Belgische Senaat

ZITTING 2008-2009

24 MAART 2009

Wetsontwerp houdende instemming met het Internationaal Verdrag van 2001 inzake de burgerlijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door bunkerolie, en met de Bijlage, gedaan te Londen op 23 maart 2001

VERSLAG

NAMENS DE COMMISSIE VOOR DE BUITENLANDSE BETREKKINGEN EN VOOR DE LANDSVERDEDIGING UITGEBRACHT DOOR

MEVROUW HERMANS

I. INLEIDING

De commissie heeft dit ontwerp besproken tijdens haar vergaderingen van 17 en 24 maart 2009.

II. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE VERTEGENWOORDIGER VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Het Bunkerolieverdrag is van toepassing op schade door verontreiniging veroorzaakt op het grondgebied, met inbegrip van de territoriale zee, en binnen de exclusieve economische zone of een daaraan gelijkgestelde zone van een Verdragsluitende Staat.

Het Verdrag dekt de schade buiten het schip veroorzaakt door bevuiling ten gevolge van het ontsnappen of doen wegvloeien van bunkerolie uit het schip, de kosten van preventieve maatregelen, waar ook genomen, alsmede het verlies of de schade veroorzaakt door die maatregelen. Het is van toepassing op alle zeeschepen en zeegaande vaartuigen van welk type ook.

Dit Verdrag vestigt op een exclusieve wijze de objectieve aansprakelijkheid van de scheepseigenaar voor schade te wijten aan verontreiniging door bunkerolie.

Onder « scheepseigenaar » wordt verstaan de eigenaar, hieronder begrepen de geregistreerde eigenaar maar ook de rompbevrachter, beheerder of degene in wiens handen de exploitatie van het schip is gelegd.

De scheepseigenaar (of de persoon die hem een verzekering of andere financiële zekerheid heeft verschaft) kan zijn aansprakelijkheid beperken uit hoofde van enige toepasselijke nationale of internationale regeling, zoals het het Internationaal Verdrag van 1976 inzake de beperking van de aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen (LLMC-verdrag).

III. BESPREKING

De heer Roelants du Vivier verwijst naar het advies van de Raad van State dat stelt : « Zoals in de memorie van toelichting eraan herinnerd wordt, stelt beschikking 2002/762/EG van de Raad van 19 september 2002, die de lidstaten machtigt om in het belang van de Europese Gemeenschap het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door bunkerolie van 2001 te ondertekenen, te bekrachtigen of toe te treden tot het Verdrag, een aantal voorwaarden omtrent de toetreding van de lidstaten tot dit verdrag, waaronder het afleggen van een bij artikel 2 van die beschikking voorgeschreven verklaring.

De beste manier om de rechtszekerheid ten aanzien van de burger te garanderen en om zekerheid te hebben omtrent het feit dat de Kamers met die verklaring hebben ingestemd, bestaat erin naar deze verklaring te verwijzen in het dispositief van de wet, en niet uitsluitend in de memorie van toelichting. Het zou beter zijn het dispositief dienovereenkomstig aan te vullen. » (stuk Senaat, nr. 4-1188/1, blz. 22).

Spreker verwijst vervolgens naar de memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat : « Terwijl de bovenvermelde verordening gevolgen heeft voor het positief recht in België is dat nochtans niet zo voor de bovenvermelde verklaring die enkel naar de toepassing van die verordening verwijst. Er is dus geen reden om aan de bovenvermelde verklaring gevolg te verlenen in de zin van artikel 167 van de Grondwet door de instemming van de Kamers. Daarnaast is de rechtszekerheid van de burgers gegarandeerd door de publicatie van de bovengenoemde verordening in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Er wordt om die reden geen gevolg gegeven aan de bovenvermelde opmerking van de Raad van State. » (stuk Senaat, nr. 4-1188, blz. 6).

Waarom oordeelt de regering dat er geen gevolg moet worden gegeven aan deze verklaring in de zin van artikel 167 van de Grondwet ? De rechtszekerheid van de rechtzoekende zou daardoor immers in het gedrang kunnen komen.

De heer Mahoux vraagt waarom de verjaringstermijn op drie jaar is vastgesteld, terwijl vervuiling grootschalige en blijvende schade kan aanrichten. Waarom is Denemarken niet gebonden door deze termijn.

Bestaat er een verband tussen de verplichtingen die de lidstaten zijn aangegaan krachtens de Europese richtlijn en dit Verdrag, dat veel ruimer is dan het Europese kader ?

Spreker is ook verontrust over de beperkingen van de aansprakelijkheid en van de vergoedingen ten opzichte van de enorme schade waarnaar de memorie van toelichting verwijst. Dit vormt een probleem voor de verdragsluitende landen die geen lid zijn van de Europese Unie en die niet door de Europese richtlijn gebonden zijn.

Mevrouw Zrihen stelt vast dat de dubbelwandige romp een belangrijk gegeven is, dat veel discussie heeft uitgelokt sinds het een verplichting geworden is. De eigenaar wordt ontheven van de meeste verplichtingen indien hij erin slaagt te bewijzen dat de oorzaak niet rechtstreeks van hem afhangt. Dit type schip beantwoordt echter niet altijd aan alle onderhoudsvereisten en heeft niet altijd alle vereiste documenten aan boord. Bijgevolg is het niet makkelijk te achterhalen wie verantwoordelijk is voor schade ten gevolge van verontreiniging. Daarom moet men waakzaam blijven tegenover goedkope vlaggen en de gebrekkige naleving van de richtlijnen ter zake.

De heer Roelants du Vivier stipt aan dat het aansprakelijkheidsstelsel verschilt naar gelang van het verdrag inzake internationaal maritiem recht. Het zou dan ook nuttig zijn om over een totaalbeeld van al deze soorten regelingen te beschikken.

De heer Vandendriessche verwijst naar de mondelinge vraag die hij op 11 december 2008 gesteld heeft aan de eerste minister en aan de staatssecretaris voor Mobiliteit over « International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto (MARPOL-wetgeving en de aanpak van de vervuiling door schepen op de Noordzee ».

Spreker stipt aan dat : « Alleen verdragen, bijlagen en amendementen die bij wet of decreet door het Parlement werden goedgekeurd, die in het Nederlands of het Frans zijn opgesteld en in het Belgisch Staatsblad werden gepubliceerd, kunnen gevolgen sorteren in de Belgische rechtsordening. Dat heeft verregaande gevolgen voor de bestraffing van milieudelicten in de Belgische territoriale wateren. Een rechter kan bij zijn interpretatie alleen normen hanteren die staan in de oorspronkelijke tekst van 1973. Alle latere en bijkomende bepalingen van de wetgeving, die meestal meer verfijnde en strengere normen opleggen, kunnen niet voor een rechtbank worden afgedwongen. » (Handelingen, 11 december 2008, nr. 4-521).

Volgens spreker, « kon de rechter in Brugge dus niet anders dan de beklaagden vrijspreken in een zaak die veel media-aandacht heeft gekregen. Het betrof namelijk het schip Undine, van de rederij Cobelfret, dat op 12 juni 2001 tijdens de overtocht van Zeebrugge naar Dagenham in het Verenigd Koninkrijk werd betrapt op de lozing van olie. Het was geen kleine lozing, maar een oliespoor van 30 kilometer lang en 80 meter breed. Het Openbaar ministerie vroeg 2,5 tot 4,5 miljoen euro schadevergoeding en de terugbetaling van de gerechtskosten, maar door schuldig verzuim van vorige ministers bevoegd voor de Noordzee kon niet worden opgetreden. We kunnen dan wel grote woorden gebruiken over allerlei milieudelicten en vliegtuigen inzetten voor de reiniging, maar we kunnen het misdrijf zelf niet bestraffen wegens de nalatigheid van vorige ministers. » (Handelingen, 11 december 2008, nr. 4-521).

Mevrouw Hermans dringt erop aan dat dit wetsontwerp zo vlug mogelijk wordt uitgevoerd omdat België als havenland groot belang bij de strijd tegen de olieverontreiniging van de zee.

De heer Roelants du Vivier vraagt waarom ons land zo lang gewacht heeft met het sluiten van het CAM-Akkoord met Luxemburg, wetende dat het Verdrag snel bekrachtigd zou worden.

Mevrouw Schelfhout vraagt welke landen het voorliggende Verdrag reeds geratificeerd hebben.

Antwoorden van de vertegenwoordiger van de staatssecretaris voor Mobiliteit

Opmerkingen van de Raad van State

Er werd geen gevolg gegeven aan de opmerking van de Raad van State omdat de door beschikking 2002/762/EG bedoelde verklaring geen materiële rechtsregel schept en zich beperkt tot het verwijzen naar de toepassing van verordening (EG) nr. 44/2001. De door de Raad gewenste rechtszekerheid is al gegarandeerd door de bekendmaking van die verordening in het officieel Publicatieblad van de EU.

Toepassing van de beschikking met betrekking tot Denemarken

Beschikking 2002/762/EG is niet van toepassing op Denemarken op basis van het protocol betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Deel III, Titel V de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht).

Verjaringstermijn

De verjaringstermijn is verantwoord omdat het Bunkerolie-Verdrag de foutloze aansprakelijkheid van de scheepseigenaar vestigt, aangevuld met de rechtstreekse vordering tegen de verzekeraar zodat er geen twijfel bestaat tegen wie een rechtsvordering moet en kan ingesteld worden.

Een redelijk korte termijn is ook nodig voor de afhandeling van de rechtsvorderingen. Deze gebeurt immers overeenkomstig het Verdrag betreffende de beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen. Daarbij wordt er door de scheepseigenaar een waarborgfonds gevestigd dat na de eventuele gedingen met betrekking tot de omvang van de schade pro rato wordt verdeeld.

De verjaringstermijn vastgelegd door het Bunkerolie-Verdrag is overigens ook van toepassing op Denemarken.

Verband met de EU regels inzake dubbelwandige tankers

De voorliggende verdragen hebben geen verband met de EU regels inzake dubbelwandige olietankers (Verordening (EG) nr. 457/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 25 april 2007 tot wijziging van verordening (EG) nr. 417/2002 betreffende het versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen), ze zijn immers niet van toepassing op schade door verontreiniging door olie van olietankers.

Overigens is de aansprakelijke persoon voor schade te wijten aan verontreiniging door bunkerolie (en daarnaast ook door olie van olietankers) zeer eenvoudig te bepalen. Buiten het geval van opzettelijke schade door een derde persoon is het de eigenaar van het schip waarvan de olie afkomstig is die aansprakelijk is, onafgezien van enige fout van zijnentwege.

De naleving van de IMO verdragen en Europese richtlijnen wordt vooral gecontroleerd door de Dienst Vlaggenstaat van het Directoraat-generaal Maritiem Vervoer van de FOD Mobiliteit en Vervoer voor wat de schepen onder Belgische vlag betreft en door de dienst Havenstaatcontrole voor wat de vreemde schepen in Belgische havens betreft. Deze laatste controle gebeurt trouwens op sterke wijze overeenkomstig de voorschriften van de IMO en de Europese regelgeving inzake havenstaatcontrole.

Beperking van de aansprakelijkheid

De regering is zich bewust van de modaliteiten van de beperking van de aansprakelijkheid van scheepseigenaars, scheepsbemanning, bergers en redders, vastgesteld in de voorliggende verdragen, de afwijking van het Belgische nationale gemeenrechtelijke burgerrechtelijke aansprakelijksregime en de mogelijke consequenties daarvan. Er zijn echter verschillende redenen om tot de betrokken verdragen toe te treden.

De voorliggende verdragen maken deel uit van een samenhangende en omvattende internationale reglementering van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) met betrekking tot aansprakelijkheid voor en vergoeding van verontreiniging afkomstig van schepen.

Aansluitend bij de algemene regeling van de beperking van de aansprakelijkheid inzake maritieme vordering (LLMC-Verdrag) omvatten de betrokken verdragen de volgende luiken :

— de olieverontreiniging afkomstig van olietankers; (CLC-Verdrag, Fonds-Verdrag en Aanvullend Fonds-Verdrag);

— de verontreiniging door gevaarlijke of schadelijke stoffen vervoerd door schepen (HNS-Verdrag);

— de verontreiniging door bunkerolie (Bunkerolie-Verdrag);

— de scheepswrakken die een gevaar betekenen voor de navigatie en het milieu (Wrakken-Verdrag).

De IMO-verdragen zorgen voor een evenwichtige spreiding van de aansprakelijkheid en vergoeding over de verschillende belanghebbende actoren van de scheepvaart, door middel van objectieve en beperkte aansprakelijkheid van de scheepseigenaars, aangevuld met de verplichte verzekering en de tussenkomst van daartoe opgerichte fondsen waartoe de ladingbelanghebbenden bijdragen.

De IMO-regeling is afgestemd op de economische specificiteit van de scheepvaart en van de sector van de maritieme verzekering (voornamelijk de P&I clubs).

De regeling komt tegemoet aan het wereldwijde karakter van de scheepvaart dat gebaat is bij een wereldwijd toepasselijk en uniform wettelijk regime. De toetreding tot de betrokken verdragen is in het belang van de Belgische economische sectoren die direct of indirect verbonden zijn met de scheepvaart. De internationale verdragen van de IMO inzake aansprakelijkheid voor verontreiniging zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden op mondiaal vlak die voor de Belgische vloot en de daarmee verbonden Belgische economische activiteit onontbeerlijk zijn.

De betrokken internationale aansprakelijkheidsregeling voor verontreiniging afkomstig van schepen heeft tot doel om voor een snelle en soepele schadevergoeding te zorgen. Tegenover de mogelijkheid om de aansprakelijkheid te beperken staat immers de objectieve aansprakelijkheid van de scheepseigenaar voor schade door olie of gevaarlijke of schadelijke stoffenafkomstig van zijn schip, zelfs al heeft hij geen fout of nalatigheid begaan. Die foutloze aansprakelijkheid van de scheepseigenaar heeft tot doel om lange en dure betwistingen over de vraag van de aansprakelijke persoon en fout en nalatigheid te vermijden die een tijdige schadevergoeding zouden belemmeren. Enkel in een zeer beperkt aantal gevallen kan de scheepseigenaar zich van zijn aansprakelijkheid bevrijden, zoals oorlogsomstandigheden of opzet van een derde persoon. Daarnaast voorzien verschillende verdragen in een verplichte verzekering, gekoppeld aan de mogelijkheid om vorderingen rechtstreeks in te stellen tegen de verzekeraar. Ook deze maatregel draagt bij tot een snellere en effectievere schadevergoeding. In die context past ook de aansprakelijkheidsbeperking. Verzekering voor onbeperkte aansprakelijkheid is in de huidige toestand van de verzekeringsmarkt niet vindbaar.

De toetreding tot de verdragen van de IMO inzake aansprakelijkheid voor en vergoeding van verontreiniging afkomstig van schepen kadert in het beleid van de EU.

Beschikking 2002/762/EG legt de lidstaten van de EU op om zich in te spannen om het voorliggende Bunkerolie-Verdrag binnen een redelijke termijn te ratificeren.

Beschikking 2004/246/EG legt de LS. van de EU op om het Aanvullend Fondsverdrag te ratificeren tegen 20 juni 2004.

Op de Raad van 9 en 10 oktober 2008 hebben de lidstaten van de EU een verklaring aangenomen waarin ze zich voornemen om de betrokken verdragen (met uitzondering van het HNS-Verdrag dat eerst gewijzigd moeten worden) te ratificeren, tegen 1 januari 2012, en tegen 1 januari 2013 voor het Wrakken-Verdrag.

De Europese Commissie dringt er bij de lidstaten van de EU op aan de betrokken verdragen van de IMO te ratificeren. De ratificatie van het voorliggende LLMC-Protocol van 1996 maakte deel uit van een voorstel van richtlijn van 2005 met betrekking tot de burgerlijke aansprakelijkheid en financiële zekerheid van scheepseigenaars.

De voorliggende verdragen passen in een gedifferentieerde aanpak naargelang het type van verontreiniging.

Voor schade te wijten aan verontreiniging door olie moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen verontreiniging door bunkerolie van schepen (dat is brandstof die elk schip aan boord heeft) en verontreiniging door olie afkomstig van olietankers. Voor die laatste vorm van verontreiniging bedraagt de totale vergoeding per incident in totaal ongeveer 850 miljoen euro. De impact van verontreiniging door bunkerolie is kleiner en hiervoor wordt de algemene aansprakelijkheidsregeling toegepast.

De Internationale Maritieme Organisatie evalueert de limieten van de aansprakelijkheid en vergoeding en verhoogt ze indien nodig. In 2003 werden de vergoedingslimieten voor schade door verontreiniging door olie van olietankers verhoogd van 250 miljoen tot 750 miljoen STR op basis van de recentste ervaringen met ongelukken.

Daarnaast bevatten de verschillende verdragen die limieten vaststellen een vereenvoudigde amenderingsprocedure voor de aanpassing van die limieten. In 2000 werden aldus de aansprakelijkheidslimieten van de scheepseigenaars aangepast voor schade te wijten aan verontreiniging door olie afkomstig van olietankers.

Ook het voorliggende Protocol van 1996 tot wijziging van het Verdrag van 1976 inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen bevat een vereenvoudigde procedure voor de aanpassing van de aansprakelijkheidsgrenzen. Zo bedraagt de aansprakelijkheidslimiet voor verontreiniging door bunkerolie op dit ogenblik ongeveer 30 miljoen euro voor een bulk cargo schip dat behoort tot de middenklasse van 80 000 ton.

De beperking van aansprakelijkheid is niet absoluut. Indien de schade het gevolg is van het persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en met het bewustzijn dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien, dan kan de betrokken persoon zijn aansprakelijkheid niet beperken.

Toepassing van MARPOL en een recent vonnis van de Rechtbank van eerste Aanleg te Brugge

Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen de strafrechtelijke vervolging van olielozingen en de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade te wijten aan verontreiniging door olie.

Naar aanleiding van het vonnis van de rechtbank te Brugge en overeenkomstig het antwoord van de staatssecretaris op een vraag van de heer Van Den Driessche in verband met dat vonnis, heeft de FOD Mobiliteit en Vervoer, op verzoek van de staatssecretaris voor de Mobiliteit, een voorontwerp opgesteld voor de instemming met wijzigingen van verscheidene verdragen van de IMO die tot stand komen door toepassing van vereenvoudigde wijzigingsprocedures, vastgesteld door die verdragen, en voor de vereenvoudigde publicatie van de technische voorschriften, opgenomen in sommige van die verdragen en de wijziging daarvan. Er wordt tevens een voorontwerp van nota aan de Ministerraad opgesteld. De betrokken voorontwerpen van wet moeten eerst de procedure van de betrokkenheid van de gewestregeringen en de procedure van de begrotingscontrole doorlopen vooraleer ze kunnen worden voorgelegd aan de Ministerraad.

CAM-akkoord met Luxemburg

Dit CAM akkoord handelt over het uitreiken van de bunkeroliecertificaten. Elk schip met een tonnage hoger dan 2000 die in een haven komt van een land dat partij is bij het Verdrag, moet over een bewijs beschikken dat het verzekerd is voor schade. Die certificaten kunnen enkel uitgereikt worden door een Staat die zelf partij is bij het verdrag. Deze verplichting bestond vanaf de inwerkingtreding van het verdrag, zijnde 21 november 2008. Er waren op dat moment 18 Staten partij die aldus wereldwijd aan 30 000 schepen certificaten moesten uitreiken. Om te vermijden dat Belgische scheepseigenaars geen bunkeroliecertificaten zouden kunnen bekomen, heeft ons land een akkoord met Luxemburg gesloten. Op deze manier reikt Luxemburg de certificaten uit aan Belgische schepen vanaf de datum van inwerkingtreding van het verdrag, 21 november 2008, tot op het moment dat België het Verdrag zelf ratificeert. Voor de datum van inwerkingtreding moesten de Belgische schepen nog niet over zo'n certificaat beschikken.

Landen die het Bunkerolieverdrag geratificeerd hebben

Het Bunkerolie-Verdrag is in werking getreden op 21 november 2008 nadat 18 landen, waaronder minstens 5 landen met een vloot met een tonnage van minstens 1 miljoen ton, het verdrag geratificeerd hebben.

Op dit ogenblik zijn 37 Staten partij bij het Bunkerolie-Verdrag. De lijst van Staten kan geraadpleegd worden op de website van de IMO.

IV. STEMMINGEN

De artikelen 1, 2 en 3, alsmede het wetsontwerp in zijn geheel, worden eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.

Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.

De door de commissie aangenomen tekst is dezelfde als de tekst van het wetsontwerp (stuk Senaat, nr. 4-1188/1 - 2008/2009).

BIJLAGE

OVERZICHT VAN DE VERDRAGEN VAN DE INTERNATIONALE MARITIEME ORGANISATIE (IMO) IN VERBAND MET AANSPAKELIJKHEID EN VERGOEDING VAN SCHADE DOOR VERONTREINIGING DOOR SCHEPEN

Samenvattend overzicht van de Verdragen van de Internationale Maritieme Organisatie inzake aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade door verontreiniging afkomstig van schepen naar gelang van het type van stof