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7 NOVEMBRE 2007
La présente proposition de loi reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 30 mai 2006 (doc. Sénat, nº 3-1732/1 — 2005/2006).
Le logement constitue l'un des besoins essentiels le plus élémentaire de tout être humain, au même titre que la nourriture et l'habillement. Le droit au logement est reconnu comme un droit fondamental de la personne humaine, tant au niveau international qu'au niveau national.
Le droit au logement est consacré dans plusieurs accords internationaux tels la Déclaration des droits de l'homme de 1948 (son article 25 le garantit de façon indirecte en posant: « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et celui de sa famille (...) notamment pour le logement ... »), l'accord de la Seconde conférence des Nations unies sur les Établissements Humains (Habitat), ou encore l'article 11 de la Convention internationale des droits économiques, sociaux et culturels (qui consacre le « droit à un logement suffisant »). L'article 23 de la Constitution reconnaît que le « droit à un logement décent » est un droit fondamental qui découle du droit au respect de la dignité humaine.
La constitution d'une garantie locative représente l'un des obstacles, souvent infranchissable, à l'obtention d'un logement pour les personnes démunies puisqu'elle équivaut, la plupart du temps, à trois mois de loyer. Cette charge financière est bien souvent majorée du paiement du premier mois de loyer ainsi qu'une éventuelle commission pour l'agence immobilière qui a servi d'intermédiaire.
Faiblesses de la réglementation actuelle encadrant la constitution des garanties locatives
La loi du 20 février 1991 modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer (publiée au Moniteur belge du 22 février 1991) applicable, entre autres, aux baux à résidence principale du preneur, réglemente la matière de la garantie locative en prévoyant, en son article 10, que lorsque celle-ci se présente sous la forme d'une somme d'argent, le montant de celle-ci ne peut excéder une somme équivalente à trois mois de loyer et doit être placée sur un compte individualisé au nom du locataire; compte sur lequel le bailleur acquiert privilège mais dont il ne peut disposer que moyennant accord du preneur ou suite à une décision judiciaire.
Dans les faits, certains propriétaires n'hésitent pas à se mettre délibérément, et le plus souvent impunément, hors-la-loi, en réclamant par exemple une garantie locative dont le montant excède trois mois de loyer, ou en exigeant que la somme soit remise directement entre leurs mains. Ces revendications illégitimes ne sont, hélas, pas toujours repoussées par les candidats locataires pressés de trouver un toit.
« De manière générale, on peut reprocher à l'article 10 de la loi sur les baux de résidence principale de n'envisager que la seule garantie locative délivrée en espèces et, partant, d'exclure de son champ (impératif) d'application, les garanties constituées sous une autre forme. Par conséquent, la lettre de garantie par laquelle le CPAS se déclare caution solidaire du preneur ainsi que la garantie bancaire (...), fort prisée par les personnes démunies (ainsi que par les CPAS), ne sont soumises à aucune réglementation; leur montant, les modalités de leur délivrance, etc. relèvent donc de l'entière discrétion des parties, c'est-à-dire dans les faits, du propriétaire » (1) . « Le maillage juridique tressé par la loi sur les baux de résidence principale autour de la question de la garantie locative apparaît donc distendu par endroits » (2) .
Imperfections des mécanismes d'aide à la constitution de garanties locatives
Les personnes à faibles revenus éprouvent des difficultés importantes à constituer une garantie locative. Afin de rencontrer cette difficulté, des solutions alternatives ont vu le jour. Le Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale dresse, dans son dernier rapport bisannuel, un inventaire de la situation (3) .
Dans le cadre de l'aide sociale, les CPAS sont compétents pour favoriser la constitution d'une garantie locative. Ils utilisent pour ce faire trois formules:
premièrement « la lettre de garantie par laquelle le CPAS se déclare caution solidaire du preneur »;
deuxièmement, « la garantie bancaire par laquelle une banque se porte, avec l'aide de la région et à l'instigation d'un CPAS, caution solidaire du preneur »;
troisièmement, « la garantie en espèces sur un compte bloqué ». Sur proposition de la ministre Arena, lors du Conseil des ministres extraordinaire d'Ostende du 21 mars 2004, il a été décidé l'octroi d'une subvention fédérale de 25 euros aux CPAS par garantie locative constituée, pour favoriser leur constitution par ceux-ci. Cette subvention de 25 euros est sensée couvrir la charge financière liée à l'ouverture de la garantie locative par un CPAS auprès d'un organisme bancaire. L'intervention est conditionnée au fait que le CPAS établisse un plan de remboursement correspondant au montant de la garantie locative accordée.
L'action des CPAS, en matière de constitution de garanties locatives, n'est pas sans poser de nombreuses difficultés. « Dans la pratique, les acteurs rapportent que des propriétaires tendent à refuser les garanties émanant d'un CPAS. Ceci paraît constituer une discrimination « fondée sur la fortune » au sens de la loi du 25 février 2003 (4) » (5) .
Les CPAS possédant par ailleurs un haut degré d'autonomie dans la mise en œuvre de l'aide sociale, leurs pratiques tendent naturellement à se multiplier: « Toute une série de questions touchant au problème de la garantie locative (montant, mode de constitution, usage, modalités de remboursement, décision de procéder à une enquête sociale, etc.) reçoivent ainsi une réponse différente d'une commune à l'autre, instillant la confusion dans le chef des demandeurs d'aide, quand ce n'est pas un sentiment d'arbitraire » (6) . En outre, la lenteur de la procédure est pénalisante pour le candidat locataire qui voit bien souvent le logement convoité lui échapper.
Il existe également des associations ou Fonds régionaux qui dispensent des aides pour faciliter la constitution de garanties locatives. Ainsi, à Bruxelles, une ordonnance du 16 juillet 1998 (7) a confié au « Fonds du logement des familles de la Région Bruxelles-Capitale », l'organisation de l'octroi des aides à la constitution des garanties locatives. Les critères d'octroi de ces aides sont toutefois loin d'être uniformes. « La règle qui semble prévaloir est que les CPAS aident les bénéficiaires de l'aide sociale alors que les Fonds assistent les autres personnes fragilisées. Pour bénéficier de l'aide du Fonds bruxellois, il faut remplir les conditions de revenus, de patrimoine et d'admission identiques à celles du logement social, mais, d'un autre côté, il faut avoir des revenus suffisants pour payer le loyer et le remboursement échelonné de la garantie (en 18 mois maximum) » (8) .
Les mécanismes actuellement en place pour suppléer à l'incapacité du locataire à constituer une garantie locative comportent donc des faiblesses (lenteur des procédures, critères d'attribution trop stricts, etc.).
Ils se sont révélés incapables de mettre fin à la discrimination insidieuse dont font l'objet les candidats locataires qui ne sont pas en mesure de libérer immédiatement la garantie locative demandée. En outre, ces mécanismes ne sont pas accessibles à une large frange de la population disposant pourtant de revenus modestes.
Le marché locatif privé
Selon la direction générale Statistique et Information économique du SPF Économie (ex-INS), il y aurait 4 248 502 logements en Belgique au 1er octobre 2001 (9) dont près de 1 156 914 logements en location. Ce chiffre est vraisemblablement en deçà de la réalité puisque certains logements n'apparaissent pas dans les statistiques (logements étudiants, logements des clandestins, etc.).
Source: ex-INS: « Question 7a: Davantage de gens sont propriétaires de leur logement ».
Selon ce même service, « une grande part, soit 87 %, des logements de location en Belgique sont loués pour moins de 496 euros mensuels (20 000 francs belges). Proportionnellement, à Anvers et à Gand, il y a plus de logements locatifs bon marché (loyer inférieur à 248 euros ou 10 000 francs) que dans la Région flamande dans son ensemble. De même, on trouve à Charleroi et à Liège, plus de logements locatifs bon marché que dans la Région wallonne globalement. En revanche, à Bruxelles seul un logement sur cinq est loué pour moins de 248 euros. Le nombre de logements chers (c'est-à-dire au loyer égal ou supérieur à 992 euros ou 40 000 francs belges) y est sensiblement plus élevé que dans le reste du pays » (10) .
La somme totale des garanties déposées sur des comptes bloqués, en garantie des obligations des locataires, s'élèverait au moins à 1 milliard d'euros (11) . Une extrapolation optimiste, sur base des chiffres de ce même service, laisse apparaître que ce montant pourrait même s'élever à plus de 1,3 milliard d'euros (12) .
Modifications proposées
Afin de mettre fin aux discriminations observées, lorsque le candidat preneur n'est pas en mesure de libérer immédiatement la garantie locative réclamée, et afin de permettre la constitution progressive de la somme immobilisée en garantie, les auteurs proposent de dissocier la constitution de la garantie locative des négociations relatives au bail et d'instaurer un mécanisme de solidarité à travers la mise en place d'une « garantie bancaire locative » spécifique.
La proposition prévoit qu'il ne peut être réclamé au preneur, pour assurer le respect de ses obligations, qu'une « garantie bancaire locative » spécifique émise par un établissement de crédit. La bonne réalisation de cette formalité est attestée par la production d'un document standard. Cette garantie spécifique combine un privilège sur la somme d'argent figurant à l'actif d'un compte individualisé, ouvert au nom du preneur, ainsi qu'une caution du « Fonds fédéral des garanties locatives » pour une somme correspondant à la différence entre les montants figurant sur ce compte et l'équivalent de trois mois de loyer. Le preneur est tenu de verser sur ce compte une somme correspondant à trois mois de loyer dans un délai qui ne peut dépasser 36 mois ou la durée du contrat de bail si celle-ci est plus courte. La relation locataire-banque est ainsi rendue totalement indépendante de la relation locataire-propriétaire.
Afin de faire face aux défaillances des locataires, il est créé, en collaboration avec les établissements de crédit, un « Fonds fédéral des garanties locatives » qui a pour mission de cautionner tout ou partie des engagements des preneurs des baux relatifs à la résidence principale de ceux-ci. Ce Fonds est alimenté par une contribution perçue sur les intérêts des sommes placées à l'actif des comptes individualisés visés ci-avant, ainsi que par une contribution forfaitaire des établissements de crédit. Le coût de ce mécanisme de solidarité est donc réparti sur la masse globale des fonds affectés à la bonne fin des baux à résidence principale. La gestion de ce Fonds est assurée par un établissement de crédit, désigné par appel d'offres, pour une période de dix ans.
En outre, afin de mettre fin aux pratiques illégales observées en matière de garantie locative, la proposition de loi prévoit que « toute autre forme de garantie personnelle ou réelle est interdite et nulle de plein droit ». Afin de ne pas pénaliser les locataires, la proposition prévoit le paiement d'intérêts, au taux légal, au cas où des espèces monétaires, ou toutes autres valeurs, auraient été remises par le preneur en garantie de ses obligations.
Article 2
Cette disposition crée un nouvel établissement public: le Fonds fédéral des garanties locatives, qui a pour mission de cautionner tout ou partie des engagements des preneurs des baux relatifs à la résidence principale.
Article 3
Cette disposition prévoit le mode de fonctionnement du Fonds. L'administration du Fonds est confiée à un établissement de crédit désigné par appel d'offres pour une période de dix ans, sous la direction du Conseil d'administration.
Article 4
Cette disposition détermine les ressources du Fonds. Les frais de fonctionnement sont supportés solidairement par les établissements de crédit qui délivrent des « garanties bancaires locatives ». Il est prévu que le Roi peut autoriser le prélèvement d'une contribution sur les actifs déposés sur des comptes individualisés, affectés en garantie des baux relatifs à la résidence principale du preneur.
Article 5
Cet article modifie l'article 10 de la loi du 20 février 1991, compris dans la section « Des règles particulières aux baux relatifs à la résidence principale du preneur » du Code civil et met en place une garantie locative spécifique qui combine un privilège sur la somme d'argent figurant à l'actif d'un compte individualisé et une caution du Fonds fédéral des garanties locatives.
En particulier, il est prévu que le preneur disposera d'un délai maximum de 36 mois, ou de la durée du contrat de bail si celle-ci est plus courte, pour verser une somme correspondant à trois mois de loyer sur ce compte.
L'intervention du Fonds fédéral des garanties locatives est subsidiaire et ne s'envisage que dans le cas où l'actif du compte n'atteint pas trois mois de loyer. L'appel à la caution se fait conformément aux dispositions du Code civil (articles 2011 et suivants). Le Fonds est donc naturellement subrogé dans les droits du bailleur à concurrence du montant libéré.
Article 6
Cet article interdit et sanctionne de nullité « toute autre forme de garantie personnelle ou réelle » prévue dans le contrat de bail à résidence principale. Afin de ne pas pénaliser les locataires, la disposition prévoit le paiement d'intérêts au preneur, et ce au taux légal, dans le cas où des espèces monétaires ou toutes autres valeurs auraient été remises par le preneur en garantie de ses obligations.
| Marc ELSEN Georges DALLEMAGNE Francis DELPÉRÉE. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Il est créé un Fonds fédéral des garanties locatives qui a pour mission de cautionner tout ou partie des engagements des preneurs des baux relatifs à la résidence principale du preneur, selon les modalités définies à l'article 10 du livre III, titre VIII, chapitre II, section 2, du Code civil.
Le Roi approuve les statuts et réglemente le contrôle des activités du Fonds fédéral des garanties locatives. Il indique les actes qui doivent faire l'objet d'une publication au Moniteur belge.
Art. 3
Le Fonds est institué auprès d'un établissement de crédit, sélectionné pour une période renouvelable de dix ans, à l'issue d'une procédure d'appel d'offres, dont les modalités sont déterminées par arrêté délibéré en Conseil des ministres.
Le Fonds est géré par le conseil d'administration, composé de deux représentants de l'établissement de crédit sélectionné, de deux représentants du gouvernement, de deux représentants des organisations de défense des locataires et de deux représentants des organisations de défense des propriétaires. Ces représentants sont désignés par arrêté délibéré en Conseil des ministres.
Le Roi fixe les conditions et les modalités de désignation de ces représentants.
Art. 4
Les établissements de crédit qui délivrent des « garanties bancaires locatives » sont solidairement tenus d'effectuer les versements nécessaires en vue de l'accomplissement des missions du Fonds et de supporter ses frais de fonctionnement. Le Roi, après avis du Fonds, détermine chaque année la règle de calcul de ces versements ainsi que les modalités de leur perception.
Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, après avis du Fonds, le montant maximum des frais liés à la constitution du dossier, l'ouverture de compte et les frais de gestion de celui-ci, ainsi que la contribution maximale qui peut être prélevée annuellement par les établissements de crédit sur les intérêts des actifs déposés sur les comptes individualisés affectés en garantie des baux relatifs à la résidence principale.
Art. 5
Dans la section 2 « Des règles particulières aux baux relatifs à la résidence principale du preneur » du livre III, titre VIII, chapitre II du Code civil, introduite par la loi du 20 février 1991, l'article 10, modifié par la loi du 13 avril 1997, est remplacé par les dispositions suivantes:
« Art. 10. — Hormis les sûretés prévues à l'article 1752 du Code civil, il ne peut être réclamé au preneur, pour assurer le respect de ses obligations, qu'une « garantie bancaire locative » émise sur production du bail signé par les parties par un établissement de crédit choisi par le preneur, sous la forme d'un document dont le modèle est déterminé par le Fonds fédéral des garanties locatives.
Cette garantie combine un privilège sur la somme d'argent figurant à l'actif d'un compte individualisé, ouvert au nom du preneur auprès de l'établissement de crédit choisi par lui, et une caution du Fonds fédéral des garanties locatives, pour une somme correspondant à la différence entre les montants figurant sur le compte et l'équivalent de trois mois de loyer.
Le preneur est tenu de verser une somme correspondant à trois mois de loyer sur ce compte individualisé, dans un délai qui ne peut dépasser 36 mois ou la durée du contrat de bail, si celle-ci est plus courte.
Le bailleur acquiert privilège sur l'actif du compte, pour toute créance résultant de l'inexécution totale ou partielle des obligations du preneur.
L'actif du compte, majoré des intérêts au taux moyen du marché financier, dont il est déduit la contribution pour le fonctionnement du Fonds fédéral des garanties locatives, est libéré en faveur du preneur ou du bailleur, moyennant production soit d'un accord écrit établi au plus tôt à la fin du bail, soit d'une copie d'une décision judiciaire.
Si l'actif du compte n'atteint pas trois mois de loyer, il peut être fait appel à la caution du Fonds fédéral des garanties locatives pour la différence. ».
Art. 6
Dans la même section de cette même loi, il est inséré un article 10bis, rédigé comme suit:
« Art. 10bis. — Hormis la garantie prévue à l'article 10, toute autre forme de garantie personnelle ou réelle est interdite et nulle de plein droit. Toute forme de garantie réelle irrégulière donne droit au paiement, de plein droit et sans mise en demeure préalable par le preneur, d'une indemnité, calculée au taux d'intérêt légal, sur la contre-valeur des actifs immobilisés ou remis en gage et ce, à partir de la date de remise par le preneur jusqu'à la date de restitution par le bailleur. ».
23 octobre 2007.
| Marc ELSEN Georges DALLEMAGNE Francis DELPÉRÉE. |
(1) N. Bernard, « L'octroi d'aides publiques à la constitution de garanties locatives comme instrument de mise en œuvre du droit au logement », en: Les Échos du Logement, no 2, avril 1999, p. 35.
(2) N. Bernard, o.c., p. 34.
(3) Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale (Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme). « En dialogue. Rapport bisannuel — décembre 2003 », Chapitre: « Vers la restauration du droit à un logement décent », p. 179.
(4) Loi du 25 février 2003 tenant à lutter contre la discrimination et modifiant la loi du 15 février 1993 créant un centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme.
(5) Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale (Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme), « En dialogue, Rapport bisannuel — décembre 2003 », Chapitre: Vers la restauration du droit à un logement décent », p. 179.
(6) N. Bernard, o.c., p. 35.
(7) Ordonnance du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement (publiée au Moniteur belge du 1er octobre 1998).
(8) Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale (Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme), « En dialogue, Rapport bisannuel — décembre 2003 », Chapitre: Vers la restauration du droit à un logement décent », p. 179.
(9) INS, enquêtes socio-économique générale 2001.
(10) http://www.statbel.fgov.be/census/results4_fr.asp ?q=7c
(11) Tim Vanbrabant (collaborateur de la sénatrice Jacinta De Roeck), « Verslag Infosessie Huurwaarborgfonds 23 maart 2006 ».
(12) Ce chiffre est obtenu sur base des statistiques INS en multipliant le nombre de logements loués de chaque tranche par le loyer médian de la tanche extrapolé et en multipliant le tout par trois.