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6 NOVEMBRE 2007
La présente proposition de loi reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 12 mars 2007 (doc. Sénat, nº 3-2115/1 - 2006/2007).
La présente proposition de loi vise à expliciter les principes généraux énoncés par les articles 19, 20 et 21 de la Constitution.
1. La reconnaissance constitutionnelle du pluralisme de conceptions de vie et ses conséquences
La Constitution adoptée le 7 février 1831 a été l'une des plus progressistes d'Europe et a instauré une relation juridique originale entre l'État et les Églises de Belgique.
La Constitution belge est avant tout le résultat d'un compromis historique, conclu en 1827, entre les libéraux et les catholiques de l'époque. De nombreux catholiques ont en effet compris qu'un retour aux traditions de l'Ancien Régime voire à un État théocratique était dépassé et qu'il convenait d'opter pour un État démocratique où les libertés publiques de religion, de conscience, d'enseignement, de presse et d'association seraient constitutionnellement garanties.
Le régime adopté par le Constituant se caractérise par une séparation fictive et une indépendance mutuelle entre l'État et les Églises.
Trois articles de la Constitution consacrent les principes fondamentaux qui régissent ces rapports: l'article 19 de la Constitution garantit la liberté des cultes, leur exercice public et la liberté de manifester ses opinions en toute matière; l'article 20 prévoit que « nul ne peut être contraint de concourir d'une manière quelconque aux actes et aux cérémonies d'un culte ni d'en observer les jours de repos »; l'article 21 stipule que « l'État n'a le droit d'intervenir ni dans la nomination ni dans l'installation des ministres d'un culte quelconque. Il prévoit également que le mariage civil devra en principe toujours précéder la bénédiction nuptiale ».
2. La concrétisation des articles 19, 20 et 21 de la Constitution
Un État démocratique se caractérise par la reconnaissance pour chaque individu d'une sphère d'autonomie que l'État doit respecter et garantir, par tout moyen, et notamment en assurant une égalité de traitement à l'égard de chaque individu et de chaque groupe particulier.
L'adhésion ou non à une religion relève de la sphère privée de chaque citoyen. Chaque citoyen belge est libre de croire ou de ne pas croire en un dieu; chaque religion est libre de s'organiser comme elle l'entend.
Ces libertés publiques s'exercent toutefois dans le cadre du pouvoir de souveraineté de l'État, qui déterminera les limites de l'exercice de ces libertés et notamment le caractère délictueux ou non de certains actes commis à l'occasion de l'usage de ces libertés.
L'égalité des Belges devant la loi est affirmée et garantie par l'article 10 de la Constitution. Cette notion d'égalité des individus est renforcée par la consécration d'une égalité entre les groupes. L'article 11 de la Constitution illustre ce souci d'égalité des groupes: la jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination.
À cette fin, la loi et le décret garantissent notamment les droits et les libertés des minorités idéologiques et philosophiques. L'égalité de traitement peut être atteinte lorsque sont supprimées les inégalités qui sont ressenties comme injustifiables ou intolérables. L'égalité est conforme à la justice dans la mesure où tous ceux qui se trouvent dans une même situation sont traités de la même manière.
Les principes d'égalité et de non-discrimination entre croyants et non-croyants sont par ailleurs explicitement consacrés par le droit international, notamment à l'article 9 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ou encore à l'article 18 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, approuvé par la loi belge du 15 mai 1981.
La résolution 36/55 adoptée le 25 novembre 1981 par l'assemblée générale des Nations unies invite les États à prendre des mesures efficaces pour éliminer toute discrimination fondée sur la religion ou la conviction.
L'acceptation du pluralisme induit une ouverture, une pratique de la tolérance à l'égard de la personne d'autrui et une neutralité des pouvoirs publics à l'égard de toutes les convictions religieuses et philosophiques.
Pour autant que les fondements de la démocratie soient respectés, le principe de la séparation de l'Église et de l'État implique:
1º la non-ingérence de toute organisation religieuse ou philosophique non confessionnelle dans les affaires de l'État. Cela signifie concrètement l'abandon de toutes les pratiques comme la participation à des cérémonies religieuses officielles ou encore l'attribution de places privilégiées aux représentants d'un seul culte, qui tendent à présenter de facto le culte majoritaire comme religion d'État;
2º la non-ingérence de l'État dans les affaires de toute organisation religieuse ou philosophique non confessionnelle. Un État se garde d'intervenir dans leur organisation interne, dans la définition de leurs positions éthiques ou encore dans la nomination de leurs représentants;
3º la garantie par l'État de la sphère d'autonomie de chaque individu quant à ses conceptions philosophiques ou religieuses;
4º dans le cas où l'État finance les organisations religieuses ou philosophiques non confessionnelles, ce financement doit répondre aux critères d'équité et de transparence.
La présente proposition de loi entend énoncer de manière explicite ces principes généraux.
Il relève de la responsabilité de l'État d'organiser, pour l'avenir, de manière sereine et équitable, l'exercice de la liberté de conscience de chaque citoyen belge garantie par la Constitution, en tenant compte des dangers de dérive éventuelle susceptibles de mettre en péril les fondements même de la démocratie.
La présente proposition de loi a pour objectif d'apporter une première réponse à la délicate question des relations entre l'État et les organisations religieuses et philosophiques.
Remarque générale de terminologie
Au sens de la présente proposition de loi, le terme de « séparation entre les Églises et l'État » signifie la séparation entre les Églises et les communautés philosophiques non confessionnelles et l'État.
Article 2
Dans leurs sphères d'activités particulières, les Églises prétendent à un pouvoir normatif autonome et constituent à ce titre autant d'ordres juridiques distincts de l'ordre juridique étatique.
Les rapports entre ces différents ordres juridiques peuvent être abordés sous deux angles: sous l'angle du droit public et sous l'angle du droit privé.
En droit public, ces rapports s'envisagent en termes institutionnels; la question étant de savoir quelles sont les relations qu'entretiennent ces ordres entre eux, soit que l'un domine l'autre, soit que l'un soit dit prépondérant par rapport à l'autre, soit, enfin, qu'ils soient placés sur un pied de parfaite égalité.
La manière dont ces relations sont envisagées dans un contexte constitutionnel donné détermine évidemment la manière dont se régleront les conflits entre les prescrits individuels s'adressant aux particuliers qui émanent de ces différents ordres juridiques, si tant est qu'un conflit soit possible. Il est, par exemple, théoriquement impossible dans un État théocratique, dans la mesure où le prescrit civil est absorbé par le prescrit religieux, voire s'identifie à lui.
En revanche, dès lors que les ordres juridiques étatiques et religieux se séparent ou se distinguent, le risque de conflit apparaît, tant sur le plan du droit public (institutionnel) que sur le plan du droit privé (individuel).
En droit public naîtra alors un conflit politique en ce que chaque ordre devra se définir dans le système institutionnel de l'État.
Par ailleurs, en droit privé naîtront une multitude de conflits résultant de ce que le comportement que prescrit le législateur civil aux citoyens n'est pas nécessairement compatible avec celui que l'autorité religieuse prescrit aux fidèles.
La question est de savoir comment ce conflit doit se résoudre.
L'objet de l'article 1er est d'énoncer la règle de résolution des conflits. Il pose en principe absolu qu'aucune prescription religieuse ne peut faire obstacle à la jouissance et à l'exercice des droits civils et politiques. Un particulier est donc fondé à opposer ses droits civils aux prescrits religieux.
Les notions de « droit civil » et de « droit politique » utilisées dans le contexte de la loi sont les mêmes que celles visées par l'article 144 de la Constitution. La jouissance et l'exercice des droits civils et politiques doivent s'entendre selon leur définition classique, la jouissance étant la capacité d'être titulaire de droits et l'exercice étant la capacité d'exercer ces droits directement et personnellement, notamment par l'accomplissement de tout acte juridique de gestion ou de disposition et l'exercice de toute voie de recours, judiciaire par exemple.
Inversement, nul ne peut exciper d'un prescrit religieux pour justifier la violation des droits civils ou politiques d'un tiers.
Le principe posé en droit civil à l'alinéa 1er de l'article 1er est également posé en droit pénal par l'alinéa 2. Il est ainsi posé en principe qu'aucune prescription religieuse ne peut être retenue comme cause de justification, cause d'excuse ou circonstance atténuante d'une infraction pénale.
Inversement, un acte permis par la loi ne devient pas délictueux parce qu'il est contraire à la loi religieuse (ERRERA, « Traité de Droit public belge », nº 59).
Il convient de noter que ce principe, consacré par l'article 2 de la présente proposition de loi, est déjà affirmé par la jurisprudence de la Cour de cassation. Ainsi, le 27 novembre 1834, faisant sienne les conclusions de son procureur général, la Cour énonça « qu'accorder à tout citoyen le droit d'enfreindre impunément, dans des actes extérieurs, les lois d'ordre public, par la seule raison que sa conscience le lui prescrirait, ce serait renverser le pouvoir qui appartient à la société civile, de prévenir, par des lois répressives, toute action de nature à faire naître le désordre et à compromettre la paix publique » (Cass. 27 novembre 1834, Pas., I, 1834, avec les conclusions conformes du Procureur général PLAISANT).
Cette jurisprudence se fonde sur une interprétation unanime de la volonté du Congrès national aux termes de laquelle « si d'un côté, la Constitution a garanti la liberté des cultes, elle a nécessairement supposé de l'autre que tous les cultes peuvent s'exercer sans porter atteinte à la société, ni aux individus qui la composent; car s'il était possible qu'un culte existât dont l'exercice ne fut pas compatible avec l'ordre public, il aurait fallu le proscrire et non en légaliser l'existence. Partant de cette vérité, le Congrès national a voulu que tout culte se coordonnât et avec l'accomplissement des devoirs sociaux que la loi impose aux citoyens et avec l'exercice des pouvoirs qu'il a établis pour le gouvernement de la société » (R.P.D.B., Vº Culte, nº 27).
Article 3
L'objet de cette disposition est de mettre un terme à la confusion entre les fastes officiels qui s'adressent à l'ensemble des citoyens et les cérémonies religieuses qui, par hypothèse, ne s'adressent qu'à une catégorie déterminée — et éventuellement minoritaire — d'entre eux.
Ainsi, par exemple, à dater de l'entrée en vigueur de cette disposition, les personnes morales de droit public ne pourront plus organiser ou participer ni à des Te Deum à l'occasion de la fête nationale ni à toute manifestation religieuse qui concerne les membres de la Cour.
L'usage des adverbes « directement ou indirectement » n'est évidemment pas indifférent. Il s'agit d'inclure dans l'interdiction toute forme d'organisation de cérémonies soit immédiate, soit médiate. En d'autres termes, les personnes morales de droit public ne pourraient organiser de telles cérémonies par l'intermédiaire d'organisations ou de personnes de droit privé dont elles ont le contrôle, même partiel. Ainsi en est-il des ASBL communales ou provinciales, des établissements d'utilité publique créés et contrôlés par une personne morale de droit public, etc.
Article 4
Cette disposition traduit les principes de la séparation de l'Église et de l'État et de l'égalité des cultes sur le plan symbolique et protocolaire.
Elle pose en principe la préséance des autorités civiles et des corps constitués, par opposition aux autorités religieuses et représentants des organisations représentatives des communautés philosophiques non confessionnelles. Contrairement à une pratique très ancienne, les autorités religieuses céderont donc le pas aux autorités civiles.
Cette règle s'applique quels que soient le protocole ou toute réglementation qui en découle accordant la préséance aux autorités religieuses et la personne morale de droit public concernée.
Par ailleurs, il convient de noter qu'il n'est fait nulle obligation de faire figurer les autorités religieuses et philosophiques dans les protocoles. Toutefois, dès lors qu'elles y figurent, elles doivent y être placées sur un pied de parfaite égalité.
On sera cependant attentif au fait que la parfaite égalité protocolaire est matériellement impossible à atteindre dès lors que tous les représentants des cultes et communautés philosophiques assistent, en même temps, aux mêmes cérémonies officielles. La solution la plus adéquate serait de mettre en place, pour les représentants des organisations et communautés philosophiques, un ordre protocolaire alternatif.
La présente proposition de loi laisse cependant au pouvoir public concerné le choix de la solution la plus adéquate.
On croit utile de consacrer un alinéa au cas particulier du titre de doyen du corps diplomatique qui, en Belgique, est traditionnellement accordé au Nonce apostolique, en manière telle que ce dernier bénéficie, parmi le corps diplomatique, d'une préséance de principe. Cette préséance ne lui est accordée qu'en considération de sa qualité d'ambassadeur du Saint-Siège, ce qui, eu égard au principe d'égalité des cultes, est évidemment choquant.
La loi consacre une pratique largement répandue dans les États voisins, selon laquelle le titre de doyen du corps diplomatique, et, naturellement, les fonctions y afférentes, est accordé au diplomate accrédité auprès du Roi le plus ancien dans sa fonction.
Article 5
Cette disposition a pour objet d'affirmer une fois pour toutes le principe de neutralité en ce qu'il s'applique aux agents et préposés des pouvoirs publics. Il en résulte que dans l'exercice de leurs fonctions, ces derniers ne peuvent manifester, de quelque manière que ce soit, leurs convictions religieuses et philosophiques. Les soussignés soulignent qu'il ne s'agit pas ici d'une innovation, mais de la consécration légale d'une jurisprudence déjà ancienne, approuvée par la doctrine.
Par agent ou préposé des pouvoirs publics, il faut entendre, bien entendu, quiconque est au service d'un pouvoir public tant au sens organique qu'au sens fonctionnel, en vertu d'un lien statutaire ou contractuel, mais aussi quiconque exerce de fait ou de droit une mission de service public ou est dépositaire d'une quelconque parcelle de la puissance publique. On vise donc sans doute les fonctionnaires au sens large, mais aussi, par exemple, les assesseurs et présidents des bureaux de vote, cette dernière précision étant apportée pour répondre au débat qui a eu lieu à l'occasion des dernières élections communales. Il n'est pas inutile en effet de rappeler que les assesseurs et les présidents des bureaux de vote ne sont pas simplement, comme on l'a parfois entendu, « de simple citoyens remplissant leurs devoirs civiques »: entre le moment où ils prêtent serment — car ils sont assermentés — et le moment où leur président reçoit décharge de l'urne, ils exercent sans aucune discussion possible une mission de service public. Mieux, dans la mesure où ils peuvent se voir déléguer par le président du bureau certaines tâches qui sont normalement dévolues à ces derniers, et notamment leurs pouvoirs de police, ils sont même susceptibles d'exercer une parcelle de la puissance publique, et pas n'importe quelle parcelle, puisqu'il ne s'agit de rien de moins que du pouvoir de requérir la force publique et d'en faire usage, c'est-à-dire de faire usage du monopole de la violence publique, qui constitue traditionnellement le noyau même de la puissance de l'État. Ce qui est vrai pour les assesseurs, l'est évidemment, et à plus forte raison encore, pour les présidents de bureau.
Cette obligation de neutralité doit tout d'abord s'exercer à l'égard du public. La question a été posée de savoir si cette obligation s'imposait dès lors également aux agents qui ne sont pas en contact avec ce public. Une réponse négative est souvent donnée au motif, en lui-même pertinent, que, s'agissant d'une restriction à la liberté d'expression, elle n'est justifiée que restrictivement dans la mesure où elle est nécessaire pour atteindre l'objectif légitime poursuivi. Sans doute, mais il faut également considérer que les rapports entre agents ne sont pas nécessairement égalitaires et que ce qui est vrai entre agents et citoyens l'est également entre agents de niveaux hiérarchiques différents. L'obligation de neutralité s'impose non seulement aux agents vis-à-vis du public, mais également aux supérieurs hiérarchiques vis-à-vis de leurs subordonnés. Il n'y a pas lieu, dès lors, de distinguer les situations en fonction du contact avec le public.
Article 6
Cette disposition traduit, dans la matérialité des faits, le principe de la neutralité du service public, qui ne peut, ni par son comportement, ni par quelque manifestation extérieure que ce soit, s'identifier à un culte ou à une conception philosophique.
Les notions de bien meuble et immeuble n'appellent aucun commentaire particulier. On se rapportera utilement aux articles 517 à 536 du Code civil tels qu'interprétés par la doctrine et la jurisprudence pour en saisir la portée.
La notion de service public, en revanche, appelle quelques précisions. Pour reprendre les termes du professeur FLAMME, « (...) l'Administration, dans ses manifestations quotidiennes, apparaît comme un faisceau de services, créés et contrôlés par les pouvoirs publics pour assurer la satisfaction des besoins collectifs jugés essentiels, formés par des corps d'agents chargés d'une tâche ou d'un groupe de tâches déterminées et dotés des moyens matériels et financiers nécessaires, c'est-à-dire comme un ensemble d'institutions, d'organismes, bref, de services publics organiques (...) » (FLAMME, « Droit administratif », Bruxelles, Bruylant 1989, nº 14).
Il est toutefois constant que la satisfaction des besoins collectifs ne provoque pas nécessairement la création d'un organe de droit public chargé de les satisfaire. Ainsi, de nombreuses personnes de droit privé qui, par nature, ne sauraient être considérées comme organes de droit public assument-elles incontestablement des missions de service public, ainsi qualifiées parce que, précisément, les gouvernements les ont considérées comme nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs. Il s'agit là du service public au sens matériel du terme.
L'article 4 de la présente proposition de loi vise tant le service public organique que le service public matériel. Il s'ensuit que même les institutions de droit privé sont tenues au prescrit de l'article 4, pour autant et dans la mesure où elles exécutent une mission de service public. Il faut toutefois exclure de l'application de l'article 4 les services publics qui, par nature, sont religieux ou philosophiques. Ainsi en est-il précisément des cultes, par exemple.
En ce qui concerne les cimetières, l'article 4 ne porte pas préjudice au droit des titulaires de concessions (privatives) de les orner de tout signe ou objet philosophique ou religieux. Le propriétaire ou le gestionnaire public reste tenu par le prescrit de l'article 4, c'est-à-dire d'observer une parfaite neutralité. Il lui est dès lors interdit d'orner les parties communes du cimetière de signes ou objets quelconques caractéristiques d'une conception religieuse ou philosophique.
Sont également exclus de l'application de cette disposition les signes ou objets exposés dans les musées ou expositions ou intégrés à des monuments ou sites classés. Cette exception vise notamment les musées ainsi que les bâtiments affectés à un service public mais qui présentent un intérêt culturel, artistique, historique ou architectural tel que l'enlèvement des objets et signes en question les dénatureraient.
Article 7
Le chapitre II du titre II du Code pénal (articles 142 à 146) vise à réprimer les délits relatifs au libre exercice des cultes garanti par la Constitution.
Nous proposons l'abrogation de ces articles, considérant que les dispositions générales du Code pénal permettent de réprimer les comportements tels que les outrages par faits, gestes, menaces ou encore les désordres, troubles ou violences qui portent atteinte à l'ordre public et sont à ce titre socialement nuisibles.
Cette position se justifie par le souhait de ne plus réserver de traitement particulier aux cultes et à leurs ministres, tout en maintenant l'exigence de sanctionner de tels comportements.
Article 8
Le décret du 24 messidor An XII (13 juillet 1804) relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires, détermine le rang occupé par les cardinaux, les archevêques, les évêques, les membres des consistoires dans les cérémonies officielles. Il prescrit de rendre les honneurs, non seulement aux autorités invitées à un Te Deum mais aussi aux symboles et à la hiérarchie du seul culte catholique.
L'application effective de la Constitution et en particulier la séparation entre les Églises et l'État imposent l'organisation de solennités officielles dans un cadre purement civil.
C'est ce que la présente proposition de loi implique. Le décret précité doit, dans ce contexte, être abrogé.
| Philippe MAHOUX. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Dispositions établissant les relations entre les personnes morales de droit public et les organisations ou communautés religieuses ou philosophiques non confessionnelles
Art. 2
Les prescriptions religieuses ne peuvent faire obstacle à la pleine jouissance et au plein exercice des droits civils et politiques. Elles ne peuvent davantage dispenser du respect de ces droits.
Aucune prescription religieuse ne peut être retenue comme cause de justification ou cause d'excuse d'une infraction pénale.
Art. 3
Les personnes morales de droit public ne peuvent, directement ou indirectement, organiser ou participer à des cérémonies officielles qui font référence, notamment par des circonstances de temps ou de lieu, à une conception philosophique confessionnelle ou non confessionnelle.
Art. 4
Les protocoles des pouvoirs publics et les réglementations qui en découlent donnent, de plein droit, la préséance aux corps constitués et aux autorités civiles. S'il y a lieu, ils attribuent aux représentants des organisations et communautés philosophiques ou religieuses un même rang protocolaire. Le titre de doyen du corps diplomatique est reconnu au diplomate, chef de corps accrédité auprès du Roi, le plus ancien dans la fonction.
Art. 5
Les agents des pouvoirs publics s'abstiennent, dans l'exercice de leurs fonctions, d'une quelconque manifestation extérieure de toute forme d'expression philosophique, religieuse, communautaire ou partisane.
Art. 6
Aucun bien meuble ou immeuble affecté à un service public ne peut contenir ou être orné de signes ou d'objets quelconques caractéristiques d'une conception religieuse ou philosophique.
Cette disposition ne concerne pas les signes ou objets exposés dans les musées ou expositions ou intégrés à des monuments et sites classés.
Chapitre II
Dispositions abrogatoires
Art. 7
Les articles 142 à 146 du chapitre II du titre II du Code pénal sont abrogés.
Art. 8
Le décret impérial du 24 messidor An XII (13 juillet 1804) relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires est abrogé.
26 septembre 2007.
| Philippe MAHOUX Christine DEFRAIGNE Paul WILLE Josy DUBIÉ Jean-Jacques DE GUCHT Olga ZRIHEN. |