Belgische Senaat

ZITTING 2008-2009

4 DECEMBER 2008

Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 259bis-9 van het Gerechtelijk Wetboek teneinde het opnieuw mogelijk te maken om het examen inzake beroepsbekwaamheid en het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage in het Duits af te leggen

Wetsvoorstel tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 31 januari 2007 inzake de gerechtelijke opleiding en tot oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding, om de voorbereiding en de verbetering van het schriftelijk gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage op te dragen aan externe deskundigen

HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE

Advies over de vraag of het aangewezen is de toegangsexamens tot de magistratuur in het Duits te organiseren

Goedgekeurd door de algemene vergadering op 5 november 2008

Inhoudstafel

Inleiding

1. Probleemstelling

1.1. Tekort aan magistraten

1.2. Oorzaken van het probleem

2. Advies van de Hoge Raad voor de Justitie

a) Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 259bis-9 van het Gerechtelijk Wetboek teneinde het opnieuw mogelijk te maken om het examen inzake beroepsbekwaamheid en het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage in het Duits af te leggen (ingediend op 12 juli 2007, BZ 2007, DOC Senaat 4-84/1

b) Wetsvoorstel tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 31 januari 2007 inzake de gerechtelijke opleiding en tot oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding, om de voorbereiding en de verbetering van het schriftelijk gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage op te dragen aan externe deskundigen (ingediend op 8 april 2008, 2007-2008, DOC Senaat 4-677/1)

Samenhangende vraagpunten

Inleiding

Bij brief van 26 september 2008 heeft de minister van Justitie gevraagd om advies te verstrekken over de vraag of het aangewezen is de toegangsexamens tot de magistratuur in het Duits te organiseren, en om eventueel denksporen voor oplossingen aan te reiken.

Op dit ogenblik bepaalt artikel 259bis-9, § 1, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek dat het examen inzake beroepsbekwaamheid, het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage en het mondelinge evaluatie-examen worden afgenomen in de taal van het diploma van doctor of licentiaat in de rechten, dat wil zeggen in het Nederlands of in het Frans. De Duitstalige kandidaten hebben niet de mogelijkheid die examens af te leggen in hun moedertaal, het Duits.

Die moeilijkheden op het niveau van de taal, gecombineerd met de veeleisende criteria die de Hoge Raad voor de Justitie hanteert, hebben tot gevolg dat het slaagpercentage van de Duitstalige kandidaten bij de schriftelijke proeven van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage uiterst laag is. Het lage aantal inschrijvingen van Duitstalige kandidaten voor de examens is een bijkomend element waarmee men rekening moet houden.

Door dat tekort aan geslaagden van het examen is het niet mogelijk de personeelsformaties van de rechtscolleges te Eupen in te vullen en te voorzien in de vacante plaatsen waarvoor de kennis van het Duits vereist is.

1. Probleemstelling

1.1. Tekort aan magistraten

De situatie van de magistraten van de rechtbank van eerste aanleg van het parket van de procureur des Konings van het gerechtelijk arrondissement Eupen is zorgwekkend. Zowel de leden van het openbaar ministerie als de leden van de zetel lijden onder werkoverlast die te wijten is aan een flagrant tekort aan magistraten.

In 1990 werd de personeelsformatie van de rechtbank van eerste aanleg te Eupen vastgesteld op 6 eenheden. Vastgesteld wordt dat die formatie sindsdien slechts 2 jaar daadwerkelijk volledig ingevuld was. In 1997 viel het aantal rechters terug tot 5 eenheden, en vervolgens, in 2003, tot 4 eenheden. Momenteel zijn 6 rechters in functie bij de rechtbank van eerste aanleg.

Bovendien heeft het parket te Eupen lange tijd moeten werken met 2 magistraten. Pas in april 2004 is een derde magistraat de rangen komen versterken.

Het arbeidsauditoraat te Eupen heeft al jaren geen tweetalige magistraat meer. Die taken worden zo goed en zo kwaad als het gaat uitgeoefend door een substituut-procureur des Konings en door een advocaat die plaatsvervangend rechter is uit Eupen. Het auditoraat-generaal te Luik is in hetzelfde bedje ziek.

Kortom, er zijn op dit ogenblik 5 vacante plaatsen (1 bij het parket-generaal van het hof van beroep te Luik, 1 bij het arbeidsauditoraat te Eupen-Verviers, 1 bij het federale parket en, vanaf 2009, 1 bij de rechtbank van koophandel te Eupen-Verviers).

Daarnaast zullen de komende 7 tot 10 jaar nog een tiental plaatsen openvallen (5 in het arrondissement en 5 bij het hof van beroep te Luik). Aangezien de meeste magistraten momenteel ongeveer 60 jaar oud zijn, is het niet uitgesloten dat die plaatsen binnen twee tot drie vacant worden. De vacante plaatsen te Luik kunnen eventueel ten dele worden ingenomen door magistraten van Eupen, maar Eupen zelf kampt met een enorm tekort aan opvolgers.

Anders gezegd : op korte en middellange termijn zullen op een totaal van 30 vacante plaatsen (1) 13 plaatsen moeten worden ingevuld.

Een andere belangrijke te vermelden omstandigheid is dat aan de balie te Eupen slechts 38 advocaten zijn ingeschreven.

1.2.  Oorzaken van het probleem

Sinds 2 augustus 2000, datum waarop de wet van 22 december 1998 in werking is getreden, is de Hoge Raad voor de Justitie bevoegd voor de organisatie van de toegangsexamens tot de magistratuur. De Hoge Raad heeft die taak overgenomen van het vroegere Wervingscollege der magistraten.

De toegangsexamens zijn bedoeld om na te gaan of de kandidaten beschikken over de nodige maturiteit en bekwaamheid om het ambt van magistraat uit te oefenen (cfr. art. 259bis-9, van het Gerechtelijk Wetboek). De examenprogramma's worden voorbereid door de Verenigde benoemings- en aanwijzingscommissie. Zij worden vervolgens voor goedkeuring voorgelegd aan de algemene vergadering van de Hoge Raad voor de Justitie. Daarna worden zij door de minister van Justitie bekrachtigd en in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.

Momenteel bestaan er drie toegangswegen tot de magistratuur :

— het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage richt zich hoofdzakelijk tot jonge juristen (met minimum één jaar beroepservaring). Wie slaagt, kan een (korte of lange) gerechtelijke stage aanvangen, die een theoretische en een praktijkopleiding omvat. Na afloop van de stage kan de gerechtelijke stagiair solliciteren naar vacante plaatsen van magistraat;

— het examen inzake beroepsbekwaamheid richt zich tot meer ervaren juristen. Wie slaagt, ontvangt een getuigschrift inzake beroepsbekwaamheid, en kan op basis daarvan onmiddellijk solliciteren naar vacante plaatsen van magistraat;

— het mondelinge evaluatie-examen is de recentste toegangsweg, en werd ingevoerd door de wet van 7 april 2005. Het staat enkel open voor kandidaten die een ervaring van twintig jaar balie kunnen aantonen of een ervaring van vijftien jaar balie en vijf jaar in een functie waarvoor een grondige kennis van het recht vereist is.

De wet heeft een beperking opgelegd voor het aantal benoemingen tot magistraat op basis van die jongste toegangsweg : 12 % van de personeelsformaties van magistraten per rechtsgebied van hof van beroep, voor de plaatsen van vrederechter, rechter in de politierechtbank, rechter in de rechtbank van eerste aanleg, in de rechtbank van koophandel, of in de arbeidsrechtbank. Die uitbreiding geldt ook voor de magistraten van het openbaar ministerie.

Terwijl het mondelinge evaluatie-examen per definitie enkel een mondelinge proef omvat, bestaan de twee andere toegangswegen uit een mondeling en een schriftelijk gedeelte. Het schriftelijke gedeelte omvat twee proeven die op verschillende data worden afgenomen. Iedere proef is een schiftingsproef. Wie slaagt voor het schriftelijke gedeelte, kan deelnemen aan het mondelinge gedeelte.

De huidige organisatievorm van de examens houdt voor de Duitstalige kandidaten een aantal moeilijkheden in. We kunnen helaas immers niet anders dan vaststellen dat die kandidaten al te vaak, en al van bij het schriftelijke gedeelte, niet slagen voor die examens.

De reden voor dat herhaaldelijk niet-slagen gaat terug op artikel 259bis-9, § 1, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek, dat sinds de hervorming van 1998 bepaalt dat de kandidaten de examens moeten afleggen in de taal van het diploma van doctor of licentiaat in de rechten. In het Frans of in het Nederlands dus, aangezien geen enkele universiteit in België een diploma van doctor of licentiaat in de rechten in het Duits verleent. Vóór de hervorming van 1998, toen het Wervingscollege der magistraten de examens organiseerde, konden de kandidaten kiezen in welke taal zij het examen wilden afleggen : het Frans, het Nederlands, of het Duits (cf. art. 10 van het koninklijk besluit van 5 maart 1992).

Terwijl van kandidaten die net afgestudeerd zijn aan de universiteit mag worden verwacht dat zij ertoe in staat zijn het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage af te leggen in de taal van hun studie, is de situatie anders voor juristen met meer ervaring (die opteren voor het examen inzake beroepsbekwaamheid), die hun beroep uitoefenen in het Duitstalige landsgedeelte en daarbij vrijwel uitsluitend het Duits gebruiken. Welnu, precies die kandidaten komen in aanmerking om onmiddellijk te worden benoemd in een plaats van magistraat, want zij moeten geen stage vervullen.

Het herhaaldelijk niet-slagen van de Duitstalige kandidaten, hoofdzakelijk advocaten, moet waarschijnlijk uitgelegd worden door de moeilijkheden die die kandidaten ondervinden om zich schriftelijk en mondeling in het Frans uit te drukken, te meer daar de Hoge Raad voor de Justitie veeleisende criteria hanteert. Dat probleem doet zich vooral voor bij de schriftelijke proeven, want die zijn anoniem zodat het niet mogelijk is de taalkundige herkomst van de kandidaat te kennen. Bij het mondelinge gedeelte daarentegen kunnen de leden van de examencommissie rekening houden met de "taalhandicap" van de Duitstalige kandidaten.

De recente invoering van het mondelinge evaluatie-examen (derde toegangsweg tot de magistratuur), dat enkel een mondelinge proef omvat, is, hoewel bedoeld om de situatie te verbeteren, nog ontoereikend. Het examen bereikt in realiteit enkel de meest doorgewinterde advocaten met ten minste twintig jaar anciënniteit. Die categorie van advocaten is in principe al goed gesetteld in het beroep en heeft niet speciaal interesse om een andere professionele weg in te slaan. Tot vandaag heeft slechts één Duitstalige kandidaat zich aangeboden voor het mondelinge evaluatie-examen, en dat overigens met succes afgelegd.

Het lage aantal inschrijvingen van Duitstalige kandidaten voor het examen inzake beroepsbekwaamheid en voor het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage is een bijkomende factor, die zeker aandacht verdient. Het is niet onwaarschijnlijk dat een examensysteem waarbij de moeilijkheden op het vlak van de taal afgevlakt worden zonder te raken aan de criteria om te slagen — en die uiteraard voor alle kandidaten identiek moeten blijven — meer Duitstalige kandidaten zal kunnen aantrekken.

De volgende cijfers kunnen worden meegedeeld :

Aantal Duitstalige geslaagde kandidaten sinds 2001 (Organisatie van de examens door de Hoge Raad voor de Justitie)

De slaagcijfers voor het examen inzake beroepsbekwaamheid en voor het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage zijn, zoals geweten, bijzonder laag (voor de jongste twee jaar : 13,6 % en 8,1 % voor het Franstalige vergelijkende toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage en 13,51 % en 7,43 % voor het Franstalige examen inzake beroepsbekwaamheid). Welnu, voor de Duitstalige kandidaten lijken die cijfers nog wat lager te zijn.

2. Advies van de Hoge Raad voor de Justitie

De huidige organisatiewijze van de toegangsexamens tot de magistratuur biedt geen aangepaste oplossing voor de Duitstalige kandidaten, die zich bij het examen niet in hun moedertaal kunnen uitdrukken. Gelet op het zeer lage slaagpercentage kunnen in het huidige systeem onvoldoende Duitstalige kandidaten worden benoemd om de personeelsformaties van de rechtscolleges van Eupen in te vullen en om te voorzien in de vacante plaatsen waarvoor kennis van het Duits vereist is.

De Hoge Raad voor de Justitie is van oordeel dat specifieke oplossingen moeten worden ingevoerd om die discriminatie te beëindigen en de absolute gelijkheid tussen alle kandidaten te herstellen.

Dat in het Franstalige college slechts één lid het bewijs moet leveren van de kennis van het Duits (art. 259bis-1, § 3, van het Gerechtelijk Wetboek) is op zich als maatregel onvoldoende. Het is, bijvoorbeeld, niet wenselijk dat de verbetering van de Duitstalige examenkopijen door het enige Duitstalige lid van de examencommissie gebeurt.

Welk systeem is dan aangewezen ?

De afgelopen jaren werden verschillende, onder meer wetgevende initiatieven genomen om oplossingen te vinden voor het gebrek aan Duitstalige geslaagden van de toegangsexamens.

In het kader van voorliggend advies zal de Hoge Raad voor de Justitie meer in het bijzonder twee wetsvoorstellen bespreken die door Senator Berni Collas werden ingediend op respectievelijk 12 juli 2007 en 8 april 2008 :

a) Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 259bis-9 van het Gerechtelijk Wetboek teneinde het opnieuw mogelijk te maken om het examen inzake beroepsbekwaamheid en het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage in het Duits af te leggen (ingediend op 12 juli 2007, BZ 2007, DOC Senaat 4-84/1 :

Krachtlijnen :

Dit wetsvoorstel bepleit een terugkeer naar het systeem dat voor de hervorming van 1998 gold, dat wil zeggen de kandidaten kunnen kiezen in welke taal zij de proeven van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage willen afleggen (het Frans, het Nederlands of het Duits).

Advies van de Hoge Raad voor de Justitie :

Zomaar het systeem van voor 1998 opnieuw invoeren lijkt onvoldoende. In het systeem van het Wervingscollege der magistraten konden de Duitstalige kandidaten de verschillende proeven in het Duits afleggen, waarbij de examencommissies zowel voor het mondelinge als het schriftelijke examengedeelte gebruik maakten van een systeem met vertaling. In de praktijk leverde dat systeem met vertaling veel problemen op, onder meer op het vlak van de juridische terminologie en het juridische jargon dat eigen is aan het Duitstalige landsgedeelte.

De HRJ is van mening dat voor alles een beroep doen op vertalers niet aangewezen is, gelet op de eigenaardigheden van het Duits dat in het Duitstalige landsgedeelte wordt gesproken en gebruikt.

De HRJ is er voorstander van de proeven te laten verbeteren door personen met Duits als moedertaal.

b) Wetsvoorstel tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek en van de wet van 31 januari 2007 inzake de gerechtelijke opleiding en tot oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding, om de voorbereiding en de verbetering van het schriftelijk gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage op te dragen aan externe deskundigen (ingediend op 8 april 2008, 2007-2008, DOC Senaat 4-677/1)

Krachtlijnen :

— het basisprincipe blijft ongewijzigd : de examens worden afgenomen in de taal van het diploma van doctor of licentiaat in de rechten (in het Frans of in het Nederlands);

— de Verenigde benoemings- en aanwijzingscommissie kan evenwel beslissen om voor de Duitstalige kandidaten het schriftelijke gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage (hierna "de examens") in het Duits af te nemen;

— elke benoemingscommissie kan een beroep doen op (Duitstalige) externe deskundigen om de subcommissies bij te staan bij de verbetering van de examens;

— die externe deskundigen kunnen deelnemen aan de deliberatie over het schriftelijke examengedeelte, maar niet aan de deliberatie over het mondelinge examengedeelte;

— op verzoek van de Hoge Raad voor de Justitie kan het Instituut voor gerechtelijke opleiding als deskundige optreden om het schriftelijke gedeelte van de examens voor te bereiden en te verbeteren.

Advies van de Hoge Raad voor de Justitie :

De HRJ is over het algemeen voorstander van dit wetsvoorstel, waarvan de hoofdidee erin bestaat de verbetering van het schriftelijke gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage toe te vertrouwen aan externe deskundigen die het Duits beheersen. De HRJ heeft evenwel voorbehoud bij enkele aspecten van de voorgestelde oplossing.

Volgens artikel 259bis-10, § 2, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek kan iedere benoemingscommissie "een beroep doen op externe deskundigen om de subcommissies bij te staan bij de voorbereiding van de in § 1, 2º, bedoelde examens en bij de voorbereiding van de proeven. Deze deskundigen maken in geen geval deel uit van de subcommissies en mogen niet deelnemen aan de beraadslagingen."

Het wetsvoorstel zou die bepaling ook laten gelden voor de verbetering van het schriftelijke gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage.

In eerste instantie zou een van de doelstellingen van het nieuwe examensysteem erin bestaan meer Duitstalige kandidaten aan te trekken, te meer nu die kandidaten zouden weten dat zij de schriftelijke proeven in het Duits kunnen afleggen.

Verbetering van het schriftelijke gedeelte

De rol van de deskundigen zou beperkt blijven tot de schriftelijke proeven van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage, aangezien het hoofdzakelijk die proeven zijn waarin de taalproblemen zich voordoen. Het mondelinge evaluatie-examen, dat enkel een mondelinge proef omvat, is niet van toepassing.

Voor het mondelinge gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen zullen de Duitstalige kandidaten zich moeten uitdrukken in de taal van hun diploma. Omdat er geen plaatsen zijn die specifiek bestemd zijn voor kandidaten die uitsluitend blijk geven van de kennis van het Duits, is het immers aanvaardbaar dat een gedeelte van het examen wordt afgelegd in de taal van de taalrol waartoe de kandidaat zal behoren, te meer daar die taal ook de taal van het diploma is. Bovendien worden de kandidaten in dit stadium van de procedure (het mondelinge gedeelte) geïdentificeerd, zodat de examencommissie rekening kan houden met hun taalkundige herkomst. Voorts kan het "Duitstalige" lid van de HRJ eventueel voor de nodige toelichting zogen.

Welke bijstand ?

Artikel 151, § 3, van de Grondwet kent de bevoegdheid inzake toegang tot het ambt van rechter of officier van het openbaar ministerie enkel toe aan de Hoge Raad voor de Justitie (en niet aan deskundigen aan wie de HRJ een opdracht geeft). Die bevoegdheid moet dan ook gevrijwaard worden. De rol van de deskundigen zal er enkel in bestaan de subcommissie (examencommissie) bij te staan voor het schriftelijke gedeelte. Die rol zal zich beperken tot de voorbereiding van de vragen in het Duits en de verbetering van de antwoorden van de kandidaten. Het is uitgesloten dat zij deelnemen aan elke deliberatie (over het mondelinge en het schriftelijke gedeelte). Na afloop van de verbetering van de kopijen zal de groep van deskundigen of zijn vertegenwoordiger een omstandig verslag opstellen ter attentie van de examencommissie, die vervolgens zal overgaan tot de deliberatie en de lijst van de geslaagde kandidaten zal opstellen. De eindbeslissing ligt dus bij de subcommissie (examencommissie).

Keuze van de deskundigen ?

De Duitstalige deskundigen zullen door de benoemings- en aanwijzingscommissie worden aangewezen, waarbij rekening wordt gehouden met hun competenties op juridisch en taalkundig vlak. Er wordt voorgesteld om de pariteit magistraten/niet-magistraten te respecteren. 4 deskundigen in totaal lijkt een voldoende aantal. Wat de Franstalige benoemings- en aanwijzingscommissie betreft, is het aangewezen het "Duitstalige" lid van de HRJ deel te laten uitmaken van de correctoren, maar dan als lid van de commissie en niet als deskundige.

De wet van 31 januari 2007 inzake de gerechtelijke opleiding en tot oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding kent het Instituut geen enkele rol inzake selectie toe. Het Instituut een rol toebedelen als deskundige in de voorbereiding en de verbetering van het schriftelijke gedeelte van het examen inzake beroepsbekwaamheid en van het vergelijkend toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage lijkt strijdig met de opdrachten van het Instituut. Het Instituut heeft de opdracht de programma's voor de gerechtelijke opleiding op te stellen en in te staan voor de uitvoering en de evaluatie van die programma's, overeenkomstig de richtlijnen die de Hoge Raad voor de Justitie daarover voorbereidde.

Minimumperiode van toewijzing

Parallel met de invoering van een nieuw examensysteem lijkt het belangrijk om voor de rechtscolleges te Eupen een minimumperiode van toewijzing van de benoemde kandidaten in te voeren. Artikel 216bis van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt al dat het niet mogelijk is om na een benoeming gedurende 3 jaar te solliciteren naar een andere plaats. Er moet worden onderzocht of die periode hier lang genoeg is.

Evaluatie na drie jaar

Er wordt voorgesteld dat het nieuwe systeem na drie jaar aan een evaluatie wordt onderworpen.

Samenhangende vraagpunten :

De invoering van een specifiek examen in het Duits voor de Duitstalige kandidaten werpt een aantal samenhangende vraagpunten op die in het kader van deze problematiek moeten worden besproken en opgelost.

Zo moet onder meer de vraag worden beantwoord of het aangewezen is dat de beide benoemings- en aanwijzingscommissies (dus zowel de Franstalige als de Nederlandstalige) dergelijke examens organiseren, nu die vraag verband houdt met andere fundamentele vragen, zoals :

— de omschrijving van het "begrip" Duitstalig;

— de toegang tot de examens in het Duits;

— de taal van het diploma van doctor of licentiaat in de rechten;

— de vaststelling van de taalrollen;

— de rangschikking van de geslaagde kandidaten (wat indien elke commissie examens in het Duits kan organiseren);

— de periodiciteit van de examens;

— de vraag of het aangewezen is een formatie van gerechtelijke stagiairs voor het gerechtelijk arrondissement Eupen te bepalen;

— de mogelijkheden voor de "Duitstalige" stagiairs op het vlak van verdere loopbaan;

— ...

(1) Vredegerecht : 2; politierechtbank : 1; rechtbank :6; parket : 4; arbeidsrechtbank Verviers-Eupen : 1; arbeidsauditoraat : 1; rechtbank van koophandel Verviers-Eupen : 1; hof van beroep Luik : 6; parket-generaal : 2; arbeidshof Luik : 2; auditoraat-generaal : 1; federaal parket Brussel : 1; Hof van Cassatie : 1; parket van het Hof van Cassatie : 1