4-840/4 | 4-840/4 |
17 NOVEMBRE 2009
I. INTRODUCTION
La proposition de loi qui fait l'objet du présent rapport a été déposée le 1er juillet 2008. La commission l'a examinée au cours de ses réunions des 4 et 18 février, 3 mars, 21 avril, 16 juin, 14 juillet et 10 novembre 2009, en présence de Mme Milquet, ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances et de M. Wathelet, secrétaire d'État à la Politique de migration et d'asile. Le 4 février, elle a invité le Conseil supérieur des volontaires à exposer son point de vue à propos du texte à l'examen.
La commission a reçu plusieurs avis concernant le volontariat pour étrangers, qui sont publiés en annexe du présent rapport.
La commission des Affaires sociales a décidé, au cours de sa réunion du 14 juillet 2009, de voter sur la proposition de loi au début de l'année parlementaire 2009-2010. Le vote a eu lieu le 10 novembre 2009.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME LANJRI
Mme Lanjri explique que depuis son entrée en vigueur en 2005, la loi relative aux droits des volontaires prévoit explicitement que les étrangers doivent disposer d'un permis de travail pour pouvoir exercer une activité bénévole. Par ailleurs, l'arrêté royal du 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers précise que dans certaines situations, les étrangers n'ont pas besoin de permis de travail.
Mme Lanjri estime que le permis de travail ne concerne pas le sujet évoqué, étant donné qu'il s'agit d'une activité purement bénévole et pas d'un travail à proprement parler. Elle propose dès lors d'autoriser les étrangers à exercer des activités bénévoles même s'ils ne disposent pas d'un permis de travail. Aussi voudrait-elle modifier l'arrêté royal en question à cet effet, ce qui permettrait par exemple aux demandeurs d'asile d'exercer des activités bénévoles.
En second lieu, elle voudrait supprimer la condition du séjour légal pour les étrangers, comme c'est déjà le cas dans d'autres situations. Tous les étrangers auraient ainsi la possibilité d'exercer des activités bénévoles. L'intervenante cite l'exemple d'étrangers qui séjournaient légalement dans notre pays et qui exerçaient des activités bénévoles durant cette période, mais qui sont tombés par la suite dans l'illégalité après avoir été déboutés. Dans l'état actuel de la législation, ils doivent cesser leurs activités bénévoles, ce qui cause des problèmes à toutes sortes d'organisations telles que les organisations de distribution de denrées alimentaires.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
A. Exposé des représentants du Conseil supérieur des volontaires
M. Raf De Zutter, ancien président du Conseil supérieur, explique que le précédent ministre des Affaires sociales, M. Rudy Demotte, avait demandé en 2003 l'avis du Conseil supérieur à propos de la proposition de loi relative aux volontaires. À l'époque, le Conseil supérieur avait fortement insisté sur la nécessité d'inscrire dans la loi le droit, pour les étrangers, d'exercer des activités bénévoles. Cela n'a pourtant pas été fait. L'article 9, § 2, prévoyait cependant que le ministre déterminerait les conditions spéciales par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Depuis l'adoption de la loi en 2005, le Conseil supérieur n'a cessé de réclamer la mise en œuvre de cette disposition auprès des différents ministres ayant l'Emploi dans leurs attributions. Les ministres concernés ont également reçu des propositions émanant d'un groupe de travail constitué du Conseil supérieur et du Centre flamand des minorités. Ces propositions présentaient toutefois des problèmes techniques, si bien qu'elles n'ont pas été concrétisées.
Le Conseil supérieur ne voit absolument pas pourquoi des étrangers séjournant légalement en Belgique seraient exclus du droit d'exercer des activités bénévoles. Par conséquent, il soutient complètement la proposition à l'examen. Il se demande seulement si le problème que pose la loi doit être réglé par une modification de l'arrêté royal.
M. De Keyser, secrétaire du Conseil supérieur, indique que le Conseil supérieur a été heurté, dès le début, par la disposition de l'article 9 de la loi sur les volontaires, à savoir l'obligation de détenir un permis de travail. Cette disposition suit la logique du travail professionnel et de la relation entre l'employeur et le travailleur, ce qui n'est absolument pas pertinent dans le contexte du volontariat. Elle ne semble donc pas avoir sa place dans le cadre du volontariat, qui n'est pas une activité professionnelle et qui ne suppose pas de subordination à un employeur.
Pour illustrer les difficultés pratiques rencontrées actuellement, Mme Van Sull, présidente du Conseil supérieur, cite l'exemple d'un couple venant des États-Unis, dont l'un des conjoints travaille et l'autre s'occupe des enfants. Dans l'état actuel de la législation, le conjoint qui travaille à la maison ne peut pas exercer de volontariat à l'école des enfants, car il faut pour cela posséder un permis de travail.
B. Discussion
Mme Vienne n'a aucune objection à formuler à propos de la proposition à l'examen et elle espère que la ministre pourra trouver rapidement une solution en vue d'autoriser les étrangers à exercer des activités bénévoles. Elle estime que, même si le volontariat ne fait naître aucun droit pour les étrangers, ceux-ci devraient quand même avoir droit à une certaine protection en matière d'assurances. Une personne qui ne perçoit aucune allocation et qui n'a aucun lien de dépendance avec les pouvoirs publics peut effectuer autant de volontariat qu'elle le souhaite. Mais la loi sur le volontariat doit quand même prévoir une certaine protection de la personne qui effectue du bénévolat pendant le temps qu'elle y consacre, même si la personne en question est un demandeur d'asile illégal.
Mme Delvaux se réjouit particulièrement de l'avis positif du Conseil supérieur des Volontaires. Elle espère que ce dossier pourra être rapidement activé.
Mme Durant se rallie aux propos de l'intervenante précédente.
M. Fourneaux demande si le Conseil supérieur a eu des contacts avec l'Office des étrangers ou avec le ministre compétent à propos des conséquences possibles de la proposition en discussion, y compris en ce qui concerne la procédure et les droits éventuels que les étrangers pourraient retirer de leur activité bénévole. A-t-on vérifié s'il pourrait y avoir d'éventuelles conséquences indésirables, par exemple pour les personnes dont le dossier de demande d'asile est en cours ?
Mme Van Sull explique que cette question a été abordée lors d'une réunion qui s'est tenue en juillet 2008 au cabinet de la ministre Milquet, pour ce qui est de l'aspect « emploi ». La procédure et les conséquences possibles au regard d'une éventuelle régularisation n'ont fait l'objet d'aucune concertation.
Mme Lanjri déclare que l'on n'a jamais vérifié activement si un étranger disposait effectivement d'un permis de travail, mais de nombreuses organisations ne souhaitent pas courir le risque tant que cette condition figure explicitement dans la loi. D'autre part, la proposition de loi à l'examen n'a pas pour but de faire en sorte que le volontariat ouvre certains droits pour les étrangers, y compris en matière de séjour.
Mme Lijnen ne peut marquer son accord sur la proposition dans sa version actuelle. Son point de vue est basé sur trois éléments. Premièrement, elle craint que la proposition en discussion ne donne lieu à un afflux considérable d'étrangers. En effet, la dispense de permis de travail pourrait obliger les ambassades à délivrer un visa aux étrangers qui souhaitent effectuer du volontariat dans notre pays. Deuxièmement, l'intervenante souligne qu'il s'agit ici d'un dossier symbolique, étant donné qu'aucun illégal ni aucun étranger n'a jamais jusqu'à ce jour été sanctionné pour avoir fait du bénévolat. Il est vrai que l'inspection sociale effectue des contrôles pour prévenir les abus les plus graves, ce qui est absolument nécessaire, mais il n'y a encore jamais eu de sanctions. Enfin, Mme Lijnen pense que le vote de la proposition de loi à l'examen serait un mauvais signal. Ce sont les autorités qui décident qui peut rester dans notre pays et sur la base de quels critères. En autorisant des personnes qui attendent le traitement de leur dossier à effectuer du volontariat, on leur envoie un signal erroné. Pour l'intervenante, ce droit ne peut être accordé qu'aux étrangers qui possèdent un titre de séjour d'au moins trois mois.
M. Ceder demande également des précisions. À l'heure actuelle, beaucoup de catégories d'étrangers bénéficient déjà d'une dispense de permis de travail, comme les réfugiés politiques reconnus par exemple. Peut-on définir avec précision quels sont les groupes visés par la proposition ? En outre, il est un fait que les catégories d'étrangers qui ne bénéficient pas de la dispense de permis de travail sont particulièrement susceptibles de travailler au noir. M. Ceder craint qu'il ne soit encore plus difficile de déceler le travail au noir si ces personnes sont en mesure de travailler en tant que soi-disant volontaires.
Mme Vanlerberghe demande avec insistance que la proposition en discussion soit votée. Elle rappelle l'avis positif du Conseil supérieur des volontaires. Elle se dit surprise par l'attitude de Mme Lijnen. La proposition a pour objet la participation et la prévention de l'isolement des étrangers dans notre pays. Nombre d'entre eux ne se voient pas offrir l'occasion de faire partie intégrante de notre société.
Mme Piryns abonde dans le sens de Mme Vanlerberghe. En ce qui concerne le fond, elle note que le volontariat dans notre société témoigne d'un engagement social très positif. La participation est un point auquel on ne peut qu'applaudir. Bien que nombre de sans-papiers veuillent faire partie intégrante de notre société et y apporter leur contribution, ils sont pour l'instant dans l'impossibilité de le faire. Il faut leur en donner l'occasion et c'est pourquoi Mme Piryns soutient pleinement la proposition à l'examen. Elle voudrait que Mme Lijnen précise les raisons pour lesquelles elle ne soutient pas la présente proposition. Elle renvoie à une note de la ministre de la Politique de migration et d'asile sur les étrangers, selon laquelle le volontariat pourrait être un des critères de régularisation. Cela dénote une attitude ambiguë de la part du groupe de Mme Lijnen.
M. Elsen continue à soutenir la présente proposition. Non seulement il est favorable au principe d'autoriser les étrangers à travailler comme volontaires, mais il considère même qu'il faut encourager cette démarche. Cette logique participe d'ailleurs d'une vision cohérente selon laquelle il s'impose de créer un cadre légal pour les personnes concernées. Le volontariat peut induire une intégration active dans le tissu social. Il espère que les objections actuelles de certains commissaires n'ont pas pour but d'enterrer la proposition à l'examen.
Mme Durant renvoie à l'avis ouvertement positif du Conseil supérieur des volontaires. La proposition n'accorde ni revenu ni statut aux étrangers qui travaillent comme volontaires. Elle leur permet simplement de se rendre utiles et de s'engager au cours de la période où ils se trouvent en Belgique. Le volontariat est tout bénéfice non seulement pour les personnes concernées, mais aussi pour la société.
M. Ceder considère la présente proposition comme un prétexte pour pouvoir régulariser les personnes qui séjournent temporairement ou illégalement sur notre territoire. Pourquoi devrait-on intégrer dans le tissu social des personnes qui séjournent provisoirement sur le territoire ou qui doivent le quitter ? Il faudrait au contraire l'éviter.
Mme Lijnen veut être certaine que si la proposition est adoptée, ce texte n'ouvrira pas la porte aux abus. Elle craint que la pratique du « volontariat » ne s'étende aux magasins de nuit ou aux chantiers de construction et elle veut éviter ce genre de situations.
Mme Durant comprend l'inquiétude de Mme Lijnen au sujet de l'emploi et de la migration. La présente proposition n'a cependant rien à voir avec cette problématique. Elle se limite exclusivement au volontariat. En outre, l'intervenante ne croit pas que la circulaire de la ministre de la Politique de migration et de l'asile relative à la migration sera disponible dans quinze jours. Il ne sert par conséquent à rien de l'attendre, d'autant que la présente proposition traite exclusivement du volontariat et qu'elle n'accordera aucun droit aux étrangers. En revanche, elle leur permettra de se rendre utiles dans notre société.
D'après Mme Lanjri, la dispense de permis de travail permettrait à de nombreuses catégories d'étrangers de travailler comme volontaires. Il s'agit aussi bien du partenaire d'un cadre étranger qui veut donner un coup de main dans l'école de ses enfants, que des demandeurs d'asile dont la procédure est toujours en cours et qui veulent travailler comme volontaires dans la commune où ils séjournent. Au stade actuel, les personnes qui sont en séjour régulier dans notre pays doivent également être titulaires d'un permis de travail, ce qui les empêche de se rendre utiles bénévolement pour notre société. La proposition de loi vise à sortir ces personnes de la zone grise.
Il serait faux de dire que la proposition à l'examen crée une filière d'immigration supplémentaire, puisqu'elle ne touche pas à la législation relative au séjour. La loi définit clairement les conditions d'obtention d'une autorisation de séjour, et le but n'est pas que l'exercice d'une activité bénévole donne droit à une autorisation de séjour.
Il est selon Mme Lanjri évidemment impossible et irréaliste de demander ou de donner la garantie qu'il n'y aura aucun abus des possibilités offertes par la proposition à l'examen. Il y a déjà des abus aujourd'hui et il va de soi qu'il faut les combattre. À l'heure actuelle, une personne peut utiliser le prétexte du volontariat pour accomplir un véritable travail au noir, ce qui est inacceptable; l'inspection sociale doit effectuer des contrôles stricts en la matière. Il faut lutter contre les abus, qu'ils concernent le travail au noir ou le séjour irrégulier.
La discussion actuelle ne doit toutefois pas verser dans la généralisation en décidant d'exclure les étrangers du droit d'exercer des activités bénévoles. Cela suppose qu'il faudrait imposer un contrôle aux endroits où les activités bénévoles sont exercées, comme l'école ou la Croix-Rouge, qui devraient alors vérifier le permis de séjour des volontaires, ce qui n'est pas faisable.
C'est la raison pour laquelle l'auteur formule une proposition simple basée sur l'essence même du volontariat: le volontariat n'est pas un travail et ne nécessite donc pas la détention d'un permis de travail.
Mme Lijnen serait étonnée s'il existait des cas où des clandestins ont été sanctionnés pour avoir participé à une vente de gaufres ou pour avoir distribué ou vendu des autocollants pour la Croix-Rouge. Elle juge que dans sa formulation actuelle, la proposition ouvre la porte à des abus.
Selon Mme Schelfhout, la question n'est pas de savoir si des volontaires ont été condamnés pour avoir exercé des activités bénévoles. Il faut plutôt s'intéresser aux personnes qui engagent ces volontaires et qui ont une certaine responsabilité à cet égard. C'est pour elles et pour les volontaires qu'il faut mieux définir les possibilités et le statut. Qu'advient-il en cas d'accident ? Peut-on conclure une assurance ? L'intervenante déplore le fait qu'à l'heure actuelle, lorsque l'on dépose une proposition de loi dont le texte comprend le mot « étranger » ou « demandeur d'asile », celle-ci devient immanquablement un dossier symbolique. Elle espère que l'on sortira rapidement de l'impasse.
Pour répondre aux remarques d'ordre légistique formulées à l'égard de la proposition de loi, Mme Lanjri propose de déposer un amendement modifiant l'article 3 de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers de manière à ce que le volontariat ne soit plus considéré comme un travail sous l'autorité d'une autre personne.
Mme Milquet, vice-première ministre et ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, renvoie à la note du service d'Évaluation de la législation du Sénat, qui met l'accent sur plusieurs autres pistes envisageables. Le SPF Emploi a, lui aussi, souligné plusieurs problèmes pratiques qui se poseraient en cas d'adoption du texte initial de la proposition. Il n'est pas simple de supprimer la condition de détention d'un permis de travail pour les personnes ne disposant pas d'un titre de séjour qui leur donne droit à un permis de travail. La situation qui prévaut aujourd'hui est qu'une personne peut exercer une activité bénévole si elle dispose d'un permis de travail.
La modification proposée par Mme Lanjri vise essentiellement à retirer le régime du volontariat du champ d'application de la réglementation relative au permis de travail. Pour ce faire, il est proposé d'adapter l'article 3 de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers. La modification prévoit que le volontariat au sens de la loi du 3 juillet relative aux droits des volontaires n'est plus considéré comme un travail sous l'autorité d'une autre personne, pour autant que soient remplies toutes les conditions imposées par ladite loi. Le volontariat est ainsi soustrait du champ d'application de la loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers et relève de la législation relative au volontariat. Cette proposition est basée sur le principe que le travail et le volontariat sont deux choses différentes.
En vertu de cette modification, un étranger ne devrait plus détenir un permis de travail pour pouvoir exercer une activité bénévole. Cela concernerait uniquement les étrangers déjà présents sur le territoire, et le fait d'exercer une activité bénévole ne donnerait pas droit à un permis de séjour. Le risque de traite des êtres humains est ainsi exclu. Jusqu'à présent, on ne recense d'ailleurs aucun cas d'étranger qui aurait obtenu un permis de séjour pour venir exercer une activité bénévole dans notre pays. Pareilles demandes se heurtent systématiquement à la condition de disposer de ressources suffisantes.
La modification proposée concernerait tous les étrangers, qu'ils disposent ou non d'un permis de séjour. Les services de contrôle restent habilités à requalifier une activité bénévole en travail s'ils constatent que la loi sur le volontariat n'est pas respectée. Les abus peuvent donc toujours être sanctionnés de la sorte.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Amendement nº 1
Mme Lanjri dépose un amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 4-840/2) qui vise à remplacer le texte de la proposition de loi dans son intégralité.
Elle rappelle que différents avis ont été demandés, entre autres celui du Conseil national du travail et celui du Conseil supérieur des volontaires. La commission a aussi demandé instamment que l'on consulte le Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers, lequel a émis son avis 2009/2 le 7 juillet 2009.
Le Conseil national du travail a déclaré pouvoir souscrire aux motifs qui sont à la base de la proposition de loi, mais ne s'est pas prononcé sur sa mise en œuvre technique. Il a également insisté pour qu'une possibilité de contrôle soit prévue et a demandé d'affiner la définition du groupe cible. À la suite de cet avis, l'intervenante a déposé un amendement nº 1 qui vise à remplacer l'ensemble du texte de la proposition de loi et qui a été soumis au Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers.
L'adoption de cet amendement aurait pour conséquence que trois catégories d'étrangers seraient admissibles pour le volontariat:
— les étrangers dont le séjour est couvert par un document légal accordé en vertu de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et ses arrêtés d'exécution;
— les étrangers dont le séjour est couvert par un document légal accordé en vertu de la loi du 22 décembre 1999 relative à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume (à l'exception des étrangers qui ont été autorisés à séjourner dans le Royaume pour une période de trois mois au maximum ainsi qu'il est prévu au titre Ier, chapitre II, de la loi du 15 décembre 1980);
— les bénéficiaires de l'accueil au sens de l'article 2, 2º, de la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile.
Amendement nº 2
(Sous-amendement à l'amendement nº 1)
Mme Lanjri dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 4-840/2) qui vise à tenir compte de plusieurs remarques formulées par le Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers.
Mme Lanjri signale que le Conseil consultatif pour l'occupation des étrangers a émis un avis positif, à quelques réserves près, lesquelles ont donné lieu aux amendements nos 2 et 3, qui sont des sous-amendements à l'amendement principal nº 1. L'amendement nº 2 précise qu'il s'agit uniquement de volontariat en l'espèce.
Amendement nº 3
(Sous-amendement à l'amendement nº 1)
Mme Lanjri dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 4-840/2) qui vise, lui aussi, à tenir compte de plusieurs remarques formulées par le Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers.
L'amendement nº 3 précise expressément que la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers reste intégralement d'application. L'intervenante souligne que l'avis positif du Conseil consultatif pour l'occupation des étrangers a été émis à l'unanimité, exception faite du point de vue négatif exprimé par le représentant de la ministre de la Politique de migration et d'asile.
Amendement nº 4
(Sous-amendement à l'amendement nº 1)
Mmes Tilmans et Lijnen déposent un amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 4-840/3) visant à remplacer l'article 2 proposé afin de tenir compte des remarques formulées par un membre du Conseil consultatif pour l'occupation des étrangers dans son avis nº 2/2009.
Mme Tilmans estime que ce serait donner un mauvais signal que de permettre le travail d'illégaux, même s'ils rentrent déjà dans une catégorie de personnes reconnues. Si elle approuve l'initiative visant à permettre d'exercer du volontariat aux personnes se trouvant sur notre territoire et ayant entamé des procédures, elle est d'avis que cela ne doit pas concerner les illégaux, quels qu'ils soient.
Mme Lanjri remarque que la proposition d'origine, que Mme Tilmans avait cosignée, allait beaucoup plus loin. Aucune distinction n'était faite entre séjour légal et illégal; le travail volontaire était autorisé pour tout le monde. Suite aux objections du groupe Open VLD, on a tenté de trouver une solution de consensus. Celle-ci consiste à exclure les illégaux du champ d'application de la proposition de loi mais à retenir les étrangers ayant légalement droit à l'accueil. Il s'agit pour ces derniers en grande majorité des gens ayant introduit une procédure de demande d'asile, ainsi que des enfants dont les parents sont dans le besoin et qui reçoivent l'asile et le couvert. Les organisations entendues, de même que FEDASIL, ont demandé expressément à ce que ces personnes puissent faire du volontariat plutôt que de rester toute la journée à ne rien faire dans un centre d'accueil. En outre, la sénatrice ne trouve pas opportun de faire une distinction au sein des personnes qui séjournent dans un centre d'accueil. Il ne s'agit que du droit à faire du volontariat, et en aucun cas un droit au travail.
L'intervenante souligne encore que d'autres groupes sont partisans d'aller plus loi, comme le faisait la proposition initiale. La distinction introduite rend d'ailleurs le contrôle plus difficile, mais le but est de rencontrer les objections du groupe Open VLD.
Mme Vienne fait observer que le texte a déjà fait l'objet de nombreux débats et qu'il a été répondu à la plupart des inquiétudes, notamment la question centrale figurant à l'article 9/1.
Le groupe cible du texte actuel représente environ 10 % des illégaux; il s'agit de gens en attente de régularisation, qui vivent sur notre territoire avec des enfants, et qui disposent déjà d'un certain nombre de droits, dont par exemple le droit à l'aide médicale urgente. Le texte n'ajoute pas un droit, mais plutôt une non-sanction si ces personnes font du bénévolat. C'est un progrès social.
La membre remarque toutefois que le texte gagnerait en clarté si l'article 2 énonçait la règle avant l'exception.
Mme Tilmans répète qu'elle est en faveur du volontariat pour les étrangers qui disposent de papiers et qui sont inscrits dans une procédure, et opposée à ce même droit pour les illégaux même si l'on ne vise que 10 % de ceux-ci. Le fait d'avoir des enfants ne peut être utilisé comme couverture pour faire accepter une situation illégale.
Mme Lijnen se range à l'opinion de l'intervenante précédente. Autoriser le volontariat pour des gens en séjour illégal, parce qu'il sont parents d'enfants mineurs, est un mauvais signal.
M. Wathelet, secrétaire d'État à la politique de Migration et d'Asile, se dit sensible aux remarques faites sur la difficulté de consentir un droit supplémentaire, ainsi que sur la différenciation entre certaines personnes.
S'il peut se rallier à l'amendement nº 1 déposé par Mme Lanjri, le secrétaire d'État attire néanmoins l'attention sur les difficultés que va susciter l'application du texte sur le terrain dans les centres FEDASIL et autres. Il va être difficile de gérer des distinctions au sein des personnes hébergées par rapport à une volonté de s'intégrer dans la vie du centre. Par ailleurs, le texte prévoit à l'article 21/1 de la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires, des sanctions à l'égard des organisateurs qui utilisent des personnes non autorisées à effectuer du volontariat. Quels documents faudra-t-il réclamer aux volontaires sur le terrain pour que les organisateurs puissent se prémunir contre une sanction ? Faudra-t-il les habiliter à vérifier certains documents d'identité ? Les associations auront-elles la capacité de valider l'autorisation à donner à chaque volontaire ?
Amendement nº 5
(Sous-amendement à l'amendement nº 1)
Mme Lanjri et consorts déposent un amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 4-840/3), sous-amendement à l'amendement nº 1, visant à clarifier la rédaction du nouvel article 9, § 2, de la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires. Cet amendement tient compte de la remarque de Mme Vienne et énonce plus clairement qui a le droit de faire du volontariat et qui est exclu du champ d'application de la mesure. C'est une simple correction technique du texte consistant à inverser l'ordre des phrases.
V. VOTES
L'amendement nº 4, sous-amendement à l'amendement nº 1, est rejeté par 9 voix contre 6.
L'amendement nº 5, sous-amendement à l'amendement nº 1, est adopté par 9 voix contre 2 et 4 abstentions.
L'amendement nº 2, sous-amendement à l'amendement nº 1, est adopté par 9 voix et 6 abstentions.
L'amendement nº 3, sous-amendement à l'amendement nº 1, est adopté par 9 voix et 6 abstentions.
L'amendement nº 1 ainsi sous-amendé est adopté par 9 voix et 6 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.
| Le rapporteur, | La présidente, |
| Richard FOURNAUX. | Nahima LANJRI. |
Annexe 1: Avis du service Évaluation de la législation du Sénat
Proposition de loi de Mme Nahima Lanjri visant à rendre le volontariat accessible aux étrangers (doc. Sénat, 4-840/1)
Avis
1. Généralités
Un arrêté royal peut-il être modifié par une loi ?
1.1 Certains arrêtés royaux ne peuvent en aucun cas être modifiés par une loi. Il s'agit des arrêtés royaux promulgués par le Roi en vertu de sa compétence exclusive en tant que chef du pouvoir exécutif.
La proposition de la sénatrice Lanjri ne relève pas de cette hypothèse.
1.2 Certains arrêtés royaux ou certaines parties d'arrêtés royaux ne peuvent être modifiés que par une loi. Tel est le cas, par exemple, des arrêtés de pouvoirs spéciaux confirmés par une loi ou des dispositions qui, par le passé, ont été insérées par une loi dans un arrêté royal. Ces arrêtés ou dispositions ont en effet force de loi. Les arrêtés royaux « numérotés » font généralement partie de cette catégorie.
Dans certains cas exceptionnels, des dispositions qui ont été insérées par une loi dans un arrêté royal peuvent encore être modifiées ultérieurement par arrêté royal, ce qui suppose que le législateur habilite le Roi, dans la loi modificative même ou dans une loi ultérieure, à modifier à nouveau les dispositions en question.
La proposition de la sénatrice Lanjri ne relève pas davantage de cette hypothèse.
1.3 D'un point de vue purement juridique, les autres arrêtés royaux peuvent être modifiés par une loi, mais une question d'opportunité peut alors se poser. Le Conseil d'État déconseille généralement de procéder de la sorte.
En effet, lorsqu'une loi insère des dispositions dans un arrêté royal, on se trouve confronté à une texte mixte dont certaines dispositions peuvent être modifiées par le Roi et les autres pas, c'est-à-dire que certaines dispositions peuvent être modifiées aussi bien par le Roi que par le législateur et que d'autres ne peuvent être modifiées que par le législateur exclusivement.
Cette situation ne facilite évidemment pas les modifications ou actualisations ultérieures de l'arrêté royal concerné.
C'est dans cette dernière hypothèse que s'inscrit la proposition de Mme Lanjri. L'arrêté royal qu'elle propose de modifier n'a, jusqu'à présent, jamais été modifié par une loi, mais il l'a déjà été, à une vingtaine de reprises, par un arrêté royal.
La proposition conférerait donc pour la première fois un caractère « mixte » à l'arrêté royal en question (combinaison de dispositions ayant force de loi et de dispositions ayant force d'arrêté royal) et le Roi pourrait ultérieurement, si la réglementation générale en matière de permis de travail et de droit de séjour devait être modifiée, adapter en conséquence toutes les dispositions de l'arrête royal, à l'exception de celles relatives aux volontaires.
2. La proposition à l'examen — Alternatives
2.1 À première vue, la solution la plus évidente serait de modifier non pas l'arrêté royal du 9 juin 1999, mais bien la loi du 30 avril 1999 (loi relative à l'occupation des travailleurs étrangers — voir les articles 4 à 7) dont il est l'arrêté d'exécution.
L'on pourrait par exemple exclure du champ d'application de cette loi les ressortissants étrangers qui exercent des activités bénévoles, en complétant l'article 3, 1º. Cette façon de procéder ne serait d'ailleurs pas illogique dans la mesure où la loi du 30 avril 1999 (ainsi que son arrêté d'exécution par conséquent) a été conçue de facto pour le travail rémunéré (classique). (1)
Une autre possibilité consisterait à compléter par une exception portant sur le volontariat les articles 4 et 5 ou 7 de la loi qui obligent l'employeur à détenir une autorisation d'occupation (2) et le travailleur à posséder un permis de travail.
2.2 Or, il s'avère que l'article 9 de la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires dispose déjà que « dans les conditions fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers et ses arrêtés d'exécution ne s'appliquent pas au volontariat ».
Il n'est pas indiqué de régler la même matière en parallèle à deux endroits différents. Soit on s'en tient à la suggestion formulée au point 2.1 ci-dessus, de modifier la loi du 30 avril 1999, auquel cas il est préférable de supprimer l'article 9 de la loi du 3 juillet 2005, devenu sans objet, soit on laisse la loi du 30 avril 1999 et son arrêté d'exécution du 9 juin 1999 inchangés, mais on modifie exclusivement (l'article 9 de) la loi du 3 juillet 2005.
D'un point de vue purement juridique, les deux alternatives sont équivalentes, mais la dernière a l'avantage de faire en sorte que tout ce qui concerne le volontariat soit réglé autant que possible par la loi du 3 juillet 2005 et ses arrêtés d'exécution. En outre, le Roi n'a encore pris aucun arrêté en application de l'article 9 de la loi de 2005. Raison de plus pour le législateur de remplacer à l'article 9 l'habilitation accordée au Roi par un texte explicite réglant la question de la manière souhaitée par le législateur.
Annexe 2: Avis du Conseil supérieur des Volontaires
Avis « Volontariat et Étrangers », adressé le 6 mai 2008 à la ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, Mme Joëlle Milquet
Cet avis, émis à la demande de M. Piette, alors ministre de l'Emploi, a pour but de préciser la position du Conseil supérieur des Volontaires au sujet des propositions — devant être cumulées — énoncées par ce dernier dans un courrier daté du 17 mars 2008, en ce qui concerne l'adaptation de la loi relative aux droits des volontaires pour les sections qui concernent l'emploi.
Le Conseil Supérieur estime qu'il n'est pas opportun de mettre en œuvre les propositions 1 et 2 du ministre Piette, à savoir:
Proposition 1:
L'article 9 de la loi est complètement remplacé comme suit:
« Les dispositions applicables aux travailleurs salariés et personnes assimilées sont uniquement applicables aux volontaires qui travaillent sous l'autorité d'une autre personne lors de l'accomplissement de leur volontariat. »
Proposition 2:
Un nouvel article est inséré dans la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires.
Art. X:
« Sans préjudice des articles 269 à 274 du Code pénal, sont punis d'une peine d'emprisonnement d'un mois à un an et d'une amende de 150 à 750 euros ou d'une de ces peines seulement:
1º) toute personne qui, en tant qu'organisateur de volontariat, a commis des actes qui peuvent induire en erreur soit le volontaire, soit la personne ou l'organisation qui a recours à ses services, soit les autorités chargées de l'application des dispositions de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution;
2º) toute personne qui a recours aux services d'un volontaire et qui a commis des actes qui peuvent induire en erreur soit le volontaire, soit l'organisation qui met des volontaires à disposition, soit les autorités chargées de l'application des dispositions de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution. »
ET
Remplacer l'art. 22, 3º comme suit:
« Sans préjudice des devoirs incombant aux officiers de la police judiciaire, les fonctionnaires désignés par le Roi et par les unités compétentes surveillent l'application de la présente loi et de ses arrêtés d'exécution.
Ces fonctionnaires effectuent cette surveillance conformément aux dispositions de la loi du 16 novembre 1972 concernant l'inspection du travail. Les fonctionnaires doivent évidemment être désignés.
Les raisons ayant conduit aux modifications de la loi en juillet 2006 restent d'actualité. Il n'y a pas lieu de renforcer à ce jour le dispositif légal en y introduisant les mesures proposées. D'autant que cela ouvrirait à nouveau le débat global sur l'application de la législation relative au droit du travail par rapport à laquelle le Conseil Supérieur des Volontaires a toujours plaidé pour une présomption de non application sauf exceptions.
Il semble par contre important au Conseil Supérieur de mettre en œuvre, uniquement et de manière urgente, la proposition 3 du ministre Piette visant à faciliter l'engagement des travailleurs étrangers dans des actions volontaires, à savoir:
Proposition 3:
Ajout d'un art. 2, 34º, à l'arrête royal du 9 juin 1999 portant exécution de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers:
Art. 2: « Sont dispensés de l'obligation d'obtenir un permis de travail:
34º les ressortissants étrangers, pour le volontariat qu'ils effectuent en Belgique, tel que défini à l'article 3 de la loi du 3 juillet 2005 relatif aux droits des volontaires, modifié par la loi du 19 juillet 2006, pour autant qu'ils l'effectuent comme les ressortissants belges.
Dans l'avant-dernier alinéa de l'article 2, « et 34º » est inséré après « 22º, a) » et avant « les dispenses ».
Il s'agit ici de pouvoir rapidement reconnaître aux ressortissants étrangers le droit de s'engager dans du volontariat et répondre ainsi à une demande forte des volontaires concernés et de bon nombre d'associations. Le Conseil a mené au cours de la législature précédente plusieurs travaux visant à faciliter l'accès des ressortissants étrangers au volontariat.
Annexe 3: Avis du Conseil supérieur des Volontaires
Contexte de l'avis « Volontariat et Étrangers » adressé le 6 mai 2008 à la ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, Mme Joëlle Milquet
Début mai 2008, le Conseil supérieur des Volontaires a adressé à la ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, Mme Joëlle Milquet, un avis relatif à la nécessité d'adapter ou non la législation en vigueur, pour que les étrangers puissent exercer des activités de volontariat en Belgique.
Cet avis a pour but de préciser la position du Conseil supérieur des Volontaires au sujet des propositions énoncées dans un courrier daté du 17 mars 2008, par M. Piette, alors ministre de l'Emploi, en ce qui concerne la loi relative aux droits des volontaires.
Peut-être est-il opportun de rappeler certains éléments de ce dossier.
Les propositions formulées concernent d'une part la législation du travail, évoquée dans l'article 9, § 1er de la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires, et par ailleurs les dispositions prévues à l'article 9, § 2 de la même loi, article relatif aux conditions supplémentaires pouvant être imposées à certains ressortissants étrangers pour l'exercice du volontariat.
Concernant l'article 9, § 1er et le droit du travail:
En 2003, une proposition de loi a été déposée sur les droits des volontaires. Celle-ci comportait une section relative au droit du travail. En substance, il était proposé de considérer que le droit du travail ne s'appliquait pas aux volontaires sauf exception à déterminer par arrêtés. Les partenaires sociaux ont demandé d'inverser la logique. La loi adoptée le 3 juillet 2005 considérait donc que le droit du travail s'appliquait sauf exception.
Le ministre de l'Emploi de l'époque n'a pu proposer les exceptions pourtant attendues et nécessaires.
Lors d'une modification de la loi intervenue en juillet 2006, il a été proposé par le législateur de ne plus évoquer le droit du travail.
Cette option avait été choisie par le législateur car il lui était apparu que, bien que le droit du travail puisse trouver à s'appliquer déjà aux volontaires, peu de problèmes liés au droit du travail étaient apparus.
Dans la présentation de la loi modificative de juillet 2006, le législateur précisait que: « Tel n'est pas l'objectif visé: la loi relative aux volontaires n'a pas pour but de soumettre de manière générale tous les volontaires aux lois relatives au travail précitées, comme c'est le cas pour les travailleurs salariés. Pour clarifier cet aspect, nous supprimons le texte de l'article 9, § 1er, et revenons à la situation antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 3 juillet 2005, et qui ne posait aucun problème d'interprétation en la matière. »
En Commission des Affaires sociales, l'argument déterminant avait été que « Le droit commun ne permet que difficilement de réprimer les abus. L'Inspection du travail est un service bien plus efficace dans ce domaine spécialisé. Et elle n'a encore jamais posé de problèmes à des organisations bénévoles quelconques. » La représentante du ministre des Affaires sociales et de la Santé publique avait rappelé que « les services d'inspection disposent d'un pouvoir d'appréciation important. Et ils ont toujours fait preuve de bon sens dans la manière de traiter les organisations de volontaires. Il n'y aucune raison que la proposition de loi à l'examen change cela. »
Le législateur s'est basé sur cet argument pour retirer de la loi toute référence au droit du travail.
Le Conseil Supérieur des Volontaires était quant à lui d'avis de considérer de façon générale que le droit du travail ne s'appliquait pas aux volontaires sauf exceptions (comme la législation relative au bien-être).
Concernant l'article 9, § 2:
La section relative aux ressortissants étrangers prévoyait une procédure particulière permettant à ceux-ci de ne pas devoir remplir les démarches et conditions pour l'obtention d'un permis de travail pour la réalisation d'activités comme volontaires.
Cette exemption devait être réglée par un arrêté qui n'a jamais été pris.
Ce sont ces dispositions qui sont d'application aujourd'hui.
Le Conseil Supérieur des Volontaires à chaque fois qu'il en a eu l'occasion a rappelé l'importance de prendre les dispositions devant permettre aux ressortissants étrangers concernés par l'article 9, § 2 de pouvoir accéder au volontariat.
Le ministre Piette demandait au Conseil Supérieur des volontaires de réagir à trois propositions devant être cumulées.
Ces propositions, ainsi que la position adoptée en l'occurrence par le Conseil supérieur des Volontaires, sont reprises dans le texte de l'avis « Volontariat et Étrangers »
Annexe 4: Avis du Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers
Avis 2/2009 du Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers
Le Conseil consultatif pour l'occupation des travailleurs étrangers, ci-après dénommé « le Conseil », a été saisi, le 7 juillet 2009, d'une demande d'avis de Mme la ministre de l'Emploi sur une proposition de loi de Mme la Sénatrice Nahima Lanjri intitulée « Proposition de loi visant à rendre le volontariat accessible aux étrangers ».
Le Conseil constate que la proposition de loi vise à modifier les articles 9, § 2 et 22, § 3 de la loi du 3 juillet 2005 relative aux droits des volontaires ainsi qu'à insérer dans la même loi des articles 9/1 et 21/1.
Le but de la proposition de loi est de permettre à des ressortissants étrangers, qui ne sont pas dispensés de l'obligation du permis de travail, d'exercer des activités de volontariat.
Le texte soumis au Conseil a été amendé suite à des avis du Conseil national du travail et du Conseil supérieur des Volontaires.
Le Conseil constate que la proposition amendée détermine les catégories de volontaires concernés.
Le Conseil est d'avis, à l'article 2 de la proposition, qu'il y aurait lieu de préciser que l'exemption du champ d'application de la loi du 30 avril 1999 relative à l'occupation des travailleurs étrangers et de ses arrêtés d'exécution ne vaut que pour les activités comme volontaire.
À l'article 3 de la proposition, le Conseil est d'avis qu'il faudrait préciser que l'exercice du volontariat, outre qu'il ne confère aucun droit à séjourner, ne nuit pas à l'application de la loi du 15 décembre 1980.
La CSC estime, toutefois, que la proposition est trop formaliste en ce qui concerne les organisations en leur demandant, en fait, de vérifier le titre de séjour du volontaire étranger.
Le représentant de la ministre de la Migration et de l'Asile émet un avis négatif car l'extension du droit de travailler comme volontaires aux bénéficiaires de l'accueil est un mauvais signal à l'égard des illégaux qui sont compris parmi les bénéficiaires de la loi de 2007 sur l'accueil.
À l'exception du représentant de la ministre de la Migration et de l'Asile, le Conseil émet un avis positif, à la majorité, sur la proposition.
Bruxelles, le 7 juillet 2009.
(1) Même si elle n'exclut pas explicitement le travail non rémunéré.
(2) Aspect non réglé par la proposition !