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5 MARS 2008
La présente proposition de résolution reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée à la Chambre des représentants le 8 décembre 2006 (doc. Chambre, nº 51-2795/001).
A. Un registre des hypothèques imparfait
Le registre des hypothèques relève du SPF Finances et le conservateur des hypothèques est un comptable de l'État.
Le registre des hypothèques fournit aux autorités une masse d'informations sur le marché immobilier. Chaque transfert de propriété d'un immeuble requiert la transcription de l'acte de vente notarié dans le registre du conservateur des hypothèques si l'on veut rendre la vente opposable aux tiers. Les crédits hypothécaires sont également inscrits au registre.
L'organisation du système hypothécaire belge est toutefois tellement complexe que la recherche d'informations sur un immeuble tient de la gageure.
En effet, un système hypothécaire peut être organisé de deux manières: un système foncier ou un système personnel (1) .
1. Système de registre foncier
Un système de registre foncier ou un système fondé sur le droit réel est constitué en fonction des parcelles. La personne qui demande les informations doit uniquement connaître l'identification du bien. Sur la base de celle-ci, le conservateur peut lui communiquer le statut juridique de ce bien immobilier.
Ce système présente des avantages considérables:
a) L'emplacement de la parcelle est un élément stable. Alors que d'autres éléments (propriétaire, destination, construction, ...) peuvent changer, l'emplacement est immuable. Cet élément offre un point de départ stable pour les recherches;
b) Dans le système foncier, il est beaucoup plus simple de réunir toutes les données relatives au statut d'une parcelle particulière au regard du droit réel (propriété, servitude, usufruit, statut urbanistique, expropriations);
c) Le système du registre foncier a, dans les pays où il existe, une fonction qui dépasse la simple valeur informative. Parfois, on peut également faire valoir des droits réels sur la base du statut juridique tel qu'il est décrit dans le registre foncier (2) .
2. Système fondé sur la personne
Le système hypothécaire peut également être organisé sur la base de l'identification personnelle des titulaires des droits immobiliers réels et des propriétaires grevés. Si l'on opte pour ce système, on ne peut obtenir des données que si l'on effectue des recherches au départ du nom de la personne tel qu'il apparaît dans les registres à un moment donné.
Les désavantages de ce système personnel sont évidents:
a) L'identification de propriétaires est moins stable que l'identification de parcelles: non seulement les parcelles changent de propriétaire, mais l'identification des propriétaires est déjà en soi plus compliquée (copropriété, multipropriété, propriété d'appartement, ...);
b) Si le propriétaire actuel n'est pas connu dans le registre (mutation à la suite d'une prescription, droit de succession, ...), les recherches doivent être effectuées au nom du dernier propriétaire inscrit;
c) En demandant des renseignements sur la base du nom du titulaire connu au bureau des hypothèques, on n'obtient pas nécessairement le statut de droit réel actuel de ce bien.
Le système hypothécaire belge est malheureusement un système personnel. Il s'agit indubitablement du système le moins adéquat. Dans ce système, lorsqu'on demande l'état hypothécaire d'un bien immobilier, on n'obtient pas un aperçu global de l'ensemble du statut juridique du bien. On devra donc reconstituer, sur la base du nom du titulaire actuel, la liste des propriétaires successifs pendant les 30 dernières années.
Lorsqu'un notaire doit établir un acte d'achat-vente notarial, il doit dès lors:
— s'adresser au cadastre pour obtenir l'identification exacte du bien (situation et données cadastrales) ainsi que le nom de la personne mentionnée comme titulaire sur la matrice;
— aller chez le receveur de l'enregistrement et des domaines avec ces données et lui demander le nom de l'actuel propriétaire;
— sur la base du nom du propriétaire, reconstituer la liste des propriétaires sur trente ans, et, enfin, lever l'état hypothécaire (3) .
Ces formalités prennent facilement trois mois. Le système personnel est aussi un système négatif qui a des effets limités. La transcription hypothécaire n'est qu'une formalité administrative, dans laquelle on ne peut puiser des droits. La transcription ne corrige pas les vices qui pourraient entacher l'acte juridique. La transcription hypothécaire concerne donc uniquement l'opposabilité aux tiers. Il s'agit uniquement d'un instrument permettant d'informer les tiers.
B. En droit comparé: le registre hypothécaire en Allemagne et en France
1. Allemagne
L'Allemagne connaît effectivement un système de registre foncier, le Grundbuch.
En cas de transfert d'un bien immobilier, on peut rechercher tout simplement le statut actuel de droit réel (propriété, servitude, usufruit, situation urbanistique, expropriations) en fonction de l'emplacement du bien.
L'Amtsgericht garantit en outre l'exactitude du Grundbuch. C'est ce que l'on appelle la « Guter Glaube » du Grundbuch. On peut postuler que le Grundbuch reflète correctement la situation de droit réel de bien immobilier et ce, du fait que des collaborateurs juridiques vérifient l'exactitude des actes notariés lorsqu'ils sont présentés à l'enregistrement.
Le fonctionnaire qui tient à jour les registres fonciers n'a donc pas de rôle purement passif (c'est-à-dire inscrire les actes qui lui sont présentés), mais procède de manière active à un examen de la validité intrinsèque des actes qui lui sont présentés. C'est ce que l'on appelle le système du registre foncier « positif »: on peut faire valoir des droits réels sur un bien immobilier sur la base d'un extrait du Grundbuch.
L'enregistrement dans le Grundbuch a dès lors également un effet constitutif: sans enregistrement, il n'y a pas de transfert de propriété. Donner de la publicité à l'acte de vente est donc une condition indispensable pour faire procéder au transfert de la propriété (4) .
Grâce à l'efficacité de l'organisation, les formalités administratives sont également bien plus vite remplies: l'enregistrement ne dure généralement que 3 semaines. De manière globale, on se base sur 1 % à 2 % des frais de notaire et d'enregistrement, auxquels il faut encore bien sûr ajouter les droits de mutation (Grunderwerbsteuer) de 3,5 % (5) .
D'ailleurs, dans le Land allemand de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, le registre des hypothèques a été informatisé en un temps record. Depuis 2004, le Grundbuch électronique (e-Grundbuch) y est opérationnel. Plus de 125 000 pages du Livre foncier ont été introduites dans le système (6) .
Actuellement, le Grundbuch électronique est d'ailleurs lié aux données inscrites dans le Liegenschaftsbuch du Katasteramt (Bureau du Cadastre), de manière à ce que plus de données encore soient centralisées. Néanmoins, l'on peut déjà faire des recherches sur la base de la parcelle cadastrale, de l'arrondissement judiciaire, de la personne physique et de la personne morale.
Les tribunaux, les notaires, les géomètres et les banques peuvent consulter le Grundbuch électronique sur Internet. Ils ne peuvent cependant pas le modifier. Les modifications sont réservées aux collaborateurs juridiques de l'Amtsgericht, qui doit en effet d'abord vérifier l'exactitude des actes notariés. Les notaires doivent donc toujours transmettre leurs actes sur papier à l'Amtsgericht, qui transcrit les informations pertinentes dans le Grundbuch électronique.
2. France
La France avait jadis un système personnel à l'instar de la Belgique. Pour remédier à l'inconvénient que l'on ne pouvait effectuer de recherches que sur la base du nom et pas sur la base de la parcelle, les Français ont créé le « fichier immobilier » dès 1955. Ce système se situe à mi-chemin entre le système personnel, comme en Belgique, et un système de livre foncier, comme en Allemagne (7) .
Le « fichier immobilier » se compose d'un « fichier personnel » et d'un « fichier réel ».
Le « fichier personnel » rassemble tous les droits réels au nom d'une même personne.
— Tableau I: donne une liste de tous les biens immobiliers urbains dont cette personne est propriétaire;
— Tableau II: donne une liste de tous les biens immobiliers ruraux dont cette personne est propriétaire;
— Tableau III: répertorie les servitudes, privilèges et hypothèques.
Le « fichier réel » rassemble tous les actes qui portent sur le même bien immobilier:
— Tableau I: donne la nature du bien (bien immobilier urbain ou rural, numéro cadastral, dessin de la parcelle);
— Tableau II: décrit l'emplacement du bien et ses caractéristiques;
— Tableau III: servitudes, privilèges et hypothèques (8) .
Il est donc possible d'effectuer des recherches aussi bien sur la base du nom des personnes que de l'emplacement des biens immobiliers. Le conservateur des hypothèques ne laisse généralement consulter que des extraits, pas les actes dans leur intégralité.
C. Situation en Belgique: le registre des hypothèques toujours imparfait après son informatisation
La loi du 9 février 1995 modifiant la loi hypothécaire du 16 décembre 1851 (9) devait opérer une réforme fondamentale de la Loi hypothécaire.
Cette loi vise principalement à moderniser le fonctionnement des bureaux des hypothèques, les méthodes utilisées à l'heure actuelle — transcription ou inscription manuelle des actes dans les registres du bureau des hypothèques — ayant été qualifiées à juste titre de moyenâgeuses. La transcription manuelle d'actes est en outre longue et coûteuse et elle peut être à l'origine d'erreurs ou de lacunes.
La loi tend également à renforcer la fiabilité des actes en standardisant les documents utilisés pour la transmission et la demande d'informations. Elle instaure un mode de désignation uniforme des immeubles et de l'identité des parties.
Mais la mise en place d'un système informatique efficace et de qualité s'est avérée complexe. L'entrée en vigueur de la loi a donc été fixée par arrêté royal.
Il a fallu attendre pratiquement six ans pour que l'essentiel de la loi puisse enfin entrer en vigueur (10) . Ce délai était apparemment nécessaire pour équiper les bureaux des hypothèques de matériel informatique de qualité. L'arrêté royal prévoyait donc que le registre des transcriptions, le registre des inscriptions et le répertoire des propriétaires grevés seraient tenus sur support informatique à partir du 1er janvier 2001. Seul le registre des dépôts est encore conservé provisoirement en version papier.
Les actes présentés en vue d'être transcrits, inscrits ou de faire l'objet d'une mention marginale sont scannés et reliés à la banque de données sur la base du nom des parties contractantes et de la date de l'acte.
Les articles 1er et 2 de la loi du 9 février 1995 ne sont toutefois toujours pas entrés en vigueur. Ces articles visaient à permettre la transcription d'actes non plus dans leur intégralité, mais uniquement par extraits. À cette fin, un arrêté royal doit fixer dans quelle mesure et pour quelles matières la transcription partielle est autorisée ainsi que les modalités à respecter pour la transcription par extraits (11) .
Le gouvernement ne semble cependant pas avoir l'intention d'assurer, dans l'immédiat, l'entrée en vigueur de ces articles et accorde la priorité à l'intégration des systèmes informatiques existants dans la banque de données patrimoniales (12) .
Il s'ensuit cependant que notre registre des hypothèques manque toujours d'efficacité. Pour ce qui est des transferts de propriété à partir de 2001, la banque de données permet uniquement des recherches sur la base de la date de l'acte et sur la base du nom des parties contractantes. La recherche donne alors comme résultat un lien vers l'acte notarié scanné.
Il est dès lors toujours impossible d'effectuer des recherches sur la base de la localisation du bien.
Si le Roi décidait que la banque de données même doit contenir davantage d'informations provenant de l'acte scanné, telles que la localisation du bien et le prix de vente, nous disposerions d'un registre des hypothèques nettement plus performant.
D. Un cadastre fermé
Le cadastre contient également un trésor d'informations en ce qui concerne la valeur de biens immobiliers (13) .
Dans le « cadastre authentique », les titulaires de droits réels et les biens immobiliers concernés sont identifiés sur la base d'actes et de documents juridiques (actes notariés, actes sous seing privé, jugement).
La Documentation patrimoniale entend même intégrer la documentation du Cadastre, de l'Enregistrement, des Domaines et des Hypothèques dans un système informatique unique. On veut faire évoluer le plan parcellaire cadastral fiscal vers un plan doté d'une plus grande sécurité juridique.
Curieusement, on en arrive ainsi, par le biais du cadastre, toutefois, à une sorte de système de livre foncier. Cela durera cependant encore des années avant que cette intégration ne devienne un fait.
IBM n'a encore réalisé qu'une étude préliminaire pour ce projet PATRIS. Cette étude doit être suivie de l'implémentation d'un système qui intégrera tous les processus de fonctionnement et toutes les bases de données de la Documentation patrimoniale. Ce système intégré portera le nom de STIPAD. Il n'a été sous-traité qu'en 2005. Il faudra en outre également développer des systèmes d'information géographique (SIG).
On a cependant d'ores et déjà entamé la digitalisation des matrices cadastrales dans le plan parcellaire cadastral digitalisé: CADMAP. Actuellement, 80 % des 28 733 feuilles de plan de l'ensemble du territoire belge ont déjà été vectorisés. Cinquante-neuf pour cent, ou 17 000 feuilles de plan, ont déjà été chargés sur le serveur central. Depuis la digitalisation début 1999, 90 000 mutations ont déjà dû être apportées aux plans digitalisés du fait de lotissements et autres. Depuis 2005, le plan parcellaire cadastral digitalisé est gratuitement à la disposition des communes.
Aucune donnée n'est toutefois encore associée à ces parcelles. Cette étape ne pourra intervenir qu'après l'intégration des systèmes. L'objectif est cependant qu'à l'avenir, en cliquant sur une parcelle, on obtiendra également des informations relatives aux droits qui grèvent le bien, à la pollution du sol, ... même si l'accès à cette information sera probablement limité aux notaires, aux promoteurs immobiliers et aux géomètres, moyennant paiement peut-être.
Dans ce contexte, on peut également se demander pourquoi l'accord de coopération obligatoire créant l'Agence de l'information patrimoniale se fait attendre si longtemps (14) . Nous ne pouvons qu'espérer que la création d'une telle Agence ira de pair avec la conversion de nos registres des hypothèques en un système de registre foncier.
Pour l'heure, il n'existe qu'une collaboration informelle par l'intermédiaire d'un comité stratégique, composé de représentants de la Documentation patrimoniale, de l'Institut géographique national et des trois régions pour coordonner la gestion des informations patrimoniales.
| Martine TAELMAN. |
Le Sénat,
A. considérant que le registre belge des hypothèques est fondé sur la personne et, par conséquent, organisé de manière inefficace;
B. considérant que pour permettre des recherches efficaces et remplir la fonction informative d'un registre public, le registre des hypothèques doit être lié au sol et que les expériences allemande et française démontrent qu'une classification parcellaire offre le plus d'avantages;
C. considérant que si la loi du 9 février 1995 a informatisé le Registre des hypothèques de manière limitée, elle n'a pas encore été totalement appliquée et qu'elle laisse subsister les méthodes de travail inefficaces du registre des hypothèques lié à la personne;
D. considérant que de vagues projets existent au sein du SPF Finances pour interconnecter les systèmes informatiques actuels par le biais du projet PATRIS, mais que ce projet a seulement fait l'objet d'une étude préalable, qu'aucun marché public n'a encore été lancé et qu'il n'existe aucun calendrier précis quant à la réalisation dudit projet;
E. considérant que l'on ignore si le projet PATRIS constitue uniquement une interconnexion des systèmes informatiques existants ou s'il apportera également des modifications au registre des hypothèques afin de pouvoir effectuer des recherches sur la base de l'emplacement du bien;
F. considérant que l'accès serait limité aux notaires, agents immobiliers et géomètres, alors que de simples particuliers devraient également avoir accès à ces informations qui doivent être publiques aux termes de la loi;
G. considérant que les régions doivent pouvoir participer à la constitution d'une base de données patrimoniale en raison de leurs compétences en matière d'aménagement du territoire et d'environnement;
Demande au gouvernement fédéral:
1. de convertir le registre des hypothèques lié à la personne en un registre des hypothèques lié au sol;
2. de prévoir un échéancier clair pour la mise en œuvre du projet PATRIS et de ne pas limiter ce projet à une simple interconnexion des systèmes informatiques existants, mais de parvenir à une intégration fondamentale de différents systèmes TIC du Cadastre, de l'Enregistrement, des Domaines et des Hypothèques;
3. de faire en sorte que ce système informatique offre également la fonctionnalité de SIG (Système d'information géographique);
4. de donner également aux simples particuliers accès aux informations qui sont publiques d'un point de vue légal et de permettre la consultation unique moyennant paiement par le biais de systèmes SMS;
5. de s'investir pour que l'Accord de coopération créant l'Agence de l'information patrimoniale soit approuvé par le Parlement le plus rapidement possible;
6. de garantir, dans l'intervalle, que les Régions soient réellement associées à la constitution d'une banque de données patrimoniales comprenant, par parcelle, des informations émanant de différents niveaux de pouvoir.
14 février 2008.
| Martine TAELMAN. |
(1) Dirix, E; De Corte, R., Zekerheidsrechten, Story-Scientia 1999, points 111-119, pp. 102-104.
(2) Dans un système fondé sur la personne, on ne peut y puiser que des droits réels vis-à-vis de tiers.
(3) L'article 13, alinéa 2, de la loi du 10 octobre 1913 apportant des modifications à la loi hypothécaire prévoit que chaque acte d'achat doit faire mention du titre de propriété du précédent propriétaire.
(4) § 873 BGB (Bürgerliches Gesetzbuch).
(5) « Een huis kopen in Duitsland », Édition Euregio, Grensoverschrijdende Consumentenadvisering.
(6) www.grundbuch.nrw.de
(7) Décrets français des 4 janvier 1995 et 14 octobre 1955.
(8) Simler, Ph., Delebecque, Ph., Droit Civil: les sûretés, la publicité foncière, Dalloz 2004, p. 725 e.s.
(9) Loi du 9 février 1995 modifiant la loi hypothécaire du 16 décembre 1851, Moniteur belge du 18 mars 1995.
(10) Arrêté royal du 12 décembre 2000 fixant la date de l'entrée en vigueur de certaines dispositions de la loi du 9 février 1995 modifiant la loi hypothécaire du 16 décembre 1851, et portant exécution de l'article 144, 4o, de la loi hypothécaire du 16 décembre 1851 (Moniteur belge du 21 décembre 2000). Une certaine doctrine se montre toutefois réticente en la matière. Il est en effet difficile de déterminer objectivement quels passages de l'acte sont superflus et ne doivent dès lors pas être transcrits. En outre, dans ce cas, ces passages non transcrits ne seraient pas opposables aux tiers de bonne foi. Cette approche perd toutefois de vue qu'au regard du droit commun, lorsqu'aucune publicité n'est prévue, la teneur d'une convention en tant que fait juridique est bel et bien opposable sans plus aux tiers en tant que fait juridique au regard du droit commun. (Byttebier, K., Voorrechten & hypotheken, Maklu Anvers 2005, pp. 141-142, no 101)
(11) La suppression des mots « en entier » dans l'article 1er de la loi hypothécaire du 16 décembre 1851 permettrait de limiter la transcription aux passages des actes ayant trait à l'opposabilité des droits réels immobiliers aux tiers de bonne foi.
(12) Question écrite no 752 de M. Alfons Borginon du 22 avril 2005 au vice-premier ministre et ministre des Finances, Bulletin des Questions et Réponses no B085, p. 14750.
(13) Rapport annuel activités documentation patrimoniale 2004.
(14) Question no 541, du député Borginon, du 23 novembre 2004, Bulletin des Questions et Réponses no B091 du 5 septembre 2005, p. 16141. Article 92bis, § 3, e), de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.