4-1379/1 | 4-1379/1 |
25 JUNI 2009
A. Juridische achtergrond
Overeenkomstig artikel 203 van het Burgerlijk Wetboek moeten de ouders naar evenredigheid van hun middelen zorgen voor de huisvesting, het levensonderhoud, het toezicht, de opvoeding en de opleiding van hun kinderen. Deze verplichting loopt in principe tot de meerderjarigheid van het kind. Indien echter de opleiding niet voltooid is op dat moment, loopt de verplichting door na de meerderjarigheid van het kind. Ook artikel 27 van het Kinderrechtenverdrag van 20 november 1989 erkent de primaire verantwoordelijkheid van de ouders om te zorgen voor de levensomstandigheden die een kind in staat moeten stellen om zich te ontwikkelen, zowel op lichamelijk, geestelijk, intellectueel, zedelijk als maatschappelijk gebied (1) . Zij moeten dat doen naar hun vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden. De overheid (de Staat die partij is bij het verdrag) neemt alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders.
Een echtgeno(o)t(e) kan ook recht hebben op een onderhoudsuitkering van zijn/haar ex-partner. Indien er hierover niets overeengekomen wordt tussen beide partners beslist de rechter over de toekenning van een onderhoudsuitkering (2) . De rechter bepaalt de hoogte van deze uitkering rekening houdende met de staat van behoeftigheid van de onderhoudsgerechtigde echtgeno(o)t(e) (3) . De uitkering is beperkt tot maximaal een derde van het inkomen van de onderhoudsplichtige. De duur van de onderhoudsuitkering is beperkt tot de duur van het huwelijk (4) .
Het niet-nakomen van de onderhoudsverplichting door de onderhoudsplichtige wordt gekwalificeerd als een misdrijf (5) . De onderhoudsplichtige die nalaat om gedurende twee maanden een onderhoudsuitkering te betalen ten voordele van zijn echtgeno(o)t(e) of bloedverwant in neergaande of opgaande lijn, en waartoe hij is veroordeeld door een vonnis waartegen geen hoger beroep of verzet meer mogelijk is, kan worden veroordeeld voor het misdrijf « verlating van familie ».
B. DAVO
De DAVO (Dienst voor Alimentatievorderingen) werd, bij wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën, opgericht met de bedoeling om een antwoord te kunnen bieden aan de problematiek van de onbetaalde alimentatievorderingen en de uitvoering van gerechtelijke uitspraken.
Op een schriftelijke vraag maakte de vice-eersteminister en minister van Financiën en Institutionele Hervormingen volgende cijfergegevens over met betrekking tot de aanvragen bij de DAVO (6) :
| Jaar — Année (1) | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |
| Aantal dossiers. — Nombre de dossiers (2) | 6 351 | 5 434 | 6 060 | 6 425 |
| Aantal kinderen. — Nombre d'enfants (3) | 12 199 | 10 977 | 10 680 | 11 348 |
| Totaal uitbetaald bedrag. — Montant total payé (4) | 3 481 066,32 | 14 216 277,57 | 14 923 170,75 | 16 255 966,79 |
| Toegekend budget. — Budget octroyé (5) | 5 000 000,00 | 15 000 000,00 | 16 225 000,00 | 16 225 000,00 |
1. Jaar. De Dienst voor de alimentatievorderingen startte op 1 juni 2004 met het invorderen van onderhoudsgeld op vraag van de onderhoudsgerechtigde. De uitbetaling van voorschotten begon vanaf oktober 2005. Voor het jaar 2004 kunnen dus geen cijfers gegeven worden; die van 2005 hebben slechts betrekking op drie maanden.
2. Aantal dossiers. Het betreft enkel de dossiers waarin voorschotten worden uitbetaald. De DAVO beheert de dossiers per aanvraag. Een aanvraag (of een dossier) kan betrekking hebben op verschillende personen die niet noodzakelijk allen voorschotten ontvangen.
3. Aantal kinderen. Dit is het aantal kinderen waarvoor voorschotten worden uitbetaald.
4. Totaal uitbetaald bedrag. Dit is het totaal bedrag aan voorschotten dat in het aangeduide jaar werd uitbetaald.
5. Toegekend budget. Dit is het bedrag van het variabel krediet waarin werd voorzien in de Algemene uitgavenbegroting van het aangeduide jaar.
In 2007 hadden 7 892 dossiers (in 2006 : 6 296 dossiers) betrekking op de uitbetaling van voorschotten. In 6 060 dossiers (in 2006 : 5 434 dossiers) was er effectief een betaling van voorschotten. Het verschil van 1 832 dossiers (in 2006 : 862 dossiers) betrof dossiers waarin op de vraag naar voorschotten niet kon worden ingegaan (overschrijding van het inkomensplafond, het kind heeft de opleiding beëindigd, dossier is in onderzoek, ...) of waarin de uitbetaling van voorschotten werd stopgezet (wijziging in de bestaansmiddelen, verzaking door de aanvrager, einde van de opleiding van het kind, ...) (7) .
In 94 % van de gevallen zijn het vrouwen die een aanvraag indienen tot het bekomen van hulp bij de inning en invordering van het onderhoudsgeld voor henzelf en/of voor de kinderen of voor het bekomen van hulp in de vorm van betaling van voorschotten voor hun kinderen (8) .
De DAVO kent aan de onderhoudsgerechtigde voorschotten op het onderhoudsgeld toe dat verschuldigd is aan de kinderen, indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende termijnen in de loop van de twaalf maanden die aan de aanvraag voorafgaan, geheel of ten dele onttrokken heeft aan de verplichting tot betaling. Het bedrag van de voorschotten is gelijk aan het bedrag van het geïndexeerde onderhoudsgeld met een maximum van 175 euro per maand en per onderhoudsgerechtigde.
De onderhoudsplicht moet zijn vastgesteld in een uitvoerbare gerechtelijke beslissing of een authentieke akte.
De DAVO verleent zijn tegemoetkoming indien de onderhoudsgerechtigde zijn woonplaats in België heeft.
Daarnaast wordt bepaald dat de onderhoudsgerechtigde slechts recht kan hebben op een voorschot indien zijn maandelijkse nettobestaansmiddelen het bedrag vermeld in artikel 1049, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek, inzake de grenzen voor het loonbeslag, niet overschrijdt.
Nochtans, in de toelichting bij het destijds ingediende wetsvoorstel wordt de noodzaak van de oprichting van de DAVO omschreven als volgt : « Het is in ieder opzicht van belang dat die verplichtingen worden nageleefd : het is van levensbelang voor de eiser, omdat hij de alimentatie uiteraard nodig heeft aangezien hij ervan moet leven; het is een dwingende noodzaak voor de politieke orde, die enerzijds niet kan dulden dat de instellingen waarop zij berust, ongestraft worden uitgehold en er anderzijds voor moet waken dat het verzuim van de familie niet tot gevolg heeft dat de behoeftigen ten laste komen van de gemeenschap.
Die motieven gelden nog steeds. De oprichting van een Fonds voor alimentatievorderingen beantwoordt aan een nood aan gerechtigheid en is een belangrijk instrument in de strijd tegen de alimentatie-onzekerheid en de armoede voor de eenoudergezinnen of de instantgezinnen. » (9)
Het is daarom wat eigenaardig dat met artikel 329 van de programmawet van 22 december 2003 artikel 4 van de voornoemde wet werd gewijzigd in die zin dat er een inkomensplafond werd bepaald voor het al dan niet kunnen genieten van de voorschotregeling van de DAVO (10) (11) . Het plafond van de nettobestaansmiddelen wordt gekoppeld aan het artikel 1409, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek dat de grenzen voor de beslagbaarheid van het loon bepaalt. Dit plafond wordt aldus op 1 224 euro gesteld, verhoogd met 58 euro per kind ten laste (12) .
Met een dergelijk laag inkomensplafond vallen immers veel beroepsactieve alleenstaande ouders uit de boot om te kunnen genieten van de voorschotregeling van de DAVO. Door deze bepaling zijn de beroepsactieve onderhoudsgerechtigden wederom slechter af dan de onderhoudsgerechtigden die een uitkering genieten. Vooral de beroepsactieve alleenstaanden zijn hiervan het slachtoffer. Bovendien blijkt uit armoedeonderzoek dat maar liefst 36 % van de alleenstaande ouders onder de armoedegrens leeft (13) . Als we weten dat de belastingdruk voor beroepsactieve alleenstaanden in België bij de absolute wereldtop behoort, waarom zou een alleenstaande gescheiden man of vrouw dan überhaupt nog de moeite doen om werk te zoeken ? Door toedoen van allerhande voordelen waarvan uitkeringsgerechtigden genieten is deze alleenstaande werkloze, die bovendien zelf kan instaan voor de opvang van zijn/haar kinderen, meestal beter af dan dan de werkende alleenstaande die buitenschoolse opvang moet zoeken. Uit een studie van het Steunpunt Gelijkekansenbeleid blijkt dat de werkloosheidsval voor alleenstaande ouders met een lage verdiencapaciteit bijzonder hoog is (14) . Vooral laaggeschoolde vrouwen met jonge kinderen, met geen of slechts een beperkte werkervaring die lange tijd alleenstaand blijven, vormen een risicogroep om in de armoede terecht te komen (15) . Dergelijke situatie hypothekeert ook de ontwikkelingskansen voor de kinderen om door te stromen naar het hoger onderwijs. Kinderen van alleenstaande ouders, voornamelijk alleenstaande moeders, participeren namelijk veel minder in het hoger onderwijs dan kinderen van tweeoudergezinnen (16) .
Om voorgaande redenen wensen de indieners het plafond van de nettobestaansmiddelen om recht te kunnen hebben op een voorschot van de DAVO af te schaffen.
In artikel 5 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën wordt voorzien dat de tegemoetkoming van de DAVO aanleiding geeft tot de betaling van een bijdrage in de werkingskosten van deze dienst. Dat is logisch, men kan immers niet verwachten dat de overheid de volledige kostprijs draagt voor invorderingsprocedures die kaderen in de privaatrechtelijke sfeer. Wat echter minder logisch blijkt, is het feit dat de onderhoudsplichtige 10 % kosten betaalt op het bedrag van de te innen of in te vorderen hoofdsommen en de onderhoudsgerechtigde nogmaals 5 % op het bedrag van de geïnde of ingevorderde sommen.
Waarom moet de onderhoudsgerechtigde kosten betalen voor de invordering van onderhoudsgelden die dienen om te voorzien in zijn/haar behoeften om te leven ? De onderhoudsgerechtigde werd immers voorafgaandelijk een onderhoudsuitkering toegekend door de rechtbank omdat werd geoordeeld dat hij/zij zich in een staat van behoeftigheid bevindt.
De democratische rechtsstaat is het aan zichzelf verplicht, met het oog op een voldoende geloofwaardigheid van ons gerechtelijk apparaat, om te zorgen dat rechterlijke beslissingen ook effectief worden uitgevoerd. Anders besluiten leidt er immers toe dat er een gevoel van wetteloosheid ontstaat of nog versterkt wordt binnen onze maatschappij.
Om voorgaande redenen leggen de indieners dan ook de werkingskosten volledig ten laste van de onderhoudsplichtige zelf die zij onderhoudsverplichtingen niet naleeft.
Het is immers door het nalaten van de onderhoudsplichtige dat de onderhoudsgerechtigde zich moet wenden tot de DAVO, waardoor er werkingskosten ontstaan. In dit kader moet ook verwezen worden naar de gelijkaardige redenering die schuil gaat achter de mogelijkheid om in een burgerlijke procedure de kosten van de rechtspleging en de advocaatkosten terug te vorderen van de verliezende partij.
Bovendien kan de aanrekening van deze kosten naast de strafrechtelijke sanctie die mogelijk is een ontradend effect teweegbrengen bij de nalatige onderhoudsplichtige.
C. Regeerakkoord
Ook de federale regering ziet in dat de huidige regeling niet bevredigend is en nam zich daarom voor om de wettelijke regeling van DAVO aan te passen. In de regeerverklaring kan men hieromtrent de volgende alinea aantreffen :
« Om tegemoet te komen aan eenoudergezinnen die te maken krijgen met het in gebreke blijven van de onderhoudsplichtige, wil de regering de Dienst voor Alimentatievorderingen (DAVO) promoten. Ze zal de huidige voorwaarden en het bedrag van zijn tegemoetkomingen optrekken. Ze zal het terugvorderen van de voorschotten verzekeren. » (17)
D. Parlementair intiatief inzake objectieve berekening onderhoudsbijdragen
In de Kamer werd op 11 juni 2009 een wetsontwerp ter bevordering van een objectieve berekening van de door de ouders te betalen onderhoudsbijdragen voor hun kinderen aangenomen na amendering in commissie (18) . Artikel 203ter van het Burgerlijk Wetboek werd vervangen als volgt : (19)
« Art. 203ter. Indien de schuldenaar een van de verplichtingen opgelegd bij de artikelen 203, 203bis, 205, 207, 336 of 353-14, van dit Wetboek of de krachtens artikel 1288, eerste lid, 3º, van het Gerechtelijk Wetboek of de krachtens een notariële of gehomologeerde overeenkomst tussen partijen aangegane verbintenis niet nakomt, kan de schuldeiser, onverminderd het recht van derden, zich voor de vaststelling van het bedrag van de uitkering en voor de tenuitvoerlegging van het vonnis doen machtigen om, met uitsluiting van voornoemde schuldenaar, onder de voorwaarden en binnen de grenzen door het vonnis gesteld, de inkomsten van deze laatste of iedere andere hem door een derde verschuldigde geldsom te ontvangen.
In alle geval staat de rechter de machtiging toe indien de onderhoudsplichtige zich gedurende twee, al dan niet opeenvolgende, termijnen in de loop van twaalf maanden die aan het indienen van het verzoekschrift voorafgaan, geheel of ten dele onttrokken heeft aan zijn verplichting tot betaling van levensonderhoud. »
Dit artikel bepaalt dat de rechter een machtiging tot loondelegatie toestaat indien de onderhoudsplichtige gedurende twee maanden in de loop van twaalf maanden heeft nagelaten om het onderhoudsgeld te betalen (20) . Bij loondelegatie wordt het verschuldigde onderhoudsgeld rechtstreeks door de schuldenaar van de onderhoudsplichtige (meestal betreft het de werkgever van de onderhoudsplichtige) aan de onderhoudsgerechtigde betaald.
Deze nieuwe wettelijke regeling maakt huidig wetsvoorstel niet overbodig. Integendeel, het werkt aanvullend op de nieuwe wettelijke regeling.
Artikel 2
Het artikel schaft de voorwaarde met betrekking tot de inkomensgrenzen voor het uitkeren van een voorschot van de onderhoudsgelden verschuldigd aan kinderen af. Dergelijk inkomensplafond is immers onrealistisch laag en leidt er toe dat alleenstaanden die beroepsactief zijn meestal geen beroep kunnen doen op de DAVO. Hiermee wensen we de wil van de indieners van het oorspronkelijke wetsvoorstel om geen inkomensplafond te hanteren in ere herstellen.
Artikel 3
Dit artikel schaft de werkingskosten ten aanzien van de onderhoudsgerechtigde af en legt deze werkingskosten ten laste van de onderhoudsplichtige. Het is immers niet gerechtvaardigd dat de onderhoudsgerechtigde kosten moet betalen omdat een onderhoudsplichtige zich onttrekt aan zijn onderhoudsverplichting.
Artikel 4
Aangezien artikel 2 het inkomensplafond voor het bekomen van een voorschot van de DAVO afschaft, is er ook geen onderzoek naar de bestaansmiddelen van de onderhoudsgerechtigden meer nodig.
Artikel 5
Het artikel bepaalt de datum van inwerkingtreding van de wet en voorziet in een voldoende lange overgangsperiode opdat de DAVO de nodige aanpassingen kan verrichten om zich te schikken naar de nieuwe wettelijke regeling. Het zij duidelijk dat de nieuwe wettelijke regeling enkel van toepassing is op de procedures gestart bij de DAVO vanaf de datum van inwerkingtreding van deze wet.
| Els SCHELFHOUT Sabine de BETHUNE Pol VAN DEN DRIESSCHE. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 4 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën wordt opgeheven.
Art. 3
Artikel 5, tweede lid, van dezelfde wet wordt vervangen als volgt :
« Het bedrag van die bijdrage wordt bepaald als volgt :
— ten laste van de onderhoudsplichtige : 15 % van het bedrag van de te innen of in te vorderen hoofdsommen. ».
Art. 4
Artikel 7, § 2, van dezelfde wet wordt opgeheven.
Art. 5
Deze wet treedt in werking op de datum die de Koning bepaalt en uiterlijk op de eerste dag van de derde maand na die waarin ze is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
17 juni 2009.
| Els SCHELFHOUT Sabine de BETHUNE Pol VAN DEN DRIESSCHE. |
(1) Artikel 27 van het Kinderrechtenverdrag van 20 november 1989 : « 1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind. 2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind. 3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting. 4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen. »
(2) Artikel 301, § 2, van het Burgerlijk Wetboek.
(3) Artikel 301, § 3, van het Burgerlijk Wetboek.
(4) Artikel 301, § 4, van het Burgerlijk Wetboek.
(5) Artikel 391bis van het Strafwetboek : « Met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van vijftig euro tot vijfhonderd euro of met een van die straffen alleen, onverminderd de toepassing van strengere straffen, indien daartoe grond bestaat, wordt gestraft hij die, na door een rechterlijke beslissing waartegen geen verzet of hoger beroep meer openstaat, te zijn veroordeeld om een uitkering tot onderhoud te betalen aan zijn echtgenoot, aan zijn bloedverwanten in de nederdalende of in de opgaande lijn, meer dan twee maanden vrijwillig in gebreke blijft de termijnen ervan te kwijten. ».
(6) Schriftelijke vraag nr. 4-2792 van mevrouw Miet Smet, 14 januari 2009.
(7) Schriftelijke vraag nr. 4-943 van de heer Geert Lambert, 9 mei 2008.
(8) Evaluatiecommissie DAVO, Evaluatieverslag 2007, blz. 29, http://www.davo.belgium.be/pdf/rapport-2007.pdf.
(9) Parl. St. Kamer, nr. 50 1627/001.
(10) Deze beperking werd naar verluidt ingevoerd om budgettaire redenen. Zie : Parl.St. Kamer, nr. 51 0473/001, 166. De CD&V verzette zich bij de bespreking van de programmawet tegen de invoering van dit inkomensplafond en diende daarom amendementen in, zie : Parl. St. Kamer, nr. 51 0473/007, blz. 13 en Parl. St. Senaat, nr. 3-424/002, blz. 63.
(11) De meeste gehoorde klachten bij de DAVO hebben betrekking op het bestaan van het inkomensplafond en de hoogte ervan. Zie : Evaluatiecommissie DAVO, o.c., 47.
(12) Grensbedrag voor het jaar 2008.
(13) B. Cantillon, « Armoede in België : over meten, weten, voelen en handelen », In : De gids op maatschappelijk gebied, 99 :3(2008), blz. 4-12.
(14) Steunpunt Gelijkekansenbeleid, Consortium Universiteit Antwerpen en Universiteit Hasselt, De loopbanen en loopbaankansen van alleenstaande ouders, 2008, blz. 72, http://www.steunpuntgelijkekansen.be/main.aspx ?c=*SGK&pman=59943.
(15) Ibidem, blz. 77.
(16) S. Groenez, I. Van Den Brande en I. Nicaise, Cijferboek sociale ongegelijkheid in het Vlaamse onderwijs — Een verkennend onderzoek op de Panelstudie van Belgische Huishoudens (onderzoek in opdracht van de Vlaamse minister van Onderwijs en Vorming, in het kader van het programma « Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek », 2003, blz. 41.
(17) Regeerakkoord gesloten door de onderhandelaars van CD&V, MR, PS, Open Vld en cdH, blz. 12.
(18) Voor de oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel, zie : Parl.St. Kamer, nr. 52 899/001. Het wetsontwerp werd aangenomen in plenaire vergadering van de Kamer en werd op 18 juni 2009 geëvoceerd door de Senaat (Stuk Senaat, nr. 4-1357/1).
(19) Parl. St. Kamer, nr. 52 899/006.
(20) Dat is dezelfde voorwaarde om in aanmerking te komen voor een tussenkomst van de DAVO.