4-606/4

4-606/4

Sénat de Belgique

SESSION DE 2007-2008

4 JUIN 2008


Proposition de loi modifiant les articles 187bis, 191bis et 194bis du Code judiciaire concernant le statut des référendaires près la Cour de cassation


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA JUSTICE PAR

M. PROCUREUR


I. Introduction

La commission a examiné la proposition de loi qui fait l'objet du présent rapport au cours de ses réunions des 11 mars, 6, 20, 21 et 27 mai et 4 juin 2008, en présence du ministre de la Justice.

II. Exposé introductif de M. Vandenberghe, auteur principal de la proposition de loi

La proposition de loi vise à ouvrir la troisième voie d'accès à la magistrature aux référendaires près la Cour de cassation.

Le statut des référendaires près la Cour de cassation fait l'objet de plusieurs dispositions du Code judiciaire.

Celui-ci n'organise cependant pas la carrière des référendaires près la Cour de cassation de manière à assurer suffisamment leur orientation vers d'autres fonctions au sein de l'ordre judiciaire, dans l'exercice desquelles ils pourront valoriser l'expérience acquise au service de la Cour de cassation.

Pour accéder à la magistrature, ils sont dès lors tenus de passer l'examen tant oral qu'écrit.

En effet, les référendaires près la Cour de cassation ne peuvent être nommés qu'après avoir déjà réussi un concours particulièrement exigeant, comparable à l'examen d'aptitude professionnelle visé à l'article 259bis-9 du Code judiciaire.

L'examen qui donne accès à la fonction de référendaire près la Cour de cassation consiste en deux épreuves écrites, suivies d'une épreuve orale et d'un examen linguistique (voir par exemple le Moniteur belge du 21 juin 2002).

Il ne faut, par ailleurs, pas perdre de vue que les référendaires près la Cour de cassation ne sont nommés qu'à l'essai. Durant trois années, la Cour peut évaluer spécifiquement la méthode de travail du référendaire. Ce n'est qu'à l'issue d'un stage de trois ans que le référendaire est nommé définitivement, à moins que le Roi, sur proposition du premier président ou du procureur général, n'en décide autrement (art. 259terdecies du Code judiciaire).

L'examen, particulièrement exigeant, et le stage de trois ans sont donc la garantie du recrutement objectif de collaborateurs très qualifiés.

Il ne faut pas non plus perdre de vue qu'il est important d'offrir une perspective de carrière aux référendaires. Il ne s'agit pas de rester référendaire jusqu'à la fin de sa carrière.

Les articles 2, 3 et 4 de la proposition de loi en discussion visent ainsi à compléter et à modifier les articles 187bis, 191bis et 194bis, tels qu'ils ont été introduits dans le Code judiciaire par la loi du 7 avril 2005. Cette proposition prévoit la possibilité pour les référendaires près la Cour de cassation d'entrer en ligne de compte pour une nomination dans la magistrature, moyennant la réussite d'un examen oral d'évaluation.

En vertu des dispositions proposées, une expérience professionnelle d'au moins 12 ans serait requise, soit l'exercice durant 12 ans de la fonction de référendaire près la Cour de cassation, soit l'exercice durant 7 ans de cette fonction en combinaison avec l'exercice pendant 5 ans d'une fonction qui exige une connaissance approfondie du droit.

L'expérience professionnelle requise correspond, quant à la durée, à celle qui est prévue aux articles 187 et suivants du Code judiciaire à modifier: avoir exercé pendant douze ans au moins des fonctions juridiques (pour une nomination à la magistrature assise).

L'intervenant se rend bien compte que la proposition de loi à l'examen a déjà été déposée à plusieurs reprises, mais qu'elle a chaque fois fait l'objet d'un blocage. Il estime cependant que les arguments opposés n'étaient pas pertinents. Il est aussi fait obstacle à un recrutement de qualité.

Pourtant, les référendaires près la Cour de cassation, à l'inverse de ceux de la Cour constitutionnelle (cf. article 34, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage) et du Conseil d'État (cf. articles 69 à 71 des lois coordonnées sur le Conseil d'État), n'ont pas la possibilité d'accéder, après l'exercice de leur profession durant un certain nombre d'années, à d'autres fonctions au sein de la juridiction à laquelle ils appartiennent.

III. Discussion générale

M. Mahoux rappelle que la création de la troisième voie d'accès à la magistrature pour les avocats a été justifiée par la longue expérience de terrain dont les candidats disposaient. Les référendaires à la Cour de cassation bénéficient-ils d'une véritable expérience de terrain ?

Il demande par ailleurs pourquoi prévoir un régime d'exception d'accès à la magistrature pour les seuls référendaires à la Cour de cassation et pas pour d'autres catégories de personnes dont les mérites sont également importants. Il pense notamment aux référendaires à la Cour constitutionnelle ou à certains fonctionnaires fédéraux.

M. Vandenberghe répond que la situation des référendaires près la Cour de cassation n'est pas comparable à celle des avocats, par exemple, étant donné que les référendaires près la Cour de cassation ont déjà passé des examens particulièrement exigeants, que l'on peut comparer à l'examen d'aptitude professionnelle.

En ce qui concerne l'expérience pratique, l'intervenant souligne qu'aux termes de la proposition, une expérience professionnelle d'au moins 12 ans serait requise, soit l'exercice durant 12 ans de la fonction de référendaire près la Cour de cassation, soit l'exercice durant 7 ans de cette fonction en combinaison avec l'exercice pendant 5 ans d'une fonction qui exige une connaissance approfondie du droit. Aussi l'intervenant estime-t-il que les référendaires disposent d'une expérience pratique suffisante.

Il renvoie aux référendaires près la Cour constitutionnelle ou près la Cour européenne de justice qui, eux, ont la possibilité d'évoluer vers d'autres fonctions au sein de leur juridiction. En revanche, les référendaires près la Cour de cassation n'ont aucune perspective de carrière. De plus, les jeunes référendaires génèrent une certaine dynamique dans la pensée juridique.

Le ministre peut se rallier sur le fond à la proposition de loi, mais il estime qu'il faudra préciser la distinction entre les référendaires près la Cour de cassation et les juristes de parquet afin que ces derniers ne puissent pas invoquer la violation du principe d'égalité.

Par ailleurs, l'objectif de la disposition proposée ne saurait être de donner aux référendaires l'accès à la fonction de conseiller près la Cour de cassation.

M. Vandenberghe confirme qu'il n'en est pas question.

Le ministre n'a, pour le reste, guère de remarques substantielles à formuler. Peut-être serait-il bon de soumettre la proposition de loi à l'avis du Conseil supérieur de la Justice, qui est compétent en la matière. De plus, ce dernier s'occupe de l'évaluation des conditions d'accès à la magistrature.

M. Swennen demande si le régime spécifique prévu pour les référendaires près la Cour de cassation ne risque pas d'amener d'autres référendaires à revendiquer un régime analogue.

M. Vandenberghe répond que les référendaires près la Cour de cassation se trouvent dans une situation spécifique. En effet, leurs conditions de nomination sont beaucoup plus sévères. Ainsi, il existe aussi une distinction entre les avocats et les avocats près la Cour de cassation.

M. Mahoux pense qu'une modification du statut des référendaires à la Cour de cassation a inévitablement des effets sur le statut des référendaires à la Cour constitutionnelle. Changer le statut des référendaires à la Cour de cassation n'est pas une question anodine. De façon indirecte, cela pose aussi la question des relations entre la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle.

M. Vandenberghe maintient qu'il n'est pas honnête d'exiger des référendaires près la Cour de cassation qu'ils représentent tous les examens pour avoir accès la magistrature. Ce sont toujours des auditeurs et des auditeurs adjoints que le Conseil d'État propose comme conseillers d'État alors que les référendaires ne se voient offrir aucune perspective de carrière.

Mme Taelman renvoie aux développements de la proposition de loi, dans lesquels les auteurs déclarent s'être inspirés des possibilités dont disposent les référendaires près la Cour constitutionnelle. Il serait peut-être judicieux de consulter le Conseil supérieur de la Justice, ne fût-ce que par correction. Peut-être y a-t-il encore d'autres irrégularités dans les modalités d'accès à la magistrature.

M. Vandenberghe s'oppose au recours à des auditions à des fins dilatoires. Le problème est que la carrière en tant que référendaire près la Cour de cassation n'est pas prise en considération. Toutefois, l'intervenant se déclare d'accord pour que l'on sollicite l'avis du Conseil supérieur de la Justice.

M. Vankrunkelsven en conclut que le Conseil supérieur de la Justice, qui est l'institution par excellence chargée des questions de formation et de nomination des magistrats, sera prié de formuler un avis sur le problème spécifique des référendaires près la Cour de cassation.

Le 10 avril 2008, la Commission d'avis et d'enquête réunie a émis un avis sur la proposition de loi à l'examen (voir doc. Sénat, nº 4-606/2).

M. Vankrunkelsven renvoie à la remarque formulée par le Conseil supérieur de la Justice, qui craint que les référendaires près la Cour de cassation n'aient pas assez de contacts avec le justiciable.

M. Vandenberghe estime qu'à la Cour de cassation aussi, on a des contacts avec le justiciable. En effet, il y a beaucoup de pourvois en cassation en matière pénale. Il serait faux de croire qu'à la Cour de cassation, on soit déconnecté de la réalité. L'intervenant renvoie aussi à la volonté d'actualiser l'aide juridique au sein de la Cour.

M. Mahoux déclare que les observations qui viennent d'être formulées lui paraissent justifiées. On ne discute pas ici de compétences en termes de connaissances juridiques, mais de la vérification de l'aptitude à exercer, dans quelque cour ou tribunal que ce soit, la fonction de juge. La référence à la connaissance du droit ne peut en effet pas être exclusive.

De façon plus générale, l'orateur observe que l'on est en train d'ouvrir une série de pistes permettant d'accéder à la magistrature. On va encore plus loin en visant le fait d'avoir exercé pendant cinq ans une fonction qui nécessite une connaissance approfondie du droit, ce qui ouvre des voies, sinon illimitées, à tout le moins non définies.

M. Vankrunkelsven renvoie également à la lettre du 24 avril 2008 de la Cour de cassation dans laquelle celle-ci demande à être entendue sur la proposition de loi à l'examen.

M. Vandenberghe souligne que la proposition de loi rencontre la préoccupation de la Cour de cassation, qui estime que le recrutement de bons référendaires serait menacé parce qu'on leur offre trop peu de perspectives. Ladite proposition offre en effet une voie d'accès supplémentaire à la magistrature, mais les garanties sont suffisamment profilées. Les examens à la Cour de cassation sont exigeants et seuls des juristes de qualité les passeront avec succès.

Étendre ou non le champ d'application de la proposition de loi aux référendaires près la Cour constitutionnelle relève d'un choix politique.


Le 20 mai 2008, la commission a organisé une audition de représentants de la Cour de cassation.

IV. Audition de M. Ghislain Londers, premier président de la Cour de cassation et de M. Jean-François Leclercq, procureur général près cette Cour

M. Londers déclare qu'il s'agit d'un sujet qui lui tient fort à cœur. En effet, s'il apparaît des chiffres que l'on est parvenu ces dix dernières années à résorber l'arriéré existant à la Cour de cassation et à réduire la durée de la procédure, l'orateur est convaincu que c'est entre autres grâce à l'intervention des référendaires, qui jouent un rôle très important. Contrairement à d'autres juridictions, la Cour de cassation n'a jamais été demanderesse d'une extension des cadres au niveau des magistrats, qui compliquerait la surveillance de l'unité de la jurisprudence. Cependant, il est clair que le nombre d'affaires continue à augmenter, et que cette absence d'extension des cadres doit être compensée. Elle peut l'être par la voie des référendaires.

En outre, si l'on prend en considération que, par exemple, la première chambre de la Cour de cassation traite un nombre considérable de matières, allant de l'accident de la route au droit de la concurrence, en passant par la matière contractuelle, la responsabilité contractuelle et extra-contractuelle, les droits intellectuels, le droit fiscal, .... elle le fait avec six magistrats de chaque rôle linguistique. A une époque où existe une demande de spécialisation, où la législation et les relations juridiques deviennent de plus en plus compliquées, la spécialisation au niveau des magistrats de la Cour de cassation devient de plus en plus difficile à réaliser. La Cour essaie donc, par la voie de ses référendaires, d'introduire cette spécialisation.

Un autre élément décisif réside dans le fait que les référendaires près la Cour de cassation sont tous d'excellents juristes, de qualité exceptionnelle. La plupart du temps, ils peuvent se prévaloir d'une belle carrière universitaire et certains d'entre eux ont même passé un doctorat. Ils suivent donc de beaucoup plus près les évolutions récentes de la jurisprudence, de la doctrine et de la législation. L'intervenant trouve que les référendaires jouent un rôle très important parce qu'ils créent, pour ainsi dire, de nouveaux courants de droit au sein de la Cour de cassation.

Il va de soi que les référendaires près la Cour de cassation ne peuvent être engagés qu'à l'issue d'une sélection très sévère, sous la forme d'une épreuve de sélection. En outre, les référendaires près la Cour de cassation doivent être bilingues et réussir un examen linguistique. D'autre part, ils n'entrent en fonction qu'après une période d'essai effective de pas moins de 3 ans.

Malheureusement, les référendaires près la Cour de cassation ne peuvent pas y faire une carrière complète. D'ailleurs, il n'est pas question que les référendaires restent à la Cour de cassation jusqu'à l'âge de la retraite. On perdrait en effet tout le bénéfice de la création de nouveaux courants de droit. Une certaine rotation est indispensable.

Mais la seule manière de rendre la carrière des référendaires près la Cour de cassation plus attractive, est de leur offrir la perspective d'un accès à la magistrature, sans quoi il est certain que des candidats de très grande valeur se désisteront.

L'intervenant estime que tout le monde en sortira gagnant, puisque les référendaires peuvent apporter une contribution non négligeable à la magistrature. Il s'agit avant tout de collaborateurs de très grande qualité. À la demande du CSJ, ils participent aux formations de magistrats ou de futurs magistrats.

À la Cour de cassation, les référendaires apprennent la « pathologie » de la jurisprudence. Ils diagnostiquent clairement les lacunes d'un dossier déterminé.

De plus, la Cour leur permet d'acquérir la formation nécessaire et ils sont constamment en contact avec le conseiller-rapporteur pour lequel ils travaillent.

La justice a investi dans les référendaires; il serait donc absurde de faire perdre cet investissement à l'ensemble de la magistrature.

L'orateur estime non pertinent l'argument selon lequel il n'y a pas lieu d'établir une exception pour les référendaires près la Cour de cassation. En effet, la situation des référendaires près les cours d'appel et des juristes de parquet n'est pas comparable. Ces fonctions sont différentes sur le plan du contenu. Lors de la création de la fonction de référendaire près la Cour de cassation, il aurait peut-être mieux valu les appeler « collaborateurs scientifiques », comme aux Pays-Bas. De cette façon, on aurait au moins évité le problème de terminologie qui incite à les comparer à d'autres référendaires.

En conclusion, l'orateur souligne que la Cour de cassation demande elle-même avec insistance que l'on permette aux référendaires près la Cour de cassation d'accéder facilement à la magistrature. La Cour de cassation, mais aussi la collectivité, par l'intermédiaire du Service public fédéral Justice, ont investi dans les référendaires, et il ne faudrait que cet investissement soit perdu pour la magistrature. On doit pouvoir offrir de belles perspectives aux référendaires près la Cour de cassation.

L'auteur relève à l'intention du ministre que la loi prévoit pour la Cour de cassation un minimum de 5 et un maximum de 30 référendaires. Le ministre en détermine le nombre par arrêté ministériel. Le 9 février 2001, le nombre a ainsi été fixé à 15. Il n'y a toutefois jamais 15 référendaires en fonction, puisque certains d'entre eux sont partis et n'ont pas encore été remplacés et que d'autres sont en congé légal. Pour consolider les résultats déjà enregistrés dans le passé, il paraît absolument nécessaire, compte tenu de l'augmentation du nombre d'affaires et de la complexité de l'environnement de travail de la Cour, d'augmenter le nombre de référendaires. De même, lorsque des magistrats d'exception partent à la retraite, on pourrait faciliter l'accroissement des effectifs au niveau des référendaires. L'avenir n'est pas à l'extension des cadres mais plutôt à la mise en place d'un personnel d'encadrement mieux formé et plus nombreux. Et ceci ne vaut pas seulement pour la Cour de cassation.

Il est donc essentiel de rendre la carrière des référendaires près la Cour de cassation aussi attractive que possible, et un des moyens d'y arriver est naturellement de leur ouvrir la voie à la magistrature.

M. Mahoux demande si le parcours académique pourrait donner accès de la même manière à la magistrature.

M. Londers répond qu'il est personnellement convaincu que non. Comme il l'a indiqué, les référendaires ont reçu, à l'occasion de leur carrière, une formation tout à fait particulière. Ils sont proches de la pratique judiciaire, et apprennent à connaître la « pathologie » judiciaire. À la Cour de cassation, ils travaillent au jour le jour avec des magistrats très chevronnés. Et surtout, la justice a investi dans ces référendaires. Pourquoi faire perdre l'avantage de cet investissement, au lieu de l'utiliser au profit de la magistrature en général en Belgique ?

M. Leclercq ajoute qu'un certain nombre de référendaires ont, outre l'avantage de la formation à la Cour de cassation, une activité académique. La reconnaissance de leur valeur est telle qu'un certain nombre d'entre eux quittent la Cour pour exercer une activité à temps plein dans le milieu académique.

L'assistance des référendaires est très importante pour la préparation des affaires. En ce qui concerne le parquet près la Cour de cassation, son activité principale est de donner des conclusions dans toutes les affaires. Cependant, il a aussi d'autres activités moins connues. Ainsi, depuis un an, l'orateur a mis en place une application quasiment systématique de l'article 400 du Code judiciaire, qui prévoit la surveillance des parquets généraux près les cours d'appel. Une telle activité n'a de sens que dans la mesure où, pour d'autres activités, comme la préparation de conclusions, d'études ..., la Cour peut bénéficier de l'assistance d'un personnel de qualité. L'orateur souligne la qualité du travail des référendaires, et l'intérêt qu'il y a, dans la perspective d'un bon recrutement, à leur permettre une ouverture vers d'autres activités.

M. Delpérée se rallie à ce qui vient d'être dit, et se déclare très attaché au système du roulement.

Il cite, à titre l'exemple, le cas de la Cour de justice des Communautés européennes, où il existe des référendaires, mais ceux-ci ne terminent pas leur carrière à ce poste. Cependant, si l'on s'inscrit dans cette logique de roulement, il faut tenir compte de deux conséquences. La première est qu'il faut éviter de donner aux référendaires un statut qui incite à la permanence. La seconde est qu'il faut prévoir une porte de sortie.

M. Vandenberghe renvoie aux arguments déjà invoqués, qui ont inspiré les auteurs de la proposition de loi à l'examen. Il importe que la Cour de cassation puisse compter sur l'apport des dernières générations, qui connaissent très bien les nouvelles idées véhiculées dans l'enseignement du droit et dans la doctrine. Des idées intéressantes, au sein de la C.E.D.H. de Strasbourg, par exemple, sont souvent issues des jeunes générations, parce que celles-ci ne raisonnent pas a priori de façon conformiste. D'où l'importance d'une rotation suffisante des référendaires. Si l'on n'offre pas de perspectives intéressantes aux référendaires, l'investissement de la société risque d'être perdu.

M. Vankrunkelsven renvoie à l'argument, qui est également celui du CSJ, selon lequel un magistrat doit pouvoir faire preuve d'empathie et avoir le contact facile avec le justiciable. Les référendaires ne s'occupent-ils pas plutôt de questions techniques, ce qui les empêcherait de disposer d'une expérience suffisante dans le domaine de l'interaction avec un grand nombre de justiciables ?

M. Londers répond qu'il ne faut pas juger les référendaires in abstracto. Ces personnes ont déjà un certain bagage professionnel, en tant qu'avocats ou assistants universitaires. Il n'y a dès lors pas de différence avec l'avocat qui, après avoir réussi l'examen d'aptitude professionnelle, se retrouve dans la magistrature, ou avec les stagiaires judiciaires.

Par ailleurs, la discussion avec le conseiller-rapporteur constitue un aspect important du travail du référendaire près la Cour de cassation. Les rapports hiérarchiques à la Cour de cassation sont marqués par une grande convivialité, et les conseillers, les avocats généraux et les collaborateurs se considèrent comme des égaux. Travailler à la Cour de cassation n'équivaut pas à se couper de la réalité. En revanche, il n'y a pas de contact direct avec le justiciable.

M. Delpérée déclare que l'argumentation que développe sur ce point le Conseil supérieur de la Justice lui semble extrêmement faible, parce que les autres candidats, qui présentent des concours, peuvent se trouver exactement dans la même situation. Que l'on songe par exemple à tous les avocats qui ne font que des procédures écrites.

M. Londers cite l'exemple d'un avocat qui travaille dans un cabinet d'affaires, et dont les activités se limitent à donner des consultations ou à rédiger des contrats.

M. Vandenberghe renvoie à ses exposés précédents, dans lesquels il a précisé les mérites de la proposition de loi à l'examen, et à l'audition de membres de la Cour de cassation. La question politique de principe qu'aborde la proposition à l'examen est la prise en considération des examens précédents et des mérites des référendaires près la Cour de cassation dans le cadre d'un passage éventuel à la magistrature.

V. Reprise de la discussion à la suite de l'audition

M. Delpérée renvoie à ses déclarations lors de l'audition du premier président et du procureur général près la Cour de cassation. Il confirme son soutien au texte à l'examen.

M. Mahoux trouve interpellant de constater qu'à l'exception de l'avis de la Cour de cassation, les autres avis émis sont négatifs. Il pense notamment à l'avis du Conseil supérieur de la Justice et à celui du Conseil consultatif de la magistrature (voir texte en annexe).

M. Vandenberghe a plutôt l'impression qu'il n'y a eu qu'un seul avis négatif. Que l'avis soit négatif ou positif, il est important d'examiner le poids et la pertinence des arguments. Certains considèrent que faire une exception crée déjà un problème en soi. Pourtant on a déjà prévu une exception pour les avocats ayant une certaine ancienneté. Ici, le lobby a évidemment été fort actif, compte tenu du nombre d'avocats. L'intervenant souligne que les référendaires près de Cour de cassation ont déjà passé une épreuve exigeante, tant orale qu'écrite. Il n'est pas question de dispense d'examens, mais bien d'une épreuve adaptée en fonction de ce qui a déjà été réalisé. À cet égard, il y a bien entendu un choix politique à faire.

Le ministre renvoie à sa position précédente et se limite dès lors aux avis qui ont été rendus depuis lors. Il s'avère que l'avis du Conseil supérieur de la Justice n'est pas négatif et se borne à peser le pour et le contre. Les éléments qui plaident en faveur d'un régime dérogatoire figurent clairement dans l'avis, eux aussi. Ce tour d'horizon permettra aux sénateurs de prendre une décision politique.

Par contre, l'avis du Conseil consultatif de la magistrature est négatif. Il plaide en faveur d'une vision globale dans le cadre du développement et de la planification d'une carrière de référendaire ou de magistrat de parquet. L'avis renvoie aussi à la note politique du ministre de la Justice. L'intervenant fait remarquer, à cet égard, que si la note politique précise qu' il convient de situer plus clairement les magistrats de parquet et les référendaires au sein de la structure globale du personnel des organisations judiciaires, elle incite surtout à définir la fonction et à la situer par rapport au greffe et à la magistrature. La note politique ne vise dès lors pas la voie pour y accéder.

Le ministre évoque également l'audition de membres de la Cour de cassation; il est particulièrement sensible à l'argument selon lequel une rotation est nécessaire. Il est important que la Cour de cassation compte de jeunes juristes qui connaissent les toutes dernières évolutions de la jurisprudence et de la doctrine. Cela contribuera à mettre en place une justice moderne.

La décision à prendre est évidemment politique.

VI. Discussion des articles

Article 1er

Cet article ne fait l'objet d'aucune observation.

Article 2

M. Vandenberghe souligne que cet article prévoit une adaptation de l'article 187bis, inséré par la loi du 7 avril 2005, qui prévoit déjà une exception pour les avocats ayant 20 ans de barreau. À présent, cette exception est étendue à toute personne qui a exercé la fonction de référendaire près la Cour de cassation pendant douze ans au moins ou qui a exercé pendant sept ans au moins cette activité et exercé pendant cinq ans au moins une fonction dont l'exercice nécessite une bonne connaissance du droit.

Amendement nº 1

M. Delpérée et consorts déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 4-606/4) visant à remplacer le deuxième tiret de l'article 187bis proposé du Code judiciaire.

L'auteur précise que cet amendement vise à étendre en faveur des référendaires à la Cour Constitutionnelle le régime d'accès à la magistrature que la proposition de loi propose de créer en faveur des référendaires à la Cour de cassation. Les référendaires à la Cour consitutionnelle ont également dû présenter un concours exigeant pour accéder à cette fonction.

M. Vankrunkelsven demande si les situations des deux groupes de référendaires sont comparables. Les référendaires à la Cour constitutionnelle disposent-ils de perspectives de carrière au sein de leur institution ? Peuvent-ils avoir accès à une autre fonction au sein de la Cour constitutionnelle ou sont-ils, à l'instar des référendaires à la Cour de cassation, confrontés à une absence de perspective de carrière ?

M. Delpérée rappelle que les référendaires à la Cour constitutionnelle sont de jeunes collaborateurs recrutés sur la base d'un concours et pour lesquels un certain roulement est important pour l'exercice des fonctions. À la Cour constitutionnelle, on est parti de l'idée que les référendaires pouvaient rester en place jusqu'à la fin de leur carrière normale. Garder l'exercice des mêmes fonctions jusqu'à l'âge de la pension n'est cependant pas un bon système. Dans une perspective de roulement, il est dès lors utile d'ouvrir aux référendaires à la Cour constitutionnelle le régime d'accès à la magistrature que la proposition de loi veut créer en faveur des référendaires à la Cour d'arbitrage.

M. Vankrunkelsven constate que cela revient à doubler le nombre de personnes pouvant accéder à la magistrature en suivant cette voie.

M. Delpérée précise qu'il s'agit d'un groupe de vingt personnes.

En ce qui concerne le nombre de personnes visées, M. Vandenberghe souligne que l'exception prévue par la loi du 7 avril 2005, qui concerne les avocats ayant au moins 20 ans de barreau, a un impact nullement comparable au nombre de référendaires qui pourraient accéder à la magistrature. En conséquence, l'argument du nombre n'est guère pertinent.

M. Mahoux demande si la Cour constitutionnelle est favorable à l'extension du régime d'accès à la magistrature à ses référendaires puisqu'on leur offre de la sorte la possibilité de quitter la Cour. Il propose que l'on demande l'avis de la Cour constitutionnelle sur l'amendement nº 1.

M. Delpérée n'est pas opposé à cette suggestion.

La commission décide de demander, à bref délai, l'avis de la Cour constitutionnelle sur les amendements nos 1 à 3 puisque ceux-ci modifient le statut des référendaires près la Cour constitutionnelle.

Article 3

Amendement nº 2

M. Delpérée et consorts déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 4-606/3) visant à apporter des modifications à l'article 191bis proposé, en vue d'étendre en faveur des référendaires à la Cour constitutionnelle le régime d'accès à la magistrature que la proposition de loi propose de créer en faveur des magistrats à la Cour de cassation.

Article 4

Amendement nº 3

M. Delpérée et consorts déposent l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 4-606/3) visant à apporter des modifications à l'article 194bis, § 1er, proposé, du Code judiciaire. Cet amendement découle de l'amendement nº 1 des mêmes auteurs.


Le président évoque la lettre que la commission a adressée le 22 mai 2008 à la Cour constitutionnelle, lui demandant de communiquer, dans la semaine, ses observations au sujet de la proposition de loi à l'examen. À ce jour, cet avis ne lui est pas encore parvenu. Il serait donc peut-être plus opportun de reporter la suite de la discussion et le vote.

M. Vandenberghe estime que le fait de ne pas avoir reçu l'avis de la Cour constitutionnelle n'empêche ni la poursuite de la discussion ni le vote. Ladite Cour est d'ailleurs demandeuse. Si l'on reçoit un avis après le vote en commission et avant l'examen par l'assemblée plénière, il est toujours possible d'en tenir compte lors de la discussion en séance plénière.

VII. Votes

L'article 1er est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

L'amendement nº 1 et l'article 2 ainsi amendé sont successivement adoptés à l'unanimité des 10 membres présents.

L'amendement nº 2 et l'article 3 ainsi amendé sont successivement adoptés à l'unanimité des 10 membres présents.

L'amendement nº 3 et l'article 4 ainsi amendé sont successivement adoptés à l'unanimité des 10 membres présents.

À la suite de l'adoption des amendements nº 1 à 3, la commission décide, à l'unanimité de modifier l'intitulé de la proposition de loi comme suit: « Proposition de loi modifiant les articles 187bis, 191bis et 194bis du Code judiciaire concernant le statut des référendaires près la Cour de cassation et des référendaires près la Cour constitutionnelle »

VIII. Vote final

L'ensemble de la proposition de loi est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.


Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.

Le rapporteur, Le président,
Jean-Paul PROCUREUR. Patrik VANKRUNKELSVEN.

ANNEXE


AVIS DU CONSEIL CONSULTATIF DE LA MAGISTRATURE

OBSERVATIONS

Le 5 mai 2008 le bureau du Conseil consultatif de la magistrature a décidé, après concertation avec les membres, d'initiative de prendre position sur la présente proposition de loi dans le cadre de sa mission de concertation avec le pouvoir législatif (art. 5 § 1 de la loi du 8 mars 1999 instaurant un Conseil consultatif de la magistrature).

1. Le statut des référendaires près la Cour de cassation fait l'objet de plusieurs dispositions du Code judiciaire. À l'instar des référendaires des autres juridictions supérieures du pays (la Cour constitutionnelle et le Conseil d'État), ils bénéficient de droits et d'obligations communs à ceux dont jouissent les magistrats. Ils sont titulaires du privilège de juridiction (art. 479 et 483 du Code d'instruction criminelle) et ils sont rémunérés selon les barèmes applicables aux magistrats (art. 365bis du Code judiciaire).

Néanmoins, la loi du 25 avril 2007 organisant les relations entre les autorités publiques et les organisations des greffiers de l'ordre judiciaire, les référendaires près la Cour de cassation, les référendaires et les juristes de parquet près les cours et tribunaux a réglé la représentation du personnel des services de l'ordre judiciaire. Les référendaires près la Cour de cassation, les référendaires et juristes de parquet près les cours et tribunaux ont, sans avoir le statut de magistrat, également le droit de désigner des représentants qui peuvent négocier et se concerter en leur nom avec l'autorité concernant des règles et des décisions relatives à leur carrière, à leur environnement de travail ainsi qu'à leurs droits en matière de travail et à leurs droits sociaux. La loi prévoit explicitement la possibilité pour les référendaires près la Cour de cassation de constituer une organisation représentative (Sénat, session de 2006-2007, 3-2010/1 du 23 décembre 2006, p. 7).

2. Lors de sa réunion plénière du 19 mars 2008, le Sénat a décidé, en application de l'article 259bis-19, § 2, du Code judiciaire, de recueillir un avis à caractère urgent du Conseil supérieur de la Justice sur la proposition de loi modifiant les articles 187bis, 191bis et 194bis du Code judiciaire concernant le statut des référendaires près la Cour de cassation (proposition de loi de Monsieur H. Vandenberghe, Doc. 4-606/1).

Le Conseil consultatif de la magistrature, en tant que représentant légal des magistrats, estime opportun de faire connaître au Sénat, son point de vue sur cette proposition de loi.

3. Le Code judiciaire n'organise pas la carrière des référendaires près la Cour de cassation de manière à assurer suffisamment leur orientation vers d'autres fonctions au sein de l'ordre judiciaire, dans l'exercice desquelles ils pourront valoriser l'expérience acquise au service de la Cour de cassation. La proposition de loi a pour objet de prévoir une voie d'accès à la magistrature adaptée aux référendaires près la Cour de cassation.

La proposition de loi prévoit la possibilité pour les référendaires près la Cour de cassation de pouvoir prétendre à une nomination au sein de la magistrature, à condition qu'ils réussissent un examen oral d'évaluation.

4. Dans la proposition de loi, l'article 191bis, § 1er, du Code judiciaire, est remplacé par ce qui suit:

« Est dispensé de l'examen d'aptitude professionnelle prévu à l'article 259bis, § 1er, en vue d'une nomination visée à l'article 190, pour autant que les conditions prévues aux §§ 2 et 3 soient respectées:

— toute personne qui a exercé la profession de référendaire près la Cour de cassation pendant douze ans au moins ou qui a exercé pendant sept ans au moins cette activité et exercé pendant cinq ans au moins une fonction dont l'exercice nécessite une bonne connaissance du droit. »

5. Les référendaires près la Cour de cassation sont nommés après avoir réussi un concours qui est, selon l'auteur de la proposition de loi, comparable à l'examen d'aptitude professionnelle visé à l'article 259bis-9, du Code judiciaire. Le législateur a confié le recrutement des référendaires directement à la Cour de cassation (art. 259duodecies du Code judiciaire). Les référendaires près la Cour de cassation ne disposent pas de la possibilité d'accéder, après l'exercice de leur profession durant un certain nombre d'années, à d'autres fonctions au sein de la juridiction à laquelle ils appartiennent.

6. D'autre part, les référendaires peuvent, tenant compte de leur expérience professionnelle spécifique, déjà participer à l'examen d'aptitude professionnelle qu'organise le Conseil supérieur de la Justice et qui comporte actuellement deux épreuves écrites et une épreuve orale. Suivant la loi ils peuvent aussi participer en théorie au concours d'admission au stage.

7. Le législateur a clairement décidé de réserver la troisième voie d'accès aux avocats sur la base de leur expérience professionnelle spécifique.

Cette voie n'est actuellement ouverte qu'aux personnes qui ont exercé la profession d'avocat à titre d'activité professionnelle principale pendant au moins 20 ans ou qui l'ont exercée pendant au moins 15 ans et exercé pendant au moins 5 ans une fonction dont l'exercice nécessite une bonne connaissance du droit. Dans le contexte des articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour constitutionnelle a justifié la troisième voie d'accès sur base de l'expérience particulière qu'acquièrent les avocats pendant leur carrière (arrêt 142/06 du 20 septembre 2006).

Les référendaires font certes partie d'une catégorie spécifique quant au nombre d'années requises comme expérience professionnelle pour la troisième voie. Mais cette catégorie reprend aussi d'autres personnes pour lesquelles la troisième voie ne sera pas ouverte, entre autres les référendaires adjoints au Conseil d'État, les référendaires à la Cour constitutionnelle, les référendaires ou juristes de parquet près les cours d'appel et les tribunaux de première instance.

8. Néanmoins, le Conseil consultatif de la magistrature estime que l'expérience particulière des référendaires près la Cour de cassation peut être utile à la fonction de juge de premier degré, parce que l'accès à la magistrature constitue, sous plusieurs angles, un enrichissement grâce à la diversité des profils des candidats.

Par contre, il est peu probable que des référendaires près la Cour de cassation optent pour la fonction de juge de premier degré, puisqu'ils sont rémunérés, après un stage de trois ans, comme les magistrats près la cour d'appel.

9. En outre, le Conseil consultatif constate qu'entre-temps le législateur a également retiré la dispense de l'examen d'aptitude professionnelle tant pour les juges/conseillers suppléants non-pensionnés que pour les référendaires au Conseil d'État et près la Cour constitutionnelle (entre autres l'article 53 de la loi du 3 mai 2003).

Dans son projet de loi 51K2624 du 11 juillet 2006 modifiant les dispositions du Code judiciaire concernant l'accès à la magistrature le gouvernement a essayé d'alourdir les conditions d'inscription à l'examen d'aptitude professionnelle en tenant compte des exigences particulières d'expérience professionnelle par l'adaptation de l'article 259bis-9 du Code judiciaire, inséré par la loi du 22 décembre 1998 et modifié par la loi du 7 avril 2005:

« Ne pourront participer aux examens que ceux qui comptent 7 ans d'expérience professionnelle dans un domaine juridique au moment de l'inscription. »

10. Une part des délégués de la Cour de cassation au sein du Conseil consultatif de la magistrature souhaite souligner la spécificité de l'affectation de référendaire près la Cour de cassation étant donné que ces référendaires sont nommés en vertu d'une procédure de sélection qualitative par un jury paritaire mixte créé au sein de cette Cour. Ils pourront ainsi apporter à la magistrature une contribution enrichissante basée sur leur expérience professionnelle spécifique au sein de la plus haute juridiction.

11. Les référendaires près la Cour de cassation estiment qu'ils n'ont pas de perspectives de carrière au sein de la magistrature mais cela vaut également pour les référendaires près les cours et tribunaux et les juristes de parquet.

Il est important d'élaborer une perspective de carrière pour ce groupe de référendaires et juristes de parquet au sein de leur cadre professionnel, surtout parce qu'on veut agrandir ce cadre et nommer moins de magistrats ou sauvegarder au moins le cadre actuel.

Le plan politique de l'actuel ministre de la Justice prévoit que les juristes de parquet et les référendaires doivent revêtir une position claire dans la structure du personnel de l'organisation judiciaire. Cette catégorie du personnel doit être étendue et à terme le ministre veut prendre des initiatives, sur la base des résultats de la mesure de la charge de travail, qui mèneront à une répartition plus équilibrée entre les différentes articulations de l'organisation judiciaire.

12. La carrière d'un référendaire ou d'un juriste de parquet pourrait être déterminée au sein du cadre même, avec des perspectives d'accès à la magistrature par l'examen d'aptitude professionnelle.

« La carrière d'un référendaire/juriste de parquet peut être reprise en une filière de métiers qui représente le domaine d'expertise « assistance juridique aux magistrats », où la filière de métier comprend 5 classes de métier numérotées de A1 (niveau plus bas) à A5 (niveau plus élevé). Chaque classe regroupe les fonctions ayant un niveau comparable de complexité, d'expertise technique et de responsabilités qu'on retrouve (par classe de métier) dans les descriptions de fonctions et les profils de compétence. Chaque fonction fait l'objet d'une pondération et des barèmes de salaire plus différenciés y seront liés. »

Conclusions:

13. Après concertation avec les magistrats près la Cour de cassation, membres effectifs et suppléants du Conseil consultatif de la magistrature, avec les référendaires près la Cour de cassation, avec le président de l'association de juristes et de référendaires belges et avec les représentants des stagiaires judiciaires néerlandophones et francophones, le Conseil consultatif de la magistrature arrive aux conclusions suivantes par rapport à la proposition de loi.

14. Le Conseil consultatif de la magistrature est opposé à la proposition de loi et plaide pour une vision globale en ce qui concerne l'élaboration et la planification d'une carrière en tant que référendaire ou juriste de parquet. Non seulement la Cour de cassation, mais aussi les cours et tribunaux doivent pouvoir engager, dans le futur, des juristes jeunes et compétents, où la fonction de référendaire ou juriste de parquet reste même attrayante dans une carrière complète. Ceci cadre aussi dans la vision d'une Justice moderne et efficace, où les magistrats sont assistés par des référendaires et des juristes de parquet expérimentés et motivés, où l'accès à la magistrature reste possible par le stage judiciaire ou par l'examen d'aptitude professionnelle.

15. Le Conseil consultatif ne soutient pas non plus un éventuel élargissement de la troisième voie d'accès à toutes les catégories de référendaires et juristes de parquet, parce qu'elle remet en cause la structure logique quant à l'accès légal à la magistrature.

16. Cette proposition de loi ne tient pas compte des griefs des référendaires près la Cour de cassation:

— l'impossibilité d'être désigné en tant que président/vice-président de divers organes d'avis administratifs ou de commissions et/ou en tant que membre d'un Conseil d'appel des professions libérales;

— exclusion de formations spécifiques réservées aux magistrats;

— ils ne sont pas admis sur la liste de rang de l'article 310 du Code judiciaire.

Pour faire face à ces souhaits légitimes d'autres projets ou propositions de loi sont à préconiser.

17. Le Conseil consultatif de la magistrature est arrivé à cette position commune à une voix près.

Bruxelles, le 16 mai 2008.