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2 JUILLET 2009
I. Introduction
Le groupe de travail « Dotation à des membres de la Famille royale » a été constitué par le Sénat, sur proposition du Bureau, en sa séance plénière du 20 novembre 2008.
Le groupe qui comptait dix membres effectifs (tous membres du Bureau) et huit suppléants et était présidé par M. Armand De Decker, Président du Sénat, avait comme mission de faire rapport au Bureau de l'Assemblée.
Il a d'abord été recouru à des auditions (de quatre experts belges et de deux experts étrangers, l'un du Pays-Bas et l'autre d'Espagne) avant de procéder à une discussion sur le fond.
Le groupe s'est réuni à onze reprises: les 25 novembre, 10 décembre 2008, 14 et 28 janvier, 4 et 18 mars, 1er avril, 13 mai, 17 et 26 juin et le 2 juillet 2009.
En conclusion de ses travaux, le groupe de travail a adopté une série de recommandations et a fait confiance aux rapporteurs.
Il est à signaler qu'un groupe de travail avait déjà été constitué au Sénat en 2001 au sein de la Commission des Finances, mais ses travaux n'ont pas abouti un accord et son rapport n'a donc pas pu être fait à la commission.
Lors de sa réunion du 2 juillet 2009, le Bureau a également adopté les recommandations et fait confiance aux rapporteurs.
II. Pour rappel
Le groupe de travail a été chargé d'examiner la question des dotations. Pour clarifier les choses et afin de ne pas confondre des notions distinctes, il y lieu de rappeler les différences qui existent entre la Liste civile, les dotations et la Donation royale.
Pour rappel:
— La Liste civile
Il s'agit de l'ensemble des moyens (financiers, immobiliers et matériels) que l'État met à la disposition du Roi, afin de lui permettre d'assumer sa charge, en toute indépendance.
En vertu de l'article 89 de la Constitution, la Liste civile est fixée en début de règne et pour la durée de celui-ci.
Le montant du forfait annuel est invariable et ne peut donc être modifié en cours du règne, indépendamment des indexations prévues par la loi.
— Les dotations
Des dotations (sommes d'argent versées annuellement) peuvent être allouées, en vertu d'une loi, à des institutions ou à des personnes, notamment à des membres de la Famille royale (par exemple, la veuve du Roi ou l'héritier présomptif de la Couronne).
Elles sont accordées à une institution ou à une personne afin de lui permettre de remplir des activités d'intérêt général.
— La Donation royale
Des biens légués par le Roi Léopold II sont à l'origine de cet établissement public autonome dont la fonction consiste à veiller à la gestion de ce patrimoine. Certains de ces biens peuvent être mis à la disposition de membres de la Famille royale.
Cette gestion, sans charges pour le Trésor, est soumise au contrôle de la Cour des Comptes et du département des Finances.
III. Audition d'experts
A. Audition de M. Herman Matthijs, Professeur à la VUB: comparaison entre la Belgique et les autres monarchies européennes.
Le Professeur remet aux membres une copie de son article intitulé: « De kostprijs van de Monarchie in Europa » (juin 2008), dont voici un extrait:
V. Belgique
Le système en vigueur dans le Royaume de Belgique est moins transparent. Notre pays ne fait pas de distinction entre les conjoints, et les dotations ne sont pas limitées au prince héritier. Actuellement, et pour la première fois dans l'histoire du pays, tous les enfants du chef de l'État bénéficient actuellement d'une dotation.
En outre, les dotations sont exprimées en un montant général qui ne fait pas de distinction entre les frais de personnel et les autres frais. Le site web du Palais remédie néanmoins quelque peu à ce manque de transparence en présentant un aperçu des dépenses de la Liste civile.
Pour l'année 2008, les montants suivants ont été votés:
— Liste civile du Roi: 9 928 000 euros;
— Prince héritier Philippe: 961 000 euros;
— Reine Fabiola: 1 502 000 euros;
— Princesse Astrid: 333 000 euros;
— Prince Laurent: 319 000 euros.
Cela donne, pour l'année 2008, un total de 13 043 000 euros comme coût direct pour le Trésor public.
La Constitution fait état uniquement d'une Liste civile pour le Roi. Le Parlement a toujours estimé que l'on pouvait octroyer des dotations à d'autres membres de la famille royale, vu que la Constitution ne l'interdisait pas. Il s'agit également de noter que le titre de prince héritier n'existe pas officiellement en Belgique, où l'on parle plutôt d'héritier de la couronne.
La Liste civile pour le chef de l'État est indexée en fonction de trois indicateurs, à savoir:
— chaque année, l'indice des prix à la consommation;
— tous les trois ans, les traitements des fonctionnaires de l'administration fédérale,
— tous les trois ans, les cotisations patronales de sécurité sociale.
Les autres dotations sont indexées chaque année sur la base de l'évolution des prix à la consommation.
(N.B. La loi du 29 décembre 2008 lie dorénavant l'évaluation des montants de la Liste civile et des dotations à l'indice santé, et non plus à l'indice des prix à la consommation).
La Liste civile et les différentes dotations sont régies par des lois fédérales.
Ni le gouvernement ni le Parlement n'exercent aucune forme de contrôle sur la Liste civile ou sur les dotations en question.
Les dépenses de la Famille royale qui sont reprises dans d'autres budgets (notamment pour les voyages et la sécurité) ne sont pas indiquées clairement comme aux Pays-Bas.
Le fait que différents immeubles utilisés par les membres de la famille royale font partie de la donation royale est un autre aspect spécifique à la Belgique.
En Belgique, il y a donc beaucoup de personnes qui reçoivent une dotation, et ces crédits publics ne sont pas publiés d'une manière aussi détaillée qu'aux Pays-Bas.
La Liste civile et les dotations sont exonérées fiscalement. En revanche, les membres de la Famille royale doivent payer des impôts sur leurs revenus privés. De même, ils paient une taxe de circulation uniquement sur leurs véhicules privés. Les achats à charge de la Liste civile ou des dotations ne sont pas soumis aux accises, aux droits à l'importation et à la TVA. Par contre, les membres de la famille royale doivent payer ces impôts indirects pour leurs achats privés.
Présentation orale et discussion
1. Le budget des dotations en Belgique.
Le Professeur Matthijs signale que seule la Liste civile est fixée par la Constitution (art. 89), mais que celle-ci n'interdit pas les dotations. Les dotations reposent traditionnellement, depuis 1853 (pour le futur Léopold II, alors âgé de 18 ans), sur une base légale.
La dernière loi relative à la Liste civile à avoir été adoptée par le Parlement est celle du 16 novembre 1993. Cette loi retenait trois paramètres (voir la note ci-dessus). Trois mois plus tard, deux index différents étaient instaurés.
Un membre explique que la modification de la loi de 1993 qui est proposée à présent impliquerait une hausse du montant de la Liste civile.
Le Professeur confirme que cette modification signifierait effectivement un surcoût à charge du Trésor. Il voit en outre une objection juridique à ce projet de loi, dans la mesure où une Liste civile ne peut pas être modifiée au cours d'un règne. Une autre solution eût été que le Roi reverse volontairement le surplus au Trésor.
Deux autres précédents étaient également contestables: la modification de la Liste civile du Roi Albert Ier en 1927 (à la suite de la dépréciation du franc belge et de la forte dévaluation d'octobre 1926) et le non-respect de certains « demi-sauts d'index » sous le règne du Roi Baudouin.
Un membre demande s'il convenait en 1993 d'inclure dans la même loi la Liste civile et les dotations.
Le Professeur répond qu'il aurait effectivement été préférable d'adopter deux lois distinctes.
Un membre souligne qu'à l'époque, le statut de la reine Fabiola, qui était subitement devenue veuve, était primordial.
Le Professeur précise que la loi avait été adoptée très tard, en novembre, alors que le projet de loi avait été déposé à la Chambre dès le 6 août.
Selon l'intervenant, la question qui se pose est la suivante: la loi relative à la Liste civile doit-elle être promulguée avant ou après la prestation de serment du nouveau Roi ? Il estime personnellement qu'il faut le faire avant la prestation de serment. En 1993, on s'était basé sur le précédent de 1934.
Un membre fait observer que le laps de temps était très court en 1993 (le Roi Baudouin est décédé le 31 juillet et le Roi Albert II a prêté serment le 9 août). On aurait pu imaginer que le Conseil des ministres prenne l'initiative de la procédure dans l'intervalle.
Par ailleurs, l'intervenant signale que l'article 179 de la Constitution permet d'accorder des pensions et des gratifications en vertu d'une loi et rappelle le précédent de lois visant le règlement d'une pension à des veuves de membres du gouvernement, et notamment le cas de la veuve du premier ministre Théo Lefèvre.
Le Professeur souligne que, contrairement à ce qui se passe en Norvège et aux Pays-Bas, le statut de la famille royale n'est pas réglementé en Belgique.
Il constate qu'il n'y a aucune transparence en Belgique, alors que c'est bien le cas aux Pays-Bas.
En ce qui concerne les coûts liés à la protection du chef de l'État, la même règle s'applique partout dans le monde: cette mission incombe aux pouvoirs publics.
Les statistiques comparatives provenant de l'étranger sont en partie inexactes en ce qui concerne la Belgique, car la Donation royale est souvent considérée comme un patrimoine privé du Roi. Or, la Donation royale est une institution publique, et non une possession privée.
Pour ce qui est du régime fiscal, la Liste civile et les dotations sont exonérées d'impôt. Ce principe ne figure dans aucune loi, mais il se déduit indirectement de l'article 89 de la Constitution. Aux termes des lois relatives à la Liste civile, elles ne peuvent pas être assimilées à un traitement.
Le Professeur livre enfin une évaluation pour l'année 2009 des dépenses liées à la monarchie belge dans les budgets départementaux:
| Intérieur (220 hommes de la police fédérale chargés de la sécurité) | 14 500 000 euros |
| Affaires étrangères (visites d'État, visites officielles, etc.) | 981 000 euros |
| Défense (militaires détachés, utilisation des avions militaires) | 2 000 000 euros |
| Politique scientifique (Ouverture du Palais royal au public) | 300 000 euros |
Le montant total s'élève à 17 800 000 euros sans la Liste civile et sans les dotations, et à près de 30 000 000 d'euros avec la Liste civile et les dotations.
2. Les budgets des dotations des monarchies européennes
Le Professeur présente les différents systèmes des monarchies européennes:
a) Espagne
Chaque année, le Roi reçoit une sorte de « Liste civile », soit un montant global qu'il répartit librement dans sa Maison royale et entre les autres membres de la famille royale. Il n'y a pas d'autres dotations. Par ailleurs, la publicité est inexistante et il n'y a pas de transparence.
b) Norvège
Le système vient d'être modifié.
Dans ce pays aussi, le Roi peut disposer librement de sa « Liste civile » et la répartir comme il l'entend entre sa Maison et sa famille.
Le principe de la spécialité est appliqué de manière relative à certaines dépenses.
Chaque année, le Palais publie un rapport comprenant, entre autres, une analyse budgétaire des dotations.
c) Royaume-Uni
Il y a quatre sources de revenus:
— la « Queen's civil list », c'est-à-dire la Liste civile de la reine;
— la dotation versée au duc d'Édimbourg, prince consort;
— les « Grants-in-aid » » sommes visant à couvrir les dépenses en matière d'informations et de télécommunications liées à des séjours royaux et à des frais de voyage;
— le « Government's/Crown estate »: sommes visant à couvrir les dépenses liées à l'accomplissement d'obligations officielles et à l'entretien de deux résidences.
Le prince héritier n'est pas rémunéré par la Liste civile et ne bénéficie d'aucune dotation, mais il tire des revenus du « Duchy of Cornwall » (Duché de Cornouailles).
En réponse à une question d'un membre, le professeur précise que les revenus du duché de Cornouailles sont variables. Le duché fait partie du patrimoine privé du prince de Galles (Charles). Ce dernier est exonéré d'impôts sur les revenus qu'il tire de ce domaine mais il paie quand même des impôts sur une base volontaire.
Par ailleurs, les autres membres de la famille royale (6) reçoivent une dotation (Parliamentary annuity). Toutes ces dotations sont remboursées au Trésor par la reine.
Le prince consort est donc le seul membre de la famille royale à recevoir une véritable dotation.
Le budget de l'État britannique n'applique pas le principe de la spécialité pour tous les montants susmentionnés. Toutefois, les diverses recettes, dépenses et propriétés des membres de la famille royale font l'objet d'une présentation détaillée dans le rapport annuel « Royal public finances ».
Un membre signale que l'expression « Liste civile » provient de Grande-Bretagne et englobait à l'origine tout le personnel du Souverain.
En conclusion, le professeur précise que ce système diffère du système continental.
d) Les Pays-Bas
Le système néerlandais présente une grande transparence.
Depuis 2005, les frais des membres de la Maison royale sont inscrits au budget. Il s'agit, d'une part, des frais de personnel et des frais afférents aux bâtiments et aux véhicules dans les différents ministères et, d'autre part, des dépenses exposées dans les différents ministères (par exemple les frais afférents à la sécurité sont inscrits au budget de l'Intérieur, etc.).
Le statut de la famille royale est réglementé.
Une dotation est attribuée à la reine, au prince consort, au prince héritier et à son épouse ainsi qu'aux ex-rois ou aux ex-reines et à leurs conjoints.
Chacune de ces dotations est subdivisée budgétairement en trois parties, à savoir:
— une composante A relative aux frais de personnel (contractuel);
— une composante B relative aux frais autres que ceux liés au personnel (frais de fonctionnement);
— une composante C relative aux revenus personnels.
Aux Pays-Bas, les composantes A, B et C des dotations ne font l'objet d'aucun contrôle, contrairement aux frais inscrits aux autres budgets.
Une discussion est en cours chez nos voisins septentrionaux:
— faut-il regrouper les dépenses au sein d'un seul département ou ventiler celles-ci entre différents départements ?
— ne faut-il pas fusionner les composantes A et B ?
À partir de l'exercice budgétaire 2009, une nouvelle réglementation est d'application suite à l'adaptation de la loi relative au statut financier de la Maison royale.
N.B.
Concrètement, l'ancienne composante « C » devient la composante « A » et les anciennes composantes « A » et « B » sont fusionnées pour former la composante « B ».
Outre le remaniement des composantes et le redéploiement des dépenses, la réforme de ce système budgétaire prévoit aussi une application sensiblement plus importante du principe de la spécialité, ce qui se concrétise par une présentation très détaillée des dépenses pour chaque ministère (personnel, fonctionnement, transport, etc.).
Un membre précise que les membres de la famille royale ont le choix: soit ils acceptent d'accomplir des « obligations sociales » et ils conservent alors leur place dans l'ordre de succession au trône, soit ils refusent ces obligations et ils perdent leurs droits à la succession au trône. L'intervenant cite à cet égard le cas de la Princesse Irène.
Il demande si ces membres de la famille royale reçoivent une indemnité forfaitaire pour leurs prestations.
Le Professeur répond qu'il existe une indemnité, mais qu'elle n'est pas fixée de manière forfaitaire. Ce sont les départements concernés qui paient eux-mêmes les membres de la famille royale.
Le coût global de la monarchie néerlandaise s'élève à quelque 110 millions d'euros.
e) Le Danemark
La Constitution dispose qu'une Liste civile est attribuée au Roi.
Une dotation est attribuée par la loi à la reine, au prince consort (10 % de la dotation de son épouse) et à la princesse Benedikte (soeur du chef de l'État).
Le prince héritier, la princesse héritière, le frère du prince héritier et son ex-épouse ainsi qu'un neveu de la reine (le prince Ingolf) reçoivent, eux aussi, une dotation.
Chaque année, la situation financière du couple royal, du prince héritier et de son épouse ainsi que du frère de celui-ci fait l'objet d'un audit indépendant. Le rapport qui en résulte est publié et incorporé dans le rapport annuel de la Maison royale danoise.
Un membre a l'impression que plus une monarchie est protocolaire, plus elle coûte cher.
Il aimerait savoir ce qu'en pense l'opinion publique danoise.
Le professeur répond que le mariage du prince Joachim (frère du prince héritier) a fait débat au Parlement, où un groupe de travail sera mis en place.
Selon l'intervenant, la monarchie danoise coûterait quelque 12 millions d'euros sur base annuelle.
En conclusion, on peut dire que le système danois présente de nombreuses similitudes avec le système belge.
f) La Suède
La Suède est le seul pays dont la Constitution ne comporte aucune disposition en matière de dotations.
Deux dotations sont approuvées chaque année par le Parlement:
— une première dotation concerne l'administration de la Cour, les tâches officielles et les dépenses personnelles du couple royal;
— une seconde dotation est affectée au financement des palais, des domaines annexes et des collections royales.
Cette seconde dotation est examinée par le bureau d'audit parlementaire (« Riksrevisionen ») et est présentée dans le rapport annuel de la Maison royale.
En 2009, les deux dotations représentent un montant global de 10,1 millions d'euros.
g) Le Grand-Duché de Luxembourg
La Constitution dispose que la Liste civile est fixée à 300 000 francs-or par an. Chaque année, les dépenses de la loi budgétaire comprennent, entre autres, la Liste civile, les frais de représentation du chef de l'État, les frais relatifs au personnel affecté à son service et la dotation destinée à l'ancien chef de l'État. Aucune dotation n'est prévue pour le prince héritier. Le coût global s'élève à quelque 8,1 millions d'euros par an.
Le principe de spécialité est relativement respecté.
Un membre estime que ce coût est assez élevé pour un pays plus petit que la province de Limbourg.
h) Échange de vues
Le professeur estime qu'il est très difficile d'effectuer une comparaison entre les monarchies européennes.
Un membre fait observer que la situation dans ces différents pays est très différente, en fonction de l'histoire propre — et parfois très ancienne — de chaque monarchie.
Il pose la question de l'état de fortune de ces familles royales.
Le Professeur répond qu'il n'existe aucune étude fiable à ce sujet. En effet, les études qui ont été réalisées jusqu'à présent tiennent compte, par exemple, de la Donation royale — pour la Belgique — et de la « Royal Collection » — pour le Royaume-Uni.
Un intervenant précise que le patrimoine des parlementaires belges est connu de la Cour des Comptes et que leur caractère secret peut être levé sur décision judiciaire.
Un membre ajoute qu'aux États-Unis, le financement des partis politiques est aux mains du privé.
En ce qui concerne la comparaison entre Républiques et Monarchies, un membre souligne qu'il y a lieu de distinguer entre les chefs d'État qui sont également à la tête d'un gouvernement et ceux qui ne le sont pas.
Selon le Professeur, l'Irlande, la Finlande et la Belgique sont trois pays comparables:
— Irlande: la présidence « cérémonielle » coûte environ 3 300 000 euros.
— Finlande: la présidence coûte 4 200 000 euros.
L'intervenant constate deux différences entre républiques et monarchies:
— les républiques n'accordent pas de dotation à des personnes autres que les chefs d'État;
— dans une république, il y a des dépenses additionnelles, à savoir celles en faveur des anciens chefs d'État et des conjoints des chefs d'État décédés. Remarquons qu'il y a plus d'anciens présidents que d'anciens rois.
Il faut en outre tenir compte, dans certaines républiques, des coûts élevés occasionnés par les élections présidentielles.
B. Audition de Mme Katrin Stangherlin, auteur du livre « Le Patrimoine royal »: La Liste civile, les dotations et la Donation royale.
Mme Stangherlin présente la note suivante:
Introduction
Le présent exposé s'assigne deux buts: d'une part, présenter au groupe de travail relatif aux dotations à des membres de la famille royale l'état actuel de la question en droit belge (1.), et, d'autre part, esquisser des pistes de réflexion pour l'avenir, essentiellement inspirées des évolutions récentes aux Pays-Bas (2.).
Afin d'éviter tout malentendu, il semble important de définir dès à présent certains termes.
La Liste civile prévue à l'article 89 de la Constitution désigne « l'ensemble des moyens que l'État belge met à disposition du Chef de l'État pour lui permettre d'assumer avec dignité la plus haute fonction dont il est investi » (1) .
Un « ensemble de moyens » est une notion plus vaste que du numéraire. La Liste civile comprend d'une part la somme d'argent fixée en début de règne et annuellement prélevée sur le budget de l'État ainsi que de la jouissance des immeubles du domaine de la Couronne (2) .
Le Roi peut aussi se voir reconnaître des facilités matérielles sources d'économie, comme la franchise postale (3) ou le droit de chasse dans certaines forêts domaniales prévu par la loi sur la chasse du 26 février 1882 (4) , la mise à disposition d'un avion de transport de la Défense nationale pour ses déplacements (5) ou encore le prêt d'« œuvres d'art destinées à embellir les résidences et palais royaux » (6) .
Le domaine de la Couronne est « un ensemble de biens (palais, objets d'art, terres, etc.) qui appartiennent à l'État, mais que celui-ci met à la disposition du Roi pour soutenir l'éclat et le prestige de la Couronne » (7) . Il s'agit essentiellement de ce qu'on peut familièrement appeler les résidences de fonction du Roi. Toutes les lois qui fixent la Liste civile prévoient la jouissance des palais du domaine de la Couronne.
Les biens du domaine de la Couronne sont gérés pour l'État par la Régie des bâtiments, laquelle est actuellement placée sous la tutelle du ministre des Finances.
L'ensemble des biens de la Liste civile sont affranchis de toute contribution au trésor public (8) . Ils ne sont pas soumis à l'impôt.
Une dotation est un crédit qui figure au budget général des dépenses, mais dont l'affectation est déterminée par l'institution à laquelle il est alloué. Elle se distingue de la subvention en ce que son bénéficiaire ne doit pas justifier que l'utilisation qu'il en fait correspond à une finalité déterminée (9) .
1. Les dotations à des membres de la famille royale en Belgique.
1. Quels sont les moyens mis à la disposition de la famille royale ?
Parmi les dotations au sens large, il convient de distinguer les sommes versées au Roi qui relèvent de la Liste civile et les dotations versées aux autres membres de la famille royale, soit actuellement, les princes Philippe, Astrid et Laurent et la reine Fabiola. Ces versements ont la même nature, sous réserve des spécificités qui découlent du caractère constitutionnel de la Liste civile (voir l'exposé du professeur Alen).
Par ailleurs, examiner de façon globale les moyens mis à disposition des membres de la famille royale suppose d'élargir cet examen à celui des immeubles mis à disposition par l'État lui-même (immeubles du domaine de la Couronne) ou par la Donation royale.
Outre ses biens personnels, à l'heure actuelle, le Roi bénéficie en sa qualité de chef de l'État de:
— la Liste civile en numéraire
— la mise à disposition d'immeubles du domaine de la Couronne (le palais de Bruxelles, le château de Laeken (10) , la moitié du parc de Laeken et un immeuble sis rue Bréderode renfermant des garages et les appartements de fonction des chauffeurs).
— la mise à disposition d'immeubles de la Donation royale (voir infra)
Outre leurs biens personnels, les princes précités et la reine Fabiola bénéficient de:
— dotations (dont la nature doit être examinée en rapport avec celle de la Liste civile)
— la mise à disposition de certains immeubles appartenant à la Donation royale (la villa du Stuyvenberg occupée par la princesse Astrid, la résidence à Tervueren occupée par le prince Laurent, le château du Stuyvenberg, occupé par la Reine Fabiola)
La sécurité du Roi et, au besoin, des membres de la famille royale est assurée par 243 hommes de la police fédérale. Le coût de ces prestations figure dans le budget du SPF Intérieur (11) . Cet aspect sera négligé ici car s'il représente sans doute un coût, il ne s'agit pas d'une gratification dont profitent les membres de la famille royale.
Par contre, pour pouvoir se prononcer en connaissance de cause sur les avantages en nature actuels, il est nécessaire de s'intéresser au statut et aux obligations de la Donation royale (4.), après avoir examiné la nature des dotations (2. et 1.). En effet, dans la mesure où la Donation royale assure l'hébergement des bénéficiaires des dotations, cet « avantage en nature » doit être pris en considération pour déterminer les besoins à couvrir par une dotation.
2. Octroyer des dotations est-il obligatoire ?
La principale différence entre la Liste civile et les autres dotations repose sur le caractère constitutionnel et en conséquence obligatoire de la seule Liste civile. Si la Constitution ne rend pas ces dotations obligatoires, existe-t-il un autre fondement légal « invocable » ?
Une pratique remontant au règne de Léopold Ier veut que l'on permette à certains membres de la famille royale de bénéficier d'une certaine autonomie financière sans devoir s'insérer dans le monde du travail. Une certaine constance à travers le temps est indéniable.
Ainsi, le duc de Brabant (futur Léopold II) s'est vu attribuer une dotation annuelle à l'occasion de son 18e anniversaire (12) , tout comme son frère le comte de Flandre trois ans plus tard (13) . Ces dotations ont été augmentées suite aux mariages des deux princes (14) .
La princesse Charlotte, unique fille de Léopold Ier et sœur cadette des deux précités a obtenu une dot en capital payée par l'État belge lors de son mariage avec un archiduc d'Autriche (15) . Il en est allé de même à l'occasion du mariage de la princesse Stéphanie, fille de Léopold II, en 1881 (16) .
Devenu héritier présomptif de la couronne suite au décès de son frère aîné puis de son père, le prince Albert s'est également vu allouer une dotation (17) .
Léopold III a été gratifié d'une dotation « classique » lorsqu'il était duc de Brabant (18) et de compléments à la Liste civile avant même son abdication (19) .
Le régent, quant à lui, a été gratifié d'une dotation à la fin de sa mission constitutionnelle (20) .
En 1959, le Parlement a accordé une dotation au prince Albert (21) .
Lors de l'avènement du Roi Albert II en 1993, le législateur a souhaité attribuer une dotation à la reine Fabiola et au prince Philippe (22) .
Dans la même veine, on constate l'allocation d'une dotation aux veuves de nos Rois et de nos princes. Une loi prévoyant une rente en faveur de la veuve a été votée à l'occasion du mariage en 1867 du prince Philippe, frère de Léopold II et de la princesse Marie de Hohenzollern (23) .
Lors du décès d'Albert Ier, sa veuve, la reine Élisabeth, a bénéficié à son tour d'une dotation (24) qui a fait l'objet d'un complément à partir de 1947 jusqu'à son décès en 1965 afin de faire face à l'augmentation des salaires et du coût de la vie (25) .
Après le décès de Léopold III en 1983 et jusqu'à sa mort en 2002, sa veuve Madame Lilian Baels a continué à jouir d'une dotation qui s'élevait en 2001 à 16,2 millions de francs belges (26) .
La reine Fabiola s'est de même vu accorder une dotation lors du décès du Roi Baudouin (27) .
Sous les gouvernements Verhofstadt (1999-2007), le nombre de dotations a augmenté de façon remarquable et remarquée. En 2000 (28) , la dotation du prince Philippe a été revue à la hausse (suite à son mariage en décembre 1999) et une dotation supplémentaire a été créée en faveur de la princesse Astrid (29) .
Ensuite, en novembre 2001, le prince Laurent a été inclus dans la liste des bénéficiaires (30) . À lire l'énumération qui précède, on se rend compte que jamais par le passé tant de dotations n'ont été accordées concomitamment.
Il est manifeste que le législateur a toujours estimé convenable d'accorder une dotation aux veuves et aux héritiers majeurs du trône. Est-on en l'occurrence face à une coutume praeter constitutionem, soit une authentique source de droit ? L'élément matériel est assurément présent, mais on peut difficilement prétendre qu'il en va de même pour l'élément psychologique.
D'une part, l'enseignement traditionnel de la doctrine est clair: une dotation est une faveur que le législateur dispense à sa guise à ceux qu'il désire distinguer sans aucune obligation constitutionnelle (31) (32) et qui ne présente aucun caractère immuable (33) . D'autre part, l'agitation lors du débat autour de l'attribution d'une dotation aux enfants du Roi Albert II démontre à suffisance qu'une large part de l'opinion publique et du Parlement ne se sentait liée par aucune contrainte juridique (34) .
Il semble donc acquis qu'il n'existe aucune base légale contraignante à la tradition, certes bien ancrée, selon laquelle certains membres de la famille royale, en général l'héritier présomptif de la Couronne et les veuves de souverains, se voient octroyer une dotation. L'octroi de dotations est purement facultatif.
3. Nature juridique de la Liste civile et des dotations
Le numéraire de la Liste civile est une dotation. Celle-ci présente néanmoins des caractéristiques propres qui découlent de sa nature constitutionnelle (35) .
Les dotations facultatives aux membres de la famille royale trouvent une assise constitutionnelle dans l'article 179 de la Constitution qui permet d'accorder des gratifications « en vertu de la loi ».
3.1. Un simple crédit de fonctionnement ?
La nature de ces dotations (forme de rémunération des membres de la famille royale pour le travail de représentation accompli ou simples des crédits de fonctionnement) est controversée (36) . Les arguments échangés sont les mêmes que pour la dotation mise à la disposition du Roi dans le cadre de la Liste civile, raison pour laquelle j'expose brièvement ceux-ci:
Si selon certains, la Liste civile « est en réalité, pour le souverain, un budget de dépenses analogue aux budgets ministériels » (37) , un simple budget de fonctionnement appliqué à une fonction particulière, la comparaison avec le budget ministériel reste néanmoins boiteuse: un pour-cent de la Liste civile est consacré aux frais de ménage du Roi et de la reine, alors qu'un ministre ne se vêt pas, ne se nourrit pas et ne part pas en voyage privé aux frais son ministère. A fortiori n'impute-t-il pas les frais de son épouse sur le budget de son ministère. On n'est donc pas face à un simple budget de fonctionnement.
La forte affirmation que l'on sent indignée selon laquelle le Roi n'est pas un fonctionnaire auquel est alloué un traitement (38) marque une rupture. En effet, des auteurs antérieurs parmi les plus éminents se sont pourtant exprimés en ces termes sans que l'on puisse parler de volonté d'offense. Il suffit pour s'en convaincre de relire Thonissen, selon lequel « tout fonctionnaire public doit être payé par l'État; or le Roi est le premier fonctionnaire (39) , le chef suprême de la nation; il doit donc être environné d'un éclat qui réponde à l'importance, à la majesté de ses fonctions et à la richesse du peuple qui le reconnaît pour souverain; il doit être enfin, quant à ses besoins, dans une complète indépendance » (40) ou Errera, qui affirme que la Liste civile « représente et gère les intérêts privés du Roi, son avoir mobilier et immobilier et notamment le traitement qui lui est assigné sur les deniers publics. Ce traitement porte le nom de Liste civile, sensu stricto » (41) . Ces deux aspects sont également soulignés par Orban qui n'hésite pas à écrire que « l'institution de la Liste civile ne repose pas seulement sur l'idée que le Chef de l'État a droit, comme tout fonctionnaire, à une rémunération convenable, mais surtout sur la nécessité d'assurer à la première magistrature du pays l'éclat, le prestige et l'indépendance dont il convient qu'elle soit entourée, non seulement au point de vue intérieur, mais aussi au point de vue des relations internationales » (42) .
On peut en outre constater un certain regain de cette idée de « salaire du Roi » parmi la rare littérature consacrée à la question (43) .
La réalité est sans doute quelque part entre les deux: bien que servant en grande partie à couvrir les frais inhérents à la maison (conseillers, secrétariat, frais de déplacement, ...) de leurs bénéficiaires, ces dotations ont certainement aussi une fonction rémunératoire, puisque leurs bénéficiaires sont libres d'en dépenser une fraction comme bon leur semble, sans contrôle (sous réserve de ce qui sera dit infra sur le contrôle des dotations)
La meilleure approche consiste à aborder la question de façon moins monolithique en reconnaissant plusieurs fonctions à la Liste civile (44) et aux dotations: permettre au Roi et aux princes de rémunérer leur maison, les rétribuer pour les activités publiques qu'ils accomplissent, les mettre à même d'entretenir les palais mis à leur disposition par l'État ou la Donation royale et couvrir les dépenses d'accueil et de représentation inhérentes à la fonction, sans chercher à masquer l'aspect rémunératoire. Force est néanmoins de reconnaître que la détermination de cette part rémunératoire, aussi indéniable qu'elle soit en théorie, pose des problèmes pratiques non négligeables puisqu'elle existe sous forme d'argent que le Roi et les bénéficiaires des dotations sont libres de dépenser à leur guise ou au moins sous forme de nombreux avantages en nature.
Les dotations en faveur de membres de la famille royale (tout comme la jouissance d'un immeuble) ont pu et peuvent s'interpréter comme une forme de « rémunération » du travail de représentation présent (pour les princes et princesses) ou passé (pour les veuves). On y reviendra.
3.2. Nature du contrôle sur les dotations
À l'heure actuelle, il n'existe absolument aucun contrôle, que ce soit par la Cour des comptes ou par une autre institution, sur la façon dont la Liste civile et les dotations sont dépensées. Les seules informations dont on dispose sont relativement vagues: il s'agit d'un tableau ventilant les dépenses moyennes sur une période de douze ans disponible sur le site de la monarchie (www.monarchie.be). Si cet état de chose a semble-t-il reçu l'aval de la doctrine sans véritable justification (45) , on imagine qu'il s'explique par la nécessaire indépendance du chef de l'État. Cet argument n'est pas transposable aux autres dotations car les princes ne sont pas soumis aux mêmes impératifs d'indépendance à l'égard du gouvernement.
Les dotations impliquent en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d'une certaine autonomie. Le montant qui leur est accordé est en effet un montant global, qui n'est pas ventilé en allocations de base, et dont elles peuvent disposer sans être soumis aux contrôles que subissent les allocataires de subventions (46) .
Néanmoins, comme le démontrent les récentes discussions de la Chambre des représentants à propos de l'examen des comptes d'institutions publiques bénéficiant de dotations (47) (Cour constitutionnelle, Conseil supérieur de la justice, comités de contrôle des services de police, ...), une dotation n'exclut pas toute forme de contrôle, et certainement pas une certaine transparence, puisque les résultats des exercices comptables de ces institutions ont bel et bien été discutés au Parlement.
On notera dès à présent que, faute d'obligation constitutionnelle ou légale d'attribuer des moyens matériels à des membres de la famille royale autres que le Roi, le Parlement pourrait décider de leur octroyer des subventions plutôt que des dotations, ce qui permettrait de les soumettre à un contrôle bien plus serré, ou de leur accorder pour partie une subvention et pour partie une dotation.
3.3. Soumission à l'impôt des dotations
Point délicat, qu'en est-il de la soumission à l'impôt des dotations ? Je n'ai pu trouver aucune loi réglant la question dans un sens ou dans l'autre. Si l'on peut admettre que la Constitution serve (ou ait pu servir) de fondement à la non-soumission de la Liste civile à l'impôt, les dotations, qui reposent sur aucune base constitutionnelle et ne présentent aucun caractère obligatoire, ne peuvent se prévaloir d'un tel privilège. À partir du moment où l'article 89 de la Constitution ne peut être invoqué, rien ne s'oppose à l'application du droit commun. En l'espèce, l'adage « pas de privilège sans texte » est renforcé par l'article 172, alinéa 2 de la Constitution en vertu duquel « nulle exemption ou modération d'impôt ne peut être établie que par une loi ». Même si la pratique semble aller dans ce sens, l'affirmation selon laquelle les dotations ne sont pas soumises à l'impôt alors même qu'aucune loi ne le prévoit, uniquement sur la base d'un raisonnement par analogie avec la Liste civile (48) est dénuée de tout fondement légal et, dès lors, erronée.
4. La Donation royale
La Donation royale est une institution créée par Léopold II afin que l'énorme patrimoine qu'il s'était créé, entre autres grâce au Congo, reste au service des rois des Belges et ne soit pas dispersé au fil des héritages de ses enfants et petits-enfants. On ne s'étendra pas ici sur les questions critiques que cette façon de faire a soulevées au regard de la réserve successorale des trois filles de Léopold II (49) .
4.1. Fonctionnement et biens de la Donation royale
Sur le plan juridique, la Donation royale a fait l'objet d'une réorganisation importante en 1930, et l'article 1er de l'arrêté royal organique (50) est on ne peut plus clair sur un point essentiel, qui était par ailleurs une des idées angulaires du projet de Léopold II: la Donation royale se doit de vivre en autarcie financière.
Art. 1er. La Donation royale constitue un établissement public autonome, sous le contrôle du ministre des Finances.
Cet établissement est tenu de faire face à toutes ses dépenses au moyen des ressources dont il dispose, sans charges pour le Trésor public.
Bien qu'en sa qualité d'établissement public autonome la Donation royale soit soumise au contrôle du ministre des Finances, celui-ci est fort peu contraignant puisqu'il se borne à la communication des comptes annuels. En outre, comme tout organisme gérant des deniers publics, elle est soumise au contrôle de la Cour des comptes (51) , bien que ce soit en traînant des pieds. Enfin, on relèvera que même si ses spécificités le font parfois oublier, la Donation royale est une « simple » autorité administrative (52) soumise à l'article 32 de la Constitution et à la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration.
L'essentiel des biens gérés par la Donation royale ont été apportés par deux donations de Léopold II acceptées par l'État belge en 1903 et 1908 (53) . Il a transféré la propriété de nombreux biens à l'État sous diverses conditions que, pour simplifier, la doctrine (54) tend à regrouper en trois exigences (nous verrons que la situation est en réalité bien plus complexe): que l'État ne les aliène pas, qu'il conserve leur cachet et qu'il assure la jouissance d'une partie de ceux-ci aux futurs rois.
Parmi les propriétés qui sont mises à la disposition de la Maison royale, on compte essentiellement (55) :
— au titre de biens dont la famille royale a la jouissance effective: château du Belvédère (résidence du Roi qui a commencé à l'habiter à l'époque où il était prince de Liège), serres royales et domaine attenant au château de Laeken (56) , château du Stuyvenberg (actuellement occupé par la reine Fabiola), châteaux de Ciergnon, de Fenffe et de Villers-sur-Lesse, résidence à Tervuren (villa du prince Laurent) et depuis 2002 la villa du Stuyvenberg (villa de la princesse Astrid);
— au titre de biens à la jouissance desquels la famille royale a renoncé et a consenti à une autre affectation: château de Val Duchesse, château de Ferage, hôtel Bellevue;
— au titre de biens utilisés pour les besoins de son personnel de service: diverses habitations à Laeken et en Ardenne.
4.2. Affectation de certains biens aux successeurs au trône
Léopold avait souhaité que certains des biens dont il avait fait don à la Belgique soient mis à la disposition des futurs Rois afin que ceux-ci puissent bénéficier de leur majesté. Il s'agit du chalet d'Ostende et des domaines royaux de Ciergnon et d'Ardenne.
La comparaison de la liste actuelle des biens de la Donation royale avec l'acte de donation rédigé par Léopold II le 9 avril 1900 fait apparaître une anomalie. En effet, en lisant l'énumération, certes non exhaustive, mais comprenant les biens essentiels- qui précède, l'on constate que la villa d'Ostende qui a remplacé le chalet suite à sa destruction a été au moins temporairement consentie à une autre affectation, pour ensuite, à en croire la presse, être vendue malgré la volonté expresse de Léopold II.
On remarquera que l'acte de donation de Léopold II ne prévoit pas de mise à disposition des biens de la Donation royale à d'autres membres de la famille royale que le souverain lui-même. Pourtant, même des biens dont la jouissance n'était nullement réservée au successeur au successeur au trône se sont vus dévolus à celui-ci et à sa famille:
— le Belvédère, actuellement occupé par le Roi, l'était déjà par lui lorsqu'il était prince de Liège;
— la villa Clémentine, à Tervueren, est occupée par le prince Laurent;
— la villa du Stuyvenberg a été construite par la Donation pour Astrid (57) ;
— le château du Stuyvenberg est occupé par la reine Fabiola.
Néanmoins, même si la lettre (plus que l'esprit) de la charge imposée par Léopold II est mise à mal, on peine à voir quelle pourrait être la sanction d'une telle violation.
Plaçons-nous d'abord sur le terrain du contentieux subjectif. Quelles sont les actions envisageables en cas de non-respect des conditions (58) ?
D'une part, le donateur, ses héritiers, ses créanciers (action oblique) et même le bénéficiaire de la condition peuvent agir en exécution des obligations assumées par le gratifié.
D'autre part, l'article 956 du Code civil ouvre une action en révocation (avec effet rétroactif) au donateur, ses héritiers et ses créanciers, mais non au bénéficiaire. La simple énumération des personnes autorisées à demander la révocation de la Donation royale (le donateur, ses héritiers et ses créanciers) suffit à démontrer que ce risque est très théorique.
L'action en exécution est quant à elle également ouverte au bénéficiaire. Les bénéficiaires sont dans le cas d'espèce les « successeurs au trône » de Léopold II. On peut défendre deux interprétations de ce terme. Selon la première, il n'y a qu'un successeur au trône à la fois, et c'est le souverain régnant. Selon la seconde, à l'heure actuelle, tous les enfants et petits-enfants du Roi sont des successeurs au trône, même s'il est fort improbable qu'ils règnent tous. Quoi qu'il en soit, on imagine mal, bien que cette possibilité existe théoriquement, que le Roi ou l'un des successeurs au trône au sens large introduise une action en vue d'obtenir le strict respect de la condition de jouissance alors que la transgression de celles-ci est à leur avantage et repose très certainement sur un consensus familial.
Plaçons-nous ensuite sur le terrain du contentieux objectif. La Donation royale est une autorité administrative et l'on pourrait considérer que la décision d'attribuer un immeuble à l'un ou l'autre membre de la famille royale (par hypothèse au-delà des strictes obligations imposées par Léopold II) est un acte administratif attaquable. À nouveau, on aperçoit difficilement qui aurait intérêt pour attaquer un tel acte devant le Conseil d'État.
4.3. Impact sur les dotations
La mise à disposition de ces résidences dont l'entretien doit normalement entièrement être assumé par la Donation royale est un avantage en nature dont il convient de tenir compte lors de la détermination des bénéficiaires des dotations et lors de la fixation du montant de celles-ci.
Plusieurs articles de presse ont au cours des derniers mois insisté sur les très lourdes difficultés financières traversées par la Donation royale.
Dans la mesure où il est dans la pratique très difficile d'obtenir l'accès aux comptes de la Donation royale, qui ne figurent que dans le 4e cahier des observations de la Cour des comptes (59) , on se référera aux maigres informations qui figurent sur le site du SPF Finances (60) et qui indiquent que dès 2007, le portefeuille de tires a subi les effets du marasme boursier et n'a produit aucun revenu (sans toutefois citer de chiffres), ce qui implique une diminution des recettes de 31,5 % par rapport à 2006.
Ceci peut avoir un impact sur la problématique des dotations dans la mesure où, d'une façon ou d'une autre, il faudra entretenir ces biens et éponger les dettes. On en a déjà connu un exemple par le passé. La presse a écrit que la Liste civile avait remboursé l'État belge de la valeur des travaux d'amélioration effectués à la villa Clémentine, résidence du prince Laurent (soit 185 000 euros), alors que la plus-value a profité au patrimoine de l'État belge, propriétaire du bien, et que les travaux d'entretien et d'amélioration auraient dû être effectués par la Donation royale.
Posons l'hypothèse que la Donation royale ne soit plus en mesure d'entretenir les résidences de princes et de financer des travaux indispensables et urgents. On imagine que cela donnera lieu à une ponction sur les montants des dotations ou à une demande de prise en charge à la Régie des bâtiments. De façon directe ou indirecte, le budget de l'État sera affecté.
Comme par ailleurs le patrimoine de la Donation royale est essentiellement composé d'immeubles dont l'entretien est un gouffre financier, que cela ne fait que quelques années que la Donation royale compte parmi son conseil d'administration des professionnels de la finance à même d'optimiser le portefeuille boursier et que la crise boursière a frappé durement et indistinctement, on peut de demander si, avec la meilleure volonté du monde, la Donation royale est à même de conserver son caractère autarcique. Peut-être qu'un audit financier permettrait d'y voir plus clair et de déterminer s'il ne faudrait pas envisager soit un complément aux dotations afin d'entretenir les immeubles, soit une restructuration de la Donation royale.
2. Réflexions prospectives
1. Les montants actuels et l'exemple néerlandais
À l'heure actuelle, en Belgique, les bénéficiaires et les montants des dotations sont les suivants:
| Bénéficiaire | Montant de la dotation au budget 2009 |
| Albert II | 10 536 000 |
| Fabiola | 1 594 000 |
| Philippe | 1 020 000 |
| Astrid | 353 000 |
| Laurent | 350 000 |
| Total | 13 393 000 |
| Source: Projet de budget général des dépenses, Doc. parl., Ch., s.o. 2008-2009, nº 52-1528/1, p. 185. | |
Il me semble que le principe de l'octroi d'une dotation aux veuves (et dans quelques années aux veufs) des souverains ayant régné est moins sujet à la controverse. On peut difficilement faire autrement que d'octroyer des moyens financiers à quelqu'un qui a exercé les aspects représentatifs de la fonction royale durant plusieurs dizaines d'années sans avoir réellement l'opportunité d'exercer une profession en dehors et qui, compte tenu de son âge, continue dans une moindre mesure à le faire. On notera toutefois qu'on peut s'étonner du montant accordé à la reine Fabiola par rapport aux dotations dévolues aux trois enfants du Roi (1 594 000 euros en 2009, soit à peine moins que les trois princes réunis).
Plus délicate est la question de savoir si tous les enfants du Roi, et a fortiori ses frères et soeurs, devront dans le futur continuer à bénéficier d'une dotation.
Les Pays-Bas viennent de réviser leur système de dotations qui avait été coulé dans une loi (plusieurs fois modifiée depuis) dès 1972 (61) . La révision introduite par la loi du 20 novembre 2008 (62) n'est pas une révolution, mais prolonge encore le souci de transparence qui caractérise le régime néerlandais.
En vertu de l'article 1er, seuls le souverain, son conjoint, l'héritier présomptif de la couronne et son conjoint, le souverain ayant abdiqué et son conjoint bénéficient d'une dotation, et les montants sont fixés par la loi.
Auparavant, les montants étaient divisés en trois masses: frais de personnel, frais de fonctionnement et rémunération du bénéficiaire. Depuis la réforme de décembre 2008, les frais de personnel et de fonctionnement sont fondus en une seule masse. En vertu de l'article 1er de cette loi, les montants se présentent comme suit:
| Bénéficiaire | Montant total en euros | Dont rémunération | Dont frais de personnel et de fonctionnement |
| Le Roi | 4 757 359 | 764 304 | 3 993 055 |
| Son conjoint | 821 946 | 302 948 | 518 988 |
| L'héritier du trône | 1 281 313 | 226 460 | 1 054 853 |
| Son conjoint | 578 077 | 226 460 | 351 617 |
| Le Roi ayant abdiqué | 1 288 730 | 431 794 | 856 936 |
| Son conjoint | 492 918 | 207 272 | 285 646 |
| Total | 9 220 343 | 2 159 238 | 7 061 095 |
La part rémunératoire évolue de la même façon que la rémunération 2007 du vice-président du Conseil d'État, la masse salariale et de fonctionnement est liée pour moitié à l'évolution des salaires des fonctionnaires et pour moitié à l'index du mois de juin 2007.
Un élément remarquable est que la partie rémunératoire est distinguée et clairement assumée.
Une autre différence marquante est qu'une dotation est officiellement octroyée aux conjoints du souverain et de l'héritier du trône. Cela n'est pas le cas en Belgique, où l'on considère que les « droits » du conjoint de l'héritier du trône sont couverts par la dotation à ce dernier. Ceci s'explique par le fait que, en droit belge, seul le Roi et ses enfants ou, à leur défaut, les descendants belges de la branche de la famille royale appelée à régner (qui peuvent devenir sénateurs de droit en vertu de l'article 72 de la Constitution) ont une existence constitutionnelle. Leurs conjoints sont totalement ignorés. Aux Pays-Bas, par contre, la Constitution mentionne en son article 40 la Maison royale, qui se distingue de la famille royale, et la loi fixe les règles d'appartenance (63) .
L'article 2 ouvre le droit à une dotation aux veufs/veuves du Roi, de l'héritier du trône et du souverain ayant abdiqué.
La dotation du veuf/de la veuve d'un souverain est déterminée comme suit: durant les deux premières années, le montant est identique à celui du conjoint du Roi moyennant un complément d'un quart de la dotation B (frais) du Roi (soit 821 946 + 1/4 de 3 993 055 = 1 820 210 euros) en l'absence de descendants mineurs; si par contre le futur Roi est mineur, la dotation est égale à la dotation du prince héritier durant toute sa minorité pour autant qu'elle ne dépasse pas cette période de 2 ans.
Au-delà de 2 ans, le montant s'élève à la moitié de la dotation de l'héritier présomptif de la couronne sauf en présence d'enfants mineurs (sans qu'il soit exigé que le futur Roi soit encore mineur), en quel cas le montant s'élève à la totalité de la dotation de l'héritier présomptif de la couronne.
Le législateur néerlandais envisage avec un luxe de détail le montant à octroyer au veuf/veuve du conjoint ayant abdiqué, du prince héritier, etc. Rien n'est laissé au hasard et les montants des dotations sont prévus de longue date, ce qui court-circuite les discussions déplaisantes dans l'urgence au moment où la question se pose.
La Constitution néerlandaise elle-même règle les aspects fiscaux en son article 40 (64) , qui est également un modèle de transparence:
Article 40
1. Le Roi reçoit tous les ans des allocations de l'État, suivant des règles à fixer par une loi. Cette loi détermine quels sont les autres membres de la maison royale auxquels sont accordées des allocations de l'État, et règle ces allocations.
2. Les allocations qu'ils reçoivent de l'État ainsi que les éléments du patrimoine servant à l'exercice de leur fonction sont exempts d'impôts personnels. En outre, ce que le Roi ou son successeur présomptif reçoivent d'un membre de la maison royale, soit en vertu du droit successoral soit par donation, est exempt des droits de succession, de transfert et de donation. D'autres immunités fiscales peuvent être accordées par la loi.
Par ailleurs, en consultant le site www.koninlijkhuis.nl, on constate que parmi les enfants de la Reine, seuls le prince et la princesse d'Orange assument de lourdes tâches protocolaires. Le prince Constantijn et son épouse se consacrent à leur carrière et n'assistent qu'à quelques obligations protocolaires. Quand au prince Johan-Friso, son mariage avec Mlle Mabel Wisse Smit n'ayant pas obtenu l'approbation du Parlement, il n'est plus membre de la Maison royale (mais bien de la famille royale, bien entendu) et est de ce chef libéré de ce type de charges (65) .
2. La dotation comme contrepartie
À l'égard des enfants de la Reine, les Pays-Bas semblent de façon implicite mais certaine avoir établi un lien entre dotation et travail de représentation. Quiconque ne touche pas de dotation garde sa pleine liberté pour évoluer dans la vie professionnelle et voit ses obligations protocolaires réduites au minimum.
Cette formule présente l'avantage de la clarté. Peut-elle être transposée en droit belge ?
Ce qui semble acquis, c'est qu'on ne peut pas d'une part souhaiter que les princes s'insèrent dans le monde du travail et gagnent leur vie avec des limitations dans leurs choix de carrière pour éviter des professions ou des échecs qui pourraient sembler incompatibles avec la dignité de la monarchie à certains et, d'autre part, leur demander un rôle protocolaire prenant.
Peut-on vraiment nier qu'il existe une réciprocité entre, d'une part, la mise à disposition de moyens par l'État et, d'autre part, des prestations fournies pour représenter l'institution monarchique ? Et si cette dotation permet également l'entretien à titre privé des bénéficiaires, s'ils en vivent, peut-on réellement soutenir qu'elle ne les rémunère pas, au moins en partie ? Admettre l'idée d'une part rémunératoire semble encore difficile pour certains, mais c'est à mon sens un cap psychologique indispensable à passer.
Les dotations présentent diverses caractéristiques:
— elles sont un défraiement de la disponibilité que l'on demande aux princes pour s'investir dans la vie publique de leur pays, ce qui est légitime. En cela, elles sont un instrument d'équité;
— elles constituent en conséquence une garantie que les princes ne connaîtront pas des mésaventures professionnelles éventuellement déshonorantes pour l'institution monarchique. En cela, elles sont un instrument de tranquillité;
— elles impliquent corrélativement de la part de leur bénéficiaire l'engagement de respecter un corps de règles non écrites, dont la nature relève de la déontologie. En cela, elles sont un instrument de contrôle. En effet, il n'y a pas que l'État qui s'engage en octroyant une dotation. Corrélativement, en acceptant une dotation plutôt que de s'insérer dans le monde du travail, le prince accepte de se soumettre à une forme de déontologie, qui implique d'exercer la fonction représentative avec toute la diplomatie et la modération, la neutralité et la discrétion inhérentes à une monarchie constitutionnelle. À défaut, et s'il se comporte de façon à porter préjudice à l'institution monarchique, les dotations n'étant en aucune façon obligatoire dans l'état actuel du droit public belge, le bénéficiaire s'expose à un retrait de celle-ci, même s'il s'agit là d'une mesure d'une extrême sévérité à laquelle il ne faudrait recourir qu'en dernier ressort.
En conséquence, combien de personnes doivent-elles pouvoir en bénéficier ? Il s'agit d'une question de pure opportunité. Simplement, la sécurité juridique serait accrue et les légitimes expectatives de chacun clairement fixées si la loi pouvait se prononcer de façon claire et cohérente, à l'instar de ce qui se fait aux Pays-Bas.
Combien de personnes faut-il pour assurer la fonction représentative que l'on attend de l'institution monarchique, tant à l'étranger qu'au sein du pays ? Je n'ai aucune idée de la charge de travail que cela représente, et la réponse à cette question varie en fonction de l'âge et de l'état de santé des intéressés. On ne peut pas demander à un prince mineur ou majeur mais poursuivant ses études de se plonger dans la vie publique à temps plein, on ne peut pas demander à un Roi vieillissant d'enchaîner les visites au même rythme qu'un trentenaire.
Si, comme c'est très probable, le prince Philippe monte sur le trône et qu'on estime devoir à cette occasion cesser de verser des dotations à Astrid et Laurent, et vu le très jeune âge de ses enfants, la charge de représentation incombant à l'institution monarchique ne risque-t-elle pas de devenir fort lourde ?
3. Structure, contrôle et traitement fiscal de la dotation
Créer un régime juridique cohérent des dotations nécessite:
— que l'on détermine quelle part relève du budget de fonctionnement et quelle part est rémunératoire;
— que l'on règle la question du contrôle des dépenses effectuées avec ces dotation;
— que l'on règle la question de la soumission à l'impôt de ces dotations.
Le montant des dotations à accorder (et au sein de celle-ci du budget de fonctionnement d'une part et de la part rémunératoire d'autre part) est essentiellement une question d'opportunité sur laquelle il n'y a pas grand chose à dire en droit aussi longtemps que la somme octroyée permet d'accomplir les missions confiées à leurs bénéficiaires.
Néanmoins, il semble avisé de tenir compte dans la fixation du montant de la mise à disposition de résidences par la Donation royale, et s'il s'avère que les difficultés financières de celles-ci persistent, de l'éventuelle prise en charge des frais d'entretien si c'est là la solution retenue.
Néanmoins, les exigences de transparence d'une démocratie moderne s'accommodent difficilement de l'octroi en bloc d'importantes sommes d'argent public qui ne sont soumises ni à une obligation de transparence, ni à une obligation de contrôle.
Sur ce point aussi l'exemple néerlandais me semble fort pertinent. D'une part la rémunération est déterminée sans ambiguïté et sans fausse gêne. D'autre part, il est clairement précisé que les budgets de fonctionnement sont soumis à un authentique contrôle budgétaire, avec reddition de comptes (66) .
Cette pratique me semble devoir être adoptée en droit belge. On se souvient que le Conseil d'État de Belgique a eu l'occasion de rappeler son attachement à la notion de dotation (67) et à l'autonomie qu'elle implique pour ses bénéficiaires. Par ailleurs, rien n'interdit au Parlement d'octroyer des subventions plutôt que des dotations.
Il me semble que si l'on veut s'inscrire dans la lignée de cet avis, on pourrait dans l'avenir structurer les moyens octroyés aux princes et au Roi en deux parties distinctes. D'une part une subvention de fonctionnement qui, conformément aux articles 55 à 58 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État pour laquelle le bénéficiaire serait tenu de justifier de l'utilisation des sommes reçues et, d'autre part, une dotation au sens strict, qui serait soumise à une obligation de transparence, le cas échéant atténuée puisqu'il s'agit de dépenses de la vie privée, mais sans réel contrôle coercitif permettant de refuser l'un ou l'autre poste.
Enfin, à l'instar de l'exemple néerlandais, il convient de régler le régime fiscal tant d'une subvention de fonctionnement que d'une dotation rémunératoire.
Que le choix politique soit celui d'une parfaite soumission au droit commun, en ce compris la soumission de la dotation à une déclaration fiscale pour les princes, ou celui d'une totale exonération qui irait jusqu'à l'exemption des impôts indirects pour la subvention destinée à couvrir les frais de personnel et de fonctionnement, la question doit être réglée de façon précise par la loi (68) .
Échange de vues
Un membre soulève la question du principe d'une rémunération pour une fonction et de l'opportunité de définir les tâches exécutées par les membres de la Famille royale, la soumission aux impôts indirects, l'assujettissement à la TVA pour des travaux,
Un bref échange de vues s'engage entre plusieurs membres sur la notion de dotation, sur le fait que, hormis la Famille royale, les assemblées législatives fédérales et plusieurs autres institutions (69) bénéficient également d'une dotation, ainsi que sur l'absence de contrôle structuré et la nécessité d'une certaine transparence.
Un membre s'informe sur l'entretien du patrimoine du Roi.
Mme Stangherlin rappelle qu'il faut faire une distinction entre les habitations dans le cadre de la Liste civile et les résidences qui dépendent de la Donation royale.
a) Par « habitations royales », il faut entendre: le Palais de Bruxelles et le Château de Laeken. Il s'agit de résidences appartenant à l'État, mises à la disposition du Roi et à charge de la Liste civile pour l'entretien intérieur et l'ameublement. Le combustible nécessaire au chauffage du Palais de Bruxelles est fourni par l'État fédéral (art. 6 de la loi du 6 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II).
b) Dans le cadre de la Donation royale et conformément aux volontés du donateur, le Roi Léopold II, certaines autres résidences suivantes sont également mises à la disposition du Roi.
L'experte donne un aperçu des habitations « dites privées » mises à la disposition de la Maison royale:
— le Château du Belvédère;
— le Domaine du Stuyvenberg;
— la Villa Clémentine;
— le Château de Ciergnon;
— le Château de Fenffe.
Ces résidences appartiennent à la Donation royale, et donc, à l'État. Les Serres de Laeken, le parc Duden à Forest et l'arboretum à Tervueren font également partie de la Donation.
Il est utile de rappeler l'origine de la Donation royale. Arrivé à la fin de sa vie, le Roi Léopold II décide, en 1900, d'offrir au pays les territoires, châteaux et bâtiments qu'il avait acquis au cours des années écoulées. Cependant, il imposait trois conditions:
— garder leur fonction;
— garder l'aspect d'origine;
— être à la disposition des successeurs du trône.
La Donation royale est une institution publique autonome, ayant sa propre personnalité juridique, sous le contrôle du ministre des Finances.
Un membre est d'avis que la fortune personnelle du Roi devrait être imposable.
Sur la question de la transparence, il faut admettre que, bien que la Donation royale soit soumise au contrôle du ministre des Finances, ceci est fort peu contraignant, puisque cela se limite à la « consommation » des comptes annuels.
Un membre constate de réels obstacles en ce qui concerne la vérification des comptes et bilans. La Cour des Comptes a un rôle de contrôle à jouer. Il faudrait demander officiellement la consultation du fameux quatrième cahier de la Cour des Comptes.
Un autre membre constate que la Donation royale connaît de sérieuses difficultés financières.
Un intervenant donne l'exemple du parc Duden à Forest, qui se trouve dans un état lamentable et pour lequel la Donation a conclu un accord avec l'IBGE (Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement) qui se charge de la réhabilitation.
Mme Stangherlin constate que le patrimoine de la Donation est devenu ingérable. Elle ajoute que les gestionnaires de la Donation ont récemment changé et elle rappelle que le Conseil d'administration est désigné par le gouvernement.
Plusieurs membres plaident pour une plus grande transparence de la Donation royale et pour un contrôle de son fonctionnement.
C. Audition de M. André Alen, Professeur extraordinaire de droit public à la KULeuven et juge à la Cour constitutionnelle: la Liste civile.
1. Notion de « Liste civile ».
La Liste civile a une base constitutionnelle. L'article 89 de la Constitution dispose que « la loi fixe la Liste civile pour la durée de chaque règne ».
La Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II a été fixée par la loi du 16 novembre 1993 (Moniteur belge du 29 mars 1994). Cette même loi attribue aussi une dotation annuelle et viagère à la Reine Fabiola ainsi qu'une dotation annuelle au Prince Philippe.
Les articles 4 et 5 de cette loi de base ont été modifiés par la loi du 22 décembre 2008 (Moniteur belge du 29 décembre 2008).
Le professeur Alen renvoie à deux tableaux figurant dans le livre de Mme Stangherlin intitulé « Le patrimoine royal ». Il s'agit:
— d'une liste qui montre l'évolution de la Liste civile du premier roi jusqu'au roi actuel;
— d'un état des dépenses de la Liste civile.
Il ressort de ce dernier que 70 % des dépenses sont des dépenses de personnel (salaires, allocations, indemnités et cotisations sociales).
L'examen minutieux des lois de 1993 et de 2008 relatives à la Liste civile nous apprend que, contrairement aux autres matières concernant la monarchie, la Liste civile relève de la procédure bicamérale facultative. Ce n'est pas logique. La loi du 22 décembre 2008 est la première loi concernant la Liste civile à avoir vu le jour après la réforme du système bicaméral de 1995.
Le professeur suggère que, dans le cadre d'une prochaine réforme de l'État, la Liste civile soit ajoutée à la liste des matières bicamérales par une loi adoptée à la majorité spéciale.
La Liste civile au sens large se compose de moyens financiers, tandis qu'au sens strict, elle se compose de moyens immobiliers.
En ce qui concerne les moyens financiers, il s'agit d'une dotation annuelle qui est fixée pour chaque Roi et dont le montant annuel est imputé au budget général des dépenses (budget des dotations).
Les moyens immobiliers se composent de biens domaniaux, notamment les endroits où le Roi remplit ses fonctions: le Palais de Laeken et le Palais de Bruxelles.
Un membre demande s'il s'agit de domaines privés.
Le professeur répond qu'il existe trois sortes de domaines (royaux):
— des habitations privées qui relèvent du droit privé, comme « Le Romarin » à Châteauneuf de Grasse;
— deux biens qui relèvent de la Liste civile et qui sont administrés par la Régie des Bâtiments;
— des habitations dans lesquelles le Roi et sa famille demeurent, mais où ils n'exercent pas leurs fonctions, telles que le Château du Belvédère, la Villa Clémentine, etc. Ces habitations font partie de la Donation royale.
Les deux palais ainsi que la Donation royale sont la propriété de l'État.
L'ameublement et l'entretien des deux palais sont à la charge de la Liste civile. En raison des coûts d'entretien élevés, l'entretien extérieur (jardins et façades extérieures) ainsi que le chauffage du Palais de Bruxelles sont à la charge de l'État fédéral depuis le règne de Baudouin.
2. « Pour la durée de chaque règne »
Le professeur renvoie à la base constitutionnelle de la Liste civile: « pour la durée de chaque règne ».
Il est donc dérogé au principe de l'annualité des budgets.
Le but était de fixer, au début de chaque nouveau règne, un montant fixe qui serait attribué au Roi chaque année afin qu'il soit en mesure de remplir ses fonctions correctement et avec dignité.
Principe de l'invariabilité
Pourquoi la Liste civile est-elle fixée pour la durée de chaque règne ? Parce que l'on voulait éviter de recommencer chaque année le débat sur la monarchie. L'on a donc opté pour des montants invariables en sorte que ni le pouvoir exécutif ni le pouvoir législatif n'ont la possibilité de modifier ces montants au gré des circonstances.
Il a néanmoins été dérogé à ce principe à plusieurs reprises.
Dérogations historiques
Il y eut des dérogations historiques qui étaient anticonstitutionnelles:
a) À la suite de la dévaluation de 1927, les moyens financiers de la Liste civile sous le règne du Roi Albert Ier se sont avérés largement insuffisants. Ce problème fut résolu par une loi interprétative de 1927 qui porta de 3,3 à 9,5 millions de francs belges le montant attribué à la Liste civile. L'intervenant rappelle les propos de M. le sénateur Pierlot au sujet du caractère anticonstitutionnel de la loi interprétative en question.
b) Durant la période de la question royale (1945-1951), des lois annuelles permirent de dégager des crédits supplémentaires pour payer le personnel. L'indexation offrit une solution structurelle à la nature anticonstitutionnelle de cette pratique.
Indexation
L'indexation a été introduite pour la première fois par la loi du 26 janvier 1965 portant liaison à l'indice des prix de détail de la Liste civile et de la dotation de Son Altesse Royale le Prince Albert. Il s'agit d'une loi interprétative.
L'inflation galopante des années quatre-vingt a fait que les coûts salariaux liés au personnel ont augmenté plus rapidement que les prix à la consommation.
C'est pourquoi la loi de 1993 qui fixe la Liste civile pour la durée du règne du nouveau Roi Albert II est plus généreuse.
En réponse aux questions d'un membre, le professeur explique que, selon la doctrine, le Parlement vote la Liste civile aussitôt que le Roi a prêté serment. La prestation de serment a eu lieu le 9 août 1993. La loi fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, date du 16 novembre 1993. Cette loi a considérablement revu la Liste civile à la hausse.
Elle prévoit en outre des mécanismes de maintien du pouvoir d'achat et de liaison à l'évolution réelle des coûts salariaux.
L'article 4 instaure une indexation pure: les montants sont adaptés à l'indice des prix à la consommation lorsque l'un des indices-pivots est dépassé.
L'article 5 de la loi de 1993 prévoit en outre que la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II est revalorisée tous les trois ans sur la base de l'évolution des traitements réels des services d'administration générale de l'État fédéral et des augmentations de cotisations patronales à la sécurité sociale.
Cet article se rapporte bien entendu aux 70 % de coûts salariaux de la Liste civile.
Cette indexation triennale est inconstitutionnelle et n'a, d'après la doctrine, jamais été appliquée. L'on ne retrouve dans les travaux préparatoires parlementaires de la Chambre et du Sénat aucune question ou aucune discussion à propos de ce singulier article 5.
La loi du 22 décembre 2008 supprime la possibilité d'une indexation triennale.
En 2008, le législateur a pris deux mesures:
a) il a abrogé et remplacé l'article 5 de la loi de 1993 sans donner la moindre justification dans l'exposé des motifs. Grâce à cette modification, la législation relative à la Liste civile est à nouveau en conformité avec la Constitution;
b) il a lié l'indexation à l'indice santé.
Pour que l'indexation soit vraiment constitutionnelle, il est souhaitable de la prévoir dans le texte même de la loi fixant la Liste civile.
3. Autres caractéristiques.
Le professeur souligne que la Liste civile est exonérée d'impôts et de contrôle.
Mais là où le bât blesse, c'est que la législation fiscale ne prévoit pas cette exonération. Contrairement à Mme Stangherlin, l'intervenant n'est pas convaincu que cela nécessite pour autant une adaptation de la législation fiscale.
Un membre souligne que les institutions comme le Parlement, la Cour constitutionnelle, la Monarchie, etc., ne sont pas soumises à l'impôt.
Un autre membre est d'avis qu'il serait absurde de taxer, par exemple, la chancellerie du premier ministre. Il en va de même pour la Liste civile. En revanche, la partie de la dotation liée à la fonction exercée devrait faire l'objet d'une déclaration fiscale, comme c'est le cas pour l'ensemble des citoyens.
Un intervenant rappelle la décision de taxer la rémunération des parlementaires. Résultat: les montants ont doublé.
Selon un membre, il faut identifier, aussi bien dans le cadre des dotations qu'au niveau de la Liste civile, la part « traitement » pour une fonction qu'on remplit (cf. le traitement des ministres).
Le professeur Alen souligne que la dotation du Roi Baudouin a été augmentée après son mariage.
Il rappelle qu'après le décès du Roi Baudouin, la loi du 16 novembre 1993 a fixé la Liste civile pour la durée du Royaume d'Albert II et accordé une dotation à la Reine Fabiola et au Prince Philippe.
Par la suite, une dotation a été octroyée à la Princesse Astrid par la loi du 7 mai 2000 et au Prince Laurent par la loi du 13 novembre 2001.
D. Audition de M. Marc Verdussen, Professeur de droit public à l'UCL: le principe de transparence et l'aspect constitutionnel des dotations et du statut de l'héritier présomptif.
Le Professeur Verdussen présente la note suivante:
Adopté en 1831, l'article 89 de la Constitution dispose que « la loi fixe la Liste civile pour la durée de chaque règne ». Pour ce qui concerne le règne du Roi Albert II, une loi a été adoptée en ce sens le 16 novembre 1993 (70) . Par ailleurs, le législateur fédéral est également intervenu pour accorder des dotations à d'autres membres de la famille royale: la Reine Fabiola, le Prince Philippe, la Princesse Astrid et le Prince Laurent (71) . Ces différentes lois ont été modifiées par une loi du 22 décembre 2008. Selon l'exposé des motifs, cette récente loi entend prévoir que les montants de la Liste civile et des dotations « évolueront à partir du 1er janvier 2009 de la même manière que celle prévue dans la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale des travailleurs, ainsi que des obligations imposées en matière sociale aux travailleurs indépendants et, par conséquent, suivront le mécanisme d'indexation lié à l'indice-santé » (72) .
Quelles différences y a-t-il entre la Liste civile et les dotations aux membres de la famille royale ? Ces différences sont au nombre de trois au moins. Tout d'abord, la Liste civile a une base constitutionnelle, ce qui n'est pas le cas des dotations aux membres de la famille royale. Ensuite, la Liste civile a pour bénéficiaire le souverain régnant, alors que les dotations s'adressent aux membres de la famille royale ou, plus exactement, à des membres de la famille royale et, par la force des choses, elles ne reposent pas sur les mêmes justifications. Enfin, la Liste civile est fixée par la loi pour la durée de chaque règne, tandis que les dotations aux membres de la famille royale font l'objet de crédits inscrits chaque année dans le budget général des dépenses de l'État.
La présente note a pour objet les dotations accordées aux membres de la famille royale, à l'exclusion de la Liste civile (73) . Elle examine la question de l'encadrement juridique de telles dotations: quelles seraient, en droit constitutionnel belge (74) , les implications du maintien d'un système de dotations au profit d'un ou de plusieurs membres de la famille royale ?
La notion d'État de droit s'inscrit au cœur du droit constitutionnel contemporain. L'État de droit est un des fondements du droit constitutionnel de notre pays. « L'État belge est conçu comme un État de droit », dit la Cour constitutionnelle de Belgique (75) . L'État de droit est aussi un élément du patrimoine juridique commun des États de l'Union européenne (76) . Par ailleurs, il n'est désormais plus contestable que les exigences de l'État de droit s'imposent à tous les pouvoirs publics, en ce compris le législateur, qui est tenu de respecter les règles constitutionnelles: l'État de droit s'entend aujourd'hui d'un État de droit constitutionnel.
Les implications de l'État de droit sur les dotations aux membres de la famille royale sont au nombre de quatre. Elles mobilisent les différentes dimensions de la notion d'État de droit: formelle, substantielle et procédurale.
1. Le fondement juridique des dotations aux membres de la famille royale
Les pouvoirs publics doivent agir dans le respect du droit qui s'impose à eux. Ils doivent conformer leur action à toutes les normes qui leur sont applicables, quels que soient les caractères des actes qu'ils posent: usage de la force matérielle ou production juridique, acte individuel ou réglementaire, acte unilatéral ou contractuel, etc. Il y va là d'une exigence formelle de l'État de droit. Le droit qui s'impose aux pouvoirs publics est la mesure de leur action: les pouvoirs publics doivent agir de la manière prévue par le droit. Cependant, le droit qui s'impose aux pouvoirs publics n'est pas seulement la mesure de leur action. Il est d'abord, et avant tout, la cause de leur action: les pouvoirs publics ne peuvent agir que dans les cas prévus par le droit et, s'agissant du législateur fédéral, dans les cas prévus par ou en vertu de la Constitution.
Un des dénominateurs communs entre la Liste civile et les dotations aux membres de la famille royale réside dans le fait que l'une et les autres sont fixées par la loi fédérale. Elles tombent, plus particulièrement, sous le régime des lois bicamérales virtuelles de l'article 78 de la Constitution. Cependant, à la différence de la Liste civile, les dotations sont ignorées par la Constitution. En clair, le législateur fédéral les octroie sans une habilitation expresse du Constituant.
Les dotations aux membres de la famille royale ne font pas non plus l'objet d'une coutume constitutionnelle, l'existence d'une telle coutume reposant « sur la répétition, sans discontinuité véritable et pendant une certaine durée, de précédents recueillant un très large consensus, pour ne pas dire l'assentiment général » (77) .
Que signifie le silence de la Constitution sur ce point ?
Le silence de la Constitution signifie qu'hormis la Liste civile, le législateur fédéral n'est soumis à aucune obligation constitutionnelle d'accorder des dotations aux membres de la famille royale. Comme l'a écrit André Molitor, « la Constitution n'a prévu un statut matériel qu'en faveur du Roi. Aucun autre membre de la famille royale ne peut donc se prévaloir d'un prescrit constitutionnel en vue de bénéficier à charge de l'État d'avantages de ce genre » (78) . Même l'héritier présomptif de la Couronne ne peut exciper d'un droit constitutionnel au bénéfice d'une dotation (79) .
Le silence de la Constitution signifie-t-il, comme on a pu le soutenir, que les dotations actuelles aux membres de la famille royale sont inconstitutionnelles, car interdites par la Constitution ? Ce serait oublier que le pouvoir législatif fédéral jouit du principe de la plénitude des pouvoirs: les matières que la Constitution n'évoque pas et que, partant, elle n'attribue expressément à aucune autorité publique peuvent, de plein droit, être réglées par la loi fédérale. Comme l'a écrit Francis Delpérée, si « la Constitution n'attribue le bénéfice d'une Liste civile qu'au titulaire de la fonction royale », il n'en reste pas moins que le législateur fédéral peut « prendre à sa charge le versement d'une dotation en faveur de certains membres de la famille royale, qu'ils soient ou non successibles » (80) .
Cela étant, compte tenu des réticences d'une partie de l'opinion publique à l'égard des dotations aux membres de la famille royale ou, à tout le moins, de certains de ses membres, ne serait-il pas préférable de conférer à ces dotations une base constitutionnelle explicite ?
La question renvoie à une interrogation fondamentale: doit-on postuler qu'il existe un droit constitutionnel par nature ? Si l'on entend par là que toute Constitution a un contenu naturellement constitutionnel, en ce que certaines dispositions sont a priori incluses dans la Constitution, la réponse semble claire: la constitutionnalisation d'un principe ou d'une règle relève du jugement de valeur, de l'ordre du contingent, et non de l'ordre du nécessaire: « s'il est nécessaire qu'il y ait du droit constitutionnel, rien n'est nécessairement du droit constitutionnel » (81) . En revanche, ne doit-on pas admettre, ce qui est tout autre chose, que toute Constitution exerce par nature certaines fonctions ? Tous les constitutionnalistes peuvent s'accorder pour affirmer que la Constitution remplit plusieurs fonctions naturelles qui toutes se ramènent à une mission cardinale, qui est l'essence même du constitutionnalisme: éviter que la liberté de choix du politique et, plus particulièrement, du législateur ne se mue en arbitraire. Un texte constitutionnel ne mérite cette appellation que s'il contribue à limiter le pouvoir étatique de manière effective.
Il n'est pas question d'insinuer que l'octroi de dotations aux membres de la famille royale a été décidé jusqu'à présent de manière arbitraire. Loin s'en faut. Cependant, la liberté de choix du législateur, notamment sur les destinataires des dotations, peut donner l'apparence d'être absolue — même si elle ne l'est pas (voir infra) — et, pour cette raison, elle peut être perçue comme arbitraire par une partie des citoyens.
En quoi la constitutionnalisation des dotations aux membres de la famille royale limiterait-elle la liberté de choix du législateur ? Avant tout, cette constitutionnalisation n'aurait pas forcément pour effet de rendre les dotations constitutionnellement obligatoires. On peut, en effet, imaginer l'insertion d'une disposition constitutionnelle qui habilite le législateur fédéral à octroyer de telles dotations, sans l'y contraindre, ce qui préserverait à son profit un certain pouvoir d'appréciation. Mais, par ailleurs, une telle constitutionnalisation permettrait au moins de « cadenasser » la liste des bénéficiaires, ce qui empêcherait le législateur d'y ajouter d'autres bénéficiaires. Comme l'a observé Jef Tavernier en 2001, « il n'est en effet pas souhaitable que le législateur continue à décider au cas par cas en cette matière » (82) . C'est sur ce point surtout qu'il y aurait une limitation de la liberté de choix du législateur.
En toute hypothèse, la constitutionnalisation des dotations aux membres de la famille royale ne peut être réalisée sous l'actuelle législature. En effet, la déclaration de révision de la Constitution de mai 2007 ne permet pas une telle modification de la Constitution, de telle sorte que celle-ci ne pourrait être adoptée que lors d'une prochaine législature et à la condition qu'une déclaration de révision de la Constitution le prévoie expressément.
2. Les justifications des dotations aux membres de la famille royale
Que les dotations aux membres de la famille royale reposent sur une base constitutionnelle ou — comme c'est actuellement le cas — sur une base légale, elles doivent en toute hypothèse être compatibles avec les exigences substantielles les plus essentielles de tout État de droit. En effet, « l'édifice de l'État de droit est indissociable d'un substrat libéral constitué par des principes et par des valeurs » (83) . Au nombre de ces exigences, figure le principe d'égalité et de non-discrimination, qui impose que toute différence de traitement opérée par les pouvoirs publics soit susceptible d'une justification objective et raisonnable.
La présence dans la Constitution du principe d'égalité et de non-discrimination suffit à démontrer que, déjà actuellement, la liberté de choix du législateur dans l'octroi de dotations aux membres de la famille royale ne peut pas être arbitraire.
L'application de ce principe renvoie aux justifications invoquées à l'appui des dotations aux membres de la famille royale. De telles justifications existent et elles sont bien connues, même si elles ne sont pas exactement les mêmes selon les destinataires des dotations: veuve du précédent souverain; héritier présomptif de la Couronne; autres enfants du souverain régnant. Ces justifications sont-elles légitimes ? Si le respect du principe d'égalité et de non-discrimination dépend du caractère objectif et raisonnable des justifications retenues, la légitimité de celles-ci est, en revanche, une question d'opportunité, qui relève de la souveraine appréciation du législateur.
On se risque toutefois à poser la question suivante: si l'on admet que les justifications invoquées à l'appui des dotations aux membres de la famille royale sont légitimes, n'y aurait-il pas là une raison supplémentaire de constitutionnaliser ces dotations, en inscrivant dans la Constitution elle-même les motifs justifiant l'octroi de telles dotations et donc les critères permettant de déterminer quels sont les membres de la famille royale pour lesquels il se justifie ?
De ce point de vue, la nécessité de constitutionnaliser les dotations paraît s'imposer d'autant plus pour ce qui concerne le successeur au trône, dont la dotation est conçue comme une contrepartie aux responsabilités particulières qui sont les siennes en tant qu'héritier présomptif de la Couronne. Pourquoi ne pas l'inscrire dans la Constitution ? Plus fondamentalement encore, n'est-il pas temps aujourd'hui de poser la question de l'insertion dans la Constitution de dispositions réglant le statut du successeur au trône ?
Plusieurs faits intervenus dans les années récentes ont montré qu'il y a sur ce point un vide juridique insécurisant, par exemple sur d'éventuelles restrictions à la liberté de parole du successeur au trône (84) . En novembre 2004, le Prince Philippe, en voyage en Chine, tient des propos critiques à l'égard du Vlaams Belang. En février 2005, le même Prince Philippe, participant en sa qualité de président d'honneur de l'Office belge du commerce extérieur à une réunion organisée par la Fédération des entreprises de Belgique, signe un document qui conteste les options du gouvernement fédéral en matière de politique sociale européenne. En janvier 2007, le Prince Philippe toujours, à l'occasion de la cérémonie des voeux aux corps constitués, réprimande deux journalistes flamands sur la manière dont ils rendent compte de ses actions. La plupart des constitutionnalistes interrogés à l'époque se sont accordés pour dire que le successeur au trône n'est pas constitutionnellement tenu par un devoir de réserve, mais que sa position d'héritier présomptif de la Couronne l'astreint tout de même à une certaine retenue (85) . Tous se sont livrés à de subtils exercices rhétoriques, très révélateurs d'une réelle insécurité juridique sur le statut du prince héritier. On trouvera une confirmation de cette insécurité juridique dans le caractère juridiquement inconvenant des réactions adoptées à l'époque par le premier ministre. Ce dernier semblait vouloir assimiler le Prince Philippe au Roi Albert II en termes de responsabilité politique, alors que la Constitution ne prévoit aucune responsabilité ministérielle à l'égard du successeur au trône ou de tout autre membre de la famille royale (86) .
La question du statut constitutionnel du successeur au trône, avec ce que cela implique en termes de droits et obligations, renferme elle-même plusieurs questions. J'en évoque deux.
Tout d'abord, un tel statut suppose-t-il nécessairement que ce dernier soit soumis à un contrôle politique du gouvernement fédéral ? Il n'en est rien. Un tel contrôle n'aurait de sens que si le successeur au trône était, à l'instar du souverain lui-même, élevé au rang d'autorité constituée et était ainsi investi du pouvoir de poser, avec le gouvernement fédéral, des actes juridiques en tant qu'organe de l'État. Or, il n'est pas envisagé, ni envisageable de confier au successeur au trône de telles responsabilités.
Ensuite, quelle serait alors la nature des obligations imposées au successeur au trône ? Compte tenu de la vocation de celui-ci à remplacer le souverain régnant, il pourrait se justifier de lui imposer des devoirs spécifiquement liés à deux exigences: d'une part, se préparer à l'exercice de la fonction royale et, d'autre part, ne pas compromettre anticipativement la neutralité que, dans une monarchie, on est en droit d'attendre du Chef de l'État.
La première exigence est une exigence de capacité: « Il convient que le successeur dispose de connaissances techniques sur les grandes questions de gestion de l'État. Il faut qu'il ait mesuré les différentes facettes de la vie politique et administrative, notamment par des visites de travail dans un ensemble d'institutions publiques. Il importe qu'il ait pris connaissance des réalités de la vie internationales, notamment à l'occasion de missions poursuivies à l'étranger. Il faut qu'il soit en contact avec les différentes capitales en Europe et dans le monde » (87) . Une disposition constitutionnelle va déjà en ce sens. L'article 72 dispose, en effet, que « les enfants du Roi ou, à leur défaut, les descendants belges de la branche de la famille royale appelée à régner, sont de droit sénateurs à l'âge de dix-huit ans ». Il ajoute qu' « ils n'ont voix délibérative qu'à l'âge de vingt et un ans » et qu' « ils ne sont pas pris en compte pour la détermination du quorum des présences », ce qui s'explique par le caractère occasionnel de leur présence aux séances du Sénat et par leur non-participation aux votes (88) . Le Prince Philippe, la Princesse Astrid et le Prince Laurent — qui ont prêté le serment de sénateur respectivement en 1994, 1996 et 2000 — ne touchent aucun traitement en cette qualité.
La seconde exigence est une exigence de neutralité: il convient de ne pas compromettre le successeur « dans une action politique trop accentuée qui l'expose à engager sa responsabilité personnelle, alors que le principe d'inviolabilité le mettra plus tard hors d'atteinte de pareille contrôle » (89) . Une disposition constitutionnelle va déjà en ce sens. C'est l'article 98, libellé en ces termes: « Aucun membre de la famille royale ne peut être ministre ». On peut sans doute y ajouter l'article 85 qui, en ses alinéas 2 et 3, organise la déchéance du droit de monter sur le trône pour tout descendant qui se marierait « sans le consentement du Roi ou de ceux qui, à son défaut, exercent ses pouvoirs dans les cas prévus par la Constitution ».
L'inscription de tels devoirs dans la Constitution conféreraient à la dotation octroyée à l'héritier présomptif de la Couronne une plus grande légitimité. La dotation apparaîtrait, en effet, comme la contrepartie des responsabilités assignées à ce dernier.
Marc Uyttendaele ne dit pas autre chose lorsqu'il écrit que « si l'on peut concevoir que le Prince héritier dispose d'une dotation, celle-ci devrait être la conséquence du statut juridique qui est le sien et apparaître comme le corollaire de droits et obligations nettement identifiés » (90) .
3. La transparence des dotations aux membres de la famille royale
Au nombre des exigences substantielles inhérentes à tout État de droit, figure également le principe de transparence.
Appliqué aux dotations aux membres de la famille royale, ce principe pourrait déboucher sur deux mesures, orientées l'une sur la transparence des dotations elles-mêmes et l'autre sur la transparence de l'utilisation qui en est faite par leurs bénéficiaires.
Une première mesure consisterait à conférer une certaine application du principe de spécialité budgétaire aux dotations aux membres de la famille royale. La spécialité budgétaire implique qu'un budget ne peut être alloué qu'« avec des chapitres distincts et des articles différents qui correspondent à des crédits bien définis » (91) . Cette exigence « est intrinsèquement liée à la nature démocratique du régime » (92) . Dans l'état actuel des choses, ni les lois du 16 novembre 1993 et du 7 mai 2000, ni les budgets généraux annuels des dépenses ne contiennent de ventilation des dotations en plusieurs chapitres et articles.
Certes, une dotation est, par définition, un crédit forfaitaire, c'est-à-dire un crédit « dont l'affectation est déterminée par l'institution à laquelle il est alloué » (93) . Comme l'a souligné la section de législation du Conseil d'État, dans un avis rendu le 10 mai 2006, la dotation « se distingue de la subvention en ce que son bénéficiaire ne doit pas justifier que l'utilisation qu'il en fait correspond à une finalité déterminée. (...) Les dotations impliquent donc en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d'une certaine autonomie. Le montant qui leur est accordé est en effet un montant global, qui n'est pas ventilé en allocations de base, et dont elles peuvent disposer sans être soumis aux contrôles que subissent les allocataires de subventions » (94) .
La justification par la Chambre des représentants du budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2009 montre d'ailleurs qu'une telle ventilation n'est d'usage pour aucune des dotations inscrites à ce budget, qu'il s'agisse des dotations à la famille royale (division 31), des dotations aux assemblées législatives fédérales (division 32) ou des dotations à d'autres institutions fédérales: la Cour constitutionnelle, la Cour des comptes, le Conseil supérieur de la justice, le Collège des médiateurs fédéraux, le Comité permanent de contrôle des services de police — dit « Comité P » —, le Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité — dit « Comité R » —, les Commissions de nomination réunies pour le notariat et la Commission de protection de la vie privée (division 33) (95) .
Un regard vers le passé montre cependant qu'il n'en a pas toujours été ainsi. La dotation de la Cour des comptes était, jusqu'à l'exercice budgétaire 1984, ventilé en six articles, répartis en deux titres:
« Titre I — Dépenses courantes
Art. 11.10. Traitements et indemnités des membres de la Cour (y compris les indemnités pour accidents de travail et le paiement de ces indemnités à des membres de la famille de la victime en cas de décès);
Article 11.11. Traitements et indemnités du personnel des bureaux et rémunérations des salariés (y compris les indemnités pour accidents de travail et le paiement de ces indemnités à des membres de la famille de la victime en cas de décès);
Art. 11.12. Service social;
Art. 12.20.01. Dépenses de fonctionnement de toute nature (frais de mission, de déplacement, de séjour, de représentation, de réception); dépenses de formation du personnel; dépenses imprévues;
Art. 12.21.01. Frais d'entretien des bâtiments et du mobilier, loyers, dépenses d'eau, de téléphone, articles de bureau, etc.;
Art. 12.21.02. Dépenses de consommation d'énergie;
Titre II — Dépenses de capital
Art. 74.01. Achat de machines, mobilier, matériel et moyens de transport terrestre » (96) .
Ne serait-il pas utile, dans un souci de transparence — mais aussi de contrôle (voir infra) — de prévoir une certaine ventilation des dotations aux membres de la famille royale ? L'obligation de ventiler les dotations pourrait être appliquée de manière suffisamment souple pour ne pas dénaturer la notion même de dotation. Par ailleurs, l'obligation de ventiler devrait nécessairement être limitée à une partie de la dotation. Mais cela supposerait qu'une distinction soit faite entre deux montants: un montant qui s'apparente à un crédit de fonctionnement et un montant qui a davantage une fonction rémunératoire. Seul le premier serait ventilé.
Une seconde mesure — complémentaire à la première — consisterait à imposer aux membres de la famille royale bénéficiaires d'une dotation l'obligation d'établir annuellement un rapport reprenant, sous la forme d'un nombre de rubriques à déterminer, les dépenses consenties grâce aux sommes versées par l'État, à l'exception de celles qui revêtent un caractère rémunératoire et qui, dès lors, ressortissent à la vie privée de celui ou de celle qui en bénéficie.
Sur le plus strictement juridique, l'établissement d'un tel rapport ne me paraît pas incompatible avec le système des dotations.
En vertu de la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des Chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, les partis politiques les plus représentatifs bénéficient, à certaines conditions, d'une dotation annuelle (articles 15 à 21) et, par ailleurs, ils sont astreints à l'obligation d'établir annuellement un rapport financier (articles 22 à 25bis). En effet, « puisque le financement est public, la comptabilité doit être ouverte » (97) . Dans le même souci de transparence de la vie politique (98) , le résumé du rapport financier est publié aux annexes du Moniteur belge (article 24, alinéa 5).
Au demeurant, le rapport fait au nom de la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants, le 3 décembre 2008, montre que des institutions comme la Cour des comptes, la Cour constitutionnelle ou encore le Conseil supérieur de la justice — qui toutes sont bénéficiaires de dotations — soumettent annuellement à la Chambre des représentants les comptes de l'année budgétaire précédente et que les documents budgétaires transmis font l'objet d'une discussion parlementaire (99) .
Pourquoi les membres de la famille royale ne seraient-ils pas soumis à des obligations comparables ? Comme l'observe Katrin Stangherlin, « il est surprenant que le citoyen ne se voie pas garantir par la loi le droit de savoir comment est dépensé de l'argent public, d'autant plus que c'est de nature à alimenter des fantasmes sur la façon dont certains s'enrichiraient aux dépens de l'État » (100) .
4. Le contrôle des dotations aux membres de la famille royale
La dimension substantielle de l'État de droit se double d'une dimension procédurale. L'État de droit exige, en effet, l'existence de mécanismes de contrôle.
En droit constitutionnel, trois types de contrôles sont envisageables: les contrôles juridictionnels, les contrôles politiques et les contrôles financiers. Seuls ces derniers sont ici pertinents.
Il serait sans doute judicieux de s'inspirer du système mis en place par la loi précitée du 4 juillet 1989.
Les rapports financiers des membres de la famille royale bénéficiaires de dotations seraient transmis, pour examen et avis, à la Cour des comptes. Il reviendrait à celle-ci, non pas de s'ingérer dans l'opportunité des dépenses, mais de vérifier que le rapport financier est exhaustif et que les dépenses qui y sont reprises correspondent bien à la ventilation définie par le législateur dans le budget général des dépenses. L'avis de la Cour des comptes serait transmis à la Chambre des représentants, afin que, lors de l'exercice budgétaire suivant, elle puisse éventuellement en tirer les conséquences.
Il ne serait pas pour autant indispensable de prévoir, comme le fait la loi du 4 juillet 1989, une procédure formelle d'approbation par un organe parlementaire des rapports financiers des membres de la famille royale, avec la possibilité de sanctionner toute négligence par une suspension de sa dotation.
Deux objections pourraient être soulevées à l'égard d'un tel contrôle. Mais elles me semblent pouvoir être facilement rencontrées.
Tout d'abord, s'agissant de la Liste civile, on a toujours refusé une telle solution pour des raisons liées à l'indépendance du Roi par rapport aux Chambres législatives. C'est cette indépendance qui justifie que la Liste civile soit fixée pour toute la durée du règne (101) . C'est également cette indépendance qui justifie que les dépenses du Roi échappent à tout contrôle parlementaire, mais aussi à tout contrôle de la Cour des comptes, qui est un organe collatéral du Parlement. Cette préoccupation est très pertinente pour ce qui concerne la Liste civile, mais elle ne s'applique pas aux autres membres de la famille royale, dans la mesure où ils ne sont pas des autorités constituées et échappent à la logique de la séparation des pouvoirs.
Ensuite, ces dernières années, la Cour des comptes s'est vu attribuer plusieurs compétences nouvelles, de telle sorte qu'une partie de la doctrine s'inquiète d'une dispersion de ses missions (102) . Il y a là un débat qui sort manifestement du cadre des dotations royales et princières. Il touche davantage à une éventuelle refonte de l'article 180 de la Constitution, qui est relatif à la Cour des comptes et qui fait partie des articles soumis à révision en mai 2007. Relevons toutefois qu'un regard de la Cour des comptes sur les dotations aux membres de la famille royale rentrerait parfaitement dans la cadre de la mission essentielle cette institution, qui est de contrôler les recettes et les dépenses des pouvoirs publics. La loi du 29 octobre 1846 relative à la Cour des comptes dispose, en son article 5, § 1er, alinéa 8, qu'elle « contrôle a posteriori le bon emploi des deniers publics ». Il ne s'agit ici de rien d'autre que de cela.
Conclusions
Appliquées aux dotations aux membres de la famille royale, les exigences inhérentes à l'État de droit et, plus particulièrement, à l'État de droit constitutionnel nous paraissent susciter quatre interrogations:
1. Ne devrait-on pas envisager une constitutionnalisation des dotations aux membres de la famille royale ou, en tout cas, de la dotation destinée à l'héritier présomptif de la Couronne ?
2. Cette constitutionnalisation ne devrait-elle pas être l'occasion d'élaborer un statut constitutionnel pour le successeur au trône ?
3. Le principe de transparence, qui s'inscrit au cœur du droit constitutionnel contemporain, n'impose-t-il pas une certaine ventilation des dotations aux membres de la famille royale, à tout le moins pour la portion de celles-ci qui ne revêtirait pas un caractère rémunératoire ?
4. Le même principe de transparence n'exige-t-il pas que soit imposée aux destinataires des dotations l'obligation d'établir annuellement un rapport reprenant les dépenses non liées à la part rémunératoire de la dotation ?
Telles sont les questions posées à travers la présente note.
Une discussion s'engage entre l'expert et les membres du groupe de travail (voir IV: « Discussion quant au fond »).
E. Audition de M. Willem Konijnenbelt, Conseiller d´État aux Pays-Bas et Professeur de droit administratif à l'Université d'Amsterdam: l'exemple néerlandais.
Exposé du professeur.
Le professeur présente sa note:
1. Qui est membre de la Maison royale ?
C'est la « Wet lidmaatschap koninklijk huis » (traduction: la loi relative à l'appartenance à la Maison royale) de 2002 qui définit qui est membre de la Maison royale. Il s'agit principalement des personnes suivantes (art. 1er):
a. le souverain régnant,
b. les héritiers potentiels de la couronne jusqu'au deuxième degré (c'est-à-dire les petits-enfants, les frères et les soeurs), comme prévu dans la Constitution,
c. le prince héritier ou la princesse héritière (pertinent uniquement s'il s'agit d'un parent éloigné, voir le point b),
d. le Roi qui a abdiqué.
En outre, les époux ou épouses des personnes précitées font également partie de la Maison royale (art. 2).
En ce qui concerne les personnes mentionnées au point b, l'article 28, alinéa 2, de la Constitution, prévoit que, si elles se marient sans l'autorisation accordée par la loi, elles cessent d'appartenir à la Maison royale.
Par conséquent, dans l'état actuel des choses, la Maison royale se compose des personnes suivantes:
a. la Reine Beatrix,
b. (1º) deux de ses enfants et leurs enfants:
— Willem-Alexander (prince héritier), marié à Máxima, et leurs trois filles,
— Constantijn, marié à Laurentien, et leurs trois enfants,
(2º) sa soeur Margriet, mariée à Pieter van Vollenhoven, et deux de leurs fils ainsi que leurs épouses et leurs enfants.
N.B.
Deux soeurs de la Reine Beatrix ont contracté mariage sans l'autorisation accordée par la loi, de même que l'un de ses fils. C'est le cas aussi pour les deux plus jeunes fils de la Princesse Margriet. Ils ne sont donc pas membres de la Maison royale et leurs descendants ne le sont pas davantage.
Lorsque la Reine Beatrix aura abdiqué — ce qui pourrait être le cas dans un avenir rapproché — la Princesse Margriet et sa famille cesseront de faire partie de la Maison royale.
2. Quels sont les membres de la Maison royale qui reçoivent une dotation d'État ? Quelle dotation ?
Qui ?
Voir à ce sujet la « Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis » (traduction: « loi relative au statut financier de la Maison royale ») de 1972, qui ne cite pas tous les membres mais nomme uniquement les personnes suivantes (art. 1er, alinéa 1er):
a. le souverain régnant et son époux ou son épouse,
b. le prince héritier ou la princesse héritière et son épouse ou son époux,
c. le souverain qui a abdiqué et son époux ou son épouse.
Pour ce qui est de la situation actuelle, cela signifie que la Reine Beatrix ainsi que le Prince héritier Willem-Alexander et son épouse, la Princesse Máxima, reçoivent une dotation. Il en ira encore de même après l'abdication de Beatrix, car le prince héritier ou la princesse ne reçoit une dotation qu'à partir de l'âge de 18 ans.
Quoi ?
La dotation est constituée de deux composantes (art. 1er, alinéa 2): une partie « salaire » et une partie « frais généraux ». La loi mentionne les montants fixés en 2007 pour toutes les personnes concernées. La partie « salaire » est indexée de la même manière que le salaire du vice-président du Conseil d'État (qui est lui-même basé sur le salaire de ministre); quant à la partie « frais généraux », elle suit l'évolution de l'indice des prix à la consommation.
Pour 2009, les montants sont les suivants (arrondis et prévus uniquement pour les membres de la Maison royale qui peuvent actuellement y prétendre):
— reine: salaire 815 000 euros — frais généraux 4 000 000 euros;
— prince héritier: 240 000 euros — 1 100 000 euros
— princesse Máxima: 240 000 euros — 370 000 euros.
Pour le souverain qui a abdiqué, il est prévu une sorte de pension, assortie d'une période transitoire de deux ans (art. 1er, alinéa 2, et art. 2, alinéa 1er).
3. Autres indemnités
Jusqu'il y a peu, un certain flou régnait quant aux autres frais à charge de l'État pour les besoins de la Maison royale. Le commentaire du chapitre budgétaire « Huis der Koningin » (Maison de la Reine) pour l'année 2009 tente d'en donner un aperçu. Un « comité d'orientation » institué par le gouvernement et dirigé par l'ancien ministre des Finances Gerrit Zalm a présenté, à la fin février 2009, un rapport contenant des recommandations en vue d'instaurer un système budgétaire plus transparent à partir de 2010. Ces recommandations ont été intégralement reprises par le gouvernement (lettre du 6 mars 2009 au Président de la Tweede Kamer der Staten-Generaal, l'équivalent néerlandais de la Chambre des représentants de Belgique).
Le budget affecté à la Maison de la Reine pour 2009 mentionne un montant unique: le total des dotations prévues conformément à la « Wet financieel statuut » (Loi relative au statut financier), en l'occurrence 6 960 000 euros; dans l'exposé des motifs, ce montant est ventilé entre les trois bénéficiaires et les parties « salaire » et « frais généraux » sont spécifiées séparément.
Une annexe à l'exposé des motifs présente un aperçu (tel qu'il était connu à ce moment, car l'étude sur les postes pertinents était toujours en cours) des autres frais à charge de l'État. Un montant de près de 11 100 000 euros imputé sur le budget du département Binnenlandse Zaken (Intérieur), est affecté aux frais de personnel (téléphonistes et informaticiens TIC, archives de la Maison royale, secrétariats, service du personnel, trésorerie) et aux frais matériels (fournitures de bureau, contrôle comptable, avis). Une somme de 5 600 000 euros à charge du budget du département Verkeer & Waterstaat (Communications & Gestion des eaux), est affecté au « koninklijk staldepartement » (département des écuries royales): chevaux et carrosses, voitures, cochers, chauffeurs, mécaniciens. Enfin, le département Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieu (Logement, Aménagement du territoire & Environnement) prend en charge une somme de 8 500 000 euros qui sert à l'entretien, etc. de trois palais royaux: le « palais de travail » Noordeinde, le palais résidentiel de la Reine Huis ten Bosch, et le Paleis op de Dam à Amsterdam.
Diverses autres dépenses dans le cadre du fonctionnement de la monarchie sont beaucoup plus élevées, mais elles sont considérées comme étant dans l'intérêt du pays: coût du cabinet de la reine, informations à l'attention de la Maison royale, personnel de sécurité, visites d'État etc., frais de transport (voyages en avion principalement) et rénovation des différents palais (à l'exception du palais Soestdijk cité plus haut, où la reine Juliana et le prince Bernhard avait l'habitude de résider, et le palais Het Loo, où la reine Wilhelmina habitait à l'époque). Le total de ces dépenses est évalué à quelque 77 850 000 euros pour 2009.
Une annexe distincte mentionne les bases légales de tous ces coûts: il s'agit d'une série d'arrêtés royaux, de règlements ministériels et départementaux (c'est-à-dire administratifs), de lettres et de contrats.
4. Le rapport Zalm
Les propositions du comité d'experts Zalm visent à faire toute la clarté sur le coût total de la Maison royale; l'on a pris pour hypothèse que le volume et la nature des versements et des coûts qu'assument les divers ministères restent en principe identiques. Il est proposé que tous les coûts figurent clairement dans le chapitre Ier du budget de l'État, lequel devrait dorénavant être intitulé « De Koning » (au lieu de « Huis der Koningin », comme c'est le cas actuellement). Le ministre-président en est le ministre responsable.
Désormais, ce chapitre budgétaire comprend trois postes:
1. les versements en vertu de la loi sur le statut financier (Wet financieel statuut),
2. les dépenses fonctionnelles du roi,
3. les dépenses d'autres budgets qui y sont imputées.
Le premier poste correspond à ce qui figure depuis longtemps au chapitre Ier du budget.
Le poste 2 concerne tout d'abord les dépenses mentionnées au point 3 (« Autres indemnités ») en tant que dépenses actuellement justifiées aux budgets du ministère de l'Intérieur, du ministère des Communications et de la Gestion des eaux (Verkeer & Waterstaat) et du ministère du Logement, de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement (VROM) (coûts divers personnel, archives privées, installations administratives, contrôle comptable etc.; chevaux, carrosses, automobiles ainsi que leurs conducteurs; frais ordinaires relatifs aux trois palais qu'utilise la reine). À cela s'ajoutent toutefois d'autres frais de fonctionnement, tels que le coût des voyages de fonction en avion. Ce poste est le plus élevé, à savoir: 26 800 000 euros pour 2009; le personnel du Dienst Koninklijk Huis constitue le poste de coût le plus important.
Le troisième poste concerne des dépenses diverses qu'effectuent différents ministères dans le cadre du fonctionnement de la Maison royale mais qui seront répercutées à ce chapitre budgétaire: informations, sécurité et protection, voyages dans les territoires des Caraïbes. Pour 2009, il s'agit d'un montant de 5 200 000 euros.
Les dépenses à la charge du deuxième poste sont autorisées par le trésorier du roi, qui est à cet égard tenu aux limites fixées par le budget.
D'autres coûts restent également à la charge des ministères considérés individuellement. Par exemple, le ministère de l'Intérieur paie toutes les visites à l'étranger des membres du gouvernement, y compris dès lors les visites officielles de la reine ainsi que celles du prince héritier et de son épouse. Les palais sont des monuments de l'État; à ce titre, leur gros entretien est à la charge de l'État et n'est pas imputé au chapitre budgétaire « De Koning ».
La justification et le contrôle financiers sont réalisés de la même manière que pour tous les chapitres du budget: ils font leur propre vérification des comptes et le contrôle est effectué par l'Algemene Rekenkamer.
Nous avons déjà constaté que le cabinet souhaitait tenir compte de l'ensemble des propositions.
5. Conclusion
Aux Pays-Bas, les événements ont toujours évolué dans le sens d'une dépersonnalisation et d'une clarification, en vue de déterminer à la fois quelles sont les dépenses supportées par l'État en faveur de la monarchie et quelle est la portée de la responsabilité ministérielle.
Les propositions formulées par le groupe pilote Zalm font la distinction entre le coût de la monarchie au sens strict, y compris son fonctionnement (dépenses figurant toutes dans le chapitre Ier actualisé du budget de l'État), et les dépenses faites par les membres de la famille royale dans l'exercice de leurs fonctions (les visites officielles, par exemple) qui sont prises en charge par les ministères concernés. Le trésorier du Roi est le gestionnaire officiel des dépenses « royales » au sens strict, lesquelles sont évaluées et faites sous la responsabilité du ministre-président.
Pour conclure, j'évoquerai une idée lancée récemment dans la presse. Il a été proposé de parfaire le système budgétaire en publiant également un rapport annuel, comme l'Angleterre et le Danemark ont déjà coutume de le faire depuis un certain temps. Chacun peut ainsi voir ce que les membres de la famille royale font de l'argent qui est mis à leur disposition par l'État. Autrement dit: You see what you get (and what you've paid for).
Le professeur ajoute que la loi du 22 novembre 1972 réglant le statut financier de la Maison royale (wet van 22 november 1972 houdende regeling van het financieel statuut van het Koninklijk Huis) prévoit quel membre de la famille royale a droit à une allocation. Cette dernière se compose de deux parties (une partie salaire et une partie défraiement), mais la loi ne les cite pas nommément.
En ce qui concerne les 4 millions d'euros de frais, cette somme couvre entre autres les frais de cour au sens strict, étant entendu que le cabinet de Reine est inscrit au budget du ministère de l'Intérieur. Le budget du ministère de l'Intérieur couvre notamment:
— les visites officielles, parce qu'elles sont liées à l'image des Pays-Bas;
— les frais de transport et surtout les voyages en avion (les membres de la Maison royale qui ont droit à une allocation disposent d'une sorte de « forfait avion », c'est-à-dire un certain nombre de kilomètres en avion gouvernemental; N.B. le royaume des Pays-Bas comprend également les Antilles néerlandaises et Aruba).
Le rapport Zalm
Une distinction est faite entre les frais propres à la monarchie et les autres qui existent aussi dans les républiques (comme les frais inhérents aux visites officielles par exemple).
• Le premier poste: allocations.
Il s'agit d'un poste obligatoire dont le montant découle directement de la loi relative au statut financier (wet financieel statuut).
• Les deux autres postes: dépenses fonctionnelles de la Reine et dépenses prises en charge par d'autres budgets.
Leur montant doit être fixé d'année en année. Ce montant peut donc varier, mais il faut rester dans ces postes.
Échange de vues.
— Responsabilité ministérielle
En réponse également à un membre, le professeur rappelle que le principe de la responsabilité ministérielle est de stricte application pour la Reine, comme pour le Prince héritier. Notamment, le message de Noël est toujours soumis à l'approbation du ministre-Président.
— Notion de dotation.
En réponse à une question d'un membre, le professeur déclare que le régime néerlandais connaît la notion de dotation, notamment pour les Chambres législatives et des institutions comme le Conseil d'État et la Cour des Comptes. Dans ces dotations sont fixés différents postes, qui chacun peuvent être gérés de manière autonome, sous le contrôle, suivant les cas, de la Cour des Comptes ou du département de l'Intérieur.
— Statut fiscal des membres de la Famille Royale.
À un intervenant, qui l'interroge à propos de l'imposition fiscale, le professeur précise que les membres de la Famille royale qui bénéficient d'une dotation (« uitkering ») ne sont soumis ni à l'impôt des personnes physiques, ni à l'impôt sur les successions, en vertu de l'article 40-2 de la Constitution. Ils payent uniquement la TVA.
Un membre souligne qu'il faut par conséquent tenir compte d'un avantage fiscal résultant de cette exemption.
— Statut du Prince héritier.
Un membre aimerait savoir si le Prince héritier peut exercer une charge.
Le professeur répond que la loi ne l'interdit pas, mais que le Prince d'Orange ne peut agir qu'avec l'approbation du ministre-Président (responsabilité ministérielle). Le Prince Willem-Alexander exerce notamment des activités annexes dans le secteur de la gestion de l'eau et du sport olympique. En outre, à l'instar du Prince héritier du Grand-Duché de Luxembourg, il siège au Conseil d'État, sans toutefois en être membre.
Un membre interroge le professeur au sujet des activités annexes du Prince héritier.
Le professeur précise que ces activités ne génèrent pas de revenus, mais uniquement des frais.
— Statut des autres Princes.
Un membre demande quel est le sort des autres membres de la Famille royale.
Le professeur explique que ces membres exercent une profession aux Pays-Bas ou à l'étranger. Par exemple, en ce qui concerne une des sœurs de la Reine, la princesse Margriet vit de sa fortune et assume certaines obligations protocolaires au nom de la Reine, obligations pour lesquelles la Souveraine l'indemnise. Le mari de la princesse Margriet, M. Pieter van Vollenhoven, est professeur à temps partiel et est également président du « Onderzoeksraad voor Veiligheid ».
Il rappelle que les princes, qui se marient sans le consentement prévu par la loi, perdent automatiquement leur appartenance à la Famille royale.
— Autres situations familiales.
Un membre soulève le problème des situations familiales complexes qui ne seraient éventuellement pas prévues par la loi.
Le professeur déclare que, le cas échéant, le législateur élaborera une réglementation distincte à cet effet.
Un autre membre demande quel est le statut financier des veufs ou des veuves.
Le professeur explique que cette question, qui n'est pas d'actualité aux Pays-Bas pour le moment, est réglée avec précision par la loi de 1972 sur le statut financier de la Maison royale.
— Comparaison entre les Pays-Bas et la Belgique.
Un membre fait observer que la Monarchie néerlandaise coûte bien davantage que la Monarchie belge. Il souligne que les Pays-Bas ne connaissent pas comme nous la notion de Liste civile.
Un autre membre souligne qu'en Belgique, la Liste civile a été créée pour garantir l'indépendance du Souverain. La Famille royale néerlandaise bénéficie de plus d'avantages que son homologue belge.
F. Audition de M. Luis Maria Diez-Picazo, magistrat au Tribunal Supremo d'Espagne et ancien professeur de droit public: l'exemple espagnol.
Exposé du Professeur Diez-Picazo.
Le professeur expose que deux principes fondamentaux figurent dans l'article 65 de la Constitution espagnole:
1. « Le Roi reçoit sur les budgets de l'État une somme globale pour l'entretien de sa famille et de sa Maison et il la répartit librement. »
2. « Le Roi nomme et relève librement de leurs fonctions les membres civils et militaires de sa Maison. »
La notion de Maison du Roi est donc consacrée par la loi fondamentale.
En ce qui concerne la maison de Sa Majesté le Roi, le Souverain jouit de la liberté de choisir ses collaborateurs. Il s'agit ici d'une matière où le contreseing ministériel n'est pas d'application.
Il est à remarquer que la Constitution espagnole, dans son titre II « De la Couronne », parle uniquement du Roi, et non de la Famille royale. La législation est également muette à propos de la Famille royale, qui donc n'a pas de statut particulier.
Par contre, la Constitution fait référence à la Reine, au Prince consort et au Prince héritier, qui porte le titre de Prince des Asturies. L'épouse du Roi porte le titre de Reine, mais le conjoint de la Reine n'est pas Roi et ne peut exercer la fonction, sauf en cas de tutelle de l'héritier mineur. Le Prince héritier doit prêter serment quand il arrive à l'âge de la majorité.
Le système juridique espagnol ne prévoit pas de Liste civile sensu stricto. Seule existe la dotation globale du Roi.
— La Maison du Roi (Casa del Rey)
Cette institution, qui assiste la Couronne, est régie par un décret royal du 6 mai 1988. Elle opère sous l'autorité du Roi, sans intervention du gouvernement. Le chef de la Maison royale est nommé librement par le Roi. Les services civils et militaires relèvent du chef de la Maison royale, qui a seul les pouvoirs:
• de contracter au nom de la Maison royale;
• de signer les autorisations de dépenses.
Sur l'organigramme, figurent en dessous du chef de la Maison royale:
• le secrétaire général: qui dirige tous les services administratifs (sont inclus ici dans l'organigramme les secrétariats de la Reine et du Prince héritier);
• le chef de la maison militaire: qui comprend les aides de camp et la garde royale.
Selon une opinion majoritaire dans la doctrine, la Maison royale ne bénéficie pas de la personnalité juridique. D'autres institutions espagnoles (les Chambres législatives, la Cour constitutionnelle, etc.) n'ont pas non plus cette personnalité juridique.
Pratiquement, il n'y a jamais de litige avec la maison royale. Par contre, les Chambres connaissent certains litiges, dans lesquels l'État et le Trésor public répondent en leur nom. Dans ces litiges, les Chambres sont défendues par leurs services juridiques, et non par des avocats de l'État, mais seul l'État est responsable et jouit de la personnalité juridique. Si les Chambres bénéficient d'une autonomie de gestion, elles se rattachent à l'État en droit interne.
En réponse à une question sur d'éventuels litiges à propos d'accidents de circulation, le professeur précise que le parc automobile de la Maison royale n'appartient pas à cette dernière. Les seuls litiges possibles porteraient sur le personnel ou sur des contrats passés. Une responsabilité extra-contractuelle est difficile à imaginer.
— Le Patrimoine national (Patrimonio nacional)
Le Patrimoine national est régi par la loi du 16 juin 1982. Il est séparé du patrimoine de l'État. Une longue liste d'immeubles le compose, dont les palais royaux de Madrid, de l'Escurial et de Séville.
Ce patrimoine existe depuis 1931 et est constitué des biens de la Couronne qui ont subsisté après la chute de la monarchie et l'installation du régime franquiste. Depuis le rétablissement de la royauté en 1975, les biens ont retrouvé leur destination.
Le Patrimoine national a comme finalité le service de la Couronne. Dans la mesure où la destination est compatible à ce but, les biens peuvent être affectés à d'autres buts, comme des buts culturels ou pour l'enseignement.
Par exemple, le Roi n'utilise jamais le monastère de l'Escurial (où sont inhumés les membres de la famille royale espagnole). Le palais de Palma de Mallorque fait actuellement office de seconde résidence.
Le régime juridique des biens du patrimoine national
Le statut de ces biens est le même que celui du service public. Ils sont donc inaliénables et imprescriptibles. Toutefois, l'administration qui assure la gestion de ces biens, est différente de l'administration publique et jouit d'une autonomie. Le Conseil d'administration du Patrimoine national gère les immeubles et jouit explicitement d'une personnalité juridique propre, à l'instar des établissements publics en Belgique ou en France.
Le Patrimoine national dispose d'une dotation propre, prévue chaque année par la loi budgétaire (Ley General Presupuestaria). Les dépenses liées à l'entretien des immeubles du patrimoine national ne sont pas à charge de la dotation du Roi, mais du Conseil d'administration.
— Le statut financier de la Maison du Roi.
La dotation globale que reçoit le Souverain (du budget de l'État ou Presupuestos generales del Estado) couvre en principe tous les besoins:
• la « rémunération » du Roi en tant que Chef de l'État;
• les dépenses administratives de la maison du Roi;
• éventuellement la subsistance des membres de la famille royale (le Roi dispose librement de sa dotation et pourrait tout se réserver ou tout donner).
Toutefois, certaines dépenses de la Couronne sont exclues:
• les dépenses d'entretien d'immeubles;
• la plupart des dépenses administratives.
Le décret de 1988 prévoit en effet que les membres de la Chambre militaire du Roi et de la garde royale, sont à charge du département de la Défense nationale et que les membres des services de la sécurité émargent au budget du ministère de l'Intérieur. De même, les membres des services administratifs civils sont rémunérés par leur administration d'origine, à l'exception des hauts fonctionnaires et du personnel domestique, dont les traitements sont à charge de la Maison du Roi.
Les frais de fonctionnement (électricité, consommables, etc.) sont à charge de la Maison.
Le décret de 1982 a adapté les rémunérations des dirigeants de la maison royale:
• le chef de la Maison royale jouit du traitement d'un ministre;
• le Secrétaire général reçoit le traitement d'un secrétaire d'État;
• les hauts fonctionnaires ont le traitement d'un directeur général de ministère.
Dans le parc d'une des résidences royales, une maison a été construite à l'intention du Prince héritier. Ce bâtiment appartient au patrimoine national, et non au prince.
— Les membres de la famille royale
Sur le plan financier, s'ils n'exercent pas de profession, les membres de la famille royale espagnole dépendent de la bonne volonté du Roi, qui n'a aucune obligation juridique à leur égard.
À un intervenant, qui l'interroge à propos du statut de l'héritier présomptif de la Couronne, le professeur répond que le prince des Asturies s'est engagé dans chaque force militaire pour la durée d'un an et a suivi des études de droit. Il ne lui est pas interdit d'exercer une profession.
En tant que prince héritier, il dispose d'un secrétariat propre, mais dans le cadre de la Maison royale.
En réponse à une question d'un membre à propos de la liberté d'expression du prince, le professeur déclare qu'il y a une convention en Espagne de ne pas rendre publiques les affaires privées du Roi et de sa famille. Par contre, ce pacte ne s'applique pas aux éventuelles prises de position politiques.
Il est d'usage que le Roi, la Reine et le Prince héritier n'interviennent pas sur des questions controversées.
Cette règle ne s'applique pas aux sœurs du Roi, étant donné qu'elles n'appartiennent pas à la ligne de succession.
— Régime budgétaire de la dotation
Ce régime est fixé par la loi budgétaire (Ley General Presupuestaria). Les différents organes constitutionnels (les Chambres, la Maison du Roi, le Tribunal constitutionnel, etc.) envoient leurs propres projets de budget au gouvernement, qui ne peut pas y apporter de modifications. Le gouvernement soumet ces projets tels quels au Parlement. Dans la pratique, les organes envoient directement leurs projets aux Chambres. Par déférence, le Parlement approuve ne varietur les projets de budget qui lui sont soumis.
En ce qui concerne la Maison royale, le montant du budget est en augmentation progressive et s'élève actuellement à près de 8 900 000 euros.
Un membre souhaite savoir si cette augmentation est liée aux activités croissantes du Prince des Asturies.
Le professeur répond affirmativement. En effet, l'augmentation est manifeste entre 2002 et 2009. Or, le Prince s'est marié en 2004.
Le professeur signale que les frais de déplacement par avion sont mis à charge d'un poste budgétaire spécial.
La Maison du Roi jouit de l'autonomie financière, dans la mesure où il n'y a pas de contrôle préventif. Seule la Cour des comptes peut uniquement vérifier si le montant budgétaire prévu n'a pas été dépassé.
Échange de vues
a) Statut fiscal de la Famille royale
En réponse à une question d'un membre, le professeur explique que le Roi ne jouit pas de privilèges fiscaux et personnels et est soumis à tous les impôts. Le site Internet de la Monarchie espagnole affiche d'ailleurs que le Roi dépose chaque année sa déclaration d'impôts. Néanmoins, la dotation — tout comme la dotation des Chambres — n'est pas imposable.
Un membre fait remarquer que le patrimoine national constitue malgré tout un avantage en nature.
b) Divers
En réponse à une question d'un membre, le professeur précise qu'un décret royal est un acte réglementaire adopté par le Conseil des ministres et signé par le Roi. Le décret royal jouit du plus haut rang dans la hiérarchie des règlements. Il équivaut donc en Belgique à un arrêté royal, délibéré en Conseil des ministres.
IV. Discussion quant au fond
A. La notion de dotation
Un membre demande quelle est la différence entre la Liste civile et les dotations. En ce qui concerne ces dernières, les princes ne sont pas les seuls à en recevoir.
Le Professeur Matthijs confirme qu'en plus des assemblées législatives fédérales (Sénat, Chambre des représentants), le financement des partis politiques, la rétribution des membres belges du Parlement européen et le subside à la caisse de retraite du Sénat, d'autres institutions bénéficient également d'une dotation:
— la Cour constitutionnelle;
— la Cour des comptes;
— le Conseil supérieur de la Justice;
— le Collège des médiateurs fédéraux;
— le Comité permanent de contrôle des services de police;
— le Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité;
— les Commissions de nomination réunies pour le notariat;
— la Commission de la protection de la vie privée.
Le terme « dotation » est effectivement très courant (pas moins de 112 fois dans l'ensemble des budgets).
Selon l'intervenant, ces institutions sont trop nombreuses.
Par ailleurs, ces dotations et leur éventuel contrôle ont fait l'objet d'un débat il y a quelques années. La question de l'indépendance de certaines institutions a également été posée. Après une longue discussion entre la Chambre et le Sénat, un modus vivendi a fini par être trouvé: une distinction a été faite entre les institutions relevant de la Chambre et les institutions relevant à la fois de la Chambre et du Sénat.
En réponse à une question d'un membre, le professeur explique qu'une dotation implique selon lui l'octroi d'un montant global pouvant être affecté librement.
Un membre est du même avis que le professeur en ce qui concerne les autres institutions que la Chambre et le Sénat.
L'intervenant renvoie à un avis important émis par le Conseil d'État (doc. Sénat, nº 3-1060/6) sur le projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à différentes institutions. Ce texte donne une définition de la notion de « dotation ».
Un membre souligne que le Conseil d'État ne reçoit pas de dotation.
Selon lui, les critères d'une dotation sont les suivants: un montant global, une non-affectation des dépenses et l'absence d'un contrôle externe.
Un intervenant plaide pour que l'on définisse clairement la notion de dotation. Il faudra s'inspirer de l'avis du Conseil d'État sur le sujet. Selon lui, la dotation est un montant. Il subsiste une contradiction entre, d'une part, un montant qui serait affecté librement et, d'autre part, un éventuel contrôle dans un souci de transparence.
Un membre souligne que, si la Constitution est muette à propos des dotations royales, elle l'est également à propos des dotations des Chambres.
Un autre membre fait observer que la notion de dotation ne concerne pas seulement la Famille royale et les Chambres, mais également la Cour des Comptes, la Cour constitutionnelle et d'autres institutions ou organismes. Devant cette situation, il se demande quelle position adopter.
Le Professeur Verdussen répond que, selon lui, toutes les institutions devraient idéalement être placées sur pied d'égalité. Cependant, il y a une différence de nature entre les dotations princières et les autres dotations. Les dotations princières couvrent fonctionnement et rémunérations, alors que les autres impliquent seulement des crédits de fonctionnement.
Selon le professeur, la nature des dotations devrait être d'autant plus clarifiée, si on considère qu'une partie constitue une rémunération.
Un intervenant s'interroge à propos de la raison pour laquelle la Constitution a consacré seulement la notion de Liste civile, et non celle de dotation.
Un membre déclare que le Constituant n'avait pas songé à cette question des dotations.
Un autre membre précise qu'en 1830-1831, lors de la rédaction de la Constitution, la Belgique n'avait pas encore choisi entre la République et la Monarchie et qu'il n'était a fortiori pas encore question de famille royale. Le trône était vide.
Il cite la déclaration que fit, en avril 1831, le futur Léopold Ier à la députation du Congrès national: « Messieurs, vous avez rudement traité la royauté, qui n'était pas là pour se défendre. Votre Charte est bien démocratique; cependant je crois qu'en y mettant de la bonne volonté de part et d'autre, on peut encore marcher ».
En ce qui concerne la notion de Liste civile, elle provient de Grande-Bretagne et correspond au terme anglais actuel de payroll. Il s'agissait en fait de la liste du personnel qui était payé par le roi, et non d'un montant précis.
De plus, il attire l'attention sur l'article 179 de la Constitution, qui dispose: « Aucune pension, aucune gratification à la charge du trésor public, ne peut être accordée qu'en vertu d'une loi. » Cet article a servi de base à la loi qui, en 1993, a accordé une pension à la Reine Fabiola.
Un membre souligne qu'avant la rédaction de la Constitution belge, il existait, en Grande-Bretagne et dans l'ancienne Prusse, des dotations de ce type qui étaient octroyées pour services rendus à la patrie.
Un autre membre relève l'observation du professeur, suivant laquelle les dispositions concernées de la Constitution ne sont pas révisables durant cette législature. Selon lui, le problème des dotations devrait donc être réglé par une loi.
En conclusion de la discussion, la majorité du groupe de travail n'est pas favorable à la suggestion du Professeur Verdussen d'insérer, dans la Constitution, une disposition réglant les dotations.
B. La norme déterminant les dotations
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« de fixer le montant de ces dotations à charge du Trésor public, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, étant entendu que la dotation du conjoint survivant du Souverain ne saurait dépasser le montant de celle de l'héritier présomptif »
...
Un membre aimerait entendre les représentants du département des Finances sur ce point, notamment sur « l'arrêté royal délibéré en Conseil des ministres » pour fixer le montant de la dotation. Est-ce que l'on ne s'expose pas là à la violation du principe de l'article 179 de la Constitution suivant lequel: « Aucune pension, aucune gratification à la charge du trésor public, ne peut être accordée qu'en vertu d'une loi » ? Ne faudrait-il pas dire que les dotations sont fixées par une loi sur proposition des ministres ayant délibéré/réunis en Conseil ?
Le représentant du département des Finances avait cru comprendre que l'on ne visait ici que les frais.
Un membre le conteste. Les dotations doivent de toute manière être fixées. Par qui ?
Un autre membre répète sa suggestion: « par une loi sur proposition du gouvernement ».
L'autre représentant du département des Finances indique que la Liste civile est prévue dans la Constitution, à l'inverse des dotations.
Le Président en déduit qu'il faudrait retenir les termes « une loi ». Ce principe est identique aux dispositions relatives au budget de l'État.
Discussion d'un deuxième projet de recommandation
« de fixer le montant de ces dotations à charge du Trésor public, par une loi sur proposition du gouvernement, étant entendu que la dotation du conjoint survivant du Chef de l'État ne saurait dépasser le montant de celle de l'héritier présomptif ».
Le nouveau libellé est approuvé.
C. Les bénéficiaires des dotations
Le Professeur Alen fait référence à la loi du 22 décembre 2009, élaborée sous le gouvernement Leterme. Lors de la discussion en commission des Finances et du Budget de la Chambre, le vice-premier ministre a déclaré que le gouvernement estimait que « la Liste civile doit bien entendu être réservée au (à la) Souverain(e) régnant(e) et que les dotations devraient à l'avenir être réservées à l'héritier (l'héritière) appelé(e) à lui succéder, ainsi qu'à un(e) Souverain(e) qui aurait abdiqué de ses fonctions ou à son (sa) conjoint(e)/partenaire survivant(e). » (Doc. 52-1606/003).
Le Président observe qu'il s'agit seulement d'une déclaration de principe. Les modalités doivent encore être définies. L'on attend pour cela les résultats des travaux du Groupe de travail du Sénat.
Le Président constate qu'il se dégage un consensus en vue de limiter la dotation à la veuve ou au veuf du Roi ou de la Reine décédé(e) et au Prince héritier. L'on introduit ainsi la notion de « Maison royale ».
Il n'est pas simple d'en définir les modalités. Les autres membres de la Famille royale ont-ils un revenu professionnel ? Sont-ils rémunérés lorsqu'ils remplissent certaines missions officielles ?
Un intervenant estime que, dans le cadre d'un éventuel consensus, on pourrait limiter les dotations à trois personnes au maximum:
— le veuf ou la veuve du souverain défunt;
— le prince héritier;
— éventuellement aussi le Roi abdicataire.
Les fonctions exercées par les autres membres de la Famille royale relèvent de décisions d'ordre logistique. Dans ce cas, on ne parle plus de dotation.
1. L'héritier présomptif à la Couronne et éventuellement son conjoint
Un membre signale que la Belgique ne connaît pas la notion de « successeur du trône », mais bien celle d'« héritier présomptif » de la Couronne. Il rappelle que, de plus, tous les enfants du Roi sont de droit sénateurs à l'âge de 18 ans.
Un autre membre confirme la notion d'héritier présomptif, qui est la personne en tête de l'ordre de succession.
Un troisième membre déclare qu'il est « dans l'air du temps » d'envisager une dotation pour un seul enfant du Roi, en l'occurrence le Prince héritier.
Un quatrième intervenant fait observer que le Prince héritier n'est pas membre du Conseil d'État, mais bien du Sénat, où un problème de réserve pourrait se poser.
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« d'accorder une dotation annuelle à l'héritier présomptif de la Couronne, c'est-à-dire l'héritier escompté des pouvoirs constitutionnels, au sens de l'article 85 de la Constitution;
cette dotation peut être allouée à compter du jour où cet héritier atteint l'âge de 21 ans accomplis
(et d'accorder éventuellement une dotation annuelle au deuxième héritier de la Couronne) »
...
Un membre fait observer que le choix de l'âge de 21 ans est plutôt arbitraire. Il pense plutôt à l'âge auquel on accède à la majorité, c'est-à-dire 18 ans.
Un autre membre pense qu'il vaut mieux opter pour l'âge de 25 ans. Il lui semble que 18 ans est un âge plutôt jeune pour avoir déjà une résidence propre. Il voudrait vérifier à quel âge cela se faisait auparavant dans la pratique. En tout cas, il propose que la dotation « puisse » et non « doive » être allouée à partir de cet âge.
Un intervenant considère que le plus simple est de prendre la règle de 18 ans. Tout autre chiffre risque de paraître arbitraire. Pour lui, il faudrait lire « à partir de 18 ans ».
Un autre membre ajoute que? de toute façon? la dotation doit être attribuée par la loi. Si l'on utilise le mot « peut », la dotation peut être accordée au delà de 18 ans s'il s'avère nécessaire.
Un autre intervenant a du mal à accepter l'âge de 21 ans mentionné à ce point. Il plaide lui aussi en faveur de l'âge de 18 ans, ce qui ne peut pas causer de problème d'un point de vue technique.
Un sénateur relève le cas du prince héritier Baudouin qui n'avait pas non plus atteint l'âge de 21 ans lorsqu'il devint Roi.
Un autre sénateur pense que la limite de 18 ans est également utilisée aux Pays-Bas.
Selon un autre membre, il faut effectivement se demander si l'âge de 21 ans ne doit pas être ramené à 18 ans. Si l'on suivait la piste visant à allouer une dotation au deuxième héritier de la Couronne, celle-ci devrait en tout cas être inférieure à celle qui est allouée à l'héritier présomptif de la Couronne. Il faudrait alors régler également les effets dans le temps, car, à un certain moment, l'intéressé ne sera plus (deuxième) héritier de la Couronne. Il ne sera peut-être plus que sixième ou septième dans l'ordre de succession au trône. Dans ce cas, il pourrait prétendre aux indemnités prévues à une autre recommandation.
Un membre fait valoir qu'il faudrait également discuter de l'idée d'accorder éventuellement une dotation annuelle au deuxième héritier de la Couronne.
Discussion d'un deuxième projet de recommandations
« d'allouer une dotation annuelle à l'héritier présomptif de la Couronne, c'est-à-dire à la personne dont il est permis de présumer qu'elle reprendra les pouvoirs consTitutionnels du Roi, au vu de l'article 85 de la Constitution;
cette dotation peut être allouée à compter du jour où cet héritier atteint l'âge de 21 ans accomplis (et d'accorder éventuellement une dotation annuelle au deuxième héritier de la Couronne). »
Un membre estime que le texte ne tient pas compte des remarques qui avaient été formulées précédemment à propos de la partie des dotations, qui en amont peut être assimilée à un traitement, l'autre partie étant liée à la fonction, Seule cette partie serait soumise à un contrôle. L'intervenant se réfère au système hollandais, où des parties différentes sont distinguées dans la dotation.
Un autre membre répond que, dans le projet, figure une recommandation de « publier chaque année les montants des principales rubriques des comptes des dotations ».
Un intervenant trouve que cette recommandation ne répond pas à son objection, dans la mesure où la publication demandée est faite évidemment a posteriori.
Un autre intervenant n'est pas opposé à l'idée d'un traitement, à côté de dépenses de fonctionnement. Ce traitement devrait être fixé par référence à un traitement dans la fonction publique ou la magistrature, comme c'est le cas aux Pays-Bas (où le traitement de vice-président du Conseil d'État sert de référence).
Un membre se réfère au rapport Zalm, aux Pays-Bas, qui fait une distinction entre deux catégories de frais.
Un intervenant propose d'ajouter à la première recommandation, la phrase suivante:
« Une part de cette dotation correspond à un traitement dont le montant peut être fixé par référence à une haute fonction dans la magistrature ou la fonction publique; elle n'est pas soumise au contrôle prévu au point relatif contrôle des dotations, à l'entremise du Premier Président de la Cour des Comptes ». (Assentiment)
L'intervenant précise que, selon l'esprit de la Constitution, le Prince héritier ne peut exercer une activité professionnelle.
Un membre propose d'ajouter la phrase suivante à la recommandation concernant la dotation de l'héritier présomptif: « cette dotation doit notamment lui permettre d'assumer l'ensemble des fonctions qu'il remplit en concertation avec le gouvernement ». (Assentiment)
Par ailleurs, le point relatif à une dotation éventuelle au deuxième héritier est supprimé (voir ci-dessous au point I, les commentaires à propos des circonstances exceptionnelles devant lesquelles le gouvernement pourrait se trouver).
En conclusion, le point est rédigé comme suit:
« d'allouer une dotation annuelle à l'héritier présomptif de la Couronne, c'est-à-dire à la personne dont il est permis de présumer qu'elle reprendra les pouvoirs constitutionnels du Roi, au vu de l'article 85 de la Constitution;
cette dotation peut être allouée à compter du jour où cet héritier atteint l'âge de 18 ans accomplis; une part de celle-ci correspond à un traitement dont le montant peut être fixé par référence à une haute fonction dans la magistrature ou la fonction publique, elle n'est pas soumise au contrôle prévu au point 10;
cette dotation doit notamment lui permettre d'assumer l'ensemble des fonctions qu'il remplit en concertation avec le gouvernement ».
Troisième discussion de ce point
Un membre s'interroge à propos de la formulation, dans la mesure où le prince héritier doit pouvoir engager également des dépenses d'ordre privé.
Un autre membre fait observer que, outre la partie « traitement » de la dotation, l'autre partie est constituée de frais de personnel, de représentation et de déplacement, Cette seconde partie fera l'objet d'un contrôle.
Des membres suggèrent d'utiliser l'expression « dotation globale », pour qualifier l'ensemble de la dotation.
Un sénateur remarque que, pour un prince, la limite entre vie privée et vie publique est très ténue.
Un autre sénateur s'oppose à une présentation, selon lui, trop radicale.
En conclusion, le groupe de travail, sur proposition du Président, convient d'inverser l'ordre des phrases. Le point est dorénavant libellé comme suit:
« d'allouer une dotation annuelle à l'héritier présomptif de la Couronne, c'est-à-dire à la personne dont il est permis de présumer qu'elle reprendra les pouvoirs constitutionnels du Roi, au vu de l'article 85 de la Constitution; cette dotation peut être allouée à compter du jour où cet héritier atteint l'âge de 18 ans accomplis;
elle doit lui permettre d'assumer l'ensemble des fonctions qu'il/elle remplit en concertation avec le gouvernement;
une part de cette dotation correspond à un traitement dont le montant peut être fixé par référence à une haute fonction dans la magistrature ou la fonction publique; cette part n'est pas soumise au contrôle prévu au point 10. »
Discussion d'un premier projet de recommandations
« lors du mariage de l'héritier présomptif de la Couronne, d'augmenter sa dotation de ... ... pour cent ou d'allouer un dotation annuelle à son conjoint. »
Un membre souscrit à ce point.
Un autre membre précise que la deuxième possibilité est le système qui a été choisi aux Pays-Bas.
Un intervenant relève qu'il est question de « mariage ». Selon l'intervenant, la question est de savoir s'il ne faut pas prévoir d'autres formes de cohabitation, comme le contrat de vie commune.
Un autre intervenant fait référence à l'article 85, deuxième alinéa, de la Constitution: « Sera déchu de ses droits à la couronne, le descendant visé à l'alinéa 1er, qui se serait marié sans le consentement du Roi ... ».
Un membre et le président soulignent d'ailleurs que le mariage du Prince héritier et a fortiori du Roi requiert l'accord du gouvernement.
D'après un membre, si le fait de prévoir uniquement le mariage est justifié par les dispositions de la Constitution, il faut le préciser clairement.
Discussion d'un deuxième projet de recommandation
« lors du mariage de l'héritier présomptif de la Couronne, d'augmenter sa dotation ou d'allouer une dotation annuelle à son conjoint ».
Le nouveau libellé est approuvé.
Troisième discussion du projet de ce point
À un membre qui s'interroge sur le fait que seule la notion de mariage est retenue, il est répondu que cette notion est consacrée par la Constitution. Ce mariage a un statut public. Les autres mariages ou autres formes de vie commune n'ont aucune conséquence sur le plan constitutionnel.
Un autre membre précise que lorsqu'une Liste civile a été accordée au Roi Baudouin, il était stipulé dans la loi que cette liste serait augmentée lors de son mariage.
À un membre qui pose la question du décès éventuel de l'héritier présomptif, il est répondu que l'épouse recevrait une dotation en tant que conjoint survivant, et non plus l'éventuelle dotation annuelle prévue au présent point.
Un intervenant pose le problème du choix éventuel entre les deux formules proposées par le libellé.
Un membre souligne que la possibilité d'allouer une dotation au conjoint est inspirée du système hollandais. Cette idée a été retenue comme alternative dans un esprit d'ouverture.
En conclusion, le groupe de travail maintient le libellé adopté précédemment.
2. Le conjoint survivant du Roi
Un membre estime qu'en ce qui concerne la veuve du Souverain, elle doit bénéficier de droits dérivés.
Un autre membre appuie l'intervenant précédent et estime également que la veuve a droit à une dotation.
Un intervenant se range à l'avis des intervenants précédents à propos de la dotation en faveur de la veuve.
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« d'accorder une dotation annuelle et viagère au conjoint survivant du Souverain ».
Un membre plaide en faveur d'une limitation dans le temps.
Discussion d'un deuxième projet de recommandations
Un membre s'interroge à propos de la dotation prévue pour les conjoints survivants. Le mariage doit-il entraîner un droit à la rémunération ? L'intervenant a des doutes à ce sujet.
Un autre membre souligne qu'une dotation peut également équivaloir à une pension, le cas échéant.
Un intervenant ajoute que, pour prendre l'exemple de veuves, tant la Reine Élisabeth que la Reine Fabiola, ont eu des activités diverses, notamment culturelles et sociales.
En conclusion de la discussion, le mot « viagère » est supprimé.
3. Le conjoint survivant de l'héritier présomptif
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« d'accorder une dotation annuelle au conjoint survivant de l'héritier présomptif »
...
Un membre précise que, par exemple, en cas d'accident mortel de l'héritier présomptif, il est impensable que, le lendemain, la veuve ou le veuf passe d'un statut à un autre. On pourrait fixer le pourcentage que peut représenter cette dotation.
Un autre membre demande si cette dotation est prévue pour être accordée à vie. Quid, par exemple, si l'intéressé devient veuf à l'âge de 30 ans ? C'est pourquoi l'intervenant plaide pour une limitation dans le temps.
Un membre suggère de se référer à ce qui se passe dans la fonction publique.
Un intervenant croit savoir que, dans ces cas de figure, on lui attribue 60 %.
Un autre intervenant estime que cela est fonction de la durée de la carrière de la personne en question.
Un sénateur propose d'ajouter que cette dotation ne peut dépasser la moitié ou les deux tiers de la dotation que l'héritier présomptif recevait. Il faut réfléchir à une règle.
Un autre sénateur a quelques réserves concernant ce point qui prévoit une dotation en faveur du conjoint survivant de l'héritier présomptif. Il n'est pas du tout inconcevable, par exemple, que le conjoint survivant se remarie. Il faudrait donc mieux délimiter ce principe.
Un membre fait observer qu'aujourd'hui il s'agit de la Princesse Mathilde. Dans son cas, étant donné qu'elle est l'épouse de l'héritier présomptif, la mère de ses enfants et donc probablement du futur héritier présomptif, etc., on pourrait difficilement concevoir que, le cas échéant, elle ne reçoive plus de dotation. Le principe ne pose donc pas de problème et le montant en question reste à déterminer.
Discussion d'un deuxième projet de recommandations
Un membre fait remarquer que le mariage même du Prince héritier est visé à l'article 85 de la Constitution.
Un autre membre considère que l'épouse de l'héritier présomptif ne peut pas exercer une profession normale, afin de préserver l'impartialité de la Monarchie.
Un sénateur trouve que le conjoint de l'héritier présomptif pourrait exercer une activité professionnelle.
En conclusion, le libellé initial est maintenu.
4. Le Roi qui quitte prématurément ses fonctions
Le groupe de travail marque son accord sur le texte suivant:
« d'allouer une dotation au Roi qui quitte prématurément ses fonctions, ainsi qu'à son conjoint survivant ».
5. Les bénéficiaires visés par la loi du 7 mai 2000
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« de maintenir les dotations annuelles déjà accordées par la loi du 7 mai 2000 à la Princesse Astrid et au Prince Laurent. »
...
Un membre dit comprendre que la formule des dotations en faveur de la princesse Astrid et du prince Laurent a un caractère extinctif.
Un sénateur estime toutefois qu'il est difficilement concevable que les intéressés se trouvent confrontés, à un âge moyen, à la suppression de leur dotation.
Un membre souligne que le maintien des dotations en faveur de la princesse Astrid et du prince Laurent lui pose personnellement problème. Il souhaiterait apporter une nuance dans la recommandation, dans le sens du maintien « d'une » dotation en lieu et place de la dotation existante (loi du 7 mai 2000). Cette formulation alternative laisserait encore le gouvernement libre d'en faire ce qu'il veut. Selon l'intervenant, il n'est pas toujours facile pour l'opinion publique d'admettre que les intéressés ont droit à vie à cette dotation qui, à leurs yeux, est élevée.
Un autre membre est d'avis qu'il doit absolument être question des dotations de la princesse Astrid et du prince Laurent dans les recommandations. Il plaide pour qu'on y ajoute l'idée, selon laquelle ces dotations sont liées aux fonctions assumées par leurs bénéficiaires. Dans le passé, le Prince Charles a par exemple refusé, à un moment donné, d'encore assumer des missions publiques. Même si les princes veulent exercer une activité privée, ils doivent renoncer à leur dotation.
Un intervenant souscrit à ce dernier principe.
Un autre intervenant précise que si la princesse Astrid et le prince Laurent considèrent qu'il est trop tard pour qu'ils exercent encore des activités privées, ils doivent s'engager à s'acquitter des missions qui découlent de leur statut de membre de la Famille royale.
Un sénateur peut marquer son accord de mettre que la Princesse Astrid et le Prince Laurent reçoivent « une » dotation. Encore une fois, le montant en est à déterminer. Ces dotations leur sont accordées pour remplir les fonctions officielles qui sont les leurs. Il ajouterait, comme l'a suggéré un autre membre, qu'ils ne peuvent exercer d'autres activités rémunératrices, qu'elles soient privées ou publiques.
Discussion d'un deuxième projet de recommandation
À propos des dotations pour la Princesse Astrid et le Prince Laurent, un membre demande de préciser que ce régime est maintenu à titre transitoire ou exceptionnel.
Il insiste pour que l'on ajoute les termes « exceptionnellement » ou « à titre provisoire ».
Divers membres plaident pour le maintien de ces dotations, en précisant que les règles ne doivent pas être changées a posteriori.
Un autre membre propose de libeller comme suit cette recommandation: « de tenir compte du régime de dotations que la loi du 7 mai 2000 instaure pour la Princesse Astrid et pour le Prince Laurent » (Assentiment)
Un intervenant propose d'ajouter une recommandation libellée comme suit: « de veiller à ce que le bénéfice d'une dotation soit incompatible avec l'exercice d'une fonction rémunérée »
Un autre intervenant soutient cette proposition. Il importe effectivement de définir une incompatibilité.
Un membre partage cet avis. La disposition relative aux indemnités de représentation est effectivement insuffisante.
En conclusion, les points sont libellés comme suit:
« de tenir compte du régime de dotations que la loi du 7 mai 2000 instaure pour la Princesse Astrid et pour le Prince Laurent »
« de veiller à ce que le bénéfice d'une dotation soit incompatible avec l'exercice d'une fonction rémunérée ».
Troisième discussion de ce point
Un membre rappelle qu'il avait été entendu que ces deux dotations constituaient une exception.
Un autre membre confirme le caractère purement personnel attaché à ces dotations. D'ailleurs, si un des deux intéressés devait renoncer à sa dotation, celle-ci s'éteindrait.
Un intervenant souligne qu'au départ, un accord avait d'abord été trouvé sur l'expression « de maintenir les dotations annuelles déjà accordées ».
Un sénateur observe que cette expression a déjà été remplacée par l'expression « de tenir compte du régime de dotations ». Le montant de ces dotations pourrait par exemple être changé.
Les membres du groupe de travail s'accordent sur le caractère personnel des dotations en question qui seront maintenues, mais qui s'éteindront au décès de leurs bénéficiaires, et approuvent le nouveau libellé:
« de tenir compte de la loi du 7 mai 2000, modifiée par la loi du 13 novembre 2001, qui instaure un régime de dotations personnelles pour la Princesse Astrid et pour le Prince Laurent ».
D. Le montant des dotations
Un membre signale que la dotation octroyée actuellement au Prince Philippe est insuffisante pour couvrir toutes les charges liées à sa fonction. Un contrôle permettrait de constater la chose.
Un autre membre est d'avis que les montants des dotations de la veuve du Souverain et du Prince héritier doivent être revus. En effet, la veuve reçoit actuellement davantage que le Prince héritier. Or, ce dernier a des activités et obligations plus importantes et plus nombreuses que la veuve du Souverain.
Un intervenant fait remarquer que le montant de la dotation accordée à la Reine Fabiola a été calqué sur celui de la dotation qu'a reçue la Reine Élisabeth après le décès du Roi Albert Ier.
E. Une indemnité pour représentation à d'autres membres de la Famille royale
Discussion d'un premier projet de recommandations
...
« d'accorder une indemnité pour représentation à d'autres membres de la Famille royale pour les prestations officielles qu'ils effectuent. »
...
Selon le Président, l'idée ici est de dédommager les Princes quand ils prestent pour le pays.
Un intervenant renvoie aux remarques qu'ils a formulées au sujet du point précédent.
Discussion d'un deuxième projet de recommandations
Un membre formule des réserves à propos de la recommandation prévoyant des indemnités de représentation. Les membres de la Famille royale doivent être mis sur le même pied que d'autres personnes, qui effectuent également des prestations officielles.
Un autre membre estime qu'il faut pour cela une base juridique.
Un intervenant estime que des limites doivent être posées, de manière à ce que certains ne cherchent pas à multiplier les missions officielles.
Un membre estime que le gouvernement doit assumer une responsabilité politique à cet égard. Aussi propose-t-il d'ajouter les mots « en concertation avec le gouvernement ». Il pense par exemple que les projets d'allocution du Prince héritier devraient être soumis au gouvernement.
Un sénateur signale que la Constitution n'organise pas les tâches des autres membres de la Famille royale.
Un intervenant déclare qu'un membre de la Famille royale, autre que le Prince héritier, pourrait, par exemple, être président de l'Agence du Commerce extérieur.
Un membre fait allusion aux problèmes que le Prince Philippe a rencontrés par le passé.
Un intervenant demande si la Princesse Astrid et le Prince Laurent pourraient prétendre à des indemnités de représentation.
Un membre, soutenu par les autres membres du groupe de travail, répond par la négative, dès lors qu'ils conservent leur dotation.
Un autre membre pose la question de la fiscalisation de ces indemnités. Il estime que la famille royale doit être mise sur le même pied que tous les citoyens.
Par ailleurs, un intervenant propose de formuler de la manière suivante la recommandation relative aux indemnités: « d'organiser le régime des indemnités qui pourraient être attribuées à d'autres membres de la Famille royale pour des prestations d'intérêt général ». (Assentiment)
F. La transparence et le contrôle
Selon un intervenant, il faut identifier aussi bien dans le cadre des dotations qu'au niveau de la Liste civile, la part « traitement » pour une fonction qu'on remplit (cf. le traitement des ministres).
Un membre souligne que la Chambre des représentants est favorable à l'idée d'examiner le bien-fondé des dotations. L'intervenant estime, au contraire, qu'il n'est pas souhaitable que le monde politique se mêle des dotations.
Un autre membre estime qu'il faut tenir compte de l'éventualité d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle, qui amènerait cette dernière à se prononcer sur cette matière.
Un intervenant demande si le professeur Verdussen est partisan du recours à des réviseurs pour un certain contrôle des dotations.
Le Professeur Verdussen répond que le système de contrôle des finances des partis politiques ne peut pas être tout à fait appliqué au contrôle en matière de dotations. En effet, il ne pourrait, par exemple, pas être question de suspension du payement des dotations princières.
Un sénateur se dit opposé à l'idée que les fonctionnaires de la Cour des comptes exercent un contrôle.
Un autre sénateur estime un éventuel contrôle incompatible avec la dignité de futur Souverain. L'intervenant serait éventuellement disposé à admettre que les comptes du Prince soient soumis à titre personnel au Président de la Cour des comptes. Il rappelle que la Liste civile n'est soumise à aucun contrôle.
Pour un intervenant, une certaine transparence est nécessaire. En effet, le « flou » ne sert personne, ni la Famille royale, ni les politiques, ni la population. L'intervenant marque son accord avec une ventilation des dotations entre différents postes.
Un membre estime qu'aucun contrôle n'est indigne.
Un autre membre souligne la différence entre contrôle et sanction.
Le Professeur Verdussen trouve normal que, au nom de la transparence, les citoyens aient le droit de connaître la répartition schématique des dépenses des dotations.
Un membre demande si les comptes des Chambres devraient également être soumis à un contrôle.
Un autre membre se rallie à la suggestion du Professeur Verdussen de distinguer deux parties dans les dotations royales: d'une part, les frais de fonctionnement (personnel, etc.) et, d'autre part, le traitement. En ce qui concerne ce dernier, tout contrôle est exclu.
Un intervenant trouve délicat de déclarer qu'un roi ou un prince perçoivent un traitement.
Par contre, un autre intervenant estime normal que leur fonction soit rémunérée.
Un membre reconnaît qu'une fois les frais de personnel et de fonctionnement payés, il reste un « solde ».
Un autre membre se demande si ce « solde » pourrait être considéré comme une rémunération. En ce qui concerne le principe de transparence, il marque son accord, mais il insiste sur le respect de la dignité de la fonction.
Un sénateur estime que personne ne contestera le fait que les princes bénéficient d'un traitement.
Un autre sénateur trouve que ce traitement ne devrait pas consister en un solde, mais être fixé forfaitairement.
Un membre déclare que le montant de ce traitement peut être discuté et que des questions devront encore être réglées: par exemple, le train de vie que le successeur doit mener, le nombre de ses collaborateurs, etc.
Un autre membre précise qu'au Grand-Duché de Luxembourg, le Prince héritier est de droit membre du Conseil d'État et perçoit le traitement de Conseiller d'État. En ce qui concerne la dotation, elle pourrait être divisée en une partie rémunératoire et une partie de frais de représentation. La rémunération devrait être fixée en fonction d'un traitement de référence, par exemple celui du Premier Président du Conseil d'État ou du Président d'un service public fédéral.
Un membre propose, lui, de se référer à la fonction de Président du Sénat. En effet, le Collège des Questeurs exerce un certain contrôle sur les diverses activités organisées par un autre membre et décide de leur prise en charge par le Sénat.
Un intervenant estime qu'on ne peut s'aligner sur la rémunération du Président du Sénat, parce que les obligations protocolaires de l'héritier présomptif sont par nature tout à fait différentes et plus nombreuses.
Selon un autre membre, le concept de « transparence » doit jouer un rôle central. Les montants tant de la Liste civile que des dotations doivent être connus avec précision. La ventilation des dépenses de la Liste civile est d'ailleurs connue puisqu'elle est publiée sur le site Internet du Palais royal (www.monarchie.be). Les dotations devraient être ventilées de la même manière et être soumises à une certaine forme de contrôle. Une plus grande clarté ne peut être que bénéfique. Le membre rappelle que c'est à la suite d'une question orale qu'il a posée au sujet des activités qu'il qualifie de « commerciales » du prince Laurent que le présent groupe de travail a été créé.
Également aux yeux d'un intervenant, la transparence s'impose. La clarté accompagnée d'un contrôle est préférable aux soupçons et aux rumeurs. Tant le « contrôlé » que la population y ont intérêt. Il marque son accord avec la suggestion de ventilation des dotations.
Un autre intervenant est partisan de la ventilation, qui est d'ailleurs d'application aux Pays-Bas.
Discussion d'un premier projet de recommandations
« d'organiser le contrôle de ces dotations, à l'entremise du Premier Président de la Cour des Comptes. »
Le groupe de travail approuve le nouveau libellé suivant:
« d'organiser le contrôle de ces dotations par le Premier Président de la Cour des Comptes »
...
« de publier chaque année les montants des principales rubriques des comptes des dotations. »
Le Président entend augmenter ainsi la transparence souhaitée.
...
« de publier, à l'instar de ce qui se fait dans d'autres Monarchies européennes, un rapport annuel sur les activités des membres de la Famille royale. » Ce point ne donne pas lieu à des observations.
Discussion d'un deuxième projet de recommandations
Un intervenant demande des précisions à propos de la recommandation relative à la publication d'un rapport annuel sur les activités des membres de la famille royale.
Un membre rappelle qu'un rapport est déjà publié chaque année.
Un intervenant suggère d'ajouter les mots « d'intérêt général » entre les mots « les activités » et les mots « les membres de la famille royale ». (Assentiment)
Troisième discussion de ce point
Le groupe de travail s'accorde sur le nouveau libellé suivant:
« de publier un rapport annuel sur les activités d'intérêt général des membres de la Famille royale ».
G. La question d'un statut pour l'héritier présomptif de la Couronne
Un membre pose la question du rôle de l'héritier présomptif. En Grande-Bretagne, le Prince de Galles reçoit à certains moments les lettres de créances des ambassadeurs.
Un intervenant souligne l'originalité de notre système institutionnel, qui prévoit que le Roi ne prend possession du trône qu'après avoir prêté le serment constitutionnel devant les Chambres réunies. Chez nous, aucun rôle n'est prévu officiellement pour le Prince héritier. Le régime belge est celui d'une monarchie constitutionnelle.
Un membre confirme la chose. D'ailleurs, le titre du Roi est « Roi des Belges », et non « Roi de Belgique ».
Un autre membre renvoie à la situation d'autres Monarchies qui, elles, prévoient un statut pour le Prince héritier. C'est le cas au Grand-Duché de Luxembourg (où le successeur porte le titre de « Lieutenant-Représentant ») et en Espagne pour le « Prince des Asturies ». Par contre, la Belgique ne connaît pas de statut pour le successeur (qui porte le titre de « duc de Brabant »).
L'intervenant estime peu opportun de prévoir un statut.
Un autre intervenant rappelle l'institution de la Régence, qui est établie par la Constitution pour le cas de vacance du Trône. Contrairement à d'autres pays comme le Grand-Duché du Luxembourg et les Pays-Bas, la fonction du Souverain est unique et non sécable, et ne peut être partagée entre les membres de sa famille. Il serait trop délicat et compliqué de vouloir définir ce qu'est la fonction d'héritier présomptif. En ce qui concerne, par exemple, les lettres de créance, il est exclu, selon lui que, le Prince héritier les reçoive à la place du Roi. En conclusion, un statut particulier n'est pas indiqué.
Un membre reconnaît que, non seulement l'héritier présomptif, mais également la Reine et l'épouse de l'héritier ne jouissent d'aucun statut. L'intervenant n'est pas favorable à un statut pour le Prince héritier.
Un autre membre se rallie aux trois intervenants précédents.
Tout bien considéré, l'ensemble du groupe de travail ne retient pas la proposition du Professeur Verdussen d'inscrire, dans la Constitution, un statut de l'héritier présomptif.
H. Le statut des princes et l'éventuelle responsabilité ministérielle
(cf. également ci-dessus: C, 4. et E)
Un membre se demande s'il n'est pas possible d'octroyer aux princes et princesses une indemnité pour couvrir leurs frais de représentation. L'octroi de telles indemnités ne peut-il pas à être lié à un code déontologique associé à une réglementation concernant la responsabilité ministérielle ?
Le Professeur Alen fait référence au modèle néerlandais de la responsabilité ministérielle.
La pratique constitutionnelle néerlandaise est fondée sur l'existence d'une responsabilité ministérielle directe pour le chef de l'État et sur une responsabilité ministérielle, qualifiée de dérivée, pour les membres de la Maison royale.
La responsabilité ministérielle s'applique uniquement aux membres de la Maison royale et pas aux autres membres de la Famille royale.
Le professeur fait référence à un article intitulé « Moet het Koninklijk Huis een constitutionele positie krijgen ? », d'Annelies Verlinden (Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, 2003/2).
Les membres de la Maison royale qui remplissent des fonctions de représentation perçoivent pour cela une allocation de l'État. Il s'agit d'un montant global et c'est la Reine qui décide à qui une allocation est allouée et pour quels frais de représentation.
Le professeur insiste sur l'avantage que représente le modèle néerlandais en termes de transparence.
Il renvoie à un article d'un auteur néerlandais, Marijn Kooij, « Van de prinsenkinderen geen kwaad ? Ministeriële verantwoordelijkheid voor 's Konings naasten » (Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, 2003/9).
Cet auteur affirme que le modèle constitutionnel néerlandais de la responsabilité ministérielle afférente à la Maison royale est difficilement transposable à la royauté belge.
Un membre dit comprendre l'objection formulée par l'auteur néerlandais Marijn Kooij. Le concept obsolète du pater familias qui décide qui remplit quelle mission est à la fois dépassé et difficilement applicable en Belgique.
Un autre membre partage ce point de vue.
Un sénateur demande qui couvre les déclarations des princes/princesses qui remplissent des missions pour lesquelles ils sont rémunérés.
Un autre sénateur est d'avis qu'en matière de responsabilité politique, seuls les actes du Roi sont couverts par le gouvernement.
Un membre se demande pourquoi, d'un point de vue constitutionnel, les missions sociales que les princes/princesses remplissent moyennant rétribution ne seraient pas couvertes et contrôlées par le gouvernement.
Un intervenant estime qu'il ne faut surtout pas institutionnaliser cette formule. Il faut, selon lui, évaluer chaque mission au cas par cas.
Si le membre de la Famille royale est chargé d'une mission par le gouvernement, ce dernier endosse la responsabilité politique. Il faut appliquer le principe suivant: la rétribution par l'État implique une couverture politique, faute de quoi les intéressés agissent sous leur propre responsabilité.
Un membre estime qu'il faut également aborder la question de la responsabilité ministérielle relative aux bénéficiaires d'une dotation. Cette forme de responsabilité diffère évidemment de celle qui concerne le Roi et qui est inscrite dans la Constitution, mais peut-être faut-il s'inspirer du système appliqué aux Pays-Bas. Il convient de préciser que le gouvernement est le conseiller naturel des bénéficiaires d'une dotation. Ceux-ci doivent aussi savoir qu'ils sont tenus de respecter une série de règles.
Quiconque reçoit une dotation doit en tirer certaines conclusions. Un membre juge que la Princesse Astrid et le Prince Laurent peuvent conserver leur dotation, mais il pense qu'il faut fixer une série de règles destinées à objectiver cette dotation. Leur statut leur impose des obligations visant à ce qu'ils ne puissent pas être le porte-parole d'une tendance politique, d'une croyance, d'une communauté, d'un courant, etc.
Un autre membre propose de prévoir que ces dotations sont maintenues à vie, mais bien évidemment, dans l'esprit que cela implique, qu'ils n'aient pas d'activités lucratives de nature privée.
Un autre sénateur est un peu plus réservé sur la question de la responsabilité ministérielle. Nous vivons dans un système où les ministres sont responsables des actes du Roi. Le Roi et les ministres travaillent en synergie au sein de cet exécutif. Il trouve ce système cohérent et logique. Si maintenant les ministres doivent aussi être responsables d'autres personnes que le Chef de l'État, où va-t-on s'arrêter ? Quid du chef de cabinet du Roi, etc. ? On risque de créer un statut politique. Cela ne veut pas dire pour autant qu'il n'y a pas un problème. Le tout est de savoir si on va le régler avec la seule responsabilité ministérielle.
Un membre comprend que l'on essaie de réfléchir à un régime juridique — d'ailleurs certains professeurs auditionnés ici l'ont proposé — mais il importe de faire la distinction entre la situation de l'héritier présomptif et un membre de la Famille Royale qui reçoit une indemnité de représentation.
Un intervenant fait remarquer que, lors d'une réunion précédente, un autre membre voulait que la responsabilité ministérielle se limite aux seuls actes du Roi. Personnellement, il estime que l'on pourrait vivre une situation dans laquelle le Roi reste très âgé sur le trône tout en déléguant certaines prestations au prince héritier. On pourrait très bien prévoir que le Roi peut le décider pour certains types d'actes. À ce moment-là, ces actes seraient alors posés sous la responsabilité ministérielle.
Un sénateur déclare qu'il faudrait alors changer la Constitution.
Un autre sénateur constate que, par exemple en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, la Reine délègue parfois des tâches à son fils.
Un membre estime que, dans ces cas, il faut interpréter les dispositions avec souplesse et que la responsabilité ministérielle doit donc trouver à s'appliquer en pareilles circonstances.
Un autre membre fait remarquer qu'au Grand-Duché de Luxembourg, la Constitution prévoit ce genre de situations.
Un intervenant pense qu'en Belgique, lorsque le Roi est malade par exemple, on reporte certaines activités jusqu'à ce qu'il soit en mesure de les assurer lui-même.
Un autre intervenant déclare que l'esprit et la lettre du droit sont deux choses différentes. La Constitution a toujours été interprétée de différentes manières. La question est de savoir si l'on veut aboutir à une solution. Pour modifier la Constitution, il faut une majorité des deux tiers dans les deux Chambres. Les chances de pouvoir mener une discussion sereine à propos d'un tel sujet sont quasi nulles. L'on pourrait choisir de ne rien changer sur la question et de laisser l'héritier présomptif remplir certaines missions du Roi empêché.
Un membre demande ce qu'il adviendrait si le Roi était inopinément malade et se faisait remplacer par le prince héritier le jour où des ambassadeurs viennent remettre leurs lettres de créance au Palais en présence du ministre des Affaires étrangères.
Un autre membre indique que ce problème s'est peut-être déjà présenté dans la pratique. Il serait opportun de s'en assurer. En vertu de la loi, c'est une mission qui incombe au Roi.
Un sénateur considère que l'on peut faire une interprétation libre. Il y a tout de même un grand principe en matière constitutionnelle, c'est que les pouvoirs sont d'attribution. Il suffit de regarder l'article 33 de la Constitution.
Il faudrait toutefois savoir à qui le Roi peut déléguer ses pouvoirs.
Un autre sénateur renvoie aux lois votées en 1940 et en 1950 lorsque le Roi se trouvait dans l'incapacité de régner. Cette éventualité n'a pas été prévue explicitement. Quand le cas s'est présenté, on a simplement appliqué les règles générales du droit.
Un membre juge qu'une situation de guerre n'est pas tout à fait comparable à une situation normale.
Il souligne par ailleurs que la Constitution propose des solutions pour les cas où le Roi est malade par exemple.
Il songe à la Régence (art. 93 à 95 de la Constitution). Le Régent pourrait très bien être le Prince héritier.
Un autre membre rétorque que l'on ne pourvoit pas à la régence pour trois semaines par exemple.
Un sénateur souhaiterait savoir qui est autorisé à corriger les propos d'un prince lorsque celui-ci fait une déclaration politique malheureuse. Selon lui, c'est l'une des choses qui posent problème.
Un autre sénateur s'étonne d'entendre que, puisque quelqu'un reçoit de l'argent public, en l'occurrence une dotation, un ministre doit être responsable et la personne en question ne peut pas faire des déclarations « sottes ». Des millions de Belges (des fonctionnaires, des chômeurs, des pensionnés, etc.) reçoivent de l'argent public. Contrairement aux membres de la Famille Royale, ils peuvent raconter toutes les bêtises qu'ils veulent.
À la question d'un membre, un autre membre répond que, dans la pratique, le premier ministre est directement interpellé à la Chambre. Il a ensuite un entretien avec l'intéressé afin de mettre les points sur les i.
Un autre membre estime qu'il n'est pas correct de comparer le bénéficiaire d'une dotation avec une personne qui reçoit de l'argent public. La fonction de « prince » est héréditaire. La neutralité est le propre de cette fonction.
Deux membres pensent qu'il est difficile d'établir dans une loi de quelle manière le premier ministre doit procéder lorsqu'un prince viole cette neutralité.
Un intervenant reste toutefois d'avis qu'il faudrait régler ce problème. Le monde politique est interpellé sur cette question.
Un membre constate une tendance qui vise, d'une part, à priver la monarchie d'une partie de son pouvoir et, d'autre part, à limiter sa liberté d'expression.
À la question de savoir comment ce problème est réglé aux Pays-Bas, un membre répond que la Reine des Pays-Bas s'exprime avec une totale liberté, sans prendre aucune précaution à cet égard.
I. La disposition finale du projet de recommandations
Un membre a des doutes à propos de l'expression « en temps opportun », qui figure dans la formule finale adressée au gouvernement. Il estime que, si un cas exceptionnel se présente, ce sera au gouvernement de prendre sa responsabilité.
Un autre membre confirme que, indépendamment des principes établis par les recommandations, le gouvernement reste bien sûr libre de prendre la décision qui s'impose en cas de circonstances exceptionnelles.
Un intervenant propose donc de supprimer l'expression visée, de mentionner cet élément dans le rapport, et de remplacer la dernière phrase des recommandations par la phrase suivante: « Le Sénat demande au gouvernement de prendre les initiatives qui permettront de traduire en termes juridiques les recommandations ci-dessus ». (Assentiment)
V. Recommandations
Le Sénat,
— rappelant que toute institution publique, dans le cadre budgétaire dont disposent les pouvoirs publics, doit utiliser les moyens lui permettant de jouer le rôle qui lui est dévolu par la Constitution, la loi ou la coutume;
— reconnaissant que cette règle vaut également pour l'institution monarchique, telle qu'elle est organisée par la Constitution;
— tenant compte du fait que, dès 1831, la Constitution prévoit une Liste civile pour le Chef de l'État;
— constatant que, depuis la loi du 23 mars 1853, notre pays connaît un système de dotations attribuées à des princes royaux;
— considérant que, le 20 novembre 2008, un groupe de travail a été chargé par le Sénat d'examiner plus particulièrement le régime des dotations qui peuvent être octroyées à des membres de la Famille royale;
recommande, à partir du Règne du successeur de Sa Majesté Albert II, Roi des Belges:
A. Les dotations
1. d'allouer une dotation annuelle à l'héritier présomptif de la Couronne, c'est-à-dire à la personne dont il est permis de présumer qu'elle reprendra les pouvoirs constitutionnels du Roi, au vu de l'article 85 de la Constitution;
— cette dotation peut être allouée à compter du jour où cet héritier atteint l'âge de 18 ans accomplis;
— elle doit lui permettre d'assumer l'ensemble des fonctions qu'il/elle remplit en concertation avec le gouvernement;
— une part de cette dotation correspond à un traitement dont le montant peut être fixé par référence à une haute fonction dans la magistrature ou la fonction publique; cette part n'est pas soumise au contrôle prévu au point 10;
2. lors du mariage de l'héritier présomptif de la Couronne, d'augmenter sa dotation ou d'allouer une dotation annuelle à son conjoint;
3. d'allouer une dotation annuelle au conjoint survivant du Roi;
4. d'allouer une dotation annuelle au conjoint survivant de l'héritier présomptif;
5. d'allouer une dotation au Roi qui quitte prématurément ses fonctions, ainsi qu'à son conjoint survivant;
6. de tenir compte de la loi du 7 mai 2000, modifiée par la loi du 13 novembre 2001, qui instaure un régime de dotations personnelles pour la Princesse Astrid et pour le Prince Laurent;
7. de veiller à ce que le bénéfice d'une dotation soit incompatible avec l'exercice d'une fonction rémunérée;
B. Les indemnités
8. d'organiser le régime des indemnités qui pourraient être attribuées à d'autres membres de la Famille royale pour des prestations d'intérêt général;
C. Les règles de contrôle et de publicité
9. de fixer le montant de ces dotations à charge du Trésor public, par une loi sur proposition du gouvernement, étant entendu que la dotation du conjoint survivant du Chef de l'État ne peut dépasser le montant de celle de l'héritier présomptif;
10. d'organiser le contrôle de ces dotations par le Premier Président de la Cour des Comptes;
11. de publier chaque année les montants des principales rubriques des comptes des dotations;
12. de publier un rapport annuel sur les activités d'intérêt général des membres de la Famille royale.
Le Sénat demande au gouvernement de prendre les initiatives qui permettront de traduire en termes juridiques les recommandations ci-dessus.
Loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste Civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe.
ALBERT II,
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir, Salut.
Les Chambres ont adopté et Nous sanctionnons ce qui suit:
Article 1er. La Liste Civile est fixée à deux cent quarante-quatre millions de francs (244 000 000 de francs), pour la durée du règne de Sa Majesté Albert II.
La Liste Civile est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de cette loi.
Art. 2. À partir du 1er août 1993, il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation annuelle et viagère de quarante-cinq millions de francs (45 000 000 de francs) à Sa Majesté la Reine Fabiola.
Cette dotation est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de cette loi.
Art. 3. À partir du 1er août 1993, il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation annuelle de treize millions cinq cent mille francs (13 500 000 francs) à Son Altesse Royale le Prince Philippe.
Cette dotation est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de cette loi.
Art. 4. Les montants visés aux articles 1er et 2, tels qu'adaptés au 31 décembre 2008 conformément à la présente loi, évoluent à partir du 1er janvier 2009 de la même manière que celle prévue dans la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du Trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale des travailleurs, ainsi que des obligations imposées en matière sociale aux travailleurs indépendants.
Art. 5. Le montant fixé à l'article 1er est revalorisé tous les trois ans à partir de 1994 sur base de l'évolution des traitements réels des services d'administration générale de l'État fédéral et des augmentations de cotisations patronales à la sécurité sociale.
Art. 6. Les habitations royales sont mises à la disposition du Roi à charge par la Liste Civile, de pourvoir à leur entretien intérieur et à leur ameublement. Le combustible nécessaire au chauffage du palais de Bruxelles sera fourni par l'État fédéral.
Art. 7. La loi du 16 juillet 1959 relative a la dotation annuelle de Son Altesse Royale le Prince Albert, Prince de Liège, Prince de Belgique et la loi du 26 janvier 1965 portant liaison à l'indice des prix à la consommation de la Liste Civile et de la dotation de Son Altesse Royale le Prince Albert sont abrogées.
Le point 3 de l'article 1er de la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du Trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale aux travailleurs indépendants, est supprimé.
Promulguons la présente loi, ordonnons qu'elle soit revêtue du sceau de l'État et publiée par le Moniteur belge.
Donné à Bruxelles, le 16 novembre 1993.
ALBERT
Par le Roi:
Le premier ministre,
J.-L. DEHAENE.
Le vice-premier ministre et ministre des Communications et des Entreprises publiques,
G. COEME.
Le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères,
W. CLAES.
Le vice-premier ministre et ministre de la Justice et des Affaires économiques,
M. WATHELET.
Le vice-premier ministre et ministre du Budget,
H. VAN ROMPUY.
Le ministre des Finances,
Ph. MAYSTADT.
Scellé du sceau de l'État:
Le ministre de la Justice,
M. WATHELET.
Loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid et une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Laurent
ALBERT II,
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir, Salut.
Les Chambres ont adopté et Nous sanctionnons ce qui suit:
Article 1er. La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2. À partir du 1er janvier 2000, il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation annuelle de trente-et-un millions huit cent mille francs (31 800 000 francs) à Son Altesse Royale le Prince Philippe.
Cette dotation est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de cette loi.
Art. 3. À partir du 1er janvier 2000, il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation annuelle de onze millions de francs (11 000 000 de francs) à Son Altesse Royale la Princesse Astrid.
Cette dotation est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de cette loi.
Art. 3bis. À partir du 1er juillet 2001, il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation annuelle de 272 682,88 EUR à Son Altesse Royale le Prince Laurent.
Pour la période du 1er juillet 2001 au 31 décembre 2001, le montant de « 11 000 000 de francs belges « est d'application au lieu du montant de « 272 682,88 EUR « mentionné à l'alinéa 1.
Cette dotation est payable par trimestre et par anticipation selon les dispositions de la présente loi.
Art. 4. Il est accordé, à charge du Trésor public, une dotation complémentaire et unique de dix millions de francs (10 000 000 de francs) à Son Altesse Royale le Prince Philippe.
Art. 5. Les montants visés aux articles 2, 3 et 3bis, tels qu'adaptés au 31 décembre 2008 conformément à la présente loi, évoluent à partir du 1er janvier 2009 de la même manière que celle prévue dans la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du Trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale des travailleurs, ainsi que des obligations imposées en matière sociale aux travailleurs indépendants.
Art. 6. L'article 3 de la loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste Civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe est abrogé.
Donné à Châteauneuf-de-Grasse, le 7 mai 2000.
ALBERT
Par le Roi:
Le premier ministre,
G. VERHOFSTADT.
La Vice-premier ministre et ministre de l'Emploi,
Mme L. ONKELINX.
Le Vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères,
L. MICHEL.
Le Vice-premier ministre et ministre du Budget, de l'Intégration sociale et de l'Économie sociale,
J. VANDE LANOTTE.
La Vice-premier ministre et ministre de la Mobilité et des Transports,
Mme I. DURANT.
La ministre de la Protection de la consommation, de la Santé publique et de l'Environnement,
Mme M. AELVOET.
Le ministre de l'Intérieur,
A. DUQUESNE.
Le ministre des Affaires sociales et des Pensions,
F. VANDENBROUCKE.
Le ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'administration,
L. VAN DEN BOSSCHE.
Le ministre de la Défense,
A. FLAHAUT.
Le ministre de l'Agriculture et des Classes moyennes,
J. GABRIELS.
Le ministre de la Justice,
M. VERWILGHEN.
Le ministre des Finances,
D. REYNDERS.
Le ministre des Télécommunications et des Entreprises et Participations publiques,
R. DAEMS.
Le ministre de l'Économie et de la Recherche scientifique, chargé de la Politique des Grandes Villes,
Ch. PICQUE.
Le secrétaire d'État au Commerce extérieur, adjoint au ministre des Affaires étrangères,
P. CHEVALIER.
Le secrétaire d'État à la Coopération au développement, adjoint au ministre des Affaires étrangères,
E. BOUTMANS.
Le secrétaire d'État à l'Énergie et au Développement durable, adjoint au ministre de la Mobilité et des Transports,
O. DELEUZE.
Scellé du sceau de l'État:
Le ministre de la Justice,
M. VERWILGHEN.
Documents parlementaires
Chambre des représentants.
50-0353 - 1999/2000:
Nº 1: Projet de loi attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe et une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid.
Nº 2: Amendements.
Nº 3: Rapport fait au nom de la Commission.
Nº 4: Amendements présentés après le dépôt du rapport.
Nº 5: Texte adopté en séance plénière et transmis au Sénat.
Annales de la Chambre des représentants: 2 mars 2000.
Documents parlementaires
Sénat.
2-363 - 1999/2000:
Nº 1: Projet transmis par la Chambre des représentants. Date limite pour l'évocation: 27 mars 2000. Délai d'examen: 60 jours.
Nº 2: Projet non évoqué par le Sénat.
Loi du 22 décembre 2008 modifiant la loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe et la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid et une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Laurent.
ALBERT II,
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir, Salut.
Les Chambres ont adopté et Nous sanctionnons ce qui suit:
Article 1er. La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2. L'article 4 de la loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, est remplacé par ce qui suit:
« Art. 4. Les montants visés aux articles 1er et 2, tels qu'adaptés au 31 décembre 2008 conformément à la présente loi, évoluent à partir du 1er janvier 2009 de la même manière que celle prévue dans la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du Trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale des travailleurs, ainsi que des obligations imposées en matière sociale aux travailleurs indépendants. »
Art. 3. Dans l'article 3bis de la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid et une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Laurent, inséré par la loi du 13 novembre 2001, le dernier alinéa est abrogé.
Art. 4. L'article 5 de la même loi est remplacé par ce qui suit:
« Art. 5. Les montants visés aux articles 2, 3 et 3bis, tels qu'adaptés au 31 décembre 2008 conformément à la présente loi, évoluent à partir du 1er janvier 2009 de la même manière que celle prévue dans la loi du 2 août 1971 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation des traitements, salaires, pensions, allocations et subventions à charge du Trésor public, de certaines prestations sociales, des limites de rémunération à prendre en considération pour le calcul de certaines cotisations de sécurité sociale des travailleurs, ainsi que des obligations imposées en matière sociale aux travailleurs indépendants. »
Promulguons la présente loi, ordonnons qu'elle soit revêtue du sceau de l'État et publiée par le Moniteur belge.
Donné à Bruxelles, le 22 décembre 2008.
ALBERT
Par le Roi:
Le premier ministre,
Y. LETERME.
Le ministre des Finances,
D. REYNDERS.
Scellé du sceau de l'État:
Le ministre de la Justice,
J. VANDEURZEN.
Chambre des représentants:
Documents parlementaires.
Session 2008-2009.
Doc 52-1606/ (2008/2009)
— Nº 1: Projet de loi.
— Nº 2: Amendements.
— Nº 3: Rapport.
— Nº 4: Texte adopté en séance plénière et transmis au Sénat.
Compte rendu intégral: 11 décembre 2008.
Sénat:
Documents parlementaires.
4-1054-2008/2009
Nº 1: Projet évoqué par le Sénat.
Nº 2: Rapport.
Nº 3: Amendements.
Nº 4: Décision de ne pas amender.
Annales du Sénat: 18 décembre 2008.
Liste des bénéficiaires des dotations depuis 1853
— le Prince Léopold, duc de Brabant (lois du 23 mars et du 14 juin 1853)
— le Prince Philippe, comte de Flandre (lois du 14 mars 1856 et du 10 mars 1867)
— le Prince Albert de Belgique (loi du 31 décembre 1905)
— la Reine Elisabeth (loi du 20 mars 1934)
— la Famille royale (dotation complémentaire accordée en vertu de la loi budgétaire à partir du 1er janvier 1949)
— le Prince Charles de Belgique (loi du 14 juillet 1951)
— le Prince Albert, prince de Liège (loi du 16 juillet 1959)
— la Reine Fabiola (loi du 16 novembre 1993)
— le Prince Philippe, duc de Brabant (lois du 16 novembre 1993 et du 7 mai 2000)
— la Princesse Astrid (loi du 7 mai 2000)
— le Prince Laurent (loi du 13 novembre 2001, modifiant la loi du 7 mai 2000)
(1) R.P.D.B., vo Chef de l'État, Compl. T. V, 1977, p. 237, no 79.
(2) Pand., vo Couronne (droits et biens de), col. 848, no 24; vo Liste civile (et domaine privé du Roi), col. 27, no 6 et 7. En réalité, peu importe si ces deux éléments sont regroupés sous l'intitulé « Liste civile » au sens large ou s'ils sont énumérés à titre séparé. Tant la Liste civile au sens strict, c'est-à-dire le numéraire, que la jouissance du domaine de la Couronne sont des avantages patrimoniaux accordés au Roi en raison de ses fonctions. Ce fait est indiscuté: P. Wigny, Droit constitutionnel — Principes et droit positif, T. II; Bruxelles, Bruylant, 1952, p. 603, no 451; R.P.D.B., vo Chef de l'État, T. Ier, 1949, p. 905, no 36 et p. 906, no 41.
(3) Cette franchise postale fonctionne dans les deux sens, de façon à faciliter un rapport direct entre le Roi et les habitants du pays.
(4) Loi sur la chasse du 28 février 1882, Moniteur belge, 8 mars 1882, p. 841.
(5) Information aimablement communiquée par M. Pardoen, intendant de la Liste civile, au cours de l'entretien du 16 octobre 2003.
(6) P.-Y. Monette, Métier de Roi — Famille, entourage, pouvoir, Bruxelles, Alice, 2002, p. 104.
(7) R.P.D.B., vo Chef de l'État, T. Ier, 1949, p. 906, no 41.
(8) Pand., vo Liste civile (et domaine privé du Roi), col. 39, no 79. Voy. surtout Cass., 7 juin 1910, Pas., 1910, p. 336: « Qu'il s'en suit que le patrimoine, même du domaine privé de l'État, affecté entièrement à un service d'utilité publique, rendu ainsi improductif, paye l'impôt par la destination qui l'affecte et ne peut, dès lors, être directement frappé en outre par d'autres impositions ». L'enseignement classique en la matière est confirmé par le droit positif contemporain. L'article 253, 3o du Code des impôts sur les revenus 1992 permet à l'administration d'accorder une exemption de précompte immobilier aux propriétaires de biens qui remplissent cumulativement trois conditions: avoir le caractère de domaines nationaux, être improductifs par eux-mêmes et être affectés à un service public ou d'intérêt général. La Région flamande, compétente en matière de fiscalité immobilière estime que la villa du prince Laurent, sise à Tervueren, n'est pas affectée à un service d'intérêt général.
(9) Voy. infra, 2.2.
(10) Le château de Laeken est à l'heure actuelle occupé non par le Roi, à la disposition de qui il est mis, mais par le prince Philippe et sa famille (P.-Y. Monette, Métier de Roi — Famille, entourage, pouvoir, Bruxelles, Alice, 2002, p. 151).
(11) Voy. la réponse du vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur à la question no 5 de M. Filip De Man, Q.R., Ch., s.e. 2003, no 51-1, p. 75. En 2002, le prix de revient annuel s'est élevé à 13 195 759,32 euros. Dans le même esprit, dix-neuf fonctions de la Maison militaire du Roi figurent au budget du ministère de la Défense (réponse du ministre de la Défense à la question no 330 de M. Filip De Man, C.R.I.V., Ch., s.o. 2003-2004, COM 036, séance du 22 octobre 2003 après-midi, p. 20).
(12) Loi du 23 mars 1853 relative à la dotation de l'héritier présomptif du trône, Moniteur belge du 25 mars 1853.
(13) Loi du 14 mars 1856 relative à la dotation de son altesse royale le Comte de Flandre, Moniteur belge du 16 mars 1856.
(14) Loi du 14 juin 1853 qui augmente la dotation de l'héritier présomptif du trône, Rec., 1853, pp. 36-37; loi du 10 mars 1867 qui porte à 200 000 fr. la dotation de S.A.R. le Comte de Flandre, Moniteur belge du 23 mars 1867. Cette dernière loi prévoyait également une pension au profit de la veuve du prince Philippe, comte de Flandre.
(15) Loi du 3 juillet 1858 concernant la dot de S.A.R. Madame la princesse Charlotte.
(16) Loi du 9 avril 1881 mettant à la disposition du ministre des finances un crédit de 250 000 francs, destiné à servir de dot à S.A.R. Mme la princesse Stéphanie, Rec., 1881, p. 180.
(17) Loi du 31 décembre 1906 relative à la dotation de S.A.R. le prince Albert de Belgique, Moniteur belge du 1er-2-3 janvier 1906.
(18) À l'époque, il bénéficiait d'une dotation d'un million qui était incluse dans la Liste civile de son père depuis sa réévaluation en 1927.
(19) Mais cette dotation a pris la forme plus anonyme d'une « Dotation complémentaire à la famille royale » dès 1949. Voy. J. Henderickx, Étude de coordination sur la Liste civile et les diverses dotations des membres de la famille royale, inédit, s.d., p. 63.
(20) Loi du 14 juillet 1951 attribuant une dotation à S.A.R. le prince Charles de Belgique, Moniteur belge, 10 août 1951. Le prince a toutefois renoncé au bénéfice de cette dotation de 1962 à 1966 inclus, ainsi qu'à partir de 1972 jusqu'à sa mort en 1983 (H. Matthijs, D. Matthijs, S. Mergaerts, Overheidsbegrotingen, T. Ier, Bruges, La Charte, 2005, p. 170).
(21) Loi du 16 juillet 1959 relative à la dotation annuelle de S.A.R. le prince Albert, prince de Liège, prince de Belgique, Moniteur belge du 22-23 juillet 1959. Cette dotation a été indexée à partir de 1965 en vertu de la loi du 26 janvier 1965 portant liaison à l'indice des prix de détail de la Liste civile et de la dotation de S.A.R. le prince Albert, Moniteur belge du 3 février 1965.
(22) Loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à son altesse royale le prince Philippe, Moniteur belge du 29 mars 1994.
(23) Loi précitée du 10 mars 1867 qui porte à 200 000 fr. la dotation de S.A.R. le Comte de Flandre, Moniteur belge du 23 mars 1867; Pasin., 1867, p. 59. Cette loi prévoyait une rente de 50 000 Bef au profit de la veuve du prince.
(24) Loi du 20 mars 1934 accordant à charge du Trésor public, une dotation annuelle et viagère à S.M. la reine Elisabeth, Moniteur belge du 23 mars 1934.
(25) Voy. la réponse du ministre du Budget à la question no 413 de M. Van den Eynde, Q.R., Ch., s.o. 1995-1996, no 23, p. 1537.
(26) Question no 1553 de M. Van Quickenborne, Q.R., Sén., s.o., 2001-2002, no 2-44, pp. 2264-2265. Ce montant équivaut à 412 832 euros de 2003.
(27) Loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le prince Philippe, Pasin., 1993, p. 3613.
(28) La loi du 7 mai 2000 attribue en outre au prince Philippe une dotation complémentaire et unique de 10 millions de francs à l'occasion de son mariage, ce qui n'a pas été sans provoquer quelques remous en commission: Rapport fait au nom de la commission des finances et du budget par M. Weddingen, Doc. parl., Chambre, 1999-2000, no 353/3.
(29) Loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à son altesse royale le prince Philippe et une dotation annuelle à son altesse royale la princesse Astrid, Moniteur belge du 3 juin 2000.
(30) Loi du 13 novembre 2001 modifiant la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à son altesse royale le prince Philippe et une dotation annuelle à son altesse royale la princesse Astrid, Moniteur belge, 5 décembre 2001.
(31) P. Errera, Traité de droit public belge, 2e éd., Paris, Girard et Brière, 1918, p. 202, § 128; P. Wigny, Droit constitutionnel — Principes et droit positif, T. II; Bruxelles, Bruylant, 1952, p. 604, no 452; A. Mast et J. Dujardin, Overzicht van het Belgisch grondwettelijk recht, 7e éd., Gand, Story-Scientia, 1983, p. 288, A. Molitor, La fonction royale en Belgique, 2e éd., Bruxelles, CRISP, 1994, p. 177; H. Matthijs, D. Matthijs et S. Mergaerts, Overheidsbegrotingen, Bruges, La Charte, 2005, p. 157. Ces dotations sont tellement peu obligatoires que l'on a même par le passé contesté leur constitutionnalité, arguant de l'entorse à la fixité de la Liste civile que constituerait des dotations qui reviendraient à l'augmenter indirectement. Cette argumentation a évidemment été battue en brèche (Voy. O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, T. II, Liège, Paris, Dessain, Giard & Brière, 1908, p. 234 et p. 235, no 112).
(32) On notera par exemple que les enfants du second mariage de Léopold III n'ont jamais bénéficié de la moindre dotation.
(33) R.P.D.B., vo Chef de l'État, Compl. T. V, 1977, p. 237, no 81.
(34) Voy. la presse tant francophone que flamande du mois de juin 2002. Voy. également le résumé des débats parlementaires relatifs à la dotation du prince Laurent dans H. Matthijs, D. Matthijs et S. Mergaerts, Overheidsbegrotingen, Bruges, La Charte, 2005, p. 174 et s.
(35) À ce sujet, voir l'exposé du professeur Alen.
(36) En faveur de la rémunération: O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, T. II, Liège, Paris, Dessain, Giard & Brière, 1908, p. 235, no 112 et les travaux préparatoires de la loi modifiant la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle son altesse royale le prince Philippe et une dotation annuelle à son altesse royale la princesse Astrid: Rapport fait au nom de la commission des finances et du budget, Doc. parl., Chambre, 2000-2001, no 1274/2. En faveur des crédits de fonctionnement: C. Koninckx, Tout savoir sur le Roi en Belgique — Monarchie et fonction royale, Diegem, Kluwer, 2000, p. 127.
(37) Exposé des motifs de la loi du 23 juillet 1927 sur la Liste civile, Pasin., 1927, p. 364. Voy. aussi R. Senelle et E. Clement, Dotations, Bruxelles, La Charte, 1990, p. 5.
(38) Exposé des motifs de la loi du 23 juillet 1927 sur la Liste civile, Pasin., 1927, p. 363.
(39) C'est moi qui souligne, ainsi que dans les deux extraits qui suivent.
(40) J.-J. Thonissen, La Constitution belge annotée, 1re éd., Hasselt, Milis, 1844, p. 220, citant Macarel.
(41) P. Errera, Traité de droit public, 2e éd., Paris, Girard et Brière, 1918, pp. 201-202.
(42) O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, T. II, Liège, Paris, Dessain, Giard & Brière, 1908, p. 231, no 111.
(43) F. Derème, « Le régime juridique des biens du Roi », Rev. Not., 2000, p. 77; F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Paris, Bruylant, L.G.D.J., 2000, p. 523, no 567. F. Delpérée ajoute cependant immédiatement en note de bas de page 21 que si la Liste civile était uniquement la contrepartie des services assumés par le Roi, son montant serait manifestement disproportionné.
(44) F. Delpérée, op. cit., pp. 523-524.
(45) Voy. K. Stangherlin, Le Patrimoine royal, Bruxelles, la Charte, 2004, p. 67 et p. 113.
(46) Avis du Conseil d'État 39.894/04, Doc. Parl., Sén., s.o. 2005-2006, no 3-1060/6, p. 4. Le Conseil d'État précise qu'il reproduit un extrait d'un avis antérieur 31.626/4 du 11 juin 2001. Il s'agit en outre d'une actualisation de la définition donnée par H. Van Impe en 1984.
(47) Cour constitutionnelle, Conseil supérieur de la justice, Commission de nomination pour le notariat, Cour des comptes, Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, Commission de la protection de la vie privée et médiateurs fédéraux: les comptes de l'année budgétaire 2007; ajustements des budgets de l'année budgétaire 2008; les propositions budgétaires pour l'année 2009, Rapport fait au nom de la commission de la comptabilité par M. Luk Van Biesen, Doc. parl., Ch., s.o., 2008-2009, no 52-1636/1.
(48) H. Matthijs, D. Matthijs et S. Mergaerts, op. cit., p. 155-156.
(49) Sur cette question sensible: K. Stangherlin, Le Patrimoine royal, Bruxelles, la Charte, 2004, p. 32 et s.
(50) Arrêté royal du 9 avril 1930 organique de l'administration de la Donation royale et déterminant son statut juridique, Moniteur belge du 29 mai 1930.
(51) Article 5 de la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes.
(52) C.E., 24 juin 1998, Lefebvre, no 74 511.
(53) F. Lefébure, « La Donation royale », Revue générale belge, mai 1952, pp. 578-579. M. Lefébure parle en parfaite connaissance de cause puisqu'il était chef de cabinet du Roi et futur administrateur délégué de la Donation royale (arrêté royal du 29 octobre 1955, Moniteur belge du 9 novembre 1955, p. 7401).
(54) F. Lefébure, op. cit., p. 573; F. Derème, « Le régime juridique des biens du Roi », Rev. Not., 2000, p. 62, p. 69.
(55) Les informations qui suivent proviennent de la conjonction des informations qui figurent sur le site du SPF finances (www.minfin.fgov.be/portail2/fr/site/royaldonation.htm consulté le 9 janvier 2009) et de la réponse du ministre des Finances à la question no 197 de M. Verreycken, Q.R., Sén., s.o., 1996-1997, no 1-44, p. 2184. Sur les ressources et des dépenses de la Donation royale en 1997 et 1998, voyez également la question no 5 de M. Verreycken, Q.R., Sén., s.o., 1999-2000, no 2-2, p. 80.
(56) Il faut entendre par là les extensions du château de Laeken, ses serres, sa bibliothèque, ses écuries et la moitié environ de son parc de 186 hectares. Le château lui-même appartient au domaine de la Couronne, donc à l'État (P.-Y. Monette, Métier de Roi — Famille, entourage, pouvoir, Bruxelles, Alice, 2002, p. 137).
(57) Cette dernière précision est extraite de P.-Y. Monette, Métier de Roi — Famille, entourage, pouvoir, Bruxelles, Alice, 2002, p. 137. Le lecteur désirant une liste plus compète mais moins officielle que celle donnée par le ministre des Finances en 1997 ou figurant sur le site du SPF Finances se référera à cet ouvrage.
(58) Sur ce point, voir W. Pintens, B. Van Der Meersch, K. Vanwinckelen, Inleiding tot het familiaal vermogensrecht, Leuven, Universitaire pers, 2002, p. 551; L. Raucent, op. cit., p. 162 et E. de Wilde d'Estmael, « Les donations », Rép. Not., T. III, Bruxelles, Larcier, 1995, p. 202; H. De Page, Traité, T. VIII, 1re éd., Bruxelles, Bruylant, 1944, p. 731.
(59) Les services du Sénat à qui j'ai posé la question dans le cadre de la préparation de cet exposé n'ont pu mettre la main sur ce 4e cahier à la bibliothèque du Parlement.
(60) www.minfin.fgov.be/portail2/fr/site/royaldonation.htm.
(61) Loi du 22 novembre 1972 réglant le statut financier de la Maison royale), en abrégé Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis, http://wetten.overheid.nl.
(62) Wet van 20 november 2008 houdende technische aanpassing en actualisering van de wet financieel statuut van het Koninklijk Huis (Loi du 20 novembre 2008 portant adaptation technique et actualisation de la loi réglant le statut financier de la Maison royale), Belgisch Staatsblad, 18 décembre 2008, no 535.
(63) Wet van 30 mei 2002, houdende regeling van het lidmaatschap koninklijk huis alsmede daaraan verbonden titels (loi du 30 mai 2002 réglant l'appartenance à la Maison royale ainsi que les titres y afférents), http://wetten.overheid.nl: Article 1er Sont membres de la Maison royale, à la tête de laquelle se trouve le Roi: a. celles et ceux qui, en vertu de la Constitution, peuvent succéder au Roi et dont le lien de parenté va jusqu'au deusième degré; b. le successeur présumé du Roi; c. le Roi qui a renoncé à la royauté. Article 2 1. Sont également membres de la Maison royale, les conjoints de ceux qui, en vertu de l'article 1er, possèdent la qualité de membre de la Maison royale. 2. Ceux qui possédaient la qualité de membre de la Maison royale en tant que conjoint conservent cette qualité durant leur veuvage tant que le conjoint décédé aurait été, de son vivant, membre de la Maison royale en vertu de l'article 1er.
(64) http://mjp.univ-perp.fr/constit/pb1983.htm#2.
(65) Il faut par contre noter que la princesse Margriet et son époux M. Van Vollenhoven accomplissent apparemment un important travail de représentation sans dotation corrélative
(66) Loi réglant le statut financier de la Maison royale: Article 3 Les frais personnels et matériels en rapport avec la royauté, autres que les allocations versées sur la base des articles 1er et 2, sont à charge du budget du Royaume, pour autant qu'un crédit ait été prévu à cet effet et que les frais en question aient été déclarés par ou au nom du Roi, à l'intervention du premier ministre, auprès du ministre compétent.
(67) Avis du Conseil d'État 39.894/04, Doc. Parl., Sén., s.o. 2005-2006, no 3-1060/6: En droit budgétaire, on entend par « dotation », un crédit qui figure au budget général des dépenses, mais dont l'affectation est déterminée par l'institution à laquelle il est alloué. Elle se distingue de la subvention en ce que son bénéficiaire ne doit pas justifier que l'utilisation qu'il en fait correspond à une finalité déterminée. Les dispositions des lois coordonnées qui sont relatives au contrôle de l'emploi des subventions (articles 55 à 58) ne sont ainsi pas applicables aux dotations.
(68) Dans la mesure où toute base légale à la pratique actuelle selon laquelle les dotations ne sont pas assujetties aux impositions indirectes me semble faire défaut, insérer un alinéa 6 à l'article 5 à la loi du 7 mai 2000 fixant les dotations des trois princes me semble opportun.
(69) Voir dans l'audition du Professeur Matthijs, l'énumération des institutions concernées
(70) Voy. la loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe (Moniteur belge du 29 mars 1994), modifiée par la loi du 7 mai 2000 (Moniteur belge du 3 juin 2000) et par la loi du 22 décembre 2008 (Moniteur belge du 29 décembre 2008).
(71) Voy. la loi précitée du 16 novembre 1993. Voy. égal. la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid et une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Laurent (Moniteur belge du 3 juin 2000), modifiée par la loi du 13 novembre 2001 (Moniteur belge du 5 décembre 2001) et par la loi précitée du 22 décembre 2008.
(72) Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 2008-2009, no 1606/001, p. 4.
(73) Sur la Liste civile, voir E. Erauw, Droit budgétaire — Comptabilité publique — Crédit public, Bruxelles, Bruylant, 1979, pp. 388-414; R. Goddyn, De Koning te rijk — Het fortuin van het Belgisch vorstenhuis, Vianen, The House of Books, 2003, pp. 156-160; C. Koninckx, Tout savoir sur le Roi en Belgique — Monarchie et fonction royale, Diegem, Kluwer, 2000, pp. 120-127; H. Matthijs, D. Matthijs et S. Mergaerts, Overheidsbegrotingen, Bruges, Die Keure, 2005, pp. 154-170; P.-Y. Monette, Métier de roi, Bruxelles, Alice, 2002, pp. 104-106; R. Senelle, M. Clement et E. Van de Velde, Handboek voor de Koning, Tielt, Lannoo, 2004, pp. 293-301; K. Stangherlin, Le Patrimoine Royal, Bruxelles, La Charte, 2004, pp. 60-94.
(74) Pour ce qui concerne le droit constitutionnel d'autres monarchies, voir Le statut financier des maisons royales, Bruxelles, Parlement fédéral, Dossier documentaire no 109, 2007, vol. 1, pp. 175-411, et vol. 2, pp. 1-336.
(75) C.C., arrêt no 151/2002 du 15 octobre 2002.
(76) A. Weber, « El principio de Estado de Derecho como principio constitucional comun europeo », Revista española de derecho constitucional, 2008, p. 58.
(77) P. Pactet et F. Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, 27e éd., Paris, Sirey, 2008, p. 63.
(78) A. Molitor, La fonction royale en Belgique, 2e éd., Bruxelles, CRISP, 1994, p. 179. Dans le même sens, voir P. Errera, Traité de droit public belge, 2e éd., Paris, Giard & Brière, 1918, p. 202; C. Koninckx, op. cit., p. 127; H. Matthijs, « De kostprijs van de monarchie en het federale Parlement: de dotaties », Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiekrecht, 2004, p. 149; J. Vande Lanotte et G. Goedertier, Overzicht publiekrecht, Bruges, Die Keure, 2007, p. 865; P. Wigny, Droit constitutionnel, t. Ier, Bruxelles, Bruylant, 1952, p. 604.
(79) H. Matthijs, D. Matthijs et S. Mergaerts, op. cit., p. 171.
(80) F. Delpérée, « Article 89 », in La Constitution belge — Lignes et entrelignes (dir. M. Verdussen), Bruxelles, Le Cri, 2004, p. 224. Dans le même sens, voir P. Wigny, op. cit., p. 604.
(81) J.-M. Denquin, « Approches philosophiques du droit constitutionnel », Droits, 2000, vol. 32, p. 46.
(82) Projet de loi modifiant la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe et une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid, Rapport fait au nom de la Commission des finances et du budget, Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 2000-2001, no 1274/002, p. 6.
(83) J. Chevallier, L'État post-moderne, 2e éd., Paris, L.G.D.J., 2004, p. 149.
(84) M. Uyttendaele, « Chronique d'une crise. La monarchie belge entre l'asphyxie et le second souffle », in Itinéraires d'un constitutionnaliste — En hommage à Francis Delpérée, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.G.D.J., 2007, pp. 1557-1561; M. Uyttendaele et A. Feyt, Quand politique et droit s'emmêlent, Bruxelles, Ed. Luc Pire, 2005, pp. 59-76.
(85) Voy. not. La Libre Belgique du 2 décembre 2004, p. 4.
(86) A. Verlinden, « Moet het « Koninklijk Huis » een constitutionele positie krijgen ? », Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiekrecht, 2003, p. 102.
(87) F. Delpérée, « Le prince et le Roi », Journal des tribunaux, 2000, p. 161.
(88) M. Verdussen, « El Senado belga: pasado, presente y futuro », in Repensar el Senado — Estudios sobre su reforma (ed. J.J. Solozabal Echavarria), Madrid, Temas del Senado, 2008, p. 205.
(89) F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.D.G.J., 2000, pp. 408-409.
(90) M. Uyttendaele, « Chronique d'une crise ... », op. cit., p. 1570.
(91) J. Velu, Droit public, t. Ier, Le statut des gouvernants, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 757.
(92) E. Douat et X. Badin, Finances publiques, 3e éd., Paris, P.U.F., 2006, p. 238.
(93) R. Senelle et E. Clement, Dotations, Bruxelles, La Charte, 1990, p. 1.
(94) Doc. parl., Sénat, sess. ord. 2005-2006, no 1060/6, p. 4.
(95) Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 2008-2009, no 1596/001, pp. 3-8.
(96) R. Senelle et E. Clement, op. cit., p. 28.
(97) F. Tulkens, « Statut juridique et financier des partis politiques: vers la fin du non-droit ? », Revue de droit de l'ULB, 1997, p. 25. Dans le même sens, voir L. Iker-de Marchin, « Le financement et le contrôle des partis politiques en Belgique », Administration publique, 1994, p. 46.
(98) M. Verdussen, « Le financement public des partis politiques en Belgique », Revue générale de droit d'Ottawa, 2006, vol. 36, p. 600.
(99) Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 2008-2009, no 1636/001.
(100) K. Stangherlin, op. cit., p. 111.
(101) O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, t. II, Liège, Dessain, Paris, Giard & Brière, 1908, p. 232; J.-J. Thonissen, La Constitution belge annotée, 3e éd., Bruxelles, Bruylant-Christophe, 1879, pp. 240-241; P. Wigny, op. cit., pp. 602-603.
(102) Voy. not. L. Detroux, « L'article 180 de la Constitution », Revue belge de droit constitutionnel, 2007, pp. 285-286.