Belgische Senaat

ZITTING 2007-2008

7 JULI 2008

Wetsvoorstel tot invoeging van een § 1bis in artikel 7 van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering, om de verplichting in te voeren kennis te geven van internationale aanhoudingsbevelen

ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE Nr. 44.202/2 VAN 11 JUNI 2008

De Raad van State, afdeling wetgeving, tweede kamer, op 28 februari 2008 door de voorzitter van de Senaat verzocht hem van advies te dienen over een voorstel van wet « tot invoeging van een § 1bis in artikel 7 van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering, om de verplichting in te voeren kennis te geven van internationale aanhoudingsbevelen » alsook over de amendementen nrs. 1 en 2 (Parl. St., Senaat, 2007, nrs. 4-190/1 en 2), heeft het volgende advies gegeven :

Algemene opmerkingen

1. Het voorstel strekt ertoe artikel 7 van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering te wijzigen door daarin een paragraaf 1bis in te voegen, die als volgt luidt : « Wanneer een verzoek tot uitlevering betreffende een Belgische onderdaan die in Belgiė verblijft aan de Belgische overheid wordt gericht en de onderzoeksrechter weigert voor de betrokkene een bevel tot voorlopige aanhouding te verlenen (1) , dan wordt aan die persoon bij aangetekende brief binnen vierentwintig uur (vanaf die beslissing) (2) kennis gegeven van die beslissing en van het verzoek tot uitlevering. »

Het voorstel heeft alleen betrekking op de uitleveringsprocedure zoals die geregeld is bij de uitleveringswet van 15 maart 1874 (3) .

Het voorstel kan geen betrekking hebben op de procedure van overlevering onder lidstaten van de Europese Unie zoals die geregeld is bij de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel (4) , noch op de procedure van overdracht aan het Internatonaal Strafhof of de procedure van overbrenging naar de internationale straftribunalen zoals die geregeld zijn bij de wet van 29 maart 2004 betreffende de samenwerking met het Internationaal Strafhof en de internationale straftribunalen.

Immers, bij de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel is, overeenkomstig de bepalingen van het kaderbesluit van 13 juni 2002 dat bij die wet wordt omgezet, een einde gemaakt aan de algemene grond voor weigering van de uitlevering op basis van de nationaliteit van de betrokken persoon. Desalniettemin wordt bij die wet vastgehouden aan een specifieke regeling die voor de Belgische onderdanen geldt en die bij die wet verruimd is tot de vreemdelingen die in Belgiė verblijven (5) .

Zo ook heeft de wet van 29 maart 2004 betreffende de samenwerking met het Internationaal Strafhof en de internationale straftribunalen, harerzijds, de klassieke grond voor weigering van uitlevering op basis van de nationaliteit gewoon afgeschaft.

2. Buiten de voormelde gevallen vormt de nationaliteit een traditionele uitzondering of klassieke grond voor weigering van uitlevering, waarin uitdrukkelijk voorzien is door onder andere artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957 (6) , hetgeen verklaart waarom in de voormelde Belgische wet van 15 maart 1874 alleen sprake is van de uitlevering van « vreemdelingen » en niet van die van Belgische onderdanen (7) . Nochtans betekent zulk een uitzondering of zulk een weigeringsgrond niet dat de betrokken staat zijn onderdanen mag beschermen tegen de uitoefening van de strafvordering, hen mag helpen om zich aan het gerecht te onttrekken of hun straffeloosheid mag garanderen. Wel integendeel, in de loop der jaren is in het internationaal recht en het Europees recht steeds duidelijker en ruimer het beginsel verankerd dat geļllustreerd wordt door het welbekende gezegde « aut dedere aut judicare », waarmee de verplichting wordt aangeduid die voor de aangezochte staat geldt om de vermoedelijke dader van een strafbaar feit uit te leveren of die te vervolgen als hij hem niet uitlevert (8) . Aldus heeft de mogelijkheid om zijn onderdanen niet uit te leveren heel vaak als tegenwicht de verplichting om ze te vervolgen en ze, indien daartoe aanleiding bestaat, zelf te oordelen. Dat beginsel, waarvan de contouren veranderlijk zijn, is verankerd zowel in vele sectorale internationale instrumenten (9) als in multilaterale (10) of bilaterale (11) transversale instrumenten.

Doordat het voorliggende wetsvoorstel de verplichting oplegt om kennis te geven van internationale aanhoudingsbevelen afgegeven tegen Belgische onderdanen die in Belgiė verblijven, kan het voorstel een grote hinderpaal betekenen voor de toepassing van het voormelde beginsel en zodoende voor de verbintenissen die de Belgische Staat op internationaal en Europees niveau heeft aangegaan. Het voorstel kan de onderzoeken en de eventuele vervolgingen door de Belgische gerechtelijke autoriteiten immers in het gedrang brengen. Immers, het gevaar bestaat dat de persoon in kwestie, die op de hoogte gebracht wordt van de feiten die de buitenlandse autoriteiten hem ten laste leggen maar die eveneens en vooral daardoor alleen al aan de weet komt dat de Belgische overheid daarvan kennis heeft genomen, zich onttrekt aan de onderzoeken en vervolgingen die door de voornoemde autoriteiten gevoerd worden en belangrijke bewijsmiddelen laat verdwijnen. De verplichting tot kennisgeving kan eveneens een hinderpaal betekenen voor eventuele vervolgingen die de Belgische autoriteiten zouden willen instellen tegen hun onderdaan zelfs los van elke « aut dedere aut judicare » verbintenis die voor hen geldt. Overigens en meer algemeen gesproken blijkt zo een verplichting tot kennisgeving problematisch in het licht van het toenemende streven naar samenwerking op strafrechtelijk gebied onder staten.

3. Het onderzochte wetsvoorstel lijkt alleen te steunen op een bijzonder geval, waarbij voorbijgegaan wordt aan talrijke andere gevallen zoals bijvoorbeeld dat van een persoon van Belgische nationaliteit die in Belgiė verblijft en tegen wie een internationaal aanhoudingsbevel is uitgevaardigd door een staat die daadwerkelijk de grondrechten waarborgt. Bovendien gaat, zoals de indruk wordt gewekt in de toelichting die aan het onderzochte voorstel voorafgaat, dit voorstel uit van het idee dat voor een Belg die in het buitenland wordt aangehouden op basis van een internationaal aanhoudingsbevel uitgevaardigd door een derde staat, het risico dat hij aan deze staat wordt uitgeleverd groot is. In dit opzicht moeten de bestaande mechanismen in acht worden genomen die het de aangezochte staten mogelijk maken de uitlevering te weigeren, en zelfs verplichten tot weigering. In dit verband mag men op zijn minst niet voorbijgaan, noch aan de weigeringsgronden die steunen op de bescherming van de grondrechten of op de humanitaire clausules of non-discriminatiebepalingen die voorkomen in talrijke uitleveringsverdragen (12) , noch aan de verplichtingen van de lidstaten van de Raad van Europa als partijen bij het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en heel in het bijzonder aan de lering uit de Soering-jurisprudentie (13) van het Europees Hof voor de rechten van de mens.

4. Los van de voorafgaande fundamentele bezwaren, doet het toepassingsgebied van het voorstel vragen rijzen ten aanzien van de naleving van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het voorziet in een verschillende behandeling van Belgische onderdanen die in Belgiė verblijven, naargelang tegen hen een nationaal of een internationaal aanhoudingsbevel is uitgevaardigd. Wanneer immers in het interne recht de onderzoeksrechter weigert in te gaan op de vordering van het openbaar ministerie om een bevel tot medebrenging of een aanhoudingsbevel bij verstek uit te vaardigen, bepaalt geen enkele regel dat dit besluit aan de betrokkene ter kennis moet worden gebracht. Dit verschil in behandeling moet worden gerechtvaardigd in het licht van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Zulk een rechtvaardiging wordt echter niet gegeven in de toelichting die aan het voorstel voorafgaat.

De vraag rijst waarom het voorstel alleen op Belgische onderdanen betrekking heeft en niet mede van toepassing is op vreemdelingen die in Belgiė verblijven. Ze klemt des te meer daar, zoals blijkt uit de regeling die onder de lidstaten van de Europese Unie bij de voornoemde wet van 19 december 2003 is ingevoerd, er een tendens bestaat om de specifieke behandeling waarin voor nationale onderdanen is voorzien, uit te breiden tot vreemdelingen die in Belgiė verblijven (14) .

5. Gezien de voorafgaande opmerkingen, wordt de tekst van het voorstel niet verder onderzocht.

De kamer was samengesteld uit

De heer Y. Kreins, kamervoorzitter,

De heer P. Vandernoot en mevrouw M. Baguet, staatsraden,

De heer H. Bosly en mevrouw A. Weyembergh, assessoren van de afdeling wetgeving,

Mevrouw A.-C. Van Geersdaele, griffier.

Het verslag werd uitgebracht door de heer A. Lefebvre, eerste auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. Vandernoot.

(1) Of wanneer de raadkamer besluit het bevel tot aanhouding of de akte met dezelfde kracht niet uitvoerbaar te verklaren (amendement nr. 2).

(2) Of vanaf de uitspraak in beroep tegen die beslissing (amendement nr. 2).

(3) Dat is trouwens de reden waarom de bepaling die vervat is in het voorliggende voorstel hoe dan ook niet zou moeten worden ingevoegd in artikel 7 van de wet van 17 april 1878 houdende de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering (dat betrekking heeft op vervolgingen wegens strafbare feiten gepleegd buiten het Belgische grondgebied), maar in de uitleveringswet van 15 maart 1874 zelf.

(4) De afdeling wetgeving van de Raad van State maakt van de gelegenheid gebruik om eraan te herinneren dat, afgezien van de overgangsregeling waarin voorzien is overeenkomstig artikel 31 van het kaderbesluit 2002/584/JBZ van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, de regeling die daarbij is ingesteld voor de betrekkingen tussen lidstaten van de Unie in de plaats komt van de bepalingen van reeds eerder bestaande rechtsinstrumenten betreffende de uitlevering, onder andere van titel III, hoofdstuk 4, van de Overeenkomst van 19 juni 1990 ter uitvoering van het op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord. Er bestaat dan ook geen grond om die Overeenkomst te vermelden als een van de « belangrijkste verdragen terzake », zoals de indieners van het voorstel doen in de toelichting ervan.

(5) In artikel 6, onderdeel 4o, van die wet wordt bepaald dat de tenuitvoerlegging van het bevel kan worden geweigerd ingeval het is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf of van een veiligheidsmaatregel, de betrokken persoon Belg is of in Belgiė verblijft, en de bevoegde Belgische autoriteiten zich ertoe verbinden die straf of veiligheidsmaatregel overeenkomstig de Belgische wetgeving ten uitvoer te leggen. In artikel 8 van die wet, zijnerzijds, wordt bepaald dat indien de betrokken persoon Belg is of in Belgiė verblijft, de overlevering afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat hij, na te zijn berecht, naar Belgiė wordt teruggezonden teneinde aldaar de straf of de veiligheidsmaatregel te ondergaan die tegen hem in de uitvaardigende staat is uitgesproken.

(6) Zie de wet van 22 april 1997 houdende instemming met dat Verdrag.

(7) Zie inzonderheid de artikelen 1, § 1, en 10, van de voormelde wet van 15 maart 1874.

(8) Zie, in dit verband, onder andere M. Plachta, « Aut dedere aut judicare : an Overview of Modes of Implementation and Approaches », Journal of European and Comparative Law, Maastricht 1999, boekdeel 6, nr. 4, blz. 332.

(9) Zoals de verdragen betreffende terrorisme (zie bijvoorbeeld artikel 8 van het Internationaal Verdrag van 15 december 1997 inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen of artikel 10, lid 1, van het Internationaal Verdrag van 9 december 1999 ter bestrijding van de financiering van terrorisme), betreffende de handel in verdovende middelen (zie artikel 6 van het Verdrag van de Verenigde Naties van 20 december 1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen), betreffende foltering (zie artikel 5 van het Verdrag van 10 december 1984 tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing) en betreffende de georganiseerde misdaad (zie artikel 16 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, gedaan te New-York op 15 november 2000).

(10) Zie artikel 6, lid 2, van het Europees Verdrag van 13 december 1957 betreffende uitlevering, welke bepaling als volgt luidt : « Indien de aangezochte Partij haar onderdaan niet uitlevert, moet zij op verzoek van de andere Partij de zaak aan haar bevoegde autoriteiten voorleggen, opdat, indien daartoe aanleiding bestaat, een strafvervolging kan worden ingesteld. (...) ». Volgens het toelichtend verslag bij dat Verdrag is de aangezochte Partij krachtens die bepaling verplicht om, ingeval een onderdaan niet zou worden uitgeleverd en om te voorkomen dat hij ongestraft blijft, de zaak voor te leggen aan de gerechtelijke autoriteiten als de verzoekende Partij zulks vraagt. Gerechtelijke vervolging op zich is niet verplicht ook al is de aangezochte Partij verplicht de zaak aan de gerechtelijke autoriteiten voor te leggen. Vervolging vindt alleen plaats als de gerechtelijke autoriteiten oordelen dat daartoe grond bestaat.

(11) Zie inzonderheid artikel 4 van de Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk Belgiė en het Koninkrijk Marokko betreffende uitlevering (wet van 24 februari 2005 houdende instemming met de Overeenkomst tussen het Koninkrijk Belgiė en het Koninkrijk Marokko betreffende uitlevering, ondertekend te Brussel op 7 juli 1997) of artikel 3, lid 2, van het Uitleveringsverdrag tussen het Koninkrijk Belgiė en Australiė van 4 september 1985.

(12) Zie inzonderheid artikel 3, lid 2, van het voornoemde Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957 en artikel 3, lid 1, van de voormelde Overeenkomst tussen het Koninkrijk Belgiė en het Koninkrijk Marokko betreffende uitlevering van 7 juli 1997.

(13) Volgens dit arrest kan een uitleveringsbesluit in de aangezochte staat een probleem doen rijzen ten aanzien van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens « wanneer er ernstige en vaststaande redenen zijn om te geloven dat de betrokkene, indien hij aan de verzoekende Staat wordt uitgeleverd, daar een rėel risico zal lopen te worden gefolterd, respectievelijk onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen te ondergaan (EHRM, Soering tegen Verenigd Koninkrijk, 7 juli 1989, § 91; zie ook, inzonderheid, EHRM, Ryabikin tegen Rusland, 19 juni 2008, § 110; in dezelfde zin, in verband met de uitzetting van een vreemdeling, EHRM, N. tegen Verenigd Koninkrijk, 27 mei 2008, § 30). De Belgische wetgever heeft deze rechtspraak in aanmerking genomen, aangezien luidens het tweede en derde lid van artikel 2bis van de voormelde wet van 15 mei 2007, ingevoegd bij artikel 4 van de wet van 15 maart 1874 tot wijziging van de wet van 1 oktober 1833 op de uitleveringen en van de uitleveringswet van 15 maart 1874, « uitlevering (...) evenmin (kan) worden toegestaan wanneer er ernstige risico's bestaan dat de persoon, indien hij wordt uitgeleverd, in de verzoekende Staat wordt onderworpen aan een flagrante rechtsweigering of aan foltering of onmenselijke en onterende behandeling. Wanneer het misdrijf waarvoor de uitlevering gevraagd wordt, in de verzoekende Staat strafbaar is met de doodstraf, staat de regering de uitlevering slechts toe indien de verzoekende Staat uitdrukkelijke zekerheden geeft dat de doodstraf niet zal uitgevoerd worden. ».

(14) Zie de artikelen 6, 4o, en 8 van de voornoemde wet van 19 december 2003.