gedwongen huwelijk, genitale verminking of homoseksualiteit. In andere landen van de Europese Unie was dat niet noodzakelijk het geval.
Sinds de invoering van de subsidiaire bescherming zijn de asielinstanties niet afgestapt van die ruime interpretatie ten bate van de subsidiaire bescherming, ondanks de vrees van sommige advocaten of niet-gouvernementele organisaties. De ruime interpretatie van het concept vluchteling wordt door de statistieken bevestigd. In een relatief groot aantal gevallen wordt de vluchtelingenstatus toegekend. In 2008 kende het Commissariaat de vluchtelingenstatus toe in 24 % van het totaal aantal beslissingen. Dat percentage is aanzienlijk hoger dan de vorige jaren. Het is hoger dan in vele landen van de Europese Unie.
Percentages moeten worden genuanceerd. Op zich zijn ze geen goede graadmeter. Ze moeten worden beoordeeld in het licht van de realiteit achter de cijfers, in het bijzonder van de aard van de asieldossiers of de aard van de instroom. Het erkenningspercentage begin 2000 was bijvoorbeeld beduidend lager. Dit had te maken met het feit dat er toen absolute voorrang werd gegeven aan de behandeling van de manifest ongegronde aanvragen waardoor de dossiers ten gronde naar later werden doorgeschoven, en met het feit dat er toen beduidend meer zogenaamd economische migranten een dossier indienden. Toen waren asielzoekers ook veel meer afkomstig uit Oost-Europa en de Centraal-Aziatische republieken. Nu zijn ze veel meer afkomstig uit Tsjetsjenië, Irak, Afghanistan of Somalië. De problematiek in die landen ligt volkomen anders.
De definitie van vluchteling conform het Verdrag van Genève vormt nog steeds de kern van de regeling van bescherming in België. Daarnaast werd de status van subsidiaire bescherming ingevoerd. De toepassing daarvan wordt onderzocht in het kader van de asielprocedure, die een unieke procedure is, automatisch na de vaststelling dat de status van vluchteling niet wordt toegekend. De asielzoeker hoeft daarvoor geen aparte aanvraag in te dienen. Subsidiaire bescherming kan om verschillende redenen worden toegekend.
De meeste beslissingen van erkenning van status van subsidiaire bescherming betreffen de bescherming tegen willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict. Het betreft dan vaak mensen afkomstig uit Irak, Afghanistan, Somalië of Soedan, in het bijzonder uit Darfoer. Het aantal desbetreffende beslissingen ligt relatief laag. Dat zou de indruk kunnen geven dat het Commissariaat-generaal restrictief is bij de interpretatie van de status van subsidiaire bescherming. Die indruk is niet gefundeerd. Tal van factoren verklaren het relatief lage aantal. Zo is het relatief lage aantal beslissingen voor mensen uit Somalië of Darfoer het gevolg van het lage aantal asielzoekers uit die landen. De belangrijkste reden echter is dat voor heel wat situaties door asielinstanties in België voorrang wordt gegeven aan de toekenning van de status van vluchteling, ook voor personen afkomstig uit gebieden waar een gewapend conflict aan de gang is.
Een andere factor is de manier waarop het commissariaat zijn opdracht uitvoert. De hervorming van de asielprocedure heeft tot de vereenvoudiging van het procedureschema geleid, maar dat betekent niet dat de opdracht er eenvoudiger op is geworden. Ze is integendeel in hoge mate complexer geworden. Dat komt door de hervorming, maar ook door een wijziging in de aard van de dossiers.
Het commissariaat is de centrale instantie voor asielzaken geworden. Terwijl vroeger het onderzoek van een asielaanvraag over drie verschillende instanties verdeeld werd, is dat nu de bevoegdheid van het commissariaat, dat als enige de onderzoeksbevoegdheid heeft. Het commissariaat is zich volledig bewust van zijn centrale rol en verantwoordelijkheid, die ze volledig opneemt door elk dossier zo correct mogelijk te onderzoeken, met als basisprincipe dat bescherming wordt toegekend aan wie dat nodig heeft.
In alle gevallen volgt er een beoordeling ten gronde over de — al dan niet terechte — vrees of het — al dan niet reële — risico bij een terugkeer naar het land. Het komt niet meer tot een weigering op grond van louter technische motieven.
Men mag de opdracht van een personeelslid dat dossiers behandelt niet onderschatten en daarom wil het commissariaat het zo goed mogelijk ondersteunen, door het gedetailleerde juridische informatie te geven over de toestand in het land van herkomst. De relevante informatie wordt ontwikkeld door vorsers van een gespecialiseerde dienst, CEDOCA, in specifieke notities die bij het dossier worden gevoegd. De asielzoeker of zijn advocaat kunnen er inzage in krijgen en er eventueel op reageren. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen kan die informatie eveneens inkijken en kan ze, indien nodig, controleren.
Het commissariaat heeft een speciaal beleid ontwikkeld voor diverse aspecten, bijvoorbeeld het specifieke beleid voor minderjarigen en voor gendergebonden vervolging, zoals genitale verminking.
De beslissing die een asielaanvraag afsluit wordt dus niet lichtzinnig genomen. Achter elke individuele beslissing schuilt een ondersteunende organisatie. Elk dossier wordt individueel en grondig onderzocht. Het commissariaat probeert die opdracht zo correct mogelijk te vervullen, binnen de beperkingen van de financiële middelen die het worden toegekend. Het is duidelijk dat het met meer middelen meer zou kunnen doen.
Een laatste punt betreft de efficiëntie van de procedure. Een relatief groot gedeelte van de asielzoekers ontvangt nu al een eindbeslissing binnen korte tijd. Dit blijkt onder andere uit de cijfers over de procedure op het Commissariaat-generaal voor de asielaanvragen ingediend na 1 juni 2007.
De gemiddelde termijn te rekenen vanaf de datum van het indienen van het dossier bij het commissariaat bedraagt 102 dagen, of 112 kalenderdagen. Gemiddelde termijnen zeggen niet veel : de efficiëntie van de procedure kan beter worden bepaald aan de hand van het aantal personen die een beslissing ontvangen binnen de drie tot zes maanden vanaf de datum dat het dossier werd ingediend bij het commissariaat. Binnen de drie maanden wordt nu al over 46 % beslist en binnen de zes maanden over 26 %. Voor de rest van de aanvragen blijft de beslissing langer dan zes maanden uit.
Het is de bedoeling dat in de toekomst nog meer asielzoekers binnen de drie maanden een beslissing krijgen en nog slechts zeer uitzonderlijk na zes maanden. Het commissariaat slaagt daar nu nog niet in omdat de nieuwe asielaanvragen nog niet systematisch onmiddellijk behandeld worden als gevolg van de beperkte achterstand uit het verleden. Eind 2008 bedroeg de totale werklast 5 250 dossiers. Daarvan kunnen 2 500 dossiers worden beschouwd als normale werklast en ongeveer 2 750 dossiers als achterstand. Die 2 750 dossiers zijn niet noodzakelijk aanvragen die al lange tijd geleden werden ingediend. Het grootste gedeelte van die achterstand betreft dossiers waarvan de aanvraag in 2008 werd ingediend. Een dossier behoort immers tot de achterstand indien binnen drie tot zes maanden geen beslissing genomen werd. Van de 2 750 dossiers uit de achterstand, zijn er slechts 640 dossiers waarvoor de asielaanvraag werd ingediend vóór 1 januari 2006. Voor een deel van de betrokken asielzoekers uit die verre achterstand werd het verblijf intussen al geregulariseerd. Dat hun asielaanvraag nog hangende is, is te wijten aan het feit dat ze ondanks de regularisatie uitdrukkelijk de voortzetting van de asielprocedure hebben gevraagd. Het commissariaat zal op vrij korte tijd het laatste gedeelte van de achterstand wegwerken. Het wenst dat niet overhaast te doen omdat het ten koste van de kwaliteit zou gaan. De achterstand zou versneld kunnen worden weggewerkt indien daarvoor tijdelijk extra middelen worden toegekend.
Tot besluit stelt spreker vast dat met de hervorming van 2006 de basis werd gelegd voor een goede, evenwichtige asielprocedure. Ten eerste is het een asielprocedure met definities die het mogelijk maken een status van bescherming te geven aan wie bescherming nodig heeft. Ten tweede is het een procedure met een gegarandeerde toegang, waarbij elke asielaanvraag individueel en grondig onderzocht wordt en waarbij elke partij kan rekenen op een effectief rechtsmiddel. Ten derde is het een procedure die de mogelijkheid biedt om binnen korte tijd een eindbeslissing te nemen.
Op heel wat punten is de nieuwe procedure duidelijk beter en efficiënter dan de vroegere procedure. Dat wil niet zeggen dat we op onze lauweren kunnen rusten. Het Commissariaat moet voortdurend meer efficiëntie nastreven, blijven nagaan hoe de organisatie van het werk, van de procedures en de beoordeling van de dossiers kan worden verbeterd enzovoort. Het commissariaat zal dat blijven doen in overleg, in eerste instantie met het UNHCR maar ook met niet-gouvernementele organisaties en de Orde van Advocaten.
Met de invoering van de nieuwe asielprocedures heeft het commissariaat kunnen rekenen op voldoende financiële middelen om zijn werking goed uit te bouwen. Intussen zijn de middelen verminderd. Op dit ogenblik telt het commissariaat 40 voltijdse equivalenten minder dan een jaar geleden.
Ten slotte verwijst spreker naar de vele uitdagingen waar het commissariaat voor staat : de organisatie van de hervestiging van vluchtelingen, de invoering van de bijzondere procedure voor de erkenning van staatlozen, de harmonisatie van het asielbeleid op Europees niveau en de rol van België hierbij, zeker in het licht van het EU-voorzitterschap in de tweede helft van 2010. Kortom, allemaal uitdagingen in het licht van een betere bescherming in België én in de wereld.
B. De heer Geert Debersaques, Eerste voorzitter van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
Spreker geeft een uiteenzetting over de plaats van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen in de nieuwe asielprocedure.
De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen is een administratief rechtscollege waarin onafhankelijke en onpartijdige rechters recht spreken.
De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen vatte zijn werkzaamheden aan op 1 juni 2007, de zogenaamde big bang. Er was immers beslist om vanaf die datum de nieuwe procedure op een niet-gefaseerde wijze in werking te laten treden. Tot 1 juni 2007 waren de asielgeschillen verdeeld over de Raad van State, die het gros van de beslissingen nam, en de Vaste Beroepscommissie die een minderheid van de beslissingen voor haar rekening nam. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen heeft het volledige bevoegdheidspakket overgenomen dat voorheen door de Raad van State en door de Vaste Beroepscommissie werd behandeld, met andere woorden de migratiegeschillen die het grootste deel uitmaken van de vluchtelingengeschillen, of het gedeelte over asiel en subsidiaire rechtsbescherming. Het is deze laatste opdracht die in deze uiteenzetting zal worden toegelicht.
De Raad heeft een korte bestaansgeschiedenis, maar op het ogenblik van de big bang was de opstartperiode te kort en daardoor was de Raad niet volledig klaar voor zijn opdracht. De organisatie was onvolledig. Mensen en middelen ontbraken. De samenwerking met externe partners, onder meer de Orde van Advocaten, was onbestaand.
Dit blijkt uit enkele voorbeelden : op een personeelsformatie van 30 magistraten en 96 juristen ontbraken respectievelijk 5 magistraten en 60 juristen; griffiers waren er niet terwijl de personeelsformatie in 8 griffiers voorzag. Het nieuwe gebouw werd in gebruik genomen op 22 mei 2000, één week voor de start. Deze problemen behoren nu echter tot het verleden.
Tegelijkertijd werd de Raad ook geconfronteerd met een instroom van beroepen die, vooral wat de annulatiegeschillen betreft, de oorspronkelijke raming bij de oprichting van de Raad, met meer dan 7 % overtrof. Die 7 % stemt overeen met de capaciteit van 2 magistraten omkaderd met een team van juristen. Uiteraard kon de Raad die toevloed niet aan, met als gevolg dat er een werkvoorraad ontstond en geen volledige service kon geboden worden. Spreker denkt bijvoorbeeld aan de publicatie van de staalkaart van de rechtspraak. Nu wordt die staalkaart gepubliceerd op de website overeenkomstig de principes die opgenomen zijn in een resolutie van de Raad van Europa.
Nu, anderhalf jaar later, staat de Raad voor een kantelmoment en kan hij een missie uitwerken. In die missie staan twee opdrachten centraal : rechtspreken en daadwerkelijke rechtsbescherming bieden, alsook de staalkaart van de rechtspraak publiceren.
De Raad heeft een zeer ambitieuze visie vooropgesteld, namelijk in vier à vijf jaar uitgroeien tot een « centre of excellence ». Toegespitst op de evaluatie van de asielprocedure kan die visie vertaald worden in een aantal concrete uitdagingen : goede arresten wijzen, de werkvoorraad beheren, tijdig rechtspreken, de rechtspraak publiceren, en ten slotte al deze uitdagingen inpassen in een fragiele organisatie.
Van de eerste en belangrijkste uitdaging, goede arresten wijzen, bestaan vele definities. De definitie van spreker is gebaseerd op de optiek van een rechtscollege. Goede rechtspraak kan niet worden afgemeten aan het aantal erkenningen of verwerpingen. Cijfers alleen zijn geen goede maatstaf voor de goede werking van een rechtscollege en voor de evaluatie van zijn magistraten. Volgens internationale standaarden moet een goede rechtspraak gedefinieerd worden als kwaliteitsvolle rechtspraak.
Voor een goede rechtspraak zijn een aantal ingrediënten nodig. Enkele ervan werden reeds opgesomd en er zijn inderdaad een paar heikele punten.
De ingrediënten zijn : goede magistraten, goede procedure, goede feitenvinding, kwaliteitsvolle arresten en tijdige arresten.
Sinds 2006 worden de magistraten op een volstrekt onpartijdige en objectieve wijze gerekruteerd, waarbij de algemene vergadering een belangrijke rol speelt. Bovendien hebben de magistraten hetzelfde statuut als de magistraten bij de Raad van State. Ze moeten aan dezelfde kwaliteitseisen voldoen : vakbekwaam, besluitvaardig, onpartijdig en onafhankelijk, gebonden door een deontologie waarin de loyauteit tegenover de rechtsstaat centraal staat.
Ten tweede vereist een kwaliteitsvolle rechtspraak een goede procedure. De wetgever heeft in 2006 geopteerd voor een hoofdzakelijk schriftelijke procedure bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Die biedt ongetwijfeld proceseconomische voordelen, maar dat is niet essentieel. De procedure biedt een belangrijke meerwaarde voor de partijen, die soms uit het oog wordt verloren. De motiveringsplicht, die krachtens artikel 149 van de Grondwet is opgelegd, is veel ruimer en strenger in de schriftelijke procedure dan de gewone motiveringsplicht. Concreet betekent dit dat de rechter een formeel antwoord moet geven op elk element in de schriftelijke procedure. De Raad van State, de cassatierechter van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, kijkt hierop nauwgezet toe. Een mondelinge procedure, zoals die vroeger voor de vaste beroepscommissie bestond, biedt niet dezelfde garanties. Dit kan niet genoeg worden benadrukt.
Bovendien is de procedure niet volledig schriftelijk. Het Grondwettelijk Hof heeft in zijn arrest van 27 mei dan ook beslist dat het hoofdzakelijk schriftelijke karakter van de rechtspleging voor de Raad geen afbreuk doet aan het recht op een rechterlijke toetsing en aan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel.
Een goede feitenvinding is essentieel in een volle rechtsmachtprocedure. Die goede feitenvinding staat of valt met goede verzoekschriften — dat is een zaak voor de vertegenwoordigers van de Orde —, goede dossiers — dat is een zaak voor het Commissariaat-generaal — en een goede feitenbeoordeling.
Het is positief dat het beroep in asielzaken, op bepaalde beroepen van EU-onderdanen na, steeds een beroep in volle rechtsmacht is. Dat is een wijziging tegenover de procedure van voor 2006. Vroeger werd het gros van de beroepsdossiers voorgelegd aan de Raad van State, waar enkel een annulatieprocedure gold. De volle rechtsmacht houdt in dat de magistraten rekening houden met de feiten zoals die gelden op het ogenblik van de sluiting van de debatten.
De Raad mag hiervoor rekening houden met een aantal gegevens. Uiteraard zijn dat het dossier en de procedurestukken. Ook kunnen gespecialiseerde instellingen, zoals het UNHCR, adviezen geven in concrete dossiers. Als het bestuur na ondervraging vaststelt dat een bepaald feit, zoals een vals paspoort, verder moet worden onderzocht, wordt de zaak vernietigd en voor verder onderzoek teruggestuurd naar het Commisariaat-generaal, dat dan de beslissing neemt. Een eigen onderzoeksbevoegdheid is voor de Raad dus niet noodzakelijk. Dit vormt een fundamenteel onderscheid met de Vaste Beroepscommissie, die volgens het vroegere artikel 57/15 « gerechtigd is om alle bescheiden en inlichtingen die voor de uitoefening van haar opdracht nuttig zijn, door elke Belgische overheid te doen overleggen ». De Vaste Beroepscommissie werkte een zevental jaar zonder onderzoeksbevoegdheid, want pas bij wet van 6 mei 1993 werd deze bevoegdheid ingevoerd. Dat was een logische stap, aangezien men het Commissariaat-generaal en de Vaste Beroepscommissie op gelijke voet wilde brengen. Het gaat dus ofwel om onderzoeksbevoegdheid en geen annulatiebevoegdheid, ofwel om annulatiebevoegdheid zonder onderzoekbevoegdheid, dat geen essentieel kenmerk is van een rechtscollege.
Het model waarvoor de wetgever in 2006 heeft gekozen, lijkt volgens spreker te werken. Het biedt immers rechtsbescherming en vertraagt de rechtswerking niet. In 2008 waren er 5 090 arresten, met voor 316 zaken een annulatieberoep. Met andere woorden, in 6,2 % van het aantal beroepen wordt vastgesteld dat bijkomend onderzoek nodig is en wordt het dossier teruggestuurd naar de Commissaris-generaal. Deze werklast- en tijdsverdeling blijft binnen redelijke perken.
Wat de arresten betreft, stelt spreker het volgende. Het aantal verbrekingsarresten door de Raad van State als cassatierechter is heel laag — slechts 0,3 % van de gewezen arresten wordt verbroken — en niets geeft aan dat deze resultaten in hoofde van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen slechter zijn dan van andere rechtscolleges, zoals het hof van beroep.
Een andere uitdaging vormt het beheersen van de werkvoorraad, die ruimer is dan de reguliere instroom. De capaciteit van de Raad aan magistraten en juristen volstaat voor het verwerken van de reguliere instroom. De rest van de instroom wordt volgens vastgelegde prioriteiten verwerkt, ook de dossiers met een lagere prioriteit zoals bijvoorbeeld, de werkvoorraad afkomstig van de Vaste Beroepscommissie. Op 1 juni 2007, toen de Raad werd opgericht, erfde hij 10 227 aanhangige beroepen. Op 31 januari van dit jaar is dat aantal teruggebracht tot 6 452 beroepen. In anderhalf jaar heeft de Raad dus, alleen al voor dit specifieke werk, 37 % van de werkvoorraad die hij had geërfd, weggewerkt.
De derde uitdaging bestaat in het tijdig afleveren van arresten. De Raad moet uitgaan van het principe, dat overigens ook in het Europees recht is aanvaard, dat eenieder recht heeft op de behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Men kan erover discussiëren of artikel 6 in asielkwesties al dan niet geldt. Volgens spreker betekent overdreven traagheid van de justitie een gevaar voor de rechtsstaat. De gemiddelde verwerkingstijd van een arrest in volle rechtsmacht bedraagt 126 dagen, waarvan 50 dagen alleen al noodzakelijk zijn om de zaak « in staat te brengen », de zaak voor te bereiden. Op grond van de arresten uitgesproken in de maand januari blijkt dat 62 % van alle ingediende beroepen binnen de vier maanden wordt behandeld en 81 % binnen de zes maanden. Spreker pleit helemaal niet voor een significante verruiming van deze termijnen.
Een laatste uitdaging vat spreker onder de noemer « fragiele organisatie ». De organisatie is fragiel omdat ze zowel rigide en « volgend » is. Ze is niet rigide in haar rechtspraak maar in haar structuur. Als omgevingsfactoren veranderen, als het aantal beroepen plots toeneemt of de instroom verandert — de nationaliteiten van nu zijn totaal anders dan tien jaar geleden — of als de procedure wijzigt, dan heeft de Raad het moeilijk om koers te houden. De Raad moet zijn werk organiseren op basis van procedures die bij wet en bij koninklijk besluit zijn vastgelegd en die dus heel rigide zijn, maar hij heeft daarbij onvoldoende mogelijkheden om dilatoire beroepen weg te filteren. In dat kader past het voorstel inzake het al dan niet op de rol inschrijven van bepaalde zaken, een van de voorstellen van de wet houdende diverse bepalingen. Daarmee worden een aantal beroepen vermeden. Ook door het wettelijk kader en de wettelijke vereiste pariteit kan de Raad moeilijk inspelen op conjuncturele wijzigingen in het geheel van geschillen. Hetzelfde geldt voor het administratief personeel. Dat maakt de organisatie rigide, zowel door zijn structuur als door de aard van zijn personeel.
De Raad is ook een « volgende » organisatie. De Raad oefent namelijk geen enkele invloed uit op de instroom. Toch probeer hij als instelling deze twee componenten te maximaliseren door eigen procedures uit te werken, de organisatiestructuur permanent te evalueren, enzovoorts. Op dit ogenblik is spreker bezig met een werklastmeting van de magistraten.
Samenvattend ziet spreker diverse positieve punten en uitdagingen. De rechtsbescherming is verhoogd; de doorlooptijd is sterk ingekort; er wordt op kwalitatief vlak een reële bescherming geboden door het algemeen aanbieden van volle rechtsmacht met inhoudelijke garanties die door het Hof van Cassatie en het Europees Hof worden bewaakt en er wordt een staalkaart gemaakt van de rechtspraak die wordt gepubliceerd overeenkomstig de normen van de resolutie van de Raad van Europa van 1995. Het beheersen van de instroom binnen een rigide organisatie, het wegwerken van de werkvoorraad en het beschikken over voldoende mensen en middelen blijven een voortdurende bezorgdheid.
De Raad sluit zich volkomen aan bij de filosofie die de wetgever heeft uitgetekend.
C. Mevrouw Veronique de Ryckere, Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR)
De invoering van de subsidiaire bescherming in oktober 2006 en de hervorming van de asielprocedure in juni 2007 hebben geleid tot positieve vorderingen voor de verwerking van aanvragen tot bescherming in België. Men moet speciaal de afschaffing van de ontvankelijkheidsfase beklemtonen, de toegang van alle asielzoekers tot een rechtsmiddel met volledige rechtsmacht, de verkorting van de asielprocedure, de voorrang van de status van vluchteling op de status van subsidiaire bescherming, en ten slotte, het verdwijnen van het begrip individuele bedreiging uit de definitie van de subsidiaire bescherming.
Bepaalde aspecten van de wetgeving en van de huidige praktijk in asielzaken kunnen echter verbeterd worden. Deze lijst is evenwel niet uitputtend en zal binnenkort worden aangevuld met een memo die het UNHCR voor de asielinstanties voorbereidt.
Eerst en vooral is er de harmonisering van de status van vluchteling met die van subsidiaire bescherming. Momenteel hebben mensen die subsidiaire bescherming genieten een restrictievere status dan de erkende vluchtelingen, zowel inzake verblijfsduur als inzake gezinshereniging, werkgelegenheid, sociale rechten en het uitreiken van documenten. Nochtans is de behoefte aan subsidiaire bescherming — die momenteel vooral wordt toegekend aan mensen afkomstig van Irak, Afghanistan en Somalië — even duurzaam als de behoefte aan bescherming in de zin van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951. Gelet op de vergelijkbaarheid van beide categorieën inzake behoefte aan bescherming, beveelt het UNHCR aan, in de mate van het mogelijke beide groepen dezelfde rechten toe te kennen.
Een ander punt behelst de Dienst Vreemdelingenzaken, en de toepassing van het Dublin-reglement in het bijzonder. Een van de hoofddoelstellingen van dat reglement was snel te kunnen bepalen welke staat verantwoordelijk is. De legitimiteit van die procedure impliceert dat een asielaanvraag behandeld wordt met waarborgen van een vergelijkbare bescherming, ongeacht de plaats waar de asielaanvraag wordt ingediend. In de praktijk zien we dat dit niet het geval is. De erkenningsgraad voor Iraakse asielzoekers bedraagt in sommige landen 0 % en in andere ongeveer 80 %. Een breder en soepeler interpretatie door de Dienst Vreemdelingenzaken van de soevereniteitsclausules en van de humanitaire clausules kan voorkomen dat mensen worden teruggestuurd naar landen waar de asielprocedure en de opvang van asielzoekers onbevredigend zijn.
Een ander punt behelst eveneens de Dienst Vreemdelingenzaken en, in het bijzonder, het probleem van het vasthouden van de asielzoekers. De UNHCR betreurde dat toen het wetsontwerp werd aangenomen, er vrij baan werd gemaakt voor een potentiële systematisering en dat de vasthoudingsmaatregelen voor bepaalde asielzoekers werden uitgebreid. Wat is de situatie vandaag ? De nieuwe wet bevat inderdaad een belangrijke uitbreiding van de vasthoudingsmogelijkheden. De Dienst Vreemdelingenzaken past weliswaar niet alle mogelijkheden toe, maar ze bestaan toch. Tevens stelt het UNHCR vast dat systematisch van vasthouding gebruik wordt gemaakt voor personen die asiel aanvragen aan de grens en dit sinds de tenuitvoerlegging van de nieuwe asielprocedure, vaak gedurende de hele looptijd van de procedure voor het CGVS en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, die dan een versnelde procedure volgen zonder onderscheid te maken of de aanvraag een complexe aanvraag is of niet en of het om een asielzoeker gaat die speciale behoeften heeft of niet.
Tevens is het belangrijk erop te wijzen dat sinds de toepassing van de nieuwe asielprocedure vaak gebruik wordt gemaakt van vasthouding bij gevallen die onder het Dublin-reglement vallen, zelfs bij het indienen van de aanvraag, op een ogenblik dat er nog geen enkele zekerheid bestaat of de persoon naar een andere lidstaat van de Europese Unie zal worden teruggezonden.
Ook moet het probleem van de duur van de vasthouding worden onderzocht. Men stelt vast dat het gecumuleerde gebruik van verscheidene vasthoudingsgronden ertoe leidt dat asielzoekers gedurende relatief lange periodes worden vastgehouden, die soms veel langer zijn dan de twee maanden waarvan sprake is in de wetgeving en in de regeerverklaring van 18 maart 2008.
Het is misschien interessant er ook op te wijzen dat artikel 17 van de « procedure »-richtlijn bepaalt dat de asielzoeker aan de grens het recht krijgt het grondgebied van de lidstaat te betreden indien binnen een termijn van vier weken geen beslissing is genomen. Deze bepaling wordt niet altijd toegepast in België.
De Europese richtlijn inzake opvang van asielzoekers voorziet in een individuele evaluatie van de toestand van kwetsbare personen. In de gesloten centra gebeurt dat in de praktijk niet altijd systematisch.
Asielzoekers die worden vastgehouden worden kwetsbaar door de vasthouding. Er is de moeilijke toegang tot informatie over de procedure, de korte termijnen voor de behandeling van hun aanvraag, de problemen om bewijzen te verzamelen, het gebrek aan vertrouwen in de overheid die met een vasthouding gepaard gaat.
Bovendien hebben ze, zoals alle asielzoekers, niet altijd toegang tot kwaliteitsvolle juridische hulp. De vasthouding maakt de uitvoering van die hulp ook complexer.
Soms wordt bij het nemen van beslissingen door de asielinstanties rekening gehouden met die extreme kwetsbaarheid, maar dat is niet altijd het geval. Men kan dat betreuren, want men kan een gesloten centrum niet beschouwen als een geschikte plaats om het onderzoek van een beschermingsaanvraag sereen en billijk te laten verlopen.
Zoals iedereen weet, acht het UNHCR de vasthouding van asielzoekers onwenselijk op zich. Spreeksters beklemtoont echter de positieve ontwikkelingen inzake de vasthouding van minderjarigen, die op zeer gunstige wijze worden opgevangen. Het UNHCR hoopt dat ze ook zullen gelden voor begeleide minderjarigen die asiel aanvragen aan de grens.
Wat de Dienst Vreemdelingenzaken betreft, die de latere asielaanvragen behandelt, acht het UNHCR het wenselijk dat het CGVS die asielaanvragen behandelt, omdat het kennis heeft van de vroegere aanvragen en het de ontwikkelingen in de landen van herkomst van de asielzoekers op de voet volgt.
Het is ook wenselijk dat het beroep dat kan worden ingediend tegen een beslissing over een latere asielaanvraag, een beroep met volle rechtsmacht is, dat opschortend is. Het huidige beroep lijkt niet voldoende waarborgen te bieden.
In verband met het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen rijst meer bepaald het probleem van de evaluatie van de geloofwaardigheid van de asielaanvraag. Bij het CGVS neemt die evaluatie vaak een overheersende, of zelfs exclusieve plaats in bij het onderzoek van de asielvraag en wordt niet altijd voldoende rekening gehouden met het verhaal van de asielzoeker, zijn profiel en zijn eventuele behoefte aan bescherming.
Het is juist dat het een uiterst delicate en heel moeilijke oefening is. De zitting concentreert zich te vaak op controlevragen over aardrijkskunde, over feiten die als opvallend worden beschouwd of op recente politieke gebeurtenissen. Die gegevens beantwoorden niet altijd aan de realiteit die de asielzoekers kennen, vooral wanneer het om ongeletterden gaat of om mensen met een heel lage scholingsgraad, of met een kwetsbaar profiel.
Denk bijvoorbeeld aan die jonge Afghaan, aan wie men vroeg wie aan het hoofd stonden van zijn district, terwijl de meeste Belgen niet eens de namen van hun schepenen kennen.
Het is dus belangrijk dat men de informatie die de asielzoekers over hun ervaringen geven in hoge mate respecteert. Ze kan soms heel wat nuttiger zijn om de oorsprong, de herkomst en de behoefte aan bescherming van de personen te evalueren.
Nu komt spreekster tot de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en tot de procedure voor die Raad. Eerst en vooral heeft de schriftelijke en formele aanpak, inclusief de ontvankelijkheidsvoorwaarden op straffe van nietigheid en het niet op de rol van de Raad plaatsen van de procedure, grote negatieve gevolgen voor de behandeling van de asielaanvraag.
Primo zijn de asielzoekers steeds meer en bijna uitsluitend afhankelijk van de kwaliteit van de juridische hulp die hun wordt geboden. Men weet dat deze enorm varieert van advocaat tot advocaat.
Secundo worden de partijen en de advocaten niet systematisch gehoord en is de praktijk wat dat betreft heel variabel. Om de geloofwaardigheid van een asielzoeker te beoordelen is het nochtans heel belangrijk dat hij kan worden gehoord.
Vervolgens verhogen de eisen die de wet oplegt het aantal gevallen waarin een persoon de facto het risico loopt op een weigering van de vluchtelingenstatus, om redenen die volkomen vreemd zijn aan de behoefte aan internationale bescherming.
Vervolgens maakt het feit dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen geen onderzoeksbevoegdheid heeft, de taak om de behoefte aan bescherming van de belanghebbende te evalueren heel moeilijk. Indien de informatie niet volstaat, moet de rechter het dossier terugzenden naar het CGVS, dat zich niet altijd gebonden acht aan de instructies die de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen geeft. Overigens verplicht de wetgeving het CGVS niet om die instructies te volgen.
Men kan zich dus afvragen of de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, zonder onderzoeksbevoegdheid, wel effectief controle kan uitoefenen op de beslissingen van het CGVS.
Tevens is het wenselijk dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen alle nieuwe gegevens die de partijen aanbrengen kan onderzoeken. Wat dat betreft legt de wet momenteel heel wat restricties op. Dat is vooral noodzakelijk omdat de procedure momenteel snel is. Bovendien geeft het onderzoek door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen van nieuwe stukken de mogelijkheid het dossier te actualiseren en te onderzoeken of de vrees of het risico nog actueel zijn.
Het UNHCR meent dat het herstel van zowel de bevoegdheid van onderzoek als het onderzoek van nieuwe gegevens door de Raad van Vreemdelingenbetwistingen niet strijdig is met de zorg voor efficiëntie en snelheid die de wetgever in de procedure heeft willen leggen. Indien de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen niet de gelegenheid heeft gekregen om zich over bepaalde gegevens van het dossier te buigen, is het immers heel waarschijnlijk dat de asielzoeker een nieuwe asielaanvraag zal idienen, opdat alle gegevens van zijn dossier in aanmerking kunnen worden genomen.
De wet voorziet evenmin dat de asielzoeker schriftelijk kan antwoorden op de observatienota die door het CGVS wordt ingediend nadat de asielzoeker beroep heeft ingediend. Dat veroorzaakt een onevenwicht voor de asielzoeker.
Een ander essentieel punt is de bekendmaking van de rechtspraak en van de statistische gegevens. De beschikbare informatie lijkt niet voldoende om de praktijk van de Raad te begrijpen en de doorzichtigheid van de rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen te waarborgen. Dat gebrek aan informatie belet tevens het UNHCR voluit zijn rol als bewaker van het Verdrag van Genève van 1951 te spelen, in het licht van artikel 35 van datzelfde Verdrag, waardoor België zich ertoe heeeft verbonden dergelijke informatie te verstrekken.
Bovendien blijken er belangrijke discrepanties te bestaan tussen de de Franstalige en de Nederlandstalige rol van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De wet voorziet in de mogelijkheid om bepaalde zaken door verscheidene rechters te laten onderzoeken. Blijkbaar wordt de grote meerderheid van de zaken door een enkele rechter behandeld, zelfs wanneer de verzoekende advocaat gevorderd heeft dat de zaak behandeld zou worden door een kamer die uit verscheidene rechters bestaat. Het is ook mogelijk een zaak in algemene vergadering te onderzoeken.
Er is ook een achterstand in de behandeling van de dossiers, vooral in die welke afkomstig zijn van de Vaste Beroepscommissie. De betrokkenen mogen hopen dat ze op een dag geregulariseerd worden. Sommigen onder hen wachten evenwel nog steeds op een beschermingsstatus, want de regularisatiestatus biedt geen bescherming.
In verband met de rol van het UNHCR in de procedure, bepaalt de wet dat het CGVS uitdrukkelijk zijn beslissing motiveert wanneer het van een advies van het UNHCR afwijkt. Het is wenselijk dat die motiveringsplicht wordt uitgebreid tot de Dienst Vreemdelingenzaken en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Hetzelfde geldt voor de adviezen die het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen als operationele partner in naam van het UNHCR geeft. Naast de mogelijkheid welke die laatste heeft om de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen een schriftelijk advies te geven, is het wegens de korte termijnen, die niet altijd een schriftelijke reactie toestaan, ook opportuun en wenselijk dat het UNHCR zich mondeling kan uitdrukken.
Een ander cruciaal punt is de toegang tot werk voor wie internationale bescherming heeft aangevraagd, die is ingetrokken als gevolg van de afschaffing van de ontvankelijkheidsfase in de asielprocedure. Het UNHCR had zich verheugd over de verbintenis in de regeringsverklaring van 18 maart 2008 om asiezoekers zes maanden na het indienen van hun asielaanvraag toegang te verlenen tot de arbeidsmarkt. Dat is momenteel nog altijd niet mogelijk.
Een belangrijk probleem ten slotte, is de staatloosheid. Hoewel het niet rechtstreeks met de asielprocedure te maken heeft, kan het er in bepaalde gevallen toch mee te maken hebben en verdient het speciale aandacht. De behandeling van aanvragen van staatloosheid wordt momenteel voor verschillende aspecten gespreid over de burgerrechtelijke rechtbanken, de Dienst Vreemdelingenzaken en het CGVS. Hoewel men moeilijk aan informatie komt over dat onderwerp, wekken bepaalde aanwijzingen de indruk dat de huidige procedure voor het bepalen van de status van staatloosheid en voor het toestaan van een verblijf van de houders van die status problemen schept. Het UNHCR had heel positief gereageerd op de aanwezigheid van een verbintenis hierover in het regeerakkoord. Het valt te hopen dat er daarover een doorbraak komt.
D. Mevrouw Sophie Bultez van CIRE
De verenigingen CIRE en Vluchtelingenwerk Vlaanderen hebben voor een hervorming van de procedure gepleit en hebben de verscheidene wetsontwerpen actief gevolgd en van commentaar voorzien. Ze hebben daarbij commentaar gegeven en aanbevelingen gedaan waar ze nu nog achter staan. Hoewel de hervorming positieve aspecten heeft, toont de praktijk immers ook belangrijke gebreken met belangrijke gevolgen voor de asielzoekers.
Maatregelen die worden ingegeven door de wil misbruiken te bestrijden krijgen vaak voorrang op de nood aan bescherming, waardoor de kansen voor een asielzoeker om in een rechtvaardige en efficiënte procedure zijn vrees aan bod te laten komen, slinken.
Uit concrete voorbeelden zal blijken welke negatieve gevolgen die maatregelen hebben voor de behoefte aan bescherming van de vluchtelingen, die hierdoor al te vaak in het gedrang komt.
Spreekster wijst eerst en vooral nadrukkelijk op de cijfers die niet door de minister worden meegedeeld : het aantal asielaanvragen dat niet door de instanties wordt behandeld. Uit gegevens die door de asielinstanties zijn bekendgemaakt, blijkt dat vandaag meer dan 27 000 dossiers op een antwoord wachten. Een antwoord dat kennelijk noch de asielinstanties, noch de regering kunnen geven. Die asielzoekers verkeren in een ontoelaatbare positie van rechteloosheid, waaraan duidelijke regularisatiecriteria een einde kunnen maken.
Wat het administratieve gedeelte van de asielprocedure betreft, was een van de krachtlijnen van de hervorming de rol van de Vreemdelingendienst in het onderzoek van de asielaanvragen te beperken, met name door het afschaffen van de fase van het ontvankelijkheidsonderzoek. De Vreemdelingendienst blijft evenwel bevoegd om te bepalen welke Staat verantwoordelijk is voor het onderzoek van een asielaanvraag, om al dan niet een nieuwe asielaanvraag in overweging te nemen en om te beslissen over het vasthouden van de asielzoekers.
In verscheidene opzichten blijft de toepassing van het Dublin II-reglement, dat bepaalt welke Europese Staat verantwoordelijk is voor een asielaanvraag, heel problematisch.
De nauwgezette toepassing van dat mechanisme voor de spreiding van de asielzoekers tussen de Staten is slechts mogelijk indien de rechten van de asielzoekers niet in hoge mate variëren naar gelang van de Staat die de aanvraag onderzoekt. Het UNHCR heeft er evenwel op gewezen dat dit lang niet het geval is. Griekenland, waarover de minister het op de laatste vergadering van deze commissie had, is een duidelijk voorbeeld van het verschil in behandeling die in de Unie kunnen heersen. Talrijke rapporten maken melding van ernstige lacunes in Griekenland, zowel bij de behandeling van de asielaanvragen als inzake de omstandigheden van de opvang. Die rapporten onderstrepen het risico op uitwijzing en op mishandeling. Men heeft het, bijvoorbeeld, over een erkenningsgraad van het vluchtelingenstatuut van 0 % voor de Iraakse asielzoekers. Bovendien stoppen de Griekse autoriteiten soms maandenlang met het registreren van nieuwe asielaanvragen, worden de meeste asielzoekers vastgehouden in gevangenissen waarin zich 800 mensen bevinden, terwijl er maar plaats is voor 400, enzovoort.
In die omstandigheden mag de Dienst Vreemdelingenzaken het Dublin-reglement niet systematisch toepassen en dient hij een beroep te doen op de humaniteits- en soevereniteitsclausules van dat reglement, om die asielaanvragen in België te onderzoeken.
Sinds kort dragen de Belgische autoriteiten geen asielzoekers meer onder dwang over aan Griekenland. Ze laten die asielzoekers evenwel vrij uit de gesloten centra en verzoeken hen het grondgebied te verlaten en zich vrijwillig naar Griekenland te begeven. Eens vrij hebben ze geen recht meer op verblijf of opvang in België en hebben ze vooral geen enkele garantie dat hun vraag naar bescherming ooit wordt onderzocht.
Men kan slechts wijzen op de absurditeit, de hypocrisie van een beleid dat niet langer uitdrijft naar een bestemming die voor de belanghebbenden als te gevaarlijk wordt erkend maar dat van diezelfde personen eist dat ze volledig vrijwillig naar die bestemming gaan. Sommige recente beslisingen van de Raad voor Vreemdelingengeschillen zijn ingegeven door het strikt formeel standpunt dat Griekenland vandaag de Europese richtlijnen heeft omgezet, maar andere zijn ingegeven door het standpunt van de efficiëntie, waarbij de transfer naar Griekenland wordt opgeschort, terwijl er geen waarborg is voor het voortzetten van de procedure in dat land.
Het recente rapport van de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa spreekt de formele beslissingen van de Raad van Vreemdelingengeschillen tegen, want hij stelt vast dat hoewel Griekenland wetswijzigingen heeft doorgevoerd, het aan bewijzen over positieve ontwikkelingen in de praktijk van de bescherming van vluchtelingen ontbreekt. De commissaris wijst erop dat het inzake bescherming uiteindelijk van belang is dat ze werkelijk bestaat en niet dat er wettelijke normen zijn die haar moeten tot stand brengen.
Ook de bijna systematische vasthouding van de asielzoekers die voor de eventuele toepassing van het Dublin-reglement in aanmerking komen is heel problematisch en verwijst naar het algemener probleem van de vasthouding van de asielzoekers. De minister van Migratie- en asielbeleid heeft het daar niet over gehad.
Het gesloten centrum is op zich een bestanddeel van de procedure van de asielzoekers die gedwongen worden die procedure te voeren in een vasthoudingscentrum. De evaluatie van de asielprocedure kan dus niet worden losgekoppeld van een analyse van het beleid van vasthouding van de asielzoekers. Een vasthoudingscentrum is geenszin aangepast aan het voeren van een kwaliteitsvolle procedure. Het is een anxiogene plaats, waar stress en pressie aanzienlijk zijn. Bovendien duiken op het parcours van een asielzoeker in een gesloten centrum praktische obstakels op. De commissie kan hierover een zeer gedetailleerd rapport inkijken. Het is dus raadzaam de asielzoekers niet vast te houden, zoals de Hoge Commissaris voor de vluchtelingen aanbeveelt.
Volledig in strijd met dat principe hebben de hervormingen het mogelijk gemaakt de mogelijkheden tot vasthouding op te voeren en de duur ervan te verlengen. De wet maakt het nu mogelijk bijna alle asielzoekers, aan de grens of op het grondgebied, op elk tijdstip van de procedure voor een langere periode vast te houden en laat de Dienst Vreemdelingenzaken enorm veel speelruimte.
Het doel van het vasthouden van asielzoekers is het controleren van de migratiestromen, wat niets te maken heeft met de verplichtingen van België ten opzichte van personen die bescherming zoeken. Een andere belangrijke doorbraak van de hervorming is de Vreemdelingendienst te bevrijden van elke bevoegdheid inzake asielaanvragen en zijn rol te beperken tot het geven van administratieve ondersteuning.
De wetgever heeft echter beslist speciale voorwaarden op te leggen voor de behandeling van meervoudige asielaanvragen, met als uitgangspunt dat de doelstelling ervan is het verblijf op het grondgebied te verlengen, of dat ze in elk geval op onrechtmatige wijze worden aangewend.
Dat uitgangspunt wordt waarschijnlijk nog versterkt door de significante toename van het aantal meervoudige asielaanvragen in 2007 en 2008, die de minister als een nieuw te beheersen verschijnsel beschouwt.
De verenigingen stellen die toename ook vast, maar denken dat het een structureel verschijnsel is dat gewettigd wordt door de huidige omstandigheden : het invoeren van een nieuwe vorm van bescherming, de subsidiaire bescherming, gewijzigde omstandigheden in de landen van de belangrijkste nationaliteiten die meervoudige vragen indienen — Rusland, Iran, Irak, Afghanistan —, de gewijzigde rechtspraak van de asielinstanties, zoals herhaaldelijk is gebeurd voor Afghanistan, het feit dat het moeilijk is nieuwe feiten te laten gelden voor de Raad van Vreemdelingengeschillen, de snelle procedure en de aankondiging van een circulaire over regularisatie die er niet komt.
Die aanvragen zullen worden onderzocht door de Dienst Vreemdelingenzaken en niet, zoals de andere asielaanvragen, door het CGVS, wat niet logisch is en inefficiënt, aangezien de Dienst Vreemdelingenzaken moet oordelen over nieuwe feiten die worden aangehaald ter ondersteuning van de asielaanvraag, terwijl hij zich niet over de eerste aanvraag heeft uitgesproken.
De Dienst Vreemdelingenzaken neemt dan beslissingen die het begrip nieuw feit te formeel interpreteren en verwerpt belangrijke en relevante informatie alleen omdat ze reeds bij de eerste asielaanvraag bestond, los van de vraag of de asielzoeker de kans heeft gekregen ze al dan niet aan te voeren, of gaat te ver in zijn motivering door zich niet alleen uit te spreken over de vraag of een feit al dan niet nieuw is, maar door te kennen te geven of het in het dossier al dan niet relevant is.
Wat het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen betreft, biedt de hervorming een belangrijke doorbraak in het feit dat elke asielaanvraag voortaan, in theorie althans, onmiddellijk ten gronde wordt onderzocht en een antwoord krijgt over de aangehaalde vrees bij terugkeer.
Die evaluatie berust op twee aspecten : enerzijds het onderzoek van de waarachtigheid van de verklaringen van de asielzoeker en anderzijds de toepassing van de criteria en de bepalingen betreffende de subsidiaire bescherming.
Het is aangewezen een analyse te maken van de problemen die de asielzoeker heeft inzake het probleem van de waarachtigheid en de geloofwaardigheid van zijn verklaringen. Vaak wordt de asielzoeker verweten dat hij geen enkel bewijs heeft meegebracht dat zijn aanvraag ondersteunt. Vaak blijkt het voor de asielzoeker moeilijk de feiten die hij aanhaalt ter ondersteuning van zijn asielaanvraag te staven. Er zijn zelden bewijzen en wanneer ze bestaan, zijn ze moeilijk te verwerven. Wanneer de asielzoeker erin slaagt de documenten over te leggen die zijn verklaringen staven, worden ze vaak verworpen omdat de bewijskracht ervan wordt ontkend eens de geloofwaardigheid van de asielzoeker op losse schroeven is gezet.
Dat probleem is nog crucialer wanneer zijn oorsprong en zijn herkomst moet worden bepaald, een gegeven dat soms kan volstaan om de subsidiaire beschermingsstatus toe te kennen.
Het zou naïef zijn te negeren dat sommige asielzoekers valse verklaringen over hun land van herkomst afleggen. Het is normaal dat de asielinstanties die informatie controleren, maar ze maken de zaken soms heel ingewikkeld. Zo is de laatste jaren heel vaak het probleem van Afghanistan aangehaald. Het CGVS meent dat een document van de ambassade van Afghanistan geen voldoende bewijs van identiteit of van herkomst is, omdat er op de ambassade paspoorten gestolen zijn. Het weigert ze, terwijl het de nummers van de gestolen paspoorten heeft en ze aan de hand daarvan kan controleren. Zelfs wanneer de herkomst van de asielzoeker niet wordt betwist, gebeurt het dat de bescherming geweigerd wordt omdat de instanties vermoeden dat hij Afghanistan niet onlangs heeft verlaten. Toch weet iedereen dat wie het land via Iran heeft verlaten niet terug kan en dat wie dat via Pakistan heeft gedaan, slechts terug kan indien hij een bewijs heeft van registratie ter plaatse, wat lang niet voor iedereen het geval is.
Wanneer er twijfel blijft, antwoordt het CGVS niet op de volgende vraag : heeft de persoon bij een terugkeer naar Afghanistan bescherming nodig, of kan hij elders bescherming vinden ?
Men kan besluiten dat, ondanks de hoge erkenningsgraad in België, de blinde, systematische toepassing toepassing van het Dublin-reglement, de vasthouding van vele asielzoekers, het stroeve onderzoek van nieuwe feiten en van de geloofwaardigheid van de asielzoekers, ertoe leiden dat de instanties mensen die werkelijk bescherming nodig hebben, die bescherming weigeren. Verbetering is slechts mogelijk wanneer de minister en de asielinstanties zich niet langer voorstellen dat onze procedure feilloos is. We moeten waakzaam blijven en proberen de nood aan bescherming centraal te blijven stellen in de praktijk en in de wetgevende beslissingen die we in België of in Europa nemen.
E. De heer Pieter De Gryse, Vluchtelingenwerk Vlaanderen
De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen functioneert sinds 1 juni 2007 en is de enige asielrechtbank. Hij is de opvolger van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen. Deze nieuwe rechtbank is opgericht omdat men van oordeel was dat de vroegere rechtbanken, namelijk de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen en de Raad van State, tekortschoten op het vlak van prestaties en snelheid. De nieuwe rechtbank moest vooral op die punten aan een aantal vereisten voldoen.
Er zijn twee belangrijke opmerkingen over de manier waarop de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen momenteel werkt.
Ten eerste, heeft de wetgever met de oprichting van deze nieuwe asielrechtbank een zeer ingewikkelde technische en formeel-juridische procedure ingevoerd, die niet thuishoort in de asielmaterie. De procedure voor de Raad is veel technischer en meer verjuridiseerd dan de procedure voor de Vaste Beroepscommissie destijds. Deze rechtbank moet menselijke verhalen beoordelen en oordelen over de bescherming van vluchtelingen, maar haar aanpak is sterk verjuridiseerd.
De tweede belangrijke opmerking is dat de Raad op dit moment de zwarte doos is van de asielprocedure. Er is namelijk een ernstig transparantieprobleem. Het voorliggende rapport verschaft voor het eerst inzicht in de werking van de Raad. Dit is uiteraard positief, maar het rapport is veel te partieel. Een frappant feit is dat de NGO's al sinds de oprichting van de Raad wachten op cijfers over hoeveel vluchtelingen de Raad heeft erkend en hoeveel statuten van subsidiaire bescherming zijn uitgereikt. Deze cijfers zijn ook niet in dit rapport terug te vinden. Er zijn daarover al herhaalde malen parlementaire vragen gesteld maar er is nog altijd geen opheldering gekomen. De rechtspraak is slechts ten dele beschikbaar via de website van de Raad, het betreft immers minder dan twintig procent. Spreker verheugt zich dat de Raad de gepubliceerde uitspraken selecteert op basis van wetenschappelijke criteria en dat 150 sleutelarresten zijn opgenomen in de bundel die de Raad tijdens de discussie heeft ingediend. Zijn verbazing was dan ook groot toen hij op 23 maart 2009 op de website vaststelde dat slechts 67 van de 150 sleutelarresten on line beschikbaar zijn. De Raad zou tenminste de sleutelarresten via de eigen website moeten ontsluiten. De bijlage van de documenten die spreker uitreikt, bevat een lijst van de arresten die al dan niet on line beschikbaar zijn.
In verband met de verjuridisering van de beoordeling van het verhaal van de vluchtelingen, moet de nadruk worden gelegd op drie punten die vragen oproepen over de kwaliteit van de arresten en de feitenvinding. De vrees bestaat dat de Raad niet kan garanderen dat de angst van de vluchteling correct wordt beoordeeld op het ogenblik van de rechtszitting en het arrest.
Ten eerste is er het probleem van de onderzoeksbevoegdheid. De Raad heeft geen onderzoeksbevoegdheid en ervaart dat zelf niet als een probleem.Ook voor het Grondwettelijk Hof is dat geen probleem.
Voor Vluchtelingenwerk Vlaanderen en CIRE is het dat echter wel. Zij hebben dat al gezegd bij de totstandkoming van de wet. Er zijn twee zaken die voor ogen moeten worden gehouden en waarvan de de logica nog altijd niet duidelijk is.
Ten eerste is er het feit dat de rechter zelf geen onderzoek kan doen. Wanneer de rechter bijvoorbeeld moet oordelen over een asielaanvraag van een vluchteling uit Tsjetsjenië, krijgt hij een pak landeninformatie van het Commissariaat-generaal, dat zegt dat het de aanvraag afwijst omdat de situatie er veilig genoeg zou zijn geworden. Hoe kan de rechter oordelen of die informatie accuraat en actueel is als hij zelf geen onderzoek naar de situatie in Tsjetsjenië mag doen ? De Raad van State verbiedt de rechter zelfs informatie op internet op te zoeken. Dat begrijpen de organisaties nog steeds niet.
Men vindt het ook niet erg dat de Raad geen onderzoeksbevoegdheid heeft omdat hij, als hij meent dat er bijkomend onderzoek moet gebeuren, de zaak nog altijd kan vernietigen en naar het Commissariaat-generaal kan terugsturen. Dat gebeurt echter slechts in ongeveer 6 % van de gevallen. Bovendien is er het probleem dat de zaak, wanneer de Raad oordeelt dat ze verder moet worden onderzocht, teruggaat naar dezelfde rechter die zich op basis van dezelfde administratie een tweede keer over dezelfde zaak moet uitspreken. In de Belgische rechtscontext is dat een vreemde gang van zaken. Het is onduidelijk of het terugsturen en vernietigen echt werkt. Een grondige evaluatie dringt zich dus op, want er bestaan geen cijfers en geen analyse. Beslist het Commissariaat-generaal bij vernietiging anders of houdt men vast aan de eerste beslissing ?
Een tweede probleem is dat de asielzoeker moeilijk nieuwe gegevens kan aanbrengen voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De kern van het probleem is dat negatieve beslissingen van het Commissariaat-generaal vaak gebaseerd zijn op elementen die de asielzoeker niet kende in eerste aanleg of waarvan hij niet vermoedde dat ze zoveel belang konden krijgen. Pas wanneer hij de negatieve beslissing krijgt, ziet hij dat bepaalde elementen veel belang in de asielprocedure hebben. Op dat moment kan hij echter geen nieuwe elementen meer aanbrengen. Men zal hem immers antwoorden dat hij dat in eerste aanleg had kunnen doen. De organisaties stellen voor de aanbreng van nieuwe elementen voor de rechtbank te verruimen.
Ten derde is de strijd voor de Raad een strijd met ongelijke wapens. De asielzoeker heeft als tegenpartij het Commissariaat-generaal, dat toegang heeft tot de volledige rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De asielzoeker en zijn advocaat hebben slechts toegang tot 20 % van die rechtspraak. Het Commissariaat-generaal heeft toegang tot alle beschikbare landeninfo, terwijl de asielzoeker daar zelf naar op zoek moet gaan. Het Commissariaat wordt bijgestaan door zeer gespecialiseerde en ervaren juristen, terwijl de asielzoeker vaak een beroep moet doen op een onervaren advocaat of soms zelfs helemaal niet wordt bijgestaan.
Vandaag kan niet worden geantwoord op de vraag of de Raad wel een goede bescherming biedt aan vluchtelingen tegen vervolging en willekeurig geweld omdat er geen gegevens voorhanden zijn.
De Eerste voorzitter stelt in zijn rapport dat het geringe aantal verbrekingen door de Raad van State aantoont dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen kwalitatief werk levert, maar dat vindt spreker wel heel kort door de bocht genomen. Het geringe aantal verbrekingen door de Raad van State heeft evenveel of misschien nog meer te maken met de gebrekkige werking van de juridische bijstand in ons land, met het feit dat veel asielzoekers niet door een goede en gespecialiseerde advocaat worden bijgestaan en ook met de strengheid van de filter bij de Raad van State zelf.
Tot besluit denken Vluchtelingenwerk Vlaanderen en CIRE dat de door de wetgever opgerichte Raad voor Vreemdelingenbetwistingen nood heeft aan veel meer openheid. De organisaties zijn ervan overtuigd dat veel individuele rechters in de Raad volledig in de geest van de vluchtelingenbescherming werken, maar het instituut als geheel heeft nood aan een herformulering van de visie en aan een missie die de bescherming van de vluchtelingen veel centraler stelt.
Ten slotte, nog enkele beschouwingen over de filter bij de Raad van State. Er zijn immers maar heel weinig gegevens beschikbaar over de werking ervan. We beschikken alleen over de cijfers uit het rapport van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, waaruit blijkt dat bijna geen zaken door de filter geraken. Dit mag niet tot de conclusie leiden dat de filter werkt en dat er geen evaluatie meer nodig is. Gelet op die cijfers is het overduidelijk dat een grondige evaluatie van de werking van de filter bij de Raad van State meer dan ooit noodzakelijk is.
F. Meester Kati Verstrepen, Orde van Vlaamse Balies (OVB)
a) Preliminaire opmerkingen
Meester Verstrepen wijst er vooreerst op dat ingevolge de wet op de juridische bijstand er een onweerlegbaar vermoeden is van onvermogen van de asielzoeker. Elke asielzoeker kan derhalve kosteloos beroep doen op bijstand door een advocaat om hem door de asielprocedure te begeleiden. Heel veel asielzoekers maken van die mogelijkheid gebruik, wat betekent dat heel wat advocaten asielzoekers bijstaan. De advocaten zitten dus op de eerste rij om knelpunten in de asielprocedure vast te stellen.
De nieuwe asielprocedure is, op het eerste zicht, een goede procedure. De wet bevat op papier een goede regeling : een centralisatie van de kennis en de knowhow op het niveau van het CGVS, de asielzoeker wordt gehoord.
Helaas blijkt dat in de praktijk niet altijd het geval is. Dit komt door de interpretatie die wordt gegeven aan bepaalde begrippen, de concrete invulling van bepaalde bevoegdheden van de betrokken asielinstanties.
In haar evaluatie zal zij de problemen situeren voor elke asielinstantie.
b) Dienst voor Vreemdelingenzaken (DVZ)
Uit de voorbereidende werken blijkt duidelijk de bedoeling van de wetgever om van het Commissariaat-generaal de enige instantie te maken die de asielaanvraag effectief behandelt.
Het Commissariaat-generaal is immers de enige instantie die over onderzoeks- en opzoekingsbevoegdheden beschikt.
Dit is op zich een zeer goed uitgangspunt, alleen blijkt in de praktijk dat toch een groot deel van de asielaanvragen niet tot bij het Commissariaat-generaal geraakt en dus geen behandeling ten gronde krijgt maar een eindpunt kent bij de DVZ.
Wat zijn hiervan de oorzaken ?
1. Meervoudige asielaanvragen — Interpretatie van het begrip « nieuw element »
Artikel 51/8 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna : Vreemdelingenwet) bepaalt dat indien voor de tweede maal asiel wordt aangevraagd, de Dienst Vreemdelingenzaken zal nagaan of nieuwe gegevens worden aangebracht die wijzen op een gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade.
De nieuwe gegevens moeten betrekking hebben op feiten of situaties die zich hebben voorgedaan na de laatste fase in de procedure waarin de vreemdeling ze had kunnen aanbrengen.
De DVZ beschikt over een uitgebreide bevoegdheid om dergelijke meervoudige asielaanvragen niet in overweging te nemen. Het aantonen van een « nieuw element » wordt daarbij door de DVZ geïnterpreteerd. Door de enge interpretatie worden belangrijke bewijsstukken vaak niet in overweging genomen. Tevens is geen rechte lijn te trekken in de beoordeling zelf. Deze zeer enge interpretatie schaadt de rechten van de vreemdeling. Heel wat meervoudige asielaanvragen geraken niet tot bij het CGVS en de DVZ beslist dus, zonder te beschikken over enige opzoekings- of onderzoeksbevoegdheid. Bovendien staat tegen de weigering middels bijlage 13 quater geen beroep open bij een instantie met volle rechtsmacht.
Een concreet voorbeeld. De asielaanvraag van iemand uit Tsjetsjenië wordt verworpen wegens onvoldoende bewijs. In beroep voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen verwerpt deze een fax uit Tsetsjenië die het verhaal bevestigd omdat een fax geen bewijswaarde heeft. Het originele document wordt bij een nieuwe asielaanvraag gevoegd maar de DVZ verwerpt omdat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de inhoud van dit document al heeft kunnen bekijken, ...
2. Dublinonderzoek
Tijdens het Dublin-onderzoek wordt, zoals bepaald door artikel 51/5 van de Vreemdelingenwet, vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.
De OVB betreurt de wijze waarop het Dublinonderzoek in de praktijk verloopt. Meer in het bijzonder eist de DVZ te weinig waarborgen alvorens te beslissen om een asielzoeker terug te sturen naar een land waar de asielaanvraag reeds hangende is en welk land bijgevolg verantwoordelijk is.
Dit geeft voornamelijk problemen met landen als Polen en Griekenland waarvan men weet dat deze geen rechtszekerheid bieden wat een asielaanvraag betreft wegens de niet-toepassing van de Dublin II-verordening.
3. Communicatie
Heel wat procedures zouden kunnen vermeden worden als een normale communicatie met de DVZ mogelijk was. De DVZ is telefonisch praktisch niet bereikbaar. Het is bijna onmogelijk om een dossierbehandelaar aan de telefoon te krijgen en op een volwassen manier over een dossier te communiceren. Daardoor wordt men verplicht om procedures te beginnen om toegang te krijgen tot het dossier.
4. Het statuut van de Staatlozen.
De beleidslijnen die DVZ hanteert om door de Rechtbank van Eerste Aanleg erkende staatlozen al dan niet te regulariseren zijn zeer onduidelijk.
De Raad van State heeft ooit geoordeeld dat door in zijn beslissingen te stellen dat « niets belet dat de betrokkene de aanvraag indient bij de Belgische ambassade in zijn land van herkomst » de Dienst Vreemdelingenzaken blijk geeft geen rekening te houden met de omstandigheid dat de aanvrager erkend is als staatloze door een gerechtelijke beslissing die in kracht van gewijsde is getreden.
Hoewel het statuut van staatloze op zichzelf voor de betrokkene geen recht van verblijf met zich meebrengt dient dit verblijfsrecht beoordeeld te worden in de fase ten gronde en niet in de fase van onontvankelijkheid van een aanvraag artikel 9, lid 3 Vreemdelingenwet. » (Arrest 136 968 van 4 november 2004).
c) Commissariaat generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen
1. Gehoor
Het gehoor op het CGVS vormt een belangrijk moment binnen de procedure. De wijze waarop deze gehoren praktisch georganiseerd worden is niet optimaal voor de vreemdeling die zich tijdens dit moment sowieso oncomfortabel voelt. Ondanks de inspanningen van het CGVS vindt het verhoor plaats in kleine lokalen, zonder daglicht, waar de klimaatregeling volledig spaak loopt.
Gelet op het feit dat het soms gaat om uitputtende « marathon-zittingen », verlopen deze in zulke slechte omstandigheden dat het voor de betrokken partijen moeilijk is om geconcentreerd te blijven terwijl elk woord van cruciaal belang kan zijn.
Van deze gehoren wordt een schriftelijke weerslag gemaakt door de interviewer. De asielzoeker zelf heeft geen enkele inspraak bij wat er genoteerd wordt. Bovendien gebeurt het gehoor meestal met behulp van tolken.
Deze verslagen worden gebruikt als basis voor de beslissing. Om die reden pleit de OVB er al jaren voor dat een opname van deze gehoren zou gemaakt worden. De weergave door de interviewer is immers per definitie subjectief. Bovendien worden door heel wat asielzoekers opmerkingen gemaakt over de kwaliteit van de aangestelde tolken. Het opnemen van het gehoor zou een controle door een onafhankelijke derde mogelijk maken in geval van betwisting.
2. Niet-tegensprekelijkheid van de besluitvorming
Het Commissariaat-generaal beschikt over een zeer uitgebreide databank, alsook over contacten in de diverse landen van herkomst van de asielzoekers. Als het CGVS een eindbeslissing neemt, blijkt soms dat een asielaanvraag wordt geweigerd om redenen die, als men ze op voorhand had gekend, nog had kunnen weerlegd worden. Als het besluit tegensprekelijk was, zou dit kunnen vermeden worden.
Het gebeurt dat het Commissariaat-generaal stelt dat een bepaald stuk dat de asielzoeker voorlegt vals is, dit zou dan blijken uit een onderzoek door de contactpersoon ter plaatse. De asielzoeker heeft evenwel geen enkele mogelijkheid om na te gaan wie dit onderzoek gevoerd heeft en hoe dit onderzoek gevoerd is. Hetzelfde gebeurt als een fax als bewijs wordt voorgelegd. Een fax wordt als bewijs verworpen wegens het gebrek aan bewijswaarde. Als men dit op voorhand weet kan geprobeerd worden om het origineel voor te leggen.
3. Onderzoek naar de mogelijkheid tot toekenning van subsidiaire bescherming
Met de invoering van de wet van 15 september 2006 werd aan het Commissariaat-generaal de mogelijkheid geboden om asielzoekers die niet erkend worden als vluchteling toch enige bescherming te geven, met name de subsidiaire bescherming.
In de praktijk maakt het Commissariaat-generaal van deze mogelijkheid weinig gebruik. In de gevallen waar het Commissariaat-generaal van oordeel is dat geen subsidiaire bescherming dient verleend te worden wordt onvoldoende gemotiveerd waarom dit zo is. Meestal volstaat men met te melden dat om dezelfde reden waarom de asielaanvraag wordt afgewezen ook de vraag tot subsidiaire bescherming wordt afgewezen. Voor de subsidiaire bescherming gelden evenwel andere criteria dan voor een erkenning als vluchteling. Ten einde de rechten van verdediging te waarborgen dient het Commissariaat-generaal dan ook te vermelden waarom specifiek deze subsidiaire bescherming niet mogelijk is.
d. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RVB)
1. Bureau voor kosteloze rechtspleging
Een belangrijk pijnpunt binnen de gehele procedure betreft de volheid van rechtsmacht van de RVB zoals bepaald door de artikels 39/69 — 39/77 van de Vreemdelingenwet.
Een probleem is dat er bij de RVB geen bureau voor kosteloze rechtspleging bestaat. Heel wat documenten komen uit het buitenland en moeten vertaald worden. De asielzoeker moet zelf voor die vertaling zorgen. Een dergelijke vertaling moet gebeuren door een beëdigd vertaler-tolk, wat heel veel geld kost. De meeste asielzoekers hebben dat geld niet. Daardoor is men verplicht om zich tot het bureau voor kosteloze rechtspleging van de rechtbank van Eerste aanleg te wenden om die documenten te vertalen. Om een beroep in te dienen is er echter slechts een termijn van 15 dagen. Het is verschrikkelijk moeilijk om binnen die termijn van 15 dagen het verzoekschrift klaar te maken voor de voorzitter van de rechtbank en deze van de dringendheid te overtuigen. Na de vertaling moet dit document nog gelegaliseerd worden door de rechtbank.
Een bureau voor kosteloze rechtspleging bij de RVB is dus geen buitensporige vraag.
2. Termijnen
Er is slechts een termijn van 15 dagen om beroep aan te tekenen. Dit is veel te kort. Meester Verstrepen veronderstelt dat deze termijn zal worden aangepast ingevolge het arrest van het Grondwettelijk Hof van 27 mei 2008 dat de bepalingen inzake de te korte termijnen heeft vernietigd.
Ook de termijn tussen de uitnodiging voor de zitting en de zitting zelf moet voldoende lang zijn. De advocaat moet immers de tijd krijgen om het dossier op de griffie te kunnen inkijken. Als de oproepingstermijn slechts 5 dagen is dan is dat onvoldoende voor een advocaat om dat dossier nog te raadplegen.
3. Verschijning ter zitting
Het is de bedoeling dat, op het niveau van de RVB, de procedure schriftelijk verloopt. Wanneer het verzoekschrift eenmaal is ingediend heeft het CGVS nog de mogelijkheid om een repliekmemorie in te dienen maar kan de advocaat hier niet meer schriftelijk op antwoorden. Het is niet de bedoeling om op de zitting uitvoerig te pleiten maar daardoor kan de advocaat de argumenten in de repliekmemorie nog weerleggen.
e. Raad van State
1. Voor een beroep bij de Raad van State wordt een nieuwe filterprocedure toegepast. Dit betekent dat de Raad vooraf nagaat welke beroepen toelaatbaar zijn. De Raad van State zal het asieldossier maar onderzoeken als aan één van de criteria is voldaan.
De OVB benadrukt de noodzaak om in het kader van deze filterprocedure gehoord te worden.
f. Rechtsmiddelen : beroep bij de rechterlijke macht
Artikel 71 van de vreemdelingenwet bepaalt dat tegen een maatregel tot opsluiting met het oog op repatriëring beroep kan ingesteld worden door een verzoekschrift neer te leggen bij de raadkamer van de correctionele rechtbank. Het gaat hierbij enkel om een beperkte toetsing omtrent de wettelijkheid van de opsluiting.
In de praktijk zijn er echter problemen omdat het bevel tot opsluiting meerdere malen kan hernieuwd worden na geweigerde pogingen tot repatriëring. Het verzoekschrift wordt dan telkens zonder voorwerp aangezien ondertussen een nieuw bevel tot repatriëring werd verleend.
Op deze wijze wordt artikel 71 uitgehold en is in de praktijk geen beroep mogelijk aangezien de genomen beslissingen aan de rechterlijke toetsing onttrokken wordt. De OVB ziet geen enkele reden om telkens een nieuw bevel te geven, zolang het eerste bevel nog van kracht is.
g. Taalkeuze
De OVB betreurt het dat een welbepaalde taal wordt opgelegd voor behandeling van de gehele procedure. Artikel 39/18 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat in afwijking van het eerste lid, op straffe van nietontvankelijkheid, de asielzoeker het verzoekschrift en de overige procedurestukken moet indienen in de taal die is bepaald bij het indienen van de asielaanvraag overeenkomstig artikel 51/4.
Wanneer de asielzoeker niet van meet af aan voor een bepaalde taal kiest, wordt hem als het ware een taal opgedrongen. Hierbij wordt geen rekening gehouden met het feit dat de spreiding van kandidaat-vluchtelingen los staat van de taal die gekozen wordt voor de procedure. Het is dan ook niet ondenkbaar dat de vreemdeling in een ander taalgebied verblijft dan de taal waarin de procedure wordt gevoerd.
De Orde van Vlaamse Balies meent dat hierdoor afbreuk wordt gedaan aan de rechten van verdediging. Het spreekt voor zich dat de asielzoeker zich de taal van zijn verblijfplaats machtig maakt en niet die van de procedure (indien dit een andere landstaal is). Hierdoor verkeert hij in de onmogelijkheid de procedure op te volgen en te begrijpen. Niettegenstaande de asielzoeker in de loop van de procedure het recht heeft zich te laten bijstaan door een tolk, heeft zijn advocaat, die mogelijk een andere landstaal spreekt dan die van de procedure, dit recht niet. De Orde van Vlaamse Balies pleit dan ook voor ongebondenheid van de taal van de procedure.
G. Meester Jean-Marc Picard, Ordre des barreaux francophones et germanophone
Ten eerste wijst Mr. Picard op de moeilijkheid om via de helpdesk contact op te nemen met de Dienst Vreemdelingenzaken. Men moet eindeloos lang wachten, wat doorgaans niet zo is in andere besturen. Dit is niet gezond en vormt een belemmering voor een degelijke behandeling van het dossier.
Enkele jaren geleden was de Dienst Vreemdelingenzaken beter georganiseerd, aangezien men er de ambtenaren kon ontmoeten en er op de website een gedetailleerd organigram kon wordengeraadpleegd.
De wet van 11 april 1994 voorziet nochtans in de openbaarheid van bestuur.
Ten tweede is er de procedure voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De nieuwe wet voorziet niet in de onderzoeksbevoegdheid waarover de Vaste Beroepscommissie vroeger wel beschikte. Deze onderzoeksbevoegdheid was nochtans van groot belang. Vaak voerden de leden van de vaste commissie voorafgaande onderzoeken uit, waardoor delicate gevallen konden worden opgelost. Spreker haalt het geval aan van een Kurd die in het Turkse leger seksueel mishandeld was geweest, en niets wilde zeggen voor de leden van de vaste commissie. Beetje bij beetje, na veel dialoog en dank zij een onderzoek van de vaste commissie, is de waarheid aan het licht gekomen. Met de huidige procedure is een dergelijke uitkomst onmogelijk. Als de magistraten van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen het onderzoek willen overdoen, moeten zij het dossier terugsturen naar het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen. Op dit vlak lijkt de procedure hem dus ontoereikend.
Spreker pleit dus voor het opnieuw toekennen van een onderzoeksbevoegdheid aan de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
Het derde punt betreft het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen. Het is zeer onaangenaam om na het verhoor en de sluiting van de debatten, kennis te moeten nemen van een nieuw element via een beslissing van het CGVS. Voor dergelijke gevallen zou de wet moeten voorzien in een heropening van de debatten, zoals in gerechtelijke aangelegenheden.
Zijn vierde opmerking betreft het feit dat men de debatten kan opnemen en filmen. Spreker steunt het idee dat het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, mits het budget ervoor beperkt blijft, de interviews met kandidaat-vluchtelingen zou opnemen en filmen. Zowel voor de interviewer als voor de vluchteling kunnen dank zij deze beelden belangrijke zaken aan het licht komen, die niet in de schriftelijke verslagen worden weergegeven.
Het laatste punt betreft een financieel aspect. De Eerste voorzitter van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen heeft aangedrongen op de noodzaak van een degelijk verzoekschrift om de procedure goed te laten verlopen. Dit betekent dat men een beroep moet kunnen doen op een goede advocaat, die in gunstige omstandigheden kan werken. Bijna alle juridische bijstand aan asielzoekers geschiedt in het raam van de pro-Deoverplichtingen van advocaten. Om een asieldossier van korte duur te behandelen, ontvangt een advocaat 50 euro bruto per uur. Als de procedure langer is, ontvangt de advocaat gemiddeld tussen 10 en 20 euro bruto per uur. Deze cijfers spreken voor zichzelf. Als men de prestaties wil verbeteren, moet men niet alleen rekenen op de toewijding van de advocaten. Voor rechtshulp van degelijke kwaliteit moeten meer financiële middelen worden vrijgemaakt.
H. Bespreking
De heer Moureaux merkt op dat niet alle advocaten blijk geven van onberispelijk gedrag in de behandeling van asieldossiers. Sommigen maken misbruik van de zwakke situatie van de vluchtelingen en maken er een handel van.
De heer Picard benadrukt dat in alle pro-Deodossiers de kwaliteit van het werk van de pro-Deoadvocaat heel nauwgezet wordt gecontroleerd. Als er tekorten aan het licht komen, worden financiële en deontologische sancties getroffen.
De heer Moureaux herinnert eraan dat de tenuitvoerlegging van de nieuwe procedure het resultaat is van een discussie over de aanpak van de vertragingen in vele asieldossiers en de noodzaak, om humane redenen, om snel een oplossing te vinden.
Hij stelt echter vast dat de instanties die in het raam van de hervorming van de asielprocedure zijn ingesteld, vaker uitsluiten dan insluiten. Allicht is het nog erger in andere landen. Het is een algemene tendens en het humanisme is uit Europa aan het verdwijnen, terwijl Europa de les aan anderen blijft spellen.
De omstandigheden waarin de ondervragingen plaatsvinden, als beschreven door mevrouw Verstrepen, komen in de buurt van onmenselijke behandeling. De manier van ondervragen en de vragen die men stelt zijn soms surrealistisch. De absurditeit hiervan is vergelijkbaar met wat er gebeurt bij zogenaamde schijnhuwelijken. De vragen die men soms aan toekomstige echtenoten stelt, zijn duidelijk gericht op een onderzoek ten laste.
Mevrouw Bouarfa verheugt zich over de steun die de Balies onlangs aan de mensen zonder papieren gegeven heeft.
Men heeft de nadruk gelegd op administratieve vereenvoudiging. Men stelt helaas vast dat er met de Dienst Vreemdelingenzaken klaarblijkelijk een communicatieprobleem is, wat in strijd is met het beginsel van openbaarheid van bestuur. Momenteel is het zeer moeilijk om contact op te nemen met een ambtenaar van de Dienst Vreemdelingenzakn, wat niet normaal is.
De rol van de Dienst Vreemdelingenzaken werd trouwens benadrukt door beide vertegenwoordigers van de balies. Volgens spreekster doet de Dienst meer dan alleen maar registreren, aangezien een kwart van de aanvragen niet bij het CGVS aankomt. De Dienst Vreemdelingenzaken beoordeelt dus zelf dossiers. Was dat wel de bedoeling van de wetgever ? Spreekster vraagt zich bovendien af wat er gebeurt met het kwart aanvragen dat de Dienst Vreemdelingenzaken uitgefilterd heeft.
Een vraag betreft het tijdelijk beschermingsstatuut met betrekking tot de toestand in Afghanistan. Houdt het CGVS rekening met de geopolitieke context ? Het gewapend conflict in Afghanistan breidt zich snel uit over het hele land. Moet het hele grondgebied dan niet als gevaarlijk worden bestempeld ? Heeft het CGVS reeds gedacht aan een screening van de gedwongen terugwijzingen naar Afghanistan ?
Het CGVS heeft cijfers bekendgemaakt over de behandelingstermijnen van dossiers : sinds 2007 bedraagt deze termijn 102 dagen. Vangt hij aan op de datum van de indiening van de aanvraag of van de toekenning van het dossier ?
Wat betreft het feit dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen geen onderzoeksbevoegdheid heeft, hoe kan men concrete problemen in dossiers oplossen ?
Mevrouw Lanjri stelt vast dat het probleem van de ontoegankelijkheid van de DVZ door iedereen wordt opgemerkt. Zij vraagt wat de DVZ zelf wil doen om de toegankelijkheid te verhogen voor de asielzoekers en de advocaten.
Wat de Dublin-procedure betreft, moet worden vastgesteld dat asielzoekers niet in alle landen niet op dezelfde manier worden behandeld. Griekenland is hiervan een voorbeeld. Houdt men op een of andere rekening met dit feit of worden asielzoekers niet naar sommige landen teruggestuurd ?
Het UNHCR merkt op dat de opsluitingsperiode voor mensen die zich aan de grens aanbieden soms vrij lang is. De vraag is of de duurtijd van deze opsluiting niet kan beperkt worden, naar het voorbeeld van andere landen.
De RVB wordt een gebrek aan transparantie verweten. Zij verwijst hierbij naar de 10 vragen die zijn opgesteld door Vluchtelingenwerk Vlaanderen en Ciré. Het is belangrijk dat er zicht komt op de gevolgen van de annulatiebeslissingen van de RVB. Wat is het eindresultaat voor de asielzoekers van deze annulatie ? Worden deze mensen uiteindelijk erkend ?
Van het CGVS had zij eveneens graag vernomen wat er gebeurt met de annulatieberoepen van de RVB.
Verschillende organisaties hebben gewezen op het feit dat de RVB geen volheid van rechtsmacht heeft. Dat is een pijnpunt terwijl de RVB blijft beweren dat dit niet nodig is. De evaluatie door de commissie moet dit probleem zeker van nabij onderzoeken.
De RVB stipt zelf aan dat hij de toevloed van beroepen moeilijk aan kan. Zij vraagt hoeveel mensen er op dit ogenblik nog moeten worden aangeworven om het voorziene kader volledig op te vullen. Binnen welke termijn zal dit gebeuren ? Zal dit volstaan om de toevloed van beroepen aan te kunnen ?
De RVB zelf noemt de achterstand « werkvoorraad ». Er was een historische achterstand van 6 452 dossiers. Aangezien daarvan ongeveer 37 % is weggewerkt op anderhalf jaar, dan schat zij dat de RVB voor het wegwerken van de achterstand nog ongeveer drie jaar nodig heeft. Dat betekent dat sommige van deze dossiers alleen al bij de RVB 4 jaar zullen blijven liggen. Dit is een zo lange periode dat het niet de moeite is om deze dossiers te onderzoeken, aangezien deze mensen dan al in aanmerking komen voor een regularisatie.
De minimum-leeftijd van de rechters bij de RVB zal worden verlaagd van 35 naar 30 jaar. Gebeurt deze aanpassing op de vraag van de RVB ? Zijn er niet genoeg rechters te vinden die ouder zijn dan 35 of probeert men hier het profiel aan te passen aan bepaalde kandidaten ?
Van het CGVS wenst zij te vernemen hoe het de achterstand zal inhalen. Tevens wijst zij er op dat in het regeerakkoord is voorzien dat het statuut van staatloze voortaan zal toegekend worden door het commissariaat-generaal en niet langer door de rechtbanken van eerste aanleg. Tot nog toe is hierover niets concreet gerealiseerd. Hoe ver staat het met dit dossier ?
Het CGVS wordt bekritiseerd door het UNHCR over de vragen die aan de asielzoekers worden gesteld. Hoe reageert het CGVS op die kritiek ?
Zij vraagt dat de DVZ zou reageren op de praktijk van het telkens vernieuwen van het bevel tot het verlaten van het grondgebied wanneer hiertegen beroep wordt aangetekend.
De heer Elsen stelt vast dat er enerzijds het asielbeleid is, en anderzijds de wet op de asielprocedure. De wetgever heeft de plicht om nauw toe te zien op de tenuitvoerlegging van de asielprocedure. Er is veel kritiek gekomen op de werking van de Dienst Vreemdelingenzaken, die veel vragen oproept en de beginselen van een goed bestuur niet schijnt na te leven : gebrek aan toegankelijkheid, aan transparantie in de besluitvorming, gebrekkige naleving van de verplichting om administratieve handelingen met redenen te omkleden. Dit is ongezond en zorgt voor een nefaste wazigheid. Het is tijd dat men beseft dat transparantie niet mag leiden tot een gebrek aan striktheid in de besluitvorming.
Hij is echter wel verheugd over de uitbreiding van het aantal rechters in de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Zijn fractie had trouwens een wetsvoorstel in die zin ingediend.
Mevrouw Lijnen wenst meer te vernemen over de toename van fraude waarnaar de commissaris-generaal in zijn uiteenzetting heeft gewezen.
Verschillende organisaties hebben het CGVS bekritiseerd omdat tijdens het interview de nadruk vooral ligt op het onderzoek van de geloofwaardigheid van de asielzoeker. Wat is de reactie van de commissaris-generaal op deze kritiek ?
De minister heeft reeds gewezen op het groeiend fenomeen van meervoudige asielaanvragen. Kan de commissaris-generaal zeggen in welke mate de nieuwe elementen die bij een nieuwe asielaanvraag naar voor werden gebracht hebben geleid tot een erkenning ?
Het gebrek aan onderzoeksbevoegdheden van de RVB was voorwerp van scherpe kritiek. Het UNHCR heeft op basis van de vreemdelingenwet recht op inzage van alle stukken van een asieldossier. Het UNHCR kan uit eigen beweging een advies verstrekken aan de RVB. De vraag is of het UNHCR van deze bevoegdheid gebruik maakt. Van de heer Debersaques wenst zij te vernemen of het toekennen van een eigen onderzoeksbevoegdheid aan de Raad een meerwaarde zou betekenen. Op welke manier zou deze bevoegdheid concreet moeten worden ingevuld ?
Graag had zij de reactie gekregen van zowel de commissaris-generaal als de eerste voorzitter van de RVB op de kritiek die de verschillende organisaties vandaag hebben geformuleerd.
Mevrouw Piryns heeft nog enkele bijkomende vragen. Enkele weken geleden heeft de minister een zeer positieve evaluatie gegeven van de nieuwe asielprocedure. Deze is korter, dus humaner. Ze is efficiënter zonder dat de rechtsprinicpes worden aangetast. De sprekers van vandaag hebben daar toch wel wat kanttekeningen bij gemaakt.
Het gebrek aan transparantie van de RVB moet van nabij worden bekeken. De 10 concrete vragen van Vluchtelingenwerk Vlaanderen zijn een goede leidraad voor de evaluatie van de asielprocedure. Het CGVS geeft toe dat er nog steeds een achterstand is van 2 700 dossiers. Mevrouw Piryns sluit zich aan bij de vorige sprekers die hierin een pleidooi zien voor regularisatie.
Zij heeft vragen bij het geloofwaardigheidsonderzoek. Zij vraagt of snelheid en efficiëntie in dit soort procedures de enige graadmeter mag zijn. Als men echt humane procedures wil dan moeten de mensen ook de kans krijgen om te bekomen van de zeer moeilijke omstandigheden waaraan zij zijn ontsnapt. In deze kan een betere begeleiding worden voorzien, en dan niet alleen door juristen.
Ten slotte wijst zij er op dat de asielprocedure een zeer gespecialiseerde materie is. Zijn pro-deo-advocaten genoeg vertrouwd met deze procedure om hun cliënt de beste mogelijke assistentie te verlenen ? Vluchelingenorganisaties wijzen soms op de gebrekkige kennis van de advocaten. Moeten niet enkel gespecialiseerde advocaten worden aangewezen ?
Mevrouw Lanjri wijst op de voorstellen die door de Orde van de Vlaamse Balies worden gedaan. Het opnemen van het interview op band lijkt haar in die zin een goed voorstel. Graag had zij vernomen welke van deze voorstellen reeds in het buitenland courante praktijk zijn.
De eerste voorzitter van de RVB, de heer Debersaques, wijst er op dat hij een onderzoeksrapport van 70 bladzijden heeft neergelegd.
De onderzoeksbevoegdheid van de RVB is meermaals ter sprake gekomen. Het UNHCR heeft kritiek op de onvolledige onderzoeksbevoegdheid van de Raad. Hij wijst er evenwel op dat het UNHCR volledige toegang heeft tot alle dossiers van de Raad en ook kennis kan nemen van alle beroepen. Bovendien kan het UNHCR adviezen verstrekken. De vraag is of dit advies tegemoet komt aan de wil van de wetgever om de onderzoeksbevoegdheid van de Raad te vervolledigen. Hij meent dat dit het geval is. De wetgever heeft, in uitvoering van Europese richtlijnen, aan de vertegenwoordiger in België van het UNHCR, de mogelijkheid heeft gegeven een schriftelijk advies te verstrekken en om alle dossiers van de Raad in te zien (artikel 57bis van de vreemdelingenwet). Dit is een van de elementen die ongetwijfeld bijdraagt aan de feitenvinding. Hij stelt vast dat het UNHCR zeer zelden gebruik maakt van dit inzagerecht en van dit adviesrecht. Het gaat om twee tot drie adviezen op 70 000 dossiers.
Ook het schriftelijk karakter van de beroepsprocedure wordt bekritiseerd. Deze procedure biedt echter het voordeel dat de Raad moet antwoorden op al de argumenten die worden aangevoerd. Bovendien bestaat de mogelijkheid om schriftelijk te reageren tot de sluiting van de debatten. Buiten het schriftelijk karakter is er geen enkele andere pleegvorm.
Over de motiveringsplicht en het verschil tussen het CGVS en de RVB heerst klaarblijkelijk enige verwarring. Het CGVS is een bestuur en het heeft derhalve een formele motiveringsplicht ingevolge de wet « Cerexhe » van 1 oktober 1999. Ingevolge deze wet moet men motiveren waarom men een beslissing neemt. Dit houdt geen verplichting in om te antwoorden op adviezen. Om die reden is in artikel 57bis van de vreemdelingenwet uitdrukkelijk bepaald dat het CGVS wel moet antwoorden op adviezen. Dit is een bijkomende motiveringsplicht die geldt voor het CGVS. Een dergelijke bepaling is niet opgenomen voor de RVB.
De heer Debersaques wijst er evenwel op dat de RVB een administratief rechtscollege is en derhalve gebonden is aan de formele motiveringsplicht die veel verder gaat dan die van een bestuur. De RVB moet op elk argument antwoorden.
Wat de meerwaarde van een eigen onderzoeksbevoegdheid betreft, verwijst de heer Debersaques naar zijn vroegere uiteenzetting. Hij kan alleen maar vaststellen dat de huidige regeling :
1. door het grondwettelijk hof getoetst is en in overeenstemming is bevonden met artikel 13 van het EVRM;
2. effectief werkt; er zijn 316 vernietigingen geweest op een 5 000 zaken in een gerechtelijk jaar, wat neerkomt op ongeveer 6 %; in 316 gevallen was er dus bijkomend onderzoek nodig;
3. een meerwaarde biedt; Als de RVB een onderzoeksbevoegdheid zou hebben zou hij, bijvoorbeeld, experten moeten aanstellen terwijl het CGVS reeds over experten beschikt. Moet de RVB andere experten gaan zoeken ? Moet de RVB op factfinding mission gaan in Bagdad ? De RVB kan, zoals de Vaste Beroepscommissie vroeger, de Belgische of buitenlandse ambassades consulteren dit wil zeggen de ambassade van een land dat in het geding betrokken partij is of van een land dat de asielzoeker is ontvlucht. Heeft men een idee van de kosten die de oprichting van een eigen documentatiecentrum zou kosten ? Dat komt neer op 2 487 000 euro alleen op het vlak van het personeel, zonder de werkingskosten.
Mevrouw Lanjri stelt vast dat de heer Debersaques niet op alle vragen antwoordt. Hij heeft niet geantwoord op de vragen over de achterstand, over de transparantie en over de opvolging van de vernietigingsarresten door het CGVS.
De heer Dirk Vandenbulcke, commissaris-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen. komt terug op de omstandigheden van het gehoor en de infrastructuur van het CGVS. Het commissariaat generaal is enkele weken geleden verhuisd naar een nieuw gebouw. Daarbij heeft het CGVS gepoogd om de infrastructuur van de gehoor lokalen maximaal mogelijk te verbeteren.
Vroeger werden de gehoren georganiseerd in de burelen van de medewerkers, waarbij er soms meerdere gehoren tegelijkertijd plaats vonden in eenzelfde bureel. Nu zijn er aparte lokalen voorzien.
Het is zo dat bij het begin het verwarming- en airconditioningsysteem niet ideaal was. Het nodige werd onmiddellijk gedaan, in samenwerking met de eigenaar om hieraan te verhelpen. Hij nodigt de senatoriale commissie uit om een bezoek te brengen aan deze nieuwe gebouwen.
Over de mogelijkheid om de gehoren op te nemen, weet spreker niet wat de situatie is in het buitenland en in welke mate er systematisch een opname gebeurd van het gehoor.
Op zichzelf is hij er niet tegen gekant, wel moet er rekening worden gehouden met de kostprijs die niet onderschat mag worden (materieel en organisatie).
Spreker wijst er wel op dat de medewerkers van het CGVS ertoe gehouden zijn om letterlijk verslag te maken van het gehoor, zowel de vraagstelling als de antwoorden worden dus in extenso weergegeven in dit verslag.
De termijn voor de behandeling van de dossiers begint te lopen zodra het dossier aan het Commissariaat-Generaal wordt overgezonden. De gegevens betreffende de indiening van de aanvraag zijn doorgegeven door het ministerie van Migratie.
Een cruciaal punt betreft de wijze van onderzoek en van vraagstelling op het Commissariaat Generaal. Hij hoopt dat het beeld van de werkwijze van het Commissariaat en de geloofwaardigheid ervan niet herleidt zal worden tot enkele kleine vaststellingen over gedetailleerde vragen. Het onderzoek wordt georganiseerd vanuit het oogpunt dat de asielzoeker de reële mogelijkheid moet worden gegeven alle elementen aan te brengen. Overigens is het de bedoeling om een duidelijk zicht te krijgen op de problemen van de asielzoeker teneinde een juiste beoordeling van de situatie te maken.
Het Commissariaat is niet georganiseerd om negatieve elementen op te sporen met het oog op een negatieve beslissing. Er werd binnen het Commissariaat een beleid ontwikkeld om de kwaliteit van het werk te organiseren. Snelheid is niet het enige en voornaamste criterium. Kwaliteit van het onderzoek en van de ontvangst van de asielzoekers is minstens even belangrijk.
Indien er moeilijkheden zijn voor de asielzoeker wordt hiermee rekening gehouden en wordt het gehoor desnoods uitgesteld.
Men kan echter niet ontkennen dat het Commissariaat Generaal ook geconfronteerd wordt met de problematiek van de fraude, onder andere vervalste documenten, en het feit dat sommige personen de waarheid niet vertellen. Dit verplicht het Commissariaat Generaal om na te gaan wat de realiteit precies is en de beslissing niet alleen te steunen op de spontane verklaringen van de asielzoeker.
Dit belet niet dat het Commissariaat een goede beoordeling hoog inschat en een positieve beslissing velt indien er bescherming nodig is. Er worden daarenboven werkgroepen georganiseerd over verschillende aspecten zoals de bescherming van de niet begeleide minderjarigen, genitale verminking, gender problematiek enz.
Een beslissing is dus niet uitsluitend gebaseerd op enkele specifieke vragen. Indien dit het geval is wordt de beslissing sowieso geannuleerd door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
Inzake Afghanistan zal een nota worden voorgelegd betreffende de manier waarom het Commissariaat de toestand in het land beoordeelt en de dossiers van Afghaanse onderdanen behandelt.
Ten slotte, meldt spreker dat de achterstand uit het verleden zeer beperkt is. Voor zeer oude dossiers gaat het in een aantal gevallen over de situatie van personen die reeds geregulariseerd werden maar die zelf uitdrukkelijk de verderzetting van de asielprocedure wensen. Het Commissariaat werkt aan een strategie om deze dossiers zo goed mogelijk aan te pakken.
Mevrouw de Ryckere van het UNHCR heeft geen informatie over het gebruik van film en opnames in andere landen, maar zal dat onderzoeken.
De adviesbevoegdheid van het UNHCR vloeit voort uit het mandaat dat in de statuten wordt gegeven om de toepassing van het verdrag van 1951 te controleren. In België is die adviesbevoegdheid eveneens opgenomen in de nationale wetgeving. Dat betekent echter niet dat het UNHCR advies mag uitbrengen over alle dossiers die door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen worden behandeld. Daar zijn meerdere redenen voor. Om te beginnen is het een princiepskwestie : het UNHCR is niet het orgaan om een structureel probleem in de procedure op te lossen. Bovendien beschikt het UNHCR niet over de nodige middelen, het hangt voor 90 % van zijn begroting af van vrijwillige bijdragen van de Staten. De donoren suggereren trouwens om uit de Europese landen weg te trekken en naar de landen te gaan waar de operaties plaatsvinden. Zo moet het UNHCR zijn positie in de Europese landen afbouwen. De cel bescherming van het UNHCR in België bestaat uit 3 mensen en beslaat 8 en binnenkort zelfs 11 landen. Het is ondenkbaar dat het UNHCR kan ingrijpen in alle dossiers van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
Het UNHCR moet wel drastische prioriteiten stellen. Zijn taak zou echter vergemakkelijkt worden als het een duidelijker beeld had van de rechtspraak van de officiële instanties en over transparante statistieken kon beschikken.
Heel wat advocaten baseren zich op de Vluchtelingengids van het UNHCR om hun verzoek op te stellen. Die gids bevat richtlijnen en stelt recente verslagen ter beschikking.
Het UNHCR ervaart het als frusterend dat het, na een advies bij de Raad voor Betwistingen, geen antwoord krijgt op de opgeworpen vragen. De wet verplicht de Raad voor Betwistingen inderdaad niet om op argumenten te antwoorden.
Uiteraard is het beoordelen van de geloofwaardigheid van een dossier door het CGVS een moeilijke taak. Er bestaan inderdaad gevallen van fraude.
Men kan echter niet ontkennen dat het CGVS zijn beslissing baseert op uitermate lange vragenlijsten. Daarbij is niet alleen van belang dat de vragen erg gedetailleerd zijn maar ook dat het CGVS de antwoorden zeer ernstig beoordeelt. Asielzoekers antwoorden vaak correct op een groot deel van de vragen, maar worden afgewezen omdat zij omwille van een klein percentage verkeerde antwoorden niet geloofwaardig genoeg zijn.
Mevrouw Bultez van CIRE wijst erop dat Canada systematisch de verhoren van de asielzoekers opneemt. Die opnames kunnen dan worden gebruikt wanneer beroep wordt aangetekend.
Het is duidelijk dat niet alle landen de voorwaarden voor opvang en asielprocedure uit de Dublin-verordening op dezelfde manier toepassen. Die verordening wordt trouwens binnenkort door de Europese Commissie herwerkt na een evaluatie op Europese schaal.
Men hoeft echter niet op deze wijziging te wachten : in principe kan de Dienst Vreemdelingenzaken via een soeveriniteitsclausule of een humanitaire clausule het dossier in België behandelen wanneer de asielzoeker voldoet aan een van de criteria van de Dublin-verordening.
De Dienst Vreemdelingenzaken past de Dublin-verordening echter systematisch toe, zonder de kwaliteit van de opvang en de procedure in derde landen na te gaan, onder het voorwendsel dat het hem niet toekomt politieke beslissingen te nemen. De Dienst zou de Dublin-verordening echter ook minder systematisch kunnen toepassen.
Wettelijk gezien kunnen asielzoekers aan de grens worden vastgehouden voor een beperkte tijd. De wet voorziet twee maanden. Het probleem is dat de Dienst Vreemdelingenzaken meerdere termijnen combineert op basis van verschillende wettelijke bepalingen zodat asielzoekers uiteindelijk veel langer worden vastgehouden.
Bovendien begint de termijn na iedere poging tot uitwijzing gewoon van nul te lopen.
Inzake regularisatie en vertragingen zijn er momenteel nog 27 000 dossiers. Regularisatie kan misschien een eerste stap zijn om dit op te lossen maar niet de enige. Met een regularisatie wordt immers geen definitieve verblijfsvergunning afgeleverd maar een tijdelijke voor een jaar, die onder bepaalde voorwaarden kan worden vernieuwd.
De heer Degryse komt terug op de mogelijke invulling van de onderzoeksbevoegdheid door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De rechter zou moeten bijgestaan worden door een onderzoeksmedewerker en gebruik moeten kunnen maken van de informatie beschikbaar bij CEDOCA.
CEDOCA is een dienst die ter beschikking staat van alle asielinstanties en niet alleen van het Commissariaat Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen. Het werd in het verleden trouwens gebruikt door de Vaste Beroepscommissie. Als de Raad toegang zou hebben tot de landeninformatie van CEDOCA zou ook kunnen worden nagegaan of het Commissariaat Generaal de volledige informatie op een correcte manier heeft gebruikt.
De onderzoeksbevoegdheid zou kunnen worden ingevuld op grond van wat in het verleden bestond voor de Vaste Beroepscommissie.
Het huidige model waarin het gebrek aan onderzoeksbevoegdheid wordt gecompenseerd door een annulatiebevoegdheid van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen wordt slechts marginaal gebruikt, in amper 6 % van de gevallen. De balans van deze annulatiebevoegdheid blijft dus onduidelijk.
Daarenboven kan het advies van het UNHCR nooit een structurele compensatie bieden voor het gebrek aan onderzoeksbevoegdheid.
Overigens roept spreker de commissie op om de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen aan te sporen tot meer transparantie op het vlak van informatie. Voorbeeld zou kunnen worden genomen op het Commissariaat Generaal dat een degelijke informatie ter beschikking stelt.
Ten slotte steunt hij het idee om een betere juridische bijstand te voorzien voor de asielzoekers vóór hun eerste interview bij de Dienst Vreemdelingenzaken en om een betere toegang tot de dossiers voor de advocaten te organiseren. De minister voor asiel en migratie kan hiervoor de nodige maatregelen treffen.
Mevrouw Verstrepen stelt dat Ordes van de balies ook tot de vaststelling zijn gekomen dat sommige advocaten niet voldoende opgeleid zijn in de asielproblematiek. Jonge advocaten die prodeo worden aangesteld hebben soms geen cursus vreemdelingenrecht gekregen tijdens hun universitaire studies. De decanen van de Vlaamse Universiteiten werden trouwens uitgenodigd om aan deze situatie te verhelpen. Het enige dat de Orde kan doen is zelf opleidingen organiseren zodat deze advocaten beter werk kunnen leveren.
Dat advocaten misbruik maken van de zwakke positie van de vreemdelingen is volgens spreekster een zeer hardnekkig gerucht. De website van de minister van migratie en asiel maakt zelf ook gewag van dergelijke gevallen. Nochtans stelt spreekster dat zij 4 jaar lid geweest is van de Raad van de Orde van Antwerpen en dat zij nooit kennis heeft gehad van een dossier inzake misbruik in een zaak over asielprocedure.
De heer Picard wijst erop dat de Balie van Brussel op haar Bureau voor Juridische Bijstand ongeveer 300 advocaten telt die gespecialiseerd zijn in vreemdelingenrecht.
Voor de rest steunt hij de idee om de ondervragingen van asielzoekers te laten registreren. Dat wordt reeds gedaan voor minderjarigen en het nut van die registraties hoeft niet te worden bewezen.
Ten slotte, wat de onderzoeksbevoegdheid van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen betreft, verwijst hij naar het voorbeeld van de Vaste Beroepscommissie voor Vreemdelingen.
I. De heer Freddy Roosemont, directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken
a. Uiteenzetting van de heer Roosemont
De heer Roosemont begint zij uiteenzetting met de opmerking dat, sinds de meest recente hervorming van de asielprocedure, de Dienst Vreemdelingenzaken een kleinere rol speelt in de procedure. Wel wenst spreker drie punten nader toe te lichten.
1. De beschikbaarheid en bereikbaarheid van de dienst
Dit probleem is al heel vaak aangehaald maar uit de cijfers blijkt dat het langzaamaan wordt opgelost.
De DVZ is bereikbaar per telefoon, per fax en per e-mail voor de professionele partners, zijnde de gemeentebesturen, de politiediensten en de diplomatieke posten. De dienst heeft sinds enkele jaren ook een helpdesk voor individuele aanvragers die vragen hebben over hun dossier.
In 2008 heeft de helpdesk 120 401 telefonische oproepen beantwoord. Als men ervan uitgaat dat een jaar 210 werkdagen telt, gaat het om 573 telefoongesprekken per dag. In 2009 zet die trend zich voort : tussen januari en maart werden 31 133 telefoongesprekken beantwoord, wat neerkomt op 519 gesprekken per dag. In 2008 waren er 27 215 contacten per e-mail of per fax, ofwel 130 per dag; in de eerste drie maanden van 2009 gaat het om 8909 contacten, ofwel 148 per werkdag.
De duur van een gesprek bedraagt gemiddeld drie minuten. De wachttijd vooraleer de vraagsteller iemand aan de lijn krijgt, bedroeg begin 2008 zes minuten. In maart 2009 was dat nog drie minuten. Er is dus een positieve evolutie.
De onderwerpen van de gestelde vragen variëren : 36 % van de vragen gaat over visa voor gezinshereniging, 19 % over regularisatie, 17 % over visa voor kort verblijf, 12 % over visa voor lang verblijf en 16 % over diverse onderwerpen. Van de vraagstellers is 79 % een particulier, in 11 % van de oproepen gaat het om sociale organisaties en 10 % van de oproepen komt van een advocaat.
Een advocaat kan steeds nieuwe elementen aan een dossier laten toevoegen per e-mail, per fax of per post. Dat betekent echter niet dat de dienst elke keer met de betrokken advocaat in discussie gaat als hij niet tevreden is met de beslissing van de dienst. In geval van een negatieve beslissing kan de advocaat steeds in beroep gaan.
2. De asielprocedure
De vertegenwoordigers van de balies merkten op dat een deel van de asielaanvragen niet terechtkomt bij de commissaris-generaal voor de vluchtelingen omdat de Dienst Vreemdelingenzaken « de dossiers tegenhield ». Die opmerking is deels terecht; het gaat evenwel niet om 25 %, maar om ongeveer 20 % van de dossiers. De reden hiervoor is dat de Dienst Vreemdelingenzaken in die dossiers zijn door de wetgever toegekende rol speelt.
Het gaat daarbij over twee soorten aanvragen : de aanvragen in het kader van de Conventie van Dublin en de meervoudige aanvragen.
Meervoudige asielaanvragen zijn de jongste jaren een echte plaag geworden. We zijn geëvolueerd van 5 % in 2002 tot 27 % vorig jaar en 27,7 % dit jaar. In absolute cijfers kreeg DVZ in 2008 3 351 meervoudige asielaanvragen op een totaal van 12 252. Het kan daarbij gaan om de tweede asielaanvraag, maar ook om de vijftiende.
Het record staat momenteel op naam van iemand uit Iran met 17 asielaanvragen. Hij komt gewoon elke vier of vijf dagen langs om een nieuwe aanvraag in te dienen. Op die manier wordt er dus een loopje wordt genomen met de procedure en de vraag tot bescherming.
In artikel 51.8 van de wet van 1980 heeft de wetgever bepaald dat de Dienst Vreemdelingenzaken een meervoudige aanvraag tegenhoudt en niet naar de commissaris-generaal doorstuurt wanneer de betrokkene geen nieuwe gegevens aanbrengt die ernstige vervolging aantonen op basis van de Conventie van Genève of een reëel risico op ernstige schade — de subsidiaire bescherming dus — of indien de nieuwe gegevens geen betrekking hebben op feiten of situaties van na de laatste fase van de voorafgaande procedure.
Bepaalde organisaties verwijten de Dienst Vreemdelingenzaken dat hij artikel 51.8 blind en systematisch toepassen, zonder onderzoek van het dossier. Opnieuw tonen cijfers aan dat dat niet het geval is. In 2008 heeft de dienst in 1 689 gevallen een beslissing tot niet-inoverwegingneming van een asielaanvraag getroffen, in het jargon een « bijlage 13quater ». Op een totaal van 3 351 is dat ongeveer 50 %.
Dat betekent ook dat 50 % van de meervoudige aanvragen de gewone procedure volgt en gewoon door de commissaris-generaal wordt onderzocht. In de eerste drie maanden van 2009 kreeg DVZ 991 meervoudige aanvragen op een totaal van 3 567 asielaanvragen, dat is 27,7 %. In 540 gevallen werd een beslissing tot niet inoverwegingneming getroffen, dat is 54,4 %. DVZ houdt dus iets meer dan de helft van de aanvragen tegen omdat er geen nieuwe elementen worden aangebracht die overeenstemmen met de wettelijke bepalingen.
Bij de Dublin-aanvragen heeft DVZ enigszins hetzelfde verhaal. De Conventie van Dublin bepaalt op Europees niveau welke lidstaat van de Europese Unie een asielaanvraag moet behandelen en is gebaseerd op strikte criteria. In 2008 ging het om 2 046 Eurodac-hits. Eurodac is het Europese systeem dat de vingerafdrukken vergelijkt van mensen die in het kader van de Conventie van Dublin kunnen worden overgedragen. Daarvan heeft de DVZ in 994 gevallen een beslissing tot behandeling in een andere lidstaat getroffen. Het gaat dus om minder dan de helft. Opnieuw een bewijs dat De Dienst Vreemdelingenzaken niet blind werkt, maar met inachtneming van alle feiten van het dossier, zeker de humanitaire en de familiale. In 2007 was de verhouding ongeveer gelijk. Kortom, 20 % van de dossiers gaat niet naar het commissariaat-generaal. Het gaat dus zeker niet om 25 % zoals door de vertegenwoordigers van de balies werd beweerd.
Zoals de wet bepaalt, houdt de DVZ zich bezig met de registratie van de aanvraag. Dat betekent het inbrengen van de gegevens van de kandidaat-vluchteling in het wachtregister, het nemen van vingerafdrukken, een vergelijking van de vingerafdrukken door een consultatie van Printtrack en Eurodac, het nemen van een longfoto door de bevoegde dienst om eventueel tbc op te sporen.
Als blijkt dat het niet om een meervoudige aanvraag gaat, wordt de asielaanvraag doorgestuurd naar de commissaris-generaal. Vandaag gaat dat doorsturen heel snel. Geen sprake meer van lange wachttijden zoals in het verleden. Nu is het dossier na een à twee dagen bij de commissaris-generaal.
Het enige probleem in de asielprocedure is de opvang. De centra van Fedasil zitten alsmaar voller. Het is steeds moeilijker de nieuwe asielaanvragers onderdak te bieden. Het probleem wordt voortdurend acuter. Anderzijds weten asielzoekers vandaag na een paar maanden of ze hier kunnen blijven of niet.
3. Rol van de Raadkamer en de beslissingen van de DVZ over detentie
Op basis van de wet kan de DVZ mensen die hier illegaal verblijven en de mensen die de procedure nog niet volledig hebben doorlopen, in detentie plaatsen. Daartegen is beroep mogelijk : tegen de grond van de zaak bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en tegen de vasthouding zelf bij de raadkamer. Daarover is er nogal wat kritiek bij de balies omdat de raadkamer zich niet altijd kan uitspreken. De DVZ volgt daarbij de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie en van het Europees Hof voor de rechten van de mens te Straatsburg, die heel duidelijk is en zegt dat een repatriëring een vrijstelling is waardoor een zaak voor de raadkamer zonder voorwerp wordt.
Anderzijds, als een betrokkene zich bijvoorbeeld bij een poging tot verwijdering zich fysiek heeft verzet, kan volgens de vaste rechtspraak DVZ een nieuwe beslissing nemen. In dat geval beginnen de termijnen opnieuw te lopen en wordt de hangende procedure voor de raadkamer zonder voorwerp, beslissingen waartegen de betrokkenen dan ook weer mogelijkheden tot beroep hebben. Spreker verwijst in dit verband naar het arrest-Kabongo van 6 juli 2005 van het Europees Hof te Straatsburg, naar een arrest van het Hof van Cassatie van 3 september 2008 en naar verschillende arresten uit de jaren tachtig.
b. Gedachtewisseling
De heer Claes stelt vast dat het telefoonverkeer waar de heer Roosemont naar verwijst indrukwekkend is maar het is algemeen geweten dat vooral het mailverkeer de jongste jaren enorm is toegenomen. Heeft de heer Roosemont ook cijfers over het mailverkeer ?
Over de meervoudige aanvragen zegt de heer Roosemont dat de DVZ daarbij onderzoekt of er nieuwe feiten zijn gemeld. Slaat dat tweede onderzoek alleen op het feit op zich of is er dan ook een gegrondheidsonderzoek ?
Mevrouw Lanjri neemt nota van het feit dat dat de wachttijden aan de telefoon sterk ingekort zijn tussen 2008 en 2009. Dat is zeker een forse verbetering. Toch vinden betrokkenen en organisaties die gehoord werden, dat het nog altijd lang duurt voor ze een antwoord krijgen op een vraag over een probleem inzake een asielaanvraag of een regularisatiedossier. Vaak krijgen ze niet de juiste persoon aan de lijn of is de DVZ om een of andere reden niet bereikbaar. Bij de FOD Buitenlandse Zaken hebben ze soortgelijk probleem aangepakt met een systeem, waarbij de betrokkene een nummer krijgt waarmee hij via het internet de stand van zijn dossier kan volgen, in casu bijvoorbeeld de aanvraag van een visum. Dat vermijdt heel veel telefoons van ongeruste mensen die anders allemaal zouden telefoneren, waardoor het systeem overbelast geraakt en de ambtenaren hun werk niet meer kunnen doen. Ook de FOD Sociale Zaken en de Dienst Gehandicaptenbeleid zijn om dezelfde redenen overgestapt naar een systeem waarbij mensen zoveel mogelijk zelf via het internet zaken kunnen opvragen. Overweegt de DVZ gelijkaardige initiatieven ?
De Orde van Vlaamse Balies heeft het probleem opgeworpen van artikel 71 van de Vreemdelingenwet dat tot kafkaiaanse toestanden leidt. Een dossier geraakt er vaak compleet door geblokkeerd en advocaten kunnen niet naar de rechter stappen omdat de data van de uitwijsbevelen niet kloppen. Hoe reageert de heer Roosement op die opmerkingen ?
Mevrouw Freya Piryns merkt op dat 120 000 telefonische oproepen een indrukwekkend cijfer is, wat er op wijst dat er heel wat vragen zijn. De wachttijd is beperkt tot drie minuten. Dat is inderdaad goed, maar de gemiddelde duur van een gesprek (slechts drie minuten) lijkt kort. Mensen moeten niet alleen de DVZ kunnen bereiken maar het is vooral belangrijk dat ze goed worden geholpen. Het gaat dus niet zozeer om de kwantiteit van de telefonische gesprekken, wel om de kwaliteit van de antwoorden. Hoe kunnen op gemiddeld drie minuten specifieke en vaak niet zo eenvoudige vragen worden beantwoord ? Hoe beoordeelt de heer Roosemont de kwaliteit van de telefonische dienstverlening ?
De heer Roosemont zegt dat de meervoudige aanvragen gestegen zijn van 5 % in 2002 naar 27 % op dit moment. Dat is inderdaad een enorme toename. De heer Roosemont noemt het zelfs een plaag. Wat is de verklaring voor die « plaag » van meervoudige aanvragen ? Zou het niet kunnen dat mensen allerlei wanhoopspogingen doen om zo lang mogelijk in ons land te kunnen verblijven in de hoop op een regularisatie, die al zo lang is beloofd, maar uitblijft ? Mensen blijven wachten tot er eindelijk een omzendbrief komt en putten alle mogelijke middelen uit om min of meer legaal in ons land te kunnen verblijven.
Mevrouw Sfia Bouarfa maakt een eerste opmerking over de rol van de Dienst Vreemdelingenzaken. Die rol is de asielaanvragen registreren. In de praktijk blijkt echter dat de Dienst een beoordelingsrol vervult. Een kwart van de aanvragen wordt immers zelfs niet doorgestuurd naar het CVGS. Het Parlement kan zich dus terecht afvragen of de wet op de asielzoekers dergelijke bevoegdheden zomaar aan de Dienst moet toekennen.
Ze zou ook willen stilstaan bij de administratieve problemen voor de asielzoekers. De Dienst Vreemdelingenzaken lijkt te ontsnappen aan de administratieve vereenvoudiging die in alle overheidsdiensten wordt doorgevoerd. De asielzoekers krijgen een grote hoeveelheid vervelende paperassen te verwerken die bovendien voor werkoverlast zorgen voor de gemeenten. Er moeten op dit vlak meer inspanningen worden geleverd, vooral omdat de situatie voor asielzoekers veel hachelijker is dan voor de overige burgers.
Over de toegankelijkheid van de Dienst, herinnert spreekster eraan dat verschillende sprekers aanstipten dat de toegankelijkheid tot en de communicatie bij de Dienst Vreemdelingenzaken problematisch zijn. Vroeger verspreidde de Dienst een lijst met zijn diensten en de gegevens van de personen die de dossiers behandelden. Sinds enkele jaren is dat niet meer het geval. Het lijkt verstandig om die lijst met diensten en telefoonnummers opnieuw te verspreiden.
Dan is er nog het statuut van bepaalde asielzoekers, met name de staatlozen. Aangezien de Dienst niet louter de aanvragen registreert maar ze ook beoordeelt en erover beslist, zou het wenselijk zijn alle aanvragen die door de Dienst worden verworpen toch door te sturen naar het CVGS. Wat de staatlozen betreft, werd het probleem van de Palestijnen vermeld waarin een persoonlijk conflict niet kan worden opgeworpen. Het gaat om een collectief conflict.
Ten slotte, vermeldt spreekster de gehooromstandigheden van de asielzoekers. Ze lijken niet erg menswaardig te zijn : de ondervragingen vinden in een gesloten en duister lokaal plaats. De gehooromstandigheden zouden dus menselijker moeten worden. Hetzelfde geldt voor de context waarin de ondervragingen verlopen. Een advocate sprak over een Koerd die sodomie onderging en niet durfde te spreken over die slechte behandeling. Tijdens die ondervragingen moet men in overweging nemen wat er wordt gezegd, maar men moet zich ook buigen over wat er niet wordt gezegd. De Dienst Vreemdelingenzaken moet een inspanning leveren om in zijn beoordelingen rekening te houden met de culturele verschillen. In dit geval, wordt in het bijzonder een menselijkere opstelling van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen beoogt.
Mevrouw Vanessa Matz voelt zich aangesproken over de rol die de Dienst Vreemdelingezaken moet vervullen in verband met de meervoudige aanvragen. Wanneer het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en ontheemden een beslissing heeft genomen over de eerste asielaanvraag, dan beoordeelt de Dienst vaak alleen zonder opnieuw langs het CVGS te gaan. Hoe kan hij overgaan tot een nieuwe beoordeling van elementen waarover hij in de eerste asielaanvraag geen beslissing heeft genomen ? Vormt dat geen probleem voor de wettelijkheid van de opdracht ? De wet bepaalt weliswaar dat er nieuwe elementen moeten zijn, maar is de beoordeling hiervan op zich al geen punt dat door het CVGS moet worden beoordeeld ?
De heer Filip Anthuenis stelt dat zijn partij uiteraard voorstander is van een zo humaan mogelijk uitwijzingsbeleid, dat tot de bevoegdheid van de DVZ behoort.
Als het uitwijzingsbeleid mank loopt, kunnen er problemen van overbezetting in de opvangcentra ontstaan. Die zijn er op dit ogenblik. Mensen die recht hebben op opvang, kunnen die niet meer krijgen. Zij blijven op straat staan, terwijl duizenden mensen die illegaal op het grondgebied verblijven, zich in de centra bevinden. Dat is niet normaal. Wordt op die manier de opvangwet niet ondermijnd ?
Om de overbezetting tegen te gaan is de gegevensdoorstroming tussen Fedasil en de DVZ belangrijk. Verloopt die doorstroming optimaal of is ze voor verbetering vatbaar ?
De heer Moureaux meent dat mevrouw Bouarfa terecht zinspeelde op de steeds grotere inspanningen voor de gemeenten en de ongelijkheid die hiermee gepaard gaat. Het zijn immers de zwakste gemeenten, met de grootste buitenlandse bevolking, die het meest worden aangesproken. Het zou ook wenselijk zijn om bepaalde aspecten van de procedures te onderzoeken.
Hoewel dit niet rechtstreeks onder de evaluatie van de asielprocedure valt, wil spreker toch vermelden dat de Dienst weinig respect betoont voor de beslissingen van de ambtenaren van de burgerlijke stand. Dat zorgt voor een rampzalige rechtsonzekerheid voor die mensen.
Er werd gesproken over de enige, werkelijk belangrijke rol die de Dienst Vreemdelingenzaken voortaan vervult in de eerste fase van de asielprocedure, namelijk een filter vormen. Het klopt dat dit een probleem van wetsevaluatie is en dus het Parlement rechtstreeks aanbelangt. Moet de Dienst die rol verder blijven vervullen of moet ze ook aan het CVGS worden toegewezen ? De overheid heeft die rol toebedeeld aan de Dienst Vreemdelingenzaken die deze rol min of meer verstandig toepast. Of die rol al dan niet moet worden vervuld door de dienst, is een probleem van wetgevende aard. Dit is dus een probleem dat op het ogenblik van de eindevaluatie zal terugkeren.
Men mag niet vergeten wat er aan het einde van de procedure gebeurt, namelijk de situatie waarin mensen wier aanvraag niet wordt erkend, naar andere procedures vragen en de uitwijzingsproblematiek. Zo komen we terecht bij het enorme beleidsprobleem van de rondzendbrief voor regularisatie. De hypothese van mevrouw Piryns biedt geen verklaring voor de meervoudige aanvragen, maar wijst op de moeilijkheden om het dossier in zijn geheel te behandelen omdat de aangekondigde regularisatie niet werd uitgevoerd.
Men stelt echter een negatief gevolg vast — het tegenovergestelde van wat men zou verwachten — namelijk zolang er geen procedure is, denken mensen die waarschijnlijk niet echt in aanmerking komen, dat ze toch zullen worden toegelaten. Daardoor is de hele situatie enigszins geblokkeerd.
Spreker herinnert eraan — dit is immers fundamenteel — dat de grote verandering die men wenst, een kortere asielprocedure is om sneller een beslissing te kunnen nemen. Het is dan veel minder wreed om aan de betrokken personen te vragen te vertrekken. Toen er daarentegen jaren aan een stuk werd getreuzeld, was het moeilijk hun mee te delen dat zij het land moesten verlaten.
Wij willen een gezond beleid invoeren en wij stellen momenteel vast dat de zaken inderdaad sneller gaan. Aangezien er altijd een « voorraad » mensen is die geen antwoord krijgen, bevinden wij ons nog in een situatie die niet beantwoordt aan de politieke verwachtingen van de grote meerderheid van het Parlement.
Hiermee kunnen we nog eens besluiten dat « alles in alles zit vervat ». Als men een soepeler, intelligenter en menselijker beleid wil, dan moet tegelijk het probleem uit het verleden worden aangepakt en moeten de huidige procedures worden verbeterd. Wij weten dat ze goed werken maar ze zijn nog niet perfect.
Acht de directeur van de Dienst Vreemdelingenzaken het verstandig om de Dienst die filterfunctie te laten vervullen of is het beter dit aan een andere instelling toe te vertrouwen ?
De heer Freddy Roosemont bevestigt dat het e-mailverkeer inderdaad toeneemt. In 2008 ontving de DVZ 27 125 mails en volgens een extrapolatie op grond van de eerste drie maanden van 2009 verwacht hij dit jaar 36 000 mails. Het telefoonverkeer neemt iets af. Ongeveer 79 % van de gebruikers zijn particulieren en meestal vreemdelingen die niet zo handig met mails omspringen. Wellicht ontvangt de DVZ daarom iets minder mails en iets meer telefoonoproepen dan andere instanties. De medewerkers aan de helpdesk zijn meertalig en spreken naast Engels vaak ook Spaans en sommigen zelfs een mondjevol Albanees of Russisch. Mailverkeer moet dus gerelativeerd worden.
Een telefoongesprek duurt gemiddeld drie minuten. Dat moet volstaan om informatie te geven over het dossier. Is er een visumaanvraag toegekomen ? Bevat het dossier een regularisatieaanvraag ? Is er om extra stukken verzocht ? Is er al een beslissing genomen ? Met de betrokkene wordt dus niet gediscussieerd over de inhoud van het dossier. Krachtens de standaardprocedure staan de gemeenten daarvoor in.
Voor de behandeling van meervoudige aanvragen interpreteert de DVZ de wetgeving en past ze toe. Dat slechts 50 % van de meervoudige aanvragen worden gestopt, toont aan dat de DVZ daarbij soepel te werk gaat. Als het risico voor vervolging krachtens de Conventies van Genève of subsidiair wordt ingeroepen, wordt het dossier zonder discussie naar de commissaris-generaal verzonden. Wie zich aanmeldt omdat hij niet langer over opvang beschikt, vraagt uiteindelijk geen bescherming. Dat geldt ook voor wie ten einde raad zijn regularisatie voor een korte periode tracht te verlengen. Die gevallen stopt de DVZ.
De wetgever heeft de bevoegdheid ter zake in 2006 aan de DVZ toegewezen. Persoonlijk vind spreker dat een correcte beslissing, want de aangehaalde gevallen hebben niets te maken met een meervoudige aanvraag en vergen dus geen extra onderzoek ten gronde door de commissaris-generaal met schorsend beroep bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Die vicieuze cirkel is dus doorbroken. De DVZ filtert de dossiers van wie geen extra elementen aanbrengt.
Ook over de beslissingen tot niet-inoverwegingneming kan de Raad uitspraak doen. In 2008 heeft de Raad maar 20 arresten tot niet-inoverwegingneming op een totaal van de 383 vernietigd; dus 5,22 %. In 19 op de 20 gevallen is de Raad het dus volstrekt eens met de beslissing van de DVZ.
De mogelijkheid om de behandeling van een visumaanvraag elektronisch op de website te volgen bestaat al jaren. Het volstaat het nummer in te voeren dat de ambassade aan de visumaanvraag heeft toegekend. Die mogelijkheid bestaat uiteraard uitsluitend voor visumaanvragen omdat de helpdesk aanvankelijk uitsluitend daarvoor is opgericht. Intussen zijn 16 % van de behandelde oproepen van uiteenlopende aard en 19 % ervan betreffen regularisatieaanvragen. De grote helft van de aanvragen betreft visa en de rest betreft andere zaken.
Om de elektronische opvolging van andere dossiers mogelijk te maken zou de dienst alle dossiers moeten scannen en op de website plaatsen. Gezien de complexe wetgeving zou dat tot heel wat extra werk leiden. Het is, gelet op de complexiteit van de wetgeving en de procedures, ondoenbaar om iemand de toestemming te geven zijn nummer in te tikken en te zien hoe ver zijn procedure is gevorderd. Spreker kan die mogelijkheid onderzoeken, maar denkt dat dit qua gebruik van informatica en qua werklast zeer moeilijk zal zijn. Die mogelijkheid bestaat wel voor visa omdat voor die dossiers één nummer bestaat op de databank Visanet, die werd ontwikkeld door Buitenlandse Zaken en door de DVZ.
Die procedure van elektronische gegevensuitwisseling bestaat al enkele jaren. Iedereen werkt ermee, ook de consuls. De DVZ probeert op dat vlak ook samen te werken met gemeentebesturen maar die mogelijkheid bestaat momenteel nog niet. Voor de politiediensten bestaat momenteel evenmin de mogelijkheid de post elektronisch rechtstreeks in het dossier te voegen. Soms wordt de informatie per mail gestuurd en moet ze nog aan het dossier worden toegevoegd. De nieuwe mogelijkheden zijn opgenomen in de planning, maar dat alles is niet zo evident. Het kost veel energie en middelen.
Mevrouw Verstrepen van de Vlaamse balies heeft een opmerking gemaakt over de toepassing van artikel 71. Deze opmerking was overdreven. Het gebeurt maar zeer uitzonderlijk dat iemand zijn procedure voor de Raadkamer zonder voorwerp verklaard ziet omdat er ondertussen een nieuwe beslissing werd genomen. Die nieuwe beslissing wordt soms genomen omdat de situatie inmiddels gewijzigd is — de betrokkene heeft bijvoorbeeld asiel gevraagd — of omdat hij zich heeft verzet tegen een bevel om het grondgebied te verlaten. De basisbeslissing kan nooit voor de raadkamer worden betwist, wel voor de Raad. Het bevel het grondgebied te verlaten, dat aan de oorzaak ligt van een detentie, moet worden aangevochten bij de Raad en niet bij de raadkamer. Op dat vlak volgen wij de vaste rechtspraak.
Om op de opmerking van mevrouw Bouarfa terug te komen : de wetgeving is de jongste jaren onder invloed van verscheidene richtlijnen die België heeft moeten omzetten inderdaad complexer geworden. Momenteel is de Belgische staat wat dat betreft bij, behalve wat de studenten betreft. Men mag hopen dat men in een verre toekomst een aantal zaken zal kunnen coördineren en vereenvoudigen.
Spreker is daar zelf vragende partij voor. Als de Raad van State of een andere instantie die wetgeving kan coördineren, zal ze veel eenvoudiger en toegankelijker worden.
Mensen doen vaak een meervoudige aanvraag omdat ze verkeerd geadviseerd worden of omdat ze denken zo de sociale steun te kunnen verlengen. Wanneer een asielaanvraag negatief beoordeeld wordt, verliezen die aanvragers echter de sociale steun. De stijging van het aantal meervoudige aanvragen is geen typisch Belgisch fenomeen. Dat gebeurt ook in Nederland, Duitsland of elders in Europa. Het gaat ook gedeeltelijk om een probleem van verwijdering. De meeste mensen die meervoudige aanvragen indienen, zijn mensen die erg moeilijk te verwijderen zijn, zoals Tsjetsjenen, Irakezen, Iraniërs en Afghanen. Het betreft mensen die niet als vluchteling zijn erkend en dus geen bescherming nodig hebben, maar toch proberen het statuut van vluchteling te misbruiken.
Om de vraag van mevrouw Bouarfa te beantwoorden : de Dienst Vreemdelingenzaken maakt die eerste selectie op vraag van de wetgever. Zoals uit de cijfers blijkt, werkt de DVZ niet blind. De Dienst onderzoekt of de wettelijke voorwaarden vervuld zijn. Het gaat om minder dan 50 % van de gevallen.
Wat de toegankelijkheid van de Dienst Vreemdelingenzaken betreft, wijst hij erop dat hij een helpdesk heeft. Het organigram staat op de website, alsook op die van de FOD Binnenlandse Zaken. Mevrouw Bouarfa had het ook over het probleem van de staatlozen. De rechtbanken kennen die status al dan niet toe, zonder dat men altijd goed begrijpt waarom. Volgens het regeerakkoord moet de commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen die bijkomende bevoegdheid krijgen en dat lijkt logisch. Hij is nu al bevoegd voor het uitreiken van de documenten aan de staatlozen.
Voor het ogenblik is het de Dienst Vreemdelingenzaken die beslist wie mag blijven in het kader van een regularisatie-aanvraag.
Wat de opvang van de asielzoekers betreft, ziet men een soort verschuiving tussen de diverse diensten. Sinds het einde van het jaar zitten de Dienst Vreemdelingenzaken en het Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen in het WTC. De asielzoekers komen vaak in hetzelfde gebouw als de ambtenaren en dat lijkt geen problemen te veroorzaken.
Bovendien bestaat het traditionele verhoor bij de Dienst Vreemdelingenzaken niet meer. De mensen moeten een vragenlijst invullen. Indien ze dat wensen kunnen ze de hulp van een ambtenaar en een tolk vragen. Anders nemen ze gewoon de vragenlijst en sturen ze die terug naar het CGVS. De tijd die ze eraan besteden is dus heel beperkt.
Wat de meervoudige aanvragen betreft, maakt de Dienst Vreemdelingenzaken geen enkele interpretatie over de vraag of een persoon al dan niet bescherming nodig heeft. Hij maakt een vaststelling op grond van de verklaringen die worden afgelegd en neemt dan een beslissing.
Er is geen samenwerking met Fedasil over het uitwijzingsbeleid, de open centra en de opvangstructuren. Er is geen coördinatie en geen uitwisseling van informatie. De DVZ weet niet wie in de opvangstructuren verblijft. Wanneer Fedasil problemen van openbare orde of interne problemen ondervindt, kan de DVZ evenmin ingrijpen. De samenwerking tussen de opvanginstanties en de lokale politie in het kader van het verwijderingsbeleid is zeer miniem of zelfs onbestaande. In de strijd tegen meervoudige aanvragen is er nog gigantisch veel werk te verrichten. De DVZ is daartoe bereid en is er ook klaar voor, maar andere factoren spelen daarin een rol.
De persoonlijke mening van spreker over de rol van de Dienst in de eerste selectie van de meervoudige aanvragen is dat de wetgever zich in 2006 niet heeft vergist toen hij die optie nam.
Mevrouw Sfia Bouarfa komt terug op de rol van de Dienst Vreemdelingenzaken. De heer Roosemont zegt dat de wet hem beoordelingsbevoegdheid geeft. Na de hervorming van 2006 heeft de vaste controlecommissie haar beoordelingsbevoegdheid verloren. Die onderzoeksbevoegdheid werd aan het CGVS gegeven. De Raad voor Betwistingen kan de dossiers dus niet meer onderzoeken, maar hij blijft toch zijn beoordelingen geven, opdat bepaalde dossiers verworpen worden en dus niet aan het CGVS worden overgezonden.
Mevrouw Nahima Lanjri stelt dat artikel 71 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat tegen een opsluiting met het oog op repatriëring een beroep kan worden ingesteld door een verzoekschrift bij de Raadkamer in te dienen. In de praktijk doen zich problemen voor omdat het bevel tot opsluiting meermaals hernieuwd kan worden na een geweigerde poging tot repatriëring. Telkens wordt het verzoekschrift zonder voorwerp geacht aangezien er intussen een nieuw bevel tot repatriëring wordt gegeven. Zij stelt bijgevolg vast dat er toch een juridisch-technisch probleem is, dat door de beide bevoegde ministers moet worden uitgeklaard.
De heer Freddy Roosemont herinnert eraan de onderzoeksbevoegdheid die de wetgever aan het CGVS heeft gegeven over de bescherming gaat. De Dienst Vreemdelingenzaken voert geen onderzoek. Hij stelt alleen vast of er nieuwe feiten zijn. Hij interpreteert ze niet. Voor al het overige is het CGVS bevoegd. Het onderscheid in de rollen is heel duidelijk in artikel 51/8 van de wet.
Het beroep krachtens artikel 71 bij de raadkamer heeft geen schorsende werking. De basisbeslissing is aanvechtbaar bij de Raad. Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie is de repatriëring een vrijlating en heeft het verzoek voor de raadkamer dan automatisch geen voorwerp meer. De wetgever verplicht de DVZ ook, krachtens de artikelen 26 en volgende, om de detentie zo kort mogelijk te houden. Daarom moet de DVZ proberen de verwijdering binnen een zo kort mogelijke periode te realiseren, wanneer het dus technisch mogelijk is. De betrokkene dient een beroep in bij de Raadkamer; de Raadkamer bepaalt zelf wanneer ze zetelt. Er wordt voor gezorgd dat de dag van de verwijdering en de dag van de zitting niet samenvallen. Dan heeft de betrokkene de kans om op de zitting aanwezig te zijn. Maar de dag voordien zal de DVZ wel de verwijdering proberen uit te voeren. Wanneer de verwijdering mislukt, treft de DVZ een nieuwe beslissing. Dit is niet bedoeld om de procedure voor de raadkamer te saboteren. De betrokkene kan opnieuw een verzoekschrift neerleggen tegen die beslissing tot detentie. Die procedure wordt zowel in recente rechtspraak van het Belgische Hof van Cassatie als van het EHRM in Straatsburg als volkomen normaal geacht.
Mevrouw Nahima Lanjri begrijpt het verloop van de procedure en de inhoud van de beslissingen, maar stelt vast dat het in de praktijk onmogelijk is om een verzoek te laten behandelen voor de raadkamer omdat deze oordeelt dat, wanneer er een nieuw uitwijzingsbevel is, het verzoek, dat gebaseerd is op het vorige uitwijzingsbevel, niet meer geldig is. Het is kafkaiaans dat een wettelijke bepaling niet kan worden toegepast. Dat is tenminste de realiteit waarmee de Orde van advocaten en de raadkamer geconfronteerd worden. Artikel 71 bestaat en wordt ook toegepast, maar van zodra er herhaaldelijk een bevel tot uitwijzing wordt genomen, wat vaak gebeurt, is het verzoek niet meer ontvankelijk. Het gaat dus om een juridisch probleem waardoor we in een vicieuze cirkel terechtkomen.
De heer Roosemont spreekt dit tegen. Het gaat om een praktisch probleem omdat de procedure voor de raadkamer niet schorsend is. Hij betwist trouwens dat deze situatie zich vaak voordoet, om de eenvoudige reden dat de DVZ in de meeste gevallen niet zo snel werkt. Het is mogelijk dat mevrouw Verstrepen van de Vlaamse balies in 2008 één geval gehad heeft, maar het gebeurt zeker niet vaak. Voor beide taalrollen zijn er jaarlijks tussen 1 000 en 1 500 procedures voor de raadkamer en in 99 % van de gevallen onderzoekt de raadkamer de zaak ten gronde.
Mevrouw Nahima Lanjri stelt niet te pleiten voor een schorsend beroep. Ze merkt wel op dat het verzoek bij de Raadkamer telkens zonder voorwerp wordt verklaard, waardoor de advocaat genoodzaakt is telkens een nieuw verzoek in te dienen. Zo ontstaat een vicieuze cirkel, die moet worden doorbroken. De zaak moet op een bepaald ogenblik worden behandeld, anders wordt bij elk nieuw bevel het verzoek telkens zonder voorwerp verklaard en is een behandeling onmogelijk. Daar moet een oplossing voor komen.
III. GEDACHTEWISSELING MET DE MINISTER VAN MIGRATIE- EN ASIELBELEID, ANNEMIE TURTELBOOM
A. De nieuwe asielprocedure
Na de hoorzittingen waarbij zowel de asielinstanties, het UNHCR, niet-gouvernementele organisaties als de ordes van de advocaten aan het woord kwamen, wenst de minister, met het oog op de evaluatie van de asielprocedure, enkele bedenkingen te geven.
Zo wijst zij er op dat ons land onlangs nog een pluim heeft gekregen van de Europese commissaris voor justitie, vrijheid en veiligheid voor de asielprocedure. Zowel op het vlak van het aantal asielanvragen per hoofd van de bevolking als op het vlak van erkenningen behoort België tot de Europese top.
Globaal is de nieuwe asielprocedure vrij revolutionair : een centrale onafhankelijke asielinstantie (CGVS), één enkel onderzoek en ten gronde voor verschillende beschermingsstatuten, één specifiek administratief rechtscollege dat een effectief beroep garandeert (RVB) en een eindbeslissing (in de overgrote meerderheid van de gevallen) binnen het jaar.
Ook dit was een reden voor het compliment van de Europese commissaris. Het moet de ambitie zijn om op Europees vlak dezelfde hoge bescherming te geven aan asielzoekers als in ons land.
De nieuwe procedure is niet alleen eenvoudiger, korter en doorzichtiger dan voordien, ze biedt ook een betere rechtsbescherming aan de asielzoeker.
Ongetwijfeld kan men elk systeem verbeteren, daarom is ze aan dit evaluatieproces begonnen, hoewel geen enkele wet haar daartoe verplichtte. Ze is overigens reeds bepaalde verbintenissen aangegaan, waarbij ze rekening heeft gehouden met bepaalde opmerkingen.
Ze aanvaardt echter niet dat sommigen willen doen geloven dat de nieuwe asielprocedure minder bescherming genereert en dus minder rechten dan de oude. We mogen ons gelukkig prijzen met de geboekte vooruitgang. Sommige NGO's, die zich hier nochtans heel kritisch hebben opgesteld, hebben niet geaarzeld het Belgische model als te volgen voorbeeld te « verkopen » op Europees niveau.
De heer Moureaux stelt vast dat men niet kan ontkennen dat de nieuwe procedure vruchten heeft afgeworpen : ze heeft de behandeling van de dossiers versneld. Haar doelstelling is dus gedeeltelijk verwezenlijkt. De andere doelstelling, die erin bestond de achterstand op te slorpen, werd echter niet gehaald.
Mevrouw Lanjri merkt op dat deze commissie van bij de aanvang de evaluatie van de opvang van vreemdelingen en de evaluatie van de asielprocedure uit elkaar heeft willen houden alhoewel het ene dossier onmiskenbaar verbonden is met het andere. Ook het regularisatiedossier heeft gevolgen voor de opvang en de asielprocedure.
Mevrouw Piryns heeft begrepen dat de nieuwe asielprocedure sneller, transparanter en eenvoudiger is. Uiteraard zijn er een aantal verbeteringen in vergelijking met de vroegere asielprocedure. Op grond van de hoorzittingen kan men echter concluderen dat er toch nog heel wat vragen blijven over de asielprocedure. De snelheid van de procedure is uiteraard belangrijk maar voor een kwetsbare groep moeten ook andere parameters in overweging genomen worden.
Mensen die in ons land asiel aanvragen komen vaak uit een zeer moeilijke situatie die hen getraumatiseerd heeft. Ze worden dan geconfronteerd met een administratieve procedure. Om die reden vraagt zij dat de minister, samen met de minister bevoegd voor de opvang, zou willen onderzoeken of het toch niet mogelijk is deze mensen beter te coachen van bij hun aankomst in ons land.
Mevrouw Piryns wijst er op dat uit de hoorzittingen blijkt dat er problemen blijven bestaan inzake de juridische bijstand van de asielzoekers en dat deze op dit moment blijkt gepaard te gaan met een dosis geluk. Het resultaat van de beslissing hangt sterk af van de kennis van de advocaat die wordt aangewezen om de belangen van de asielzoeker te behartigen. Mevrouw Piryns meent dat samenwerking met de balies en de universiteiten mogelijk een oplossing kan bieden voor dit probleem. Op die manier zullen advocaten meer kennis verwerven van de ingewikkelde asielprocedure.
Mevrouw Bouarfa wijst erop dat niemand ter wereld met een vrolijk hart emigreert. Mensen worden gedwongen dat te doen, omdat ze in gevaar zijn of omdat ze honger hebben. De gevaren zijn momenteel veranderd : individuen ondergaan sociale, morele of lichamelijke pressie, en op diverse continenten woeden oorlogen. Het is dus logisch dat ze elders bescherming zoeken en deel willen nemen aan de economische en maatschappelijke ontwikkeling van de rijke landen.
België is volgens de minister een van de meest gastvrije landen ter wereld. Spreekster heeft onlangs zelf vastgesteld dat onze overheid de hand heeft gereikt aan twee vrouwen die hier onregelmatig verbleven en die economisch werden uitgebuit.
De administratieve vereenvoudiging lijkt haar bovendien essentieel : het is schandalig vast te stellen dat asielzoekers die reeds economisch heel kwetsbaar zijn, met een dergelijke papierberg en de kosten die ermee gepaard gaan worden geconfronteerd. Ook voor de gemeenten is de werklast ervan enorm.
Tevens zorgt de toewijzing van de taal voor problemen, wanneer de asielzoeker noch de ene, noch de andere landstaal spreekt. De directeur van de Dienst Vreemdelingenzaken heeft ook problemen gemeld met de tolken, die niet altijd onpartijdig zijn. Mevrouw Bouarfa vraagt of de minister nadere informatie kan verstrekken.
De minister is het er volkomen mee eens dat opvang en asiel met elkaar verbonden zijn. Zij is voorstander van een vereniging van beide bevoegdheden. Het voorbeeld van de coaches illustreert haar standpunt. Het beste zou zijn dat coaches van bij de opvang zouden worden ingeschakeld. In de open centra is heel wat opvang voorzien zodat er in de praktijk van bij het begin de mensen begeleid worden.
De minister wijst er ook op dat de asielzoeker vrij de taal kiest waarin het dossier moet behandeld worden. Het is enkel wanneer er geen taal wordt gekozen dat er een taal wordt aangeduid. Uiteraard zijn er veel asielzoekers uit landen waarin ook Frans wordt gesproken. Zij heeft er principieel geen probleem mee dat er twee Franstalige rechters zouden worden aangeworven om het onevenwicht in de werklast te compenseren.
B. Harmonisering van het Europees asielbeleid
De heer Monfils snijdt het thema van het asielrecht en het geharmoniseerd Europees asielbeleid aan.
Is dat een prioriteit van het Belgisch voorzitterschap in 2010 ? Hoe gaat men die harmonisering voorbereiden ? Heeft de minister daarover al contacten gehad met andere Europese landen ? Denkt men aan een potentieel akkoord of zal men zich tevreden stellen met het organiseren van een top, met alle beperkingen van dien ?
De minister antwoordt dat tijdens Belgisch voorzitterschap een Europees ondersteuningsbureau zal worden opgericht. Het is de bedoeling om tijdens het Belgisch voorzitterschap de harmonisering van de asielprocedure als beleidsprioriteit op te nemen. Zonder een dergelijke harmonisatie kan je niet spreken van een Europees asielbeleid.
Het is ook om die reden dat je voor Griekenland geen uitzondering kan voorzien omdat anders het Europees asiel- en migratiebeleid binnen de kortste keren ophoudt te bestaan. Het moet de ambitie zijn om op Europees vlak dezelfde hoge bescherming te geven aan asielzoekers als in ons land.
C. Achterstand behandeling asielaanvragen
De minister wijst er op dat achterstand helaas veel vaak te maken heeft met middelen en de asielinstanties hebben, of het nu gaat om het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, of de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, nog steeds onvoldoende middelen om de huidige achterstand terug te dringen.
Gelet op de huidige economische en budgettaire situatie zal iedereen begrijpen dat deze middelen niet zomaar kunnen gevonden worden.
De achterstand bij het CGVS is relatief. Het gaat om een achterstand in de behandeling binnen de termijn van 1 jaar maar deze mag niet absoluut niet structureel worden. De huidige achterstand bedraagt minder dan 3 000 dossiers. Dit belet niet dat de helft van de asielaanvragen in minder dan 6 maanden worden beslist, met inbegrip van de procedure bij de RVB.
De achterstand bij het CGVS neemt wel licht toe omwille van de stijgende asielaanvragen en de daling van de personeelskrachten. Ondertussen werden een reeks maatregelen uitgedacht om de productiviteit van het CGVS te versterken, namelijk door een verbetering van de processen. Anderzijds, wordt er gewerkt aan de aanwerving van bijkomend personeel dat eventueel tijdelijk kan ingezet worden in functie van de behoeften.
Net als voor het CGVS heeft de achterstand bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen alles te maken met de mideelen die hem ter beschikking worden gesteld. De RVB heeft eveneens extra personeel nodig om de dossiers van de oude Vaste beroepscommissie te onderzoeken.
De RVB heeft bij zijn oprichting een achterstand van 10 227 dossiers geërfd van de Vaste Beroepcommissie voor Vluchtelingen. Voor zij die heimwee hebben naar de periode van de Vaste beroepscommissie herinnert de minister er aan dat de vroegere procedure niet efficiënt was gezien de enorme achterstand, een achterstand die vele mensen jarenlang in onzekerheid heeft geduwd. Deze achterstand bedroeg op 1 maart 2009, nog steeds 6 352 dossiers.
De tijdelijke verhoging van het magistratenkader bij de RVB en de verlaging van de leeftijd voor magistraten, maatregelen die via de wet houdende diverse bepalingen werden goedgekeurd, moeten ervoor zorgen dat de achterstand zo veel mogelijk ingelopen wordt.
Zowel de heer Moureaux als mevrouw Lanjri stellen vast dat de nieuwe asielprocedure zijn vruchten afwerpt maar dat het dossier blijvend gehypothekeerd wordt door de historische achterstand van de vroegere asielaanvragen.
De RVB heeft er op gewezen dat hij de toevloed van dossiers moeilijk aankon. Zij zitten vooral met een historische werkvoorraad die op dit ogenblik nog steeds 6 352 dossiers bevat. Een korte berekening maakt duidelijk dat het volledig wegwerken van die achterstand nog drie jaar zal vergen. Dit betekent dat de asielzoekers soms 4 jaar, of langer, in de asielprocedure zullen zitten. Als dit nog zo lang duurt komen deze mensen bijna automatisch in aanmerking voor regularisatie ingevolge de lange duur van de procedure. Mevrouw Lanjri meent dat het zou veel beter zijn om nu de middelen te voorzien om die achterstand onmiddellijk weg te werken.
Mevrouw Jansegers heeft begrepen dat het CGVS een achterstand heeft van 3 000 dossiers. Over hoeveel personen gaat het concreet ?
Het CGVS wijst er op dat er nog heel wat achterstand is in de behandeling van de dossiers. Mevrouw Piryns meent dat deze zo snel mogelijk moet weggewerkt worden.. De regularisatie is daarvan een essentieel onderdeel. Hoe komt het echter dat het CGVS op dit ogenblik met minder personeel moet werken ? Er werken op dit ogenblik 40 VTE minder dan vorig jaar terwijl het aantal dossiers is gestegen. Deze situatie kan niet blijven duren en zij dringt er dan ook op aan dat het nodige budget wordt voorzien om meer personeel aan te werven.
De minister vraagt niet liever dan dat er personeel zou worden aangeworven om die achterstand weg te werken. Met meer personeel op het CGVS zal de duurtijd van de asielprocedure nog korter worden zonder dat er op inhoudelijk vlak iets veranderd moet worden.
Dit geldt evenzeer voor de achterstand van de vroegere Vaste Beroepscommissie die nog door de RVB moet verwerkt worden.
Zij hoopt dat de commissie haar zal steunen in haar vraag om meer personeel voor het wegwerken van de achterstand. Het is zeer frustrerend te moeten vaststellen dat er net voldoende personeel is om de lopende dossiers te behandelen maar dat er te weinig personeel is om de achterstanden weg te werken.
Op de vraag van mevrouw Jansegers preciseert de minister dat het aantal dossiers met 1,3 moet worden vermenigvuldigd om ongeveer tot het aantal personen te komen die in de asielprocedure zitten.
De heer Moureaux wijst er op dat door op het personeel te beknibbelen er problemen worden gecreëerd voor de toekomst die veel moeilijker zullen worden opgelost en waarvoor men nog meer personeel zal nodig hebben. Dat zijn dus valse besparingen.
D. Dienst Vreemdelingenzaken
a. Dublin-reglement
De minister herinnert eraan dat de toepassing van het Dublin-reglement al uitvoerig is besproken door de directeur-generaal van de Dienst Vreemdelingenzaken. Uit zijn uitleg bleek dat alleen asielzoekers aan de grens gedurende het onderzoek van de vraag tot overdracht worden vastgehouden. Voor asielzoekers op het grondgebied is dat echter zeker niet het geval.
Die laatsten worden evenwel bij een positieve beslissing van de Staat waaraan hij moet worden overgedragen eventueel vastgehouden, en wel om een werkelijke overdracht te waarborgen.
Wat de overdrachten aan Griekenland betreft, eist men voor de overdracht bepaalde waarborgen. Tot slot verbindt ze er zich toe dat de Dienst Vreemdelingenzaken bepaalde kwetsbare groepen niet langer aan Griekenland zal overdragen.
Tevens moet men er zich bewust van blijven dat elke lidstaat zijn verantwoordelijkheid moet dragen in de Europese context. Het Dublin-reglement maakt deel uit van wat men het gemeenschappelijk Europees asielbeleid noemt, dat op wetteksten, maar ook op operationele samenwerking steunt. De werkzaamheden op Europees niveau werden overigens hervat, om echte gemeenschappelijke standaarden te krijgen. België zal zijn traditionele rol spelen, met als doel de regeling voor alle lidstaten opwaarts te harmoniseren.
Gelet op deze Europese context zal zij niet als enige beslissen dat er geen asielzoekers meer naar Griekenland worden teruggestuurd. Daarom stelt de minister een tweesporenbeleid voor. In de eerste plaats moet Griekenland geholpen worden om zijn opvangcapaciteit, zijn asielprocedure en de behandeling van asielzoekers te verbeteren. Op de tweede plaats moet de houding tegenover Griekenland op Europees niveau beslist worden.
De heer Moureaux komt terug op het geval van Griekenland. Hoewel het om een Europees land gaat, moet men voorkomen dat zijn slecht voorbeeld uiteindelijk navolging krijgt in andere Europese landen.
Mevrouw Jansegers vraagt wie op regeringsniveau het probleem Griekenland aankaart op Europees niveau. Graag had zij vernomen welke vorderingen terzake reeds zijn gemaakt. Elke Europese lidstaat moet zijn verantwoordelijkheid nemen inzake het asielprobleem en inzake het beleid ten aanzien van bepaalde minderheden. Het kan toch niet dat het de bedoeling is dat al die minderheden hier worden opgevangen. Is België het enige land dat EU-minderheden opvangt ?
Wat de toepassing van het Dublin II-procedure betreft, meent mevrouw Piryns dat de DVZ slechts in zeer beperkte mate en op willekeurige wijze — we weten immers niet op welke basis — gebruik maakt van de soevereiniteitsclausule. Kan de minister preciseren welke criteria gebruikt worden voor het inroepen van deze clausule ? Zij stipt daarbij aan dat België gebonden is door internationale verdragen die verbieden om mensen uit te wijzen naar landen waar zij onmenselijke behandeling of vervolging riskeren. Zij meent dat deze regels ook geldig voor uitwijzing naar landen binnen de Unie waarvan we weten dat asielaanvragen niet op de juiste manier behandeld worden. Specifiek denkt zij hierbij aan Griekenland.
De minister wijst er op dat het niet de bedoeling dat de rest van de Europese Unie op het vlak van asielbescherming zakt tot het niveau van Griekenland. Het is de bedoeling dat er vanuit de Europese Unie steun wordt verleend aan Griekenland dat voor heel wat nationaliteiten als toegangspoort gebruikt wordt omdat het zoveel land- en zeegrenzen heeft. Griekenland moet dus de middelen krijgen om de situatie te verbeteren. De laatste maanden is er trouwens geld van Europese fondsen naar Griekenland gegaan.
Griekenland heeft intussen de Europese richtlijnen in haar wetgeving omgezet maar uiteraard volstaat dit niet. De praktijk moet nog volgen. Bij de voorbereiding van een Europese Ministerraad gebeurt er overleg op het niveau van de Benelux om de zaken te bespreken die men op de agenda wil. Griekenland was, zeker tijdens het Frans voorzitterschap, een steeds weerkerend thema.
Dit dossier wordt blijvend opgevolgd omdat elk Europees land geconfronteerd wordt met het feit dat Griekenland wordt gebruikt als Europese toegangspoort. Hetzelfde geldt trouwens voor een aantal andere landen : Italië, Malta en Cyprus. Het is evident dat een land als Finland een vorm van solidariteit moet hebben met die landen.
Als we met de Europese landen niet gezamenlijk optreden dan gaan we zelf geconfronteerd worden met de problemen die hier uit voortvloeien. Als we dit niet samen willen doen dan moet men niet in een verdrag bepalen dat we de immigratie op Europees vlak willen organiseren.
Wat betreft de vraag over de soevereiniteitsclausule antwoordt de minister dat het eigene van deze clausule is dat ze op individuele basis wordt toegepast waarbij humanitaire overwegingen doorslaggevend zijn.
b. Vasthouding aan de grens
De minister zet uiteen dat in de Dublinprocedure een vasthouding van asielzoekers aan de grens mogelijk is op basis van verschillende rechtsgronden.
In ons land ligt de situatie anders dan in andere lidstaten en dit is te wijten aan de spreiding van bevoegdheden inzake asiel. In de meeste landen, zijn de asielinstanties ook verantwoordelijk voor de opvang, zodat asielzoekers onmiddellijk vanuit de opvangstructuren kunnen worden overgedragen aan een andere Lidstaat.
In België, is het beheer van de open centra de bevoegdheid van Fedasil, waardoor de opvang en de asielprocedure niet op elkaar zij afgestemd.
Heel Europa wordt op dit ogenblik geconfronteerd met een stijging van de asielaanvragen. De opvang van deze asielzoekers moet daarop zijn afgestemd. Als men dan vaststelt dat 13 % van de personen in de open centra legaal in ons land verblijven dan moet men zich toch afvragen of dit niet leidt tot een uitholling van onze kwalitatief hoogstaande asielprocedure. De minister geeft twee concrete voorbeelden die illustreren waarom deze bevoegdheden bij elkaar zouden moeten gevoegd worden.
Als tweede land in Europa worden de families met kinderen niet langer meer ondergebracht in de gesloten centra maar worden zij opgevangen in huizen. Speciaal opgeleide coaches helpen deze families met alle modaliteiten die nodig zijn voor de terugkeer naar hun land van herkomst.
Het zou veel logischer en efficiënter zijn indien deze coaches zouden worden aangesteld in de open centra om de families vanuit deze centra te laten terugkeren naar hun land. In België komt men echter tot de absurde situatie dat deze families eerst verblijven in een open centrum, vervolgens op straat worden opgezet omdat de asielaanvraag negatief is en omdat er geen samenwerking is tussen de opvangstructuur en de asielinstanties. Nadien worden deze mensen door de politie worden opgepakt en worden zij overgebracht naar de huizen waar onze coaches hen helpen in de terugkeer naar hun land van oorsprong.
Mevrouw Piryns benadrukt dat de opsluitingstermijnen moeten verkort worden. Zij hoopt dat er nader kan worden ingegaan op het pilootproject dat door de minister is opgezet rond uitgeprocedeerde gezinnen met kinderen. Ook voor de mensen die geen kinderen hebben moet de opsluiting zo kort mogelijk worden gehouden.
De minister wijst er op dat zij het pilootproject met de coaches zal analyseren als het een jaar in werking is getreden.
Zij benadrukt dat personen enkel nog opgesloten worden wanneer zij worden aangehouden aan de grens. Bovendien is de periode van opsluiting zo kort mogelijk. Gelet op de cijfers van de vroegere jaren kan men stellen dat 90 % van de gezinnen met kinderen niet meer in de gesloten centra verblijven. De onderwijzers die zijn aangeworven voor het lesgeven in de open centra zijn in dienst gebleven. Zij onderwijzen nu ook de volwassenen.
c. Toegankelijkheid DVZ
Wat de toegankelijkheid van de Dienst Vreemdelingenzaken betreft, merkt de minister op dat zij, samen met de Directeur generaal, blijft streven naar een betere communicatie door :
— zoveel mogelijk informatie voor iedereen toegankelijk te maken via de website van de Dienst Vreemdelingenzaken en
— zoveel mogelijk informatiebrochures met betrekking tot de verschillende verblijfstatuten op te stellen.
Zij is er niet zeker van dat het een goede zaak is dat elke advocaat rechtstreeks contact heeft met de dossierbeheerders. Dat is ook niet het geval bij andere administraties. Het is van belang te zorgen voor een behoorlijk draaiende « front office ». Ook via internet en het invoeren van het dossiernummer kan al heel wat informatie gekregen worden.
Mevrouw Lanjri weet uit ervaring dat de DVZ, ondanks duidelijke verbeteringen, nog steeds zeer slecht bereikbaar is. Mevrouw Lanjri vraagt wat de minister hier aan zal doen.
Wat de toegankelijkheid van de Dienst Vreemdelingenzaken betreft en het feit dat er een website is, herinnert mevrouw Bouarfa eraan dat er heel wat asielzoekers zijn die noch Nederlands noch Frans praten. De verenigingen en de advocaten zouden makkelijker aan de informatie moeten geraken.
d. Terugkeerbeleid
Mevrouw Jansegers had graag meer informatie over het terugkeerbeleid. Meer precies wenst zij gegevens over de verhouding tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer.
e. De rol van de Dienst Vreemdelingenzaken in de asielprocedure
Mevrouw Bouarfa meent dat er een gebrek aan samenhang is in de rol van de verschillende instanties in de asielprocedure. De werkelijke rol van de Dienst Vreemdelingenzaken moet absoluut worden verduidelijkt. De wet van 2006 bepaalt dat zijn rol erin bestaat de aanvragen te registreren maar men stelt vast dat een kwart van de aanvragen die de Dienst onderzoekt, worden verworpen. Hoe valt dit anders te verklaren dan door het feit dat de Dienst Vreemdelingenzaken ook een onderzoekende en beoordelingsrol speelt, die dus veel verder gaat dan het louter registreren.
De minister antwoordt dat de 25 % asielaanvragen die door de DVZ afgewezen worden enkel de meervoudige asielaanvragen betreft. De DVZ heeft de wettelijke opdracht om deze te onderzoeken. Zij is het er niet mee eens dat de meervoudige asielaanvragen stijgen omdat er nog geen regularisatie is geweest. In alle Europese landen stijgt het aantal meervoudige asielaanvragen omdat de asielprocedures overal korter zijn geworden. Meervoudige asielaanvragen hebben vooral tot doel om het verblijf in het land te verlengen.
Er bestaat echter een oplossing in de Europese richtlijn die nog niet in Belgisch recht is omgezet. De opvang in de open centra kan voor meervoudige asielaanvragen beperkt worden. Dit zou de meervoudige asielaanvragen kunnen afremmen.
Van de 25 % aanvragen die door de DVZ wordt afgewezen, wordt in beroep slechts 6 % vernietigd, wat betekent dat de DVZ een vrij goede screening doet.
E. Het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
a. Gehoorlokalen van het CGVS
Voor de gehoorlokalen van het CGVS wijst de minister er op dat het commissariaat-generaal recent verhuisd is. Sinds eind januari, heeft het Commissariaat-generaal daardoor een vijftigtal vernieuwde lokalen in gebruik om asielzoekers te horen. Elke asielzoeker wordt nu gehoord in een apart lokaal, wat toch een vooruitgang betekend in vergelijking met de vorige situatie waar verschillende gehoren, wellicht in een andere taal, in een zelfde lokaal plaats vonden.
Het gehoor vindt dus plaats in een vertrouwelijke sfeer en er werd bovendien bij de inrichting gezocht om een sobere professionele maar ook veilige en bijna huiselijke sfeer te creëren. Het is belangrijk dat het gehoor in de best mogelijke omstandigheden plaatsvindt.
Voor kwetsbare groepen, zoals niet-begeleide minderjarigen, alleenstaande moeders of personen met gendergebonden problemen, werden nog eens extra maatregelen genomen. Zo werden voor jongeren drie lokalen ingericht, waarbij gekozen werd voor een ovaal bureau om een vertrouwelijke en gezellige sfeer te scheppen. De minderjarige krijgt bovendien de mogelijkheid zich op een non-verbale manier uit te drukken met een potlood en papier of een stift en een bord. Alleenstaande ouders kunnen rekenen op kinderopvang zodat ze zich tijdens het verhoor geen zorgen hoeven te maken over hun jonge kinderen.
b. Opname van het gehoor
Sommigen hebben geopperd dat het wenselijk is het interview van asielzoekers op te nemen of te filmen. In Canada zou een dergelijk systeem bestaan maar dit heeft te maken met het feit dat de gehoren van op afstand gebeuren waarbij de dossierbehandelaar op een centrale plaats gevestigd is en de asielzoeker op grote afstand hiervan verblijft. Een gelijkaardig systeem bestaat in Frankrijk maar is beperkt voor de asielzoekers die verblijven in veraf gelegen gebieden (« les territoires d'outre mer »).
De minister meent dat het filmen van verhoren, geen goede zaak is, noch voor de asielzoeker, noch voor de persoon die het interview afneemt. Opnames worden op dit ogenblik alleen gebruikt om te vermijden dat kinderen die het slachtoffer zijn van misbruiken, telkens opnieuw hun moeilijk verhaal zouden moeten doen.
Hoewel zij daar a priori geen echte bezwaren tegen heeft meent zij dat er geen gegronde redenen zijn om verhoren van asielzoekers te gaan opnemen of te filmen, tenzij de asielzoeker er zelf om vraagt. Dit kan alleen meer druk en stress veroorzaken bij de asielzoeker die zich verplicht zal voelen, op een perfecte manier zijn verhaal te brengen. Zij wil dat het een menselijke procedure blijft, waarbij een zekere intimiteit mogelijk blijft, zonder dat het uitmondt in een verhaal van « Big Brother is watching you ». Toch is zij bereid deze kwestie verder te onderzoeken.
De heer Moureaux heeft bedenkingen bij het feit dat de verhoren automatisch worden gefilmd. Het zou beter zijn om de asielzoeker de mogelijkheid te geven om voor die optie te kiezen. Bovendien zouden daarvoor natuurlijk aanzienlijke middelen moeten worden vrijgemaakt. De vragen die aan asielzoekers worden gesteld, zijn soms uiterst gedetailleerd, en het filmen zou alles goed kunnen weergeven.
De minister verklaart dat zij geen voorstander is van systematische opnames.
c. Geloofwaardigheidsonderzoek
De minister stelt vast dat er kritiek was op het op het zogenaamde geloofwaardigheidsonderzoek door het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen waarbij een reeks vragen gesteld worden aan de asielzoeker betreffende zijn land. Dit onderzoek is nochtans noodzakelijk indien men niet wil dat frauduleuze aanvragen tot de toekenning van een beschermingsstatuut leiden.
Men kan niet verwachten dat de asielzoeker zijn verhaal brengt zonder dat zijn oorsprong mag getoetst worden door de asielinstantie. Het gaat erom bescherming te bieden aan zij die het nodig hebben en niet in de hand spelen van georganiseerde filières.
Het verbeteren van de omstandigheden van het verhoor, de verhoor-technieken zelf of de motivatie van de beslissingen, blijven hoe dan ook de permanente doelstellingen van de Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen.
d. Statuut van staatlozen
In de komende jaren zal het CGVS in elk geval bevoegd worden voor de toekenning van dit statuut zoals dat in het regeerakkoord is voorzien. De werkzaamheden om een procedure uit te bouwen voor de toekenning van het statuut van staatloze werden dan ook aangevat.
Enkele juridische vraagstukken dienen echter nog opgelost worden alvorens effectief van start kan gegaan worden met het opzetten van een procedure. Er bestaat immers juridische onduidelijkheid over de vraag of nationaliteit een politiek dan wel een burgerlijk recht is, hetgeen zijn invloed heeft op de te voorziene beroepsprocedure. Het is dan ook de bedoeling hierover een extern juridisch advies in te winnen bij prominente grondwetspecialisten.
Mevrouw Lanjri merkt op dat krachtens het regeerakkoord het CGVS bevoegd zal worden voor de toekenning van het statuut van staatloze. Zowel zij als de heer Moureaux menen dat dit deel van het regeerakkoord dringend moet worden uitgevoerd.
Wat de staatlozen betreft, benadrukt mevrouw Bouarfa dat het geval van de Palestijnen bijzonder zorgwekkend is.
Wat de staatlozen betreft, herhaalt de minister dat er grote juridische onduidelijkheid over het nationaliteitsprincipe bestaat. Dit moet eerst worden uitgeklaard alvorens de beslissing aan het CGVS wordt toevertrouwd.
De heer Moureaux suggereert om dit dossier aan de Raad van State voor te leggen. Desnoods kan hem gevraagd worden om een ontwerp op te stellen.
e. Tegensprekelijkheid besluitvorming
Mevrouw Piryns wijst er op dat zowat alle organisaties het gebrek aan tegensprekelijkheid hebben aangekaart bij de besluitvorming van het CGVS. Als asielzoekers de gelegenheid zouden hebben om tijdens het interview, of achteraf, om een antwoord te geven op eventueel negatieve informatie dan kunnen moeilijkheden voorkomen worden die pas bij de behandeling door de RVB aan het licht komen.
f. Genitale verminkingen
De heer Monfils komt terug op het delicate probleem van de genitale verminkingen. Ons Strafwetboek stelt dergelijke verminkingenvoortaan strafbaar. Het is ook een reden die in aanmerking genomen wordt om een asielaanvraag goed te keuren. Het CGVS heeft blijkbaar een bijzondere procedure voor gevallen met een bijzonder risico op genitale verminkingen, in België of in het buitenland. Is het al voorgevallen dat het CGVS dank zij deze procedure heeft beseft dat er verminkingen zijn geweest, en dit heeft gemeld aan het gerecht ? Het bewijs is natuurlijk een probleem, omdat men vaak voor een muur van stilzwijgen komt te staan.
De minister antwoordt dat het CGVS een actieplan heeft opgesteld voor de aanpak van genitale verminking. Het statuut van vluchteling kan worden verleend als iemand kan bewijzen dat het risico op genitale verminking bestaat als men in het land van herkomst blijft.
g. Landeninfo
Mevrouw Piryns vraagt dat de landeninformatie waarover het CGVS beschikt toegankelijk te maken. Dit zal latere problemen bij de RVB kunnen voorkomen.
De minister antwoordt dat, als de landeninfo van het CGVS aan iedereen moet meegedeeld worden, de deur wijd wordt open gegooid voor de mensenhandelaars. Zij zullen dan hun filières organiseren op basis van deze fiches. Zij weten dan meteen hoe je asiel kunt krijgen in België en er nog goed aan verdienen ook. Dat is iets wat zij weigert om te doen. Het is precies deze filières die nog veel harder moeten aangepakt worden, iets wat zeer moeilijk is. De bedragen die zij vragen zijn onwaarschijnlijk hoog. Er wordt gezegd dat sommigen aan de Somalische piraterij meedoen om de mensenhandelaars te kunnen betalen. Op die manier ondermijnen we de beschermingsprocedure die we in ons land hebben uitgebouwd en gaan we terug naar een situatie waarbij we 40 000 asielaanvragen binnen krijgen zonder dat de erkenningen toenemen. Voor een dergelijke situatie past zij.
Wel zou men een zeer algemene landenfiche ter beschikking kunnen stellen.
h. Subsidiaire bescherming
Over het subsidiaire beschermingsstatuut heeft het CGVS gesteld dat zij dat zeer soepel toepast. Mevrouw Piryns heeft hier zo haar twijfels over als zij kan vaststellen dat heel wat mensen uit Afghanistan dit statuut niet krijgen.
Mevrouw Bouarfa meent dat er meer uitleg nodig is over de tijdelijke bescherming van Afghanen, omdat het gewapend conflict er bijzonder mobiel is. Het CGVS maakt niet vaak gebruik van het statuut van subsidiaire bescherming. De asielzoeker beschikt bovendien slechts over 15 dagen om in beroep te gaan tegen een ongunstige beslissing van het CGVS, wat volgens de vertegenwoordigers van de twee nationale balies te weinig is.
F. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
a. Onderzoeksbevoegdheid RVB
De minister stelt vast dat velen blijkbaar betreuren dat de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen over een onderzoeksbevoegdheid beschikte en dat dit niet langer het geval is voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Een onderzoeksbevoegdheid geven aan een administratief rechtscollege betekent dat deze instantie het onderzoek dat al verricht werd, nog eens moet overdoen.
Of dit uiteindelijk de aard en de kwaliteit van de eindbeslissing ten goede komt, werd nog niet bewezen maar dat het vertragend werkt, is een feit. Deze vertraging betekent voor veel mensen jarenlange rechts-onzekerheid.
In elk geval heeft de wetgever in 2006 een duidelijke keuze gemaakt waarbij RVB de volle rechtsmacht kreeg om een beslissing van het Commissariaat generaal te bevestigen, te hervormen of te vernietigen. De mogelijkheid om een beslissing te annuleren, moet het precies mogelijk maken, om nieuwe onderzoeksdaden te vragen aan het CGVS waarvan de aard duidelijk wordt aangegeven in het arrest dat de rechter van de raad voor Vreemdelingenbetwistingen uitspreekt.
De annulatiebevoegdheid moet dus op een voldoende wijze het gebrek aan onderzoeksbevoegdheid van de RVB compenseren. Het lijkt haar daarom niet aangewezen telkens opnieuw de volle rechtsmacht van de RVB in twijfel te brengen en deze te blijven meten aan de onderzoeksbevoegdheid van de Vaste Beroepscommissie.
Over de onderzoeksbevoegdheid van de RVB zal mevrouw Lanjri met de minister van mening blijven verschillen. Het aantal vernietigingen van de beslissingen van het CGVS door de RVB — 6,2 % van de beroepen — is een zeer laag cijfer. Misschien zegt dit iets over de kwaliteit van de beslissingen door het CGVS maar opvallend daarbij is het verschil tussen de rechtspraak van de Franstalige en de Nederlandstalige kamers. Kan de minister hier een verklaring voor geven of is er sprake van benadeling van de ene groep tegenover de andere ? Het risico bestaat dat asielzoekers kiezen voor een bepaalde taal omdat ze denken hier baat bij te hebben.
Mevrouw Piryns herinnert er aan dat de eerste voorzitter van de RVB er heeft op gewezen dat het gebrek aan onderzoeksbevoegdheid van de RVB gecompenseerd wordt door de adviesbevoegdheid van het UNHCR. Het UNHCR wijst er evenwel op dat zij niet over de middelen beschikt om grondige onderzoeken uit te voeren. Daarom meent mevrouw Piryns dat er andere oplossingen moeten gezocht worden. In een arrest heeft het Grondwettelijk Hof beslist dat de beperkte bevoegdheid niet ongrondwettelijk is. Tijdens de hoorzittingen kwam echter duidelijk naar voor dat deze beperkte onderzoeksbevoegdheid, in combinatie met de zeer snelle behandeling, voor problemen zorgt. Ook om die reden vraagt zij dat de minister de landenfiches van het CGVS ter beschikking zou stellen.
Ook het feit dat nieuwe gegevens niet door de RVB worden onderzocht vormt een probleem, vooral in combinatie met de korte beroepstermijn. Het Grondwettelijk heeft bepaald dat de RVB het geschil in zijn geheel moet onderwerpen aan een nieuw onderzoek. In dat opzicht heeft het dezelfde bevoegdheden als het CGVS. De voorwaarden op basis waarvan nieuwe gegevens in latere procedures kunnen worden ingeroepen kunnen geen hindernis vormen voor de bevoegdheid met volle rechtsmacht van de Raad.
Zij vraagt hoe de minister deze uitspraak van het Grondwettelijk Hof interpreteert.
De minister wijst er op dat wanneer een beslissing door de RVB vernietigd wordt het CGVS een nieuw onderzoek moet doen. Bovendien heeft de onderzoeksbevoegdheid van de vroegere Vaste Beroepscommissie er voor gezorgd dat de RVB van bij haar oprichting met een achterstand van 10 000 dossiers werd geconfronteerd.
b. Transparantie
Wat ten slotte het gebrek aan transparantie bij de RVB betreft, wijst de minister er op dat men van een administratief rechtscollege niet mag verwachten dat het dezelfde informatie en statistieken bijhoudt en openbaar maakt als een puur administratief orgaan.
De raad handelt als een rechtscollege en publiceert haar arresten rekening houdend met wat relevant is voor de rechtspraak. Het is dus de rechtspraak die de nodige publicatie krijgt en niet hetgeen eventueel relevant is in het kader van migratievraagstukken, zoals het aantal erkenningen van de status van vluchteling.
De minister is bereid aan de commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen te vragen de statistieken die worden doorgegeven aan Eurostat in het kader van de Europese verordening van 17 maart 2007 te publiceren op haar website, zodat de cijfers met betrekking tot het aantal erkenningen als vluchteling of toekenningen van de subsidiaire beschermingsstatus gekend zijn.
België scoort in elk geval goed wat betreft het toekennen van een internationale bescherming, vooral indien men ook rekening houdt met de bescherming die geboden wordt om medische redenen op basis van het artikel 9bis van de Vreemdelingenwet.
Mevrouw Lanjri merkt op dat het gebrek aan transparantie vooral bij de RVB bestaat. In het verslag van de RVB wordt vermeld dat er een CD-rom bestaat met een selectie van de meest relevante rechtspraak. Zij suggereert dat deze CD-rom ter beschikking zou worden gesteld of dat hij op de website van de RVB zou worden geplaatst.
Mevrouw Piryns wijst er op dat verschillende sprekers hebben betreurd dat de RVB nauwelijks cijfers publiceert, in tegenstelling tot het CGVS. Vluchtelingenwerk Vlaanderen heeft hierover 10 concrete vragen gesteld. Net als mevrouw Lanjri dringt zij er op aan dat hierop zou worden geantwoord. Zij vraagt aan de minister om transparante cijfers te geven over de arresten van de RVB.
De minister wijst er op dat cijfers nooit worden gegeven op het niveau van een dossierbeheerder. Dat gebeurt altijd op globaal niveau : het aantal erkenningen, landen van herkomst, geslacht, ...
Zij gaat dus ook niet aan de RVB vragen om cijfergegevens te publiceren per rechter. Er kunnen enkel globale cijfers gegevens worden verstrekt. Of de beschikbare cijfers verbeterd en verfijnd kunnen worden, wil zij zeker onderzoeken.
Bovendien herinnert zij er aan dat de rechters van de RVB onafhankelijk zijn, ook ten aanzien van de minister. Ook het Parlement moet deze onafhankelijkheid aanvaarden. Dit impliceert dat er een verschil in beoordeling kan zijn van de dossiers.
De heer Moureaux antwoordt dat dit niet belet dat er een zekere jurisprudentie kan ontstaan die richtinggevend is voor gelijkaardige gevallen. Mevrouw Lanjri meent dat dit ook geen verklaring is voor het feit dat er groot verschil is tussen de Nederlandstalige rechters en de Franstalige rechters.
De minister antwoordt dat de RVB nu reeds de meest markante arresten op zijn website plaatst. Op die manier evolueert men vanzelf naar een bepaalde rechtspraak.
c. Bureau voor kosteloze rechtspleging
Mevrouw Lanjri herinnert er aan dat heel wat NGO's, en ook de vertegenwoordigers van de diverse balies, aangedrongen hebben op de oprichting van een bureau voor kosteloze rechtspleging bij de RVB. Op dit ogenblik moeten asielzoekers zich wenden tot de rechtbank van eerste aanleg, wat voor heel wat moeilijkheden zorgt. Mevrouw Lanjri vraagt dat de minister deze suggestie zou willen onderzoeken.
De minister is er niet principieel tegen dat een dergelijk bureau zou worden opgericht bij de RVB. Zij wil dit zeker onderzoeken. In principe valt de asielprocedure reeds ten laste van de overheid. Wat gezinshereniging betreft en visa moet een en ander echter nog onderzocht worden.
G. Raad van State
Bij de hervorming van de asielprocedure is in de wet opgenomen dat de filterprocedure bij de Raad van State zal geëvalueerd worden. Mevrouw Lanjri en mevrouw Piryns zouden van de minister willen vernemen wanneer deze evaluatie zal gebeuren.
De minister antwoordt dat deze evaluatie nog niet is gestart. Zij zal haar collega van Binnenlandse Zaken hierover aanspreken. Zij meent dat het inderdaad goed is om na verloop van tijd die procedure op haar merites te beoordelen.
H. Regularisatie
Het is een feit, aldus de minister, dat de overheid steeds haar verantwoordelijkheid zal moeten nemen indien asielaanvragen niet binnen een redelijke termijn een beslissing krijgen. Dit wil zeggen dat een verblijfsmachtiging zal worden toegestaan aan de asielzoekers met een onredelijke lange asielprocedure, behoudens feiten van openbare orde of nationale veiligheid.
Maar het zou onjuist zijn de regularisatie van asielzoekers voor te stellen als de oplossing voor de situatie van saturatie in de open centra. Zolang de instroom in de open centra groter blijft dan de uitstroom zit je zelfs met een regularisatie opnieuw snel aan een saturariepunt.
Als men een regularisatie systematisch gaat gebruiken om de centra leeg te maken dan ondermijn je echter elk geloofwaardig terugkeerbeleid en, op termijn, de asielprocedure.
De minister wijst er bovendien op dat er ruim 800 EU-burgers in de open centra zitten die geen asielzoekers zijn. Daarnaast verblijven 13 % van de personen in de asielcentra legaal in ons land en horen daar dus evenmin te zitten. Er is dus nog marge in de opvangstructuren.
De asielprocedure duurt gemiddeld 9 maanden waardoor hoogstens 10 000 plaatsen nodig zijn op jaarbasis.
De heer Monfils komt terug op het probleem van de Europese asielzoekers die zich in Belgische opvangcentra bevinden. Blijkbaar gaat het vooral om Roms. Het probleem van de Roms is oud en zal niet op enkele jaren tijd worden opgelost. Hoe ziet de minister dit geval evolueren, en hoe kan hun aantal in de opvangcentra worden verminderd ?
Mevrouw Bouarfa herinnert eraan dat België door het Europees Hof veroordeeld is geweest voor het opsluiten van kinderen. De minister heeft aangekondigd dat er sinds september 2008 geen kinderen in de gesloten centra meer zijn, waarover spreekster zich verheugt.
Zij benadrukt ten slotte dat opvang en asielprocedure nauw verbonden zijn met elkaar. Een omzendbrief betreffende de regularisatie zou een deel van de overbevolking in de centra van FEDASIL kunnen oplossen.
Ook mevrouw Piryns blijft er bij dat er een verband is tussen de asielwetgeving en de regularisatie die het sluitstuk moet vormen van de vernieuwde asielprocedure.
De minister herinnert er aan dat in de open centra ongeveer 800 EU-burgers verblijven. Zij hebben slechts een beperkte toegang tot de asielprocedure : zij kunnen alleen steunen op gegronde redenen en krijgen meestal meteen een beslissing tot weigering. Bovendien komen EU-burgers principieel niet in aanmerking komen voor een regularisatie.
Zij meent dat ook dat moet gewerkt worden aan de terugkeer naar hun land van herkomst.
V. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De nieuwe asielprocedure die op 1 juni 2007 in werking trad, kan over het algemeen positief beoordeeld worden. De nieuwe asielprocedure is ten eerste korter. Zo bedraagt de gemiddelde duur van een dossier negen maanden, terwijl deze voordien bijna twee jaar in beslag nam. Daarnaast zijn de beschermingsmogelijkheden uitgebreid door de omzetting van de Europese richtlijn 2004/83/EG. Als gevolg daarvan werd onder andere het subsidiaire beschermingsstatuut ingevoerd. Belangrijk is ook de afschaffing van de ontvankelijkheidsfase in de asielprocedure en de oprichting van een administratieve rechtbank, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.
De globale positieve evaluatie neemt niet weg dat er nog verschillende belangrijke knelpunten blijven bestaan. Deze knelpunten in kaart brengen is dan ook het uitgangspunt van deze evaluatie.
I. Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ)
a) Werking
Sinds de meest recente hervorming van de asielprocedure speelt de DVZ een kleinere rol in deze procedure.
Een asielaanvraag gebeurt aan de grens (meestal luchthaven van Zaventem) of bij de DVZ in Brussel. Wanneer er een aanvraag wordt ingediend gaat de DVZ na of België volgens de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling en, in het geval van een meervoudige asielaanvraag, of de aanvraag in overweging kan genomen worden.
b) Knelpunten
1. Moeilijke bereikbaarheid
De heer Roosemont haalt in zijn betoog reeds drie pijnpunten aan waarmee de DVZ momenteel te kampen heeft. Ten eerste is er de moeilijke bereikbaarheid van de dienst. Deze opmerking wordt door beide Ordes, alsook door de senatoren Lanjri, Bourfa en Elsen gemaakt. Vaak is het immers zeer moeilijk om iemand te bereiken om een stand van zaken van het dossier te krijgen. De commissie pleit daarom voor een elektronisch opvolgingssysteem naar analogie met het systeem voor visumaanvragen van Buitenlandse Zaken. Op die manier kunnen de betrokkenen of hun belangenbehartigers via het internet steeds de stand van zaken van hun dossier raadplegen. De commissie wijst ook op het belang van het e-mailverkeer als communicatiemiddel. De situatie is er echter in vergelijking met vroeger wel op vooruit gegaan. Toch moet er zeker nog aan gewerkt worden.
2. Doorstroming van de dossiers naar het CGVS
Ten tweede is er de doorstroming van de dossiers naar het CGVS. De DVZ is verantwoordelijk voor de « Dublingevallen » en de meervoudige aanvragen. De DVZ erkent dat 20 % van alle aanvragen wordt tegengehouden. Wat de « Dublingevallen » betreft wordt er door het UNHCR en CIRE gewezen op het feit dat de toepassing van de beschermingsstatuten en opvangmogelijkheden erg verschillen van land tot land. Dit schept problemen. Wat de meervoudige aanvragen betreft vraagt CIRE zich af of deze wel door de DVZ behandeld zouden moeten worden.
3. Samenwerking DVZ — Fedasil
Ten derde wijst de DVZ er op dat de samenwerking tussen hen en Fedasil problematisch is. Door een gebrekkige informatieuitwisseling is de DVZ niet altijd op de hoogte wie zich wanneer in welke opvangstructuur bevindt. Op die manier is het voor de DVZ zeer moeilijk om haar taken optimaal uit te voeren.
4. Vasthouding asielzoekers
Daarnaast halen het UNHCR en CIRE het probleem van de vasthouding van asielzoekers aan. De DVZ beschikt over heel wat vasthoudingsmogelijkheden. De nieuwe wet heeft deze zelfs nog uitgebreid. Hoewel de DVZ deze niet allemaal gebruikt, bestaan ze wel degelijk. Wel cumuleert de DVZ vaak verschillende maatregelen tot vasthouding in één dossier zodat de betrokkenen langer opgesloten blijven. De DVZ gebruikt de haar toegewezen mogelijkheden dus soms op een oneigenlijke manier.
5. Ontbreken motivatieplicht beslissingen
Het UNHCR wijst er ten slotte op dat het CGVS haar beslissing moet motiveren indien deze afwijkt van haar advies. Deze verplichting bestaat echter niet voor de DVZ en de RVV.
c) Aanbevelingen
— Er is nood aan een betere bereikbaarheid van de dienst, voornamelijk dan de telefonische bereikbaarheid, maar ook deze via e-mail;
— De samenwerking tussen de DVZ en Fedasil moet worden verbeterd door het afsluiten van een protocolakkoord;
— De vasthouding van asielzoekers moet tot een minimum herleid worden en dit enkel voor de gevallen voor wie deze maatregel noodzakelijk is. Er moet daarbij op gelet worden dat de wettelijke termijn niet overschreden wordt;
— Indien de beslissing van de DVZ betreffende de overdracht van een asielzoeker naar een andere lidstaat in toepassing van de Dublinovereenkomst, afwijkt van het advies van het UNHCR, zou de DVZ zijn beslissing moeten motiveren;
— België moet er op toezien dat asielzoekers die in het kader van de Dublinverordening worden overgebracht naar een andere EU-staat, kunnen rekenen op een bescherming, asielprocedure en opvang die voldoet aan de Europese en internationale normen.
II. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS)
a) Werking
Het CGVS voert het onderzoek ten gronde van de asielaanvragen. Deze instantie onderzoekt of de betrokken asielzoeker een vluchteling is in de zin van de Conventie van Genève van 1951. Indien dit niet het geval is, zal het CGVS nagaan of de betrokkene in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming.
De asielzoeker zal worden opgeroepen voor een interview om te zien of hij in aanmerking komt voor één van de beschermingsstatuten. Hierbij wordt in essentie met twee zaken rekening gehouden, namelijk een onderzoek naar de waarachtigheid en de geloofwaardigheid van het asielverhaal en de toetsing van het asielverhaal aan de criteria voor het vluchtelingenstatuut en de subsidiaire bescherming.
De heer Van den Bulck benadrukt dat het CGVS over het algemeen goed werkt.
b) Knelpunten
1. Gebrek aan financiële middelen en personeel
Een knelpunt dat door de heer Van den Bulck wordt aangehaald is het gebrek aan financiële middelen en personeel waarmee het CGVS te kampen heeft. Dit brengt in sommige gevallen een gebrek aan efficiëntie met zich mee en verhindert dat de historische achterstand kan worden weggewerkt.
2. Grote nadruk op aspect « geloofwaardigheid »
Zowel het UNHCR als CIRE benadrukken dat tijdens de interviews er te veel nadruk wordt gelegd op het aspect geloofwaardigheid. Hierdoor komt het verhaal van de asielzoeker, zijn profiel en zijn nood aan bescherming soms op de achtergrond te liggen. Een klein percentage foute antwoorden op de vaak lange vragenlijsten zou met zich mee kunnen brengen dat een aanvraag wordt afgewezen. Volgens het CGVS is dit echter een karikaturale voorstelling van de werkelijkheid. Niettemin is zowel voor het CGVS als voor de minister geloofwaardigheid een belangrijk aspect.
3. Onduidelijkheid over het onderlinge belang van de verschillende elementen
Zowel Vluchtelingenwerk Vlaanderen als de OVB en de OFDB wijzen op het feit dat de asielzoekers in eerste instantie vaak niet weten met welke elementen het CGVS het meeste rekening houden. De personen in kwestie leggen dan tijdens hun interview vaak andere klemtonen waardoor een beslissing negatief kan uitdraaien. Wegens de niet-tegensprekelijkheid van de beslissing schept dit vaak problemen.
4. Opname van het interview
De interviews bij het CGVS worden neergeschreven zodat ze achteraf raadpleegbaar zijn. Ze worden echter maar in sommige gevallen opgenomen, bijvoorbeeld bij minderjarigen. De beide Ordes vinden dat dit bij alle interviews zou moeten gebeuren. De commissie vindt dat de mogelijkheid zeker onderzocht kan worden. Het CGVS is niet tegen deze maatregel, maar benadrukt wel de kostprijs dat deze met zich mee kan brengen. De minister merkt tevens op dat dit zowel voor de ondervrager als voor de ondervraagde extra stress met zich mee kan brengen.
5. Beperkte toekenning subsidiaire bescherming
Ook merkt de OVB op dat de subsidiaire beschermingsstatus weinig wordt toegekend. Het UNHCR voegt daaraan toe dat er een harmonisering zou moeten komen van de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus.
6. Toekenning statuut van staatloze
De commissie stelt vast dat het CGVS nog steeds niet verantwoordelijk is voor de toekenning van het statuut van staatloze. Dit staat nochtans in het regeerakkoord.
c) Aanbevelingen
— De mogelijkheid moet worden onderzocht om extra financiële middelen en personeel toe te wijzen aan het CGVS in functie van het aantal te behandelen asielaanvragen om zo de efficiëntie te bevorderen en de achterstand weg te werken;
— Er moet worden nagegaan in welke mate de asielzoekers voor de afname van het interview optimaal geïnformeerd kunnen worden over de elementen waar het CGVS rekening mee houdt. Zij kunnen die dan tijdens het gesprek benadrukken. Het CGVS zou deze elementen in zijn jaarverslag kunnen weergeven;
— Het CGVS moet de asielzoekers tijdens het interview of op het einde van het interview de gelegenheid geven om te antwoorden op voor hem negatieve informatie die zal gebruikt worden in de beslissing van het CGVS;
— Het nut en de efficiëntie van de opname van alle interviews, alsook de meerkost die gepaard gaat met dergelijke methode, moeten worden onderzocht;
— Zoals overeengekomen in het regeerakkoord moet de verantwoordelijkheid voor de toekenning van het statuut van staatsloze aan het CGVS worden toegewezen;
— De asielinstanties moeten beter motiveren waarom de subsidiaire bescherming al dan niet wordt toegekend. Dit geldt zeker voor beslissingen waar het CGVS de subsidiaire bescherming weigert omdat anders de rechten van verdediging niet zijn gewaarborgd.
III. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RVB)
a) Werking
Indien het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen een asielaanvraag afwijst kan beroep worden aangetekend bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Afhankelijk van het soort beslisssing zal dit een beroep ten gronde of een annulatieberoep zijn.
Tegen de meeste beslissingen van het CGVS kan een beroep ten gronde worden ingediend. Dit is het geval bij een weigering van het vluchtelingenstatuut en het subsidiair beschermingsstatuut of bij de weigering van het vluchtelingenstatuut en de toekenning van het subsidiair beschermingsstatuut. De RVB heeft volle rechtsmacht maar geen eigen onderzoeksbevoegdheid. De procedure is formeel en schriftelijk. Er is wel een zitting, maar de rechter kan enkel rekening houden met elementen uit het dossier. Om de procedure te starten dient binnen de 30 dagen na de kennisgeving van de negatieve beslissing van het CGVS een verzoekschrift te worden ingediend. De RVB kan de beslissing van het CGVS vernietigen, hervormen of bevestigen.
Tegen beslissingen van de DVZ en tegen een niet-inoverwegingname van de asielaanvraag van een EU-onderdaan is echter enkel een annulatie- en schorsingsverzoek mogelijk.
De heer Debersaques verklaart dat de RVB over het algemeen goed werkt.
b) Knelpunten
1. Korte opstartperiode en gebrek aan financiële middelen en personeel
De heer Debersaques plaatst drie kanttekeningen bij de huidige werking van de RVB. Om te beginnen wijst hij op de korte opstartperiode van de RVB. De Raad ging van start op 1 juni 2007 en was eigenlijk niet klaar voor zijn taak door een gebrek aan financiële middelen en medewerkers en door een grotere instroom van dossiers dan aanvankelijk verwacht. Verder is het beheersen van de werkvoorraad een constante uitdaging. Deze is immers groter dan de reguliere instroom. De extra instroom wordt daarom volgens prioriteit behandeld. Ten slotte wijst hij op de « fragiele organisatie » die de RVB is : als de omgevingsfactoren veranderen (vb. : grotere instroom, overwegend andere nationaliteiten van indieners, ...) krijgt de RVB het moeilijk.
2. Negatieve impact van de schriftelijke en zeer formele procedure
Het UNHCR, Vluchtelingenwerk Vlaanderen en de OVB benadrukken in eerste instantie de negatieve impact van de schriftelijke en zeer formele procedure die dient gevolgd te worden. Deze heeft vaak een negatieve impact op de behandeling van de aanvraag. De asielzoekers zijn immers zeer afhankelijk van de juridische hulp van advocaten. In asieldossiers gaat het echter om menselijke verhalen. Daarbij komt nog dat het CGVS een repliek kan geven op het door de asielzoeker ingediende verzoekschrift. Tijdens de hoorzitting heeft de advocaat van de asielzoeker hierop echter geen recht meer op repliek.
3. Ontbreken van onderzoeksbevoegdheid
Een knelpunt dat vaak wordt aangehaald betreft het ontbreken van onderzoeksbevoegdheid voor de RVB. Het onderzoek van de RVB dient zich te beperken tot het administratief dossier dat wordt voorgelegd door het CGVS. De onderzoeksbevoegdheid werd afgeschaft om de procedure efficiënter te maken. De Raad zelf benadrukt dat dit ook goed is vermits deze wordt gecompenseerd, onder andere door het feit dat het UNHCR alle dossiers kan inkijken en er advies over kan verlenen. Het UNHCR benadrukt echter dat ze daar de tijd en de middelen niet voor hebben. Daarnaast is dit voor het UNHCR ook een principekwestie : het is immers haar taak niet om structurele problemen in de procedure aan te kaarten. Zij moeten niet over alle individuele dossiers advies verlenen. Vluchtelingenwerk vindt dat de RVB, en ook de asielzoekers zelf, ook beroep zouden moeten kunnen doen op CEDOCA. De minister wil dit echter niet toestaan vermits anders onder andere mensenhandelaars vrij spel krijgen.
4. Voorleggen van nieuwe informatie
De onderzoeksbevoegdheid van de RVB is erg beperkt. Bovendien beschikken de asielzoekers over weinige wettelijke mogelijkheden om aan de RVB elementen voor te leggen die nog niet werden meegedeeld aan het CGVS. Dit is problematisch omdat asielzoekers juist pas in de beslissing zelf van het CGVS te weten krijgen waarom juist hun aanvraag werd afgewezen. Maar voor hen is het dan onmogelijk om hiertegen verhaal te doen, noch bij het CGVS noch bij de RVB.
5. Gebrek aan transparantie
Het UNHCR en Vluchtelingenwerk Vlaanderen benadrukken ook dat de werking van de RVB niet transparant genoeg is. De RVB is de « zwarte doos » van de asielprocedure. Slechts een deel van de rechtspraak wordt bekend gemaakt en de zoekmogelijkheden op de website van de RVB zijn beperkt. Het is voor advocaten en andere begeleiders van asielzoekers dan ook erg moeilijk om de rechtspraak van de RVB te doorgronden. Het UNHCR kan haar rol als beschermer van de Conventie van Genève niet ten volle spelen.
6. Ongelijke strijd tussen CGVS en asielzoeker voor de RVB
Vluchtelingenwerk wijst ook op de ongelijke strijd die zou bestaan tussen het CGVS en de asielzoeker. Deze laatste beschikt meestal niet over een advocaat-specialist, terwijl het CGVS, tegenstander bij de RVB, een gespecialiseerde instantie is met een uitgebreide studiedienst. Ook heeft de asielzoeker in tegenstelling tot het CGVS slechts een beperkte toegang tot de rechtspraak van de RVB. De OFDB vindt dan ook dat er meer financiële middelen moeten worden vrijgemaakt voor de advocaten die zich met de asielmaterie bezighouden.
7. Uitholling artikel 71 van de Vreemdelingenwet
De OVB kaart het probleem in verband met de toepassing van art. 71 van de Vreemdelingenwet aan. Tegen een bevel tot opsluiting met het oog op repatriëring kan een verzoekschrift bij de correctionele rechtbank worden ingediend. Dit bevel tot opsluiting wordt echter bij elke mislukte poging tot repatriëring vernieuwd waardoor het aanvankelijke verzoekschrift zonder voorschrift wordt. Art 71 wordt zo uitgehold. De RVB benadrukt echter dat deze praktijk volledig conform de rechtspraak van het Europees Hof te Straatsburg en van het Hof van Cassatie is.
8. Discrepantie tussen Nederlands- en Franstalige rechtspraak
Verder wijst het UNHCR nog op de discrepanties tussen de Nederlandstalige en Franstalige rechtspraak en op de historische achterstand die nog steeds niet is weggewerkt. Ook verschillende senatoren hebben hier vragen naar.
9. Ontbreken motivatieplicht beslissingen
Het UNHCR wijst er tenslotte ook op dat het CGVS haar beslissing moet motiveren indien deze afwijkt van haar advies, maar dat deze verplichting echter niet bestaat voor de DVZ en de RVB.
c) Aanbevelingen
— De procedure voor de RVB zou vereenvoudigd moeten worden, rekening houdend met de opmerkingen van het Grondwettelijk hof. Ze zou daarbij minder formalistisch moeten worden en meer onderdelen zouden mondeling moeten kunnen worden gedaan;
— Er moet worden nagegaan of een zekere vorm van onderzoeksbevoegdheid voor de RVB wenselijk en efficiënter is voor de uitoefening van haar beslissingsbevoegdheid en, in het voorkomende geval, of die opnieuw in een welomlijnde vorm moet worden ingevoerd;
— De transparantie van de RVB dient te worden vergroot. Dit zou in de eerste plaats kunnen door rechtspraak sneller bekend te maken op de website en deze vlot toegankelijk te maken via een uitgebreide zoekmachine. De RVB moet, net als het CGVS, maandelijks cijfers mededelen in verband met het aantal weringen en erkenningen van de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus, per herkomstland, en het aantal vernietigings-, bevestigings-, en hervormingsarresten. Er wordt hierbij een onderscheid per taalrol gemaakt;
— De voorwaarden die nu gelden om nieuwe elementen voor te brengen bij de RVB moeten worden geëvalueerd met betrekking tot een eventuele bijsturing;
— Asielzoekers moeten de gelegenheid krijgen om tijdens de procedure voor de RVB te antwoorden op nieuwe gegevens of argumenten die worden aangehaald door het CGVS, net zoals het CGVS de mogelijkheid heeft te antwoorden op argumenten van de asielzoeker;
— Om de rechten van de asielzoekers te waarborgen, moet er meer ondersteuning en opleiding worden voorzien voor advocaten die zich met asielrecht bezighouden;
— Er moet worden nagegaan in welke mate de toegang tot CEDOCA kan worden uitgebreid naar bijvoorbeeld de RVB;
— Er moet worden nagegaan of er discrepanties bestaan tussen de Nederlandstalige en de Franstalige rechtspraak. Indien er daadwerkelijk een discrepantie bestaat, moet een mechanisme worden uitgewerkt om dit te voorkomen. In het kader hiervan kan er overleg plaatsvinden tussen de magistraten onderling;
— Indien de beslissing van de RVB afwijkt van het advies van het UNHCR, zou de RVB zijn beslissing moeten motiveren;
— Er moet worden nagegaan of, en hoe, een Bureau voor Rechtsbijstand kan worden toegevoegd aan de RVB;
— Om de werking van de RVB te verbeteren kan men :
a) Advocaten en asielzoekers de mogelijkheid geven om hun dossier ter zitting te bepleiten. Het beleid rond de mogelijkheid tot pleiten moet eenvormig zijn binnen en tussen alle kamers;
b) Artikel 8 van het koninklijk besluit van 21 december 2008 houdende de rechtspleging voor de RVB aanpassen zodat stukken opgesteld in het Nederlands, Frans, Engels of Duits niet moeten vertaald worden, evenmin als stukken die reeds in aanmerking werden genomen door het CGVS. Er moet ook gezorgd worden voor een eenduidige praktijk rond de toepassing van artikel 8.
IV. Raad van State
a) Werking
De rol van de Raad van State in de asielprocedure is sinds de laatste hervorming grondig gewijzigd. Deze rol is nu veel beperkter. Tegen alle beslissingen van de RVB kan men bij de Raad van State een administratief cassatieberoep indienen. De Raad van State zal wel eerst nagaan of zulk beroep toelaatbaar is. Daarbij past ze een filterprocedure toe.
Het cassatieberoep werkt niet schorsend en een apart verzoek tot schorsing is niet mogelijk. Binnen de maand moet de Raad van State een gemotiveerde beslissing nemen over de toelaatbaarheid van het beroep. In het geval van een positieve beslissing heeft de Raad van State zes maanden de tijd om een uitspraak te doen over de gegrondheid van het beroep. Het betreft hier echter richttermijnen zodat een overschrijding ervan geen gevolgen heeft.
b) Aanbevelingen
De filterprocedure van de Raad van State moet worden geëvalueerd zoals afgesproken in het regeerakkoord.
VI. STEMMINGEN
Deze aanbevelingen werden in hun geheel eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Dit verslag werd eenparig goedgekeurd door de 9 aanwezige leden.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Nahima LANJRI. | Philippe MOUREAUX. |
(1) EU-Top : Frankrijk, UK, Duitsland, Zweden, Griekenland, Nederland en België.
(2) Prejudiciële vraag C- 465/07 zaak Elgafaij : arrest van 17 februari 2009 : interpretatie van sommige bepalingen van de kwalificatierichtlijn, in het bijzonder de kwestie van het individueel karakter van het risico).
(3) De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen merkt ook op dat wanneer het percentage van erkenning van de status van vluchteling in Griekenland verschilt met dat in andere Europese landen, dit niet hoeft te betekenen dat de Griekse overheid de Europese reglementen niet correct toepast. Hij wijst er ook op dat wanneer een staat de minimumnormen strikter toepast, dit niet betekent dat hij die normen miskent.
(4) Een Tsjetsjeen heeft 63 % kans in Oostenrijk beschermd te worden en 0 % in Slowakije. Tevens wordt 98 % van de Somalische asielzoekers in Malta beschermd, tegen 0 % in Griekenland of in Spanje.