4-12/1

4-12/1

Belgische Senaat

BUITENGEWONE ZITTING 2007

12 JULI 2007


Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof

(Ingediend door de heren Hugo Vandenberghe en Luc Van den Brande)


TOELICHTING


Een effectieve bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden vormt een belangrijke waarborg in een democratische samenleving. Sedert enkele jaren is op dat vlak een toestand van rechtsonzekerheid ontstaan. Dit voorstel tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof beoogt die situatie te verhelpen (1) .

De toetsing van wetten, decreten en ordonnanties aan grondrechten gebeurt in het Belgisch recht op twee wijzen. Enerzijds toetsen alle rechters — zowel de hoven en rechtbanken als de administratieve rechtscolleges — de wetten, decreten en ordonnanties aan de bepalingen in de internationale verdragen inzake mensenrechten, voorzover deze rechtstreekse werking hebben. De toetsing kan leiden tot een niet-toepassing van de wet, het decreet of de ordonnantie. Anderzijds toetst het Grondwettelijk Hof dezelfde normen aan de Grondwet en met name aan titel II van de Grondwet over « De Belgen en hun rechten ». Deze toetsing kan leiden tot een vernietiging van de wet, het decreet of de ordonnantie of tot het antwoord op een prejudiciėle vraag dat de wet, het decreet of de ordonnantie de Grondwet schendt en dus door de rechter niet kan worden toegepast.

Dit dubbele toetsingssysteem is historisch gegroeid. Reeds in 1971 oordeelde het Hof van Cassatie in het zogenaamde Smeerkaas-arrest dat « wanneer het conflict bestaat tussen een internrechtelijke norm en een internationaalrechtelijke norm die rechtstreekse gevolgen heeft in de interne rechtsorde, de door het verdrag bepaalde regel moet voorgaan; dat deze voorrang volgt uit de aard zelf van het bij verdrag bepaald internationaal recht » (Cass., 27 mei 1971). Naast de diffuse toetsing door alle rechtscolleges aan de internationale verdragsbepalingen met rechtstreekse werking, hebben de Grondwetgever en de bijzondere wetgever een centrale toetsing aan de grondrechten in de Grondwet tot stand gebracht. Het in 1980-83 opgerichte Arbitragehof is sinds 1989 bevoegd om wetten, decreten en ordonnanties te toetsen aan de artikelen 10, 11 en 24 van de Grondwet, over respectievelijk het gelijkheidsbeginsel, het discriminatieverbod en de fundamentele onderwijsrechten, en sinds 2003 ook aan de andere bepalingen van titel II van de Grondwet.

Een aantal grondrechten zijn evenwel zowel in één of meer verdragsbepalingen als in een bepaling van titel II van de Grondwet gewaarborgd. Daardoor ontstaat het reėle risico van tegenstrijdige uitspraken over de overeenstemming van eenzelfde wet, decreet of ordonnantie met eenzelfde grondrecht. Het gelijkheidsbeginsel wordt bijvoorbeeld gewaarborgd door de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, maar ook door artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Het zou niet wenselijk zijn dat eenzelfde wetgevende norm door het Grondwettelijk Hof niet strijdig wordt verklaard met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doch door de gewone rechter wel strijdig wordt verklaard met artikel 26 van het voormelde verdrag, of omgekeerd.

Uit een analyse van de rechtspraak is gebleken dat zowel het Hof van Cassatie als de Raad van State voorrang geven aan de bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof om te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Beide rechtscolleges zijn immers bereid een prejudiciėle vraag aan het Grondwettelijk Hof te stellen, zonder eerst zelf te toetsen aan de analoge bepalingen in de verdragen. Beide rechtscolleges aanvaarden ook het gezag van gewijsde van de prejudiciėle arresten van het Grondwettelijk Hof, en gaan nadien niet over tot een afzonderlijke toetsing aan de analoge bepalingen in de verdragen. Door die houding worden tegenstrijdige uitspraken vermeden.

Zoals eerder is uiteengezet is het Grondwettelijk Hof sedert 2003 bevoegd om rechtstreeks te toetsen aan alle grondrechten van titel II van de Grondwet. Het probleem van de « samenloop » van grondrechten is daardoor sterk uitgebreid. Voor de meeste bepalingen van titel II van de Grondwet bestaat immers een soortgelijke bepaling in één of meer internationale verdragen. Het risico van tegenstrijdige uitspraken is derhalve toegenomen. Dit risico wordt nog versterkt door de evoluties in de rechtspraak van de hoogste rechtscolleges.

Het Grondwettelijk Hof erkent in zijn recente rechtspraak dat het niet bevoegd is om wettelijke normen rechtstreeks te toetsen aan verdragsbepalingen, maar wanneer een verdragsbepaling die Belgiė bindt een draagwijdte heeft die analoog is aan die van één van de grondwetsbepalingen waarvan de toetsing tot de bevoegdheid van het Hof behoort en waarvan de schending wordt aangevoerd, vormen de waarborgen vervat in die verdragsbepaling — naar het oordeel van dat Hof — een onlosmakelijk geheel met de waarborgen die in de betrokken grondwetsbepalingen zijn opgenomen. Het Hof leidt daaruit af dat het, bij de toetsing aan de grondwetsbepalingen, rekening moet houden met internationaalrechtelijke bepalingen die analoge rechten of vrijheden waarborgen (bijvoorbeeld het arrest nr. 189/2005 van 14 december 2005).

Het Hof van Cassatie van zijn kant neemt ten aanzien van de andere grondrechten niet dezelfde houding aan als ten aanzien van het gelijkheidsbeginsel. In enkele arresten stelt dat Hof zelf vast dat een wettelijke norm geen schending inhoudt van een verdragsbepaling en weigert het een prejudiciėle vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof op grond van de voor de eerste maal in zijn rechtspraak uitdrukkelijk aangehaalde overweging dat een verdrag met rechtstreekse werking voorrang heeft op de Grondwet en dat, wanneer de Grondwet geen verdere eisen stelt dan de verdragsbepaling met rechtstreekse werking, een verdere toetsing van de wet aan de Grondwet overbodig is (bijvoorbeeld Cass., 16 november 2004).

Het hoeft geen betoog dat in een rechtsstaat het risico van tegenstrijdige rechtspraak over de fundamentele rechten en vrijheden zoveel als mogelijk moet worden vermeden. De rechtsonzekerheid die daaruit voortvloeit, zowel voor de burger als voor de advocatuur, de magistratuur en de overheid, noopt derhalve tot een wetgevend optreden.

Op een recent colloquium over de verhouding tussen het Arbitragehof, de Rechterlijke Macht en de Raad van State werd daarom voorgesteld aan artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof een vierde paragraaf toe te voegen.

Dat voorstel, dat hier wordt overgenomen, heeft als krachtlijnen :

1) dat het een regeling inhoudt van de rangorde van de toetsing en aangeeft dat bij samenloop van grondrechten, in beginsel eerst de prejudiciėle vraag wordt gesteld over de overeenstemming van de wet, het decreet of de ordonnantie met titel II van de Grondwet, behoudens in twee gevallen (zie punt 4 hieronder, alsook de toelichting bij artikel 2);

2) dat het de exclusieve bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof eerbiedigt om vast te stellen dat een wet, decreet of ordonnantie een grondrecht schendt dat in titel II van de Grondwet is gewaarborgd;

3) dat het geen afbreuk doet aan het beginsel dat de hoven en rechtbanken wetten, decreten en ordonnanties kunnen toetsen aan de verdragen, doch dat het dit beginsel, ingeval van samenloop van grondrechten, inschrijft in een systeem waarbij de diffuse toetsing aan de verdragsbepalingen op een zinvolle wijze kan samengaan met de centrale toetsing aan titel II van de Grondwet;

4) dat de rechtsgang niet wordt vertraagd ingeval van klaarblijkelijke niet-schending van een grondrecht uit titel II van de Grondwet of ingeval van een klaarblijkelijke schending van een grondrecht uit titel II van de Grondwet, respectievelijk uit een internationaal verdrag, voorzover dit althans blijkt uit een arrest van het Grondwettelijk Hof, respectievelijk van een internationaal rechtscollege (zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens of het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen);

5) dat de toetsing aan analoge bepalingen in de Grondwet en de verdragen niet wordt opgesplitst en dat tegenstrijdige uitspraken worden voorkomen over de verenigbaarheid van eenzelfde wet, decreet of ordonnantie met de grondrechten die op geheel of gedeeltelijk analoge wijze worden gewaarborgd in titel II van de Grondwet en in de internationale verdragen.

De betrachting van dit voorstel is hiermee bij te dragen tot een meer harmonieus samengaan van beide toetsingssystemen en aldus ook tot een meer coherente en geloofwaardige bescherming van de grondrechten van de rechtzoekende.

Het voorstel sluit ook aan bij de rechtspraak van zowel het Hof van Cassatie als van de Raad van State, die sedert 1989 in de gevallen van « rechtstreekse samenloop », dit is wanneer tezelfdertijd de schending werd aangevoerd van het discriminatieverbod in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en in een internationaal verdrag, nooit zelf eerst de wet hebben getoetst aan de verdragsbepaling maar steeds de voorrang hebben gegeven aan het stellen van een prejudiciėle vraag aan het Grondwettelijk Hof, omdat de Grondwetgever de toetsingsbevoegdheid aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan het Grondwettelijk Hof heeft voorbehouden. Zo besliste de algemene vergadering van de afdeling administratie van de Raad van State in het arrest nr. 104.653 op 13 maart 2002 als volgt :

« Overwegende dat de verzoekende partijen niet doen inzien hoe artikel 26 van het IVBPR hen een ruimer recht op gelijke behandeling verschaft dan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet;

Overwegende dat één zaak is de gelijkheidsregel, een ander welk rechtscollege in Belgiė bevoegd is om over de naleving door de wetgever van die regel te waken; blijkens artikel 142 van de Grondwet en de artikelen 1 en 26 van de bijzondere wet op het Arbitragehof dit rechtscollege het Arbitragehof is; dat weliswaar die artikelen enkel de bepalingen uit de Grondwet vermelden waarin het gelijkheidsbeginsel is neergelegd; dat de omstandigheid dat die regel ook in bepalingen van internationaal recht is neergelegd, niet tot gevolg kan hebben dat afbreuk wordt gedaan aan het internrechtelijk wettelijk monopolie dat aan het Arbitragehof is verleend; dat dienvolgens de Raad van State in de enkele omstandigheid dat het gelijkheidsbeginsel ook in de regel van internationaal recht met directe werking is neergelegd, geen grondslag kan vinden om eigener gezag de aangevoerde ongelijkheid te onderzoeken en desgevallend een wettelijke norm buiten werking te stellen ».

Het voorstel strekt er ook toe om een evenwicht te vinden tussen, enerzijds, het vermijden van nodeloze prejudiciėle vragen en, anderzijds, het voorbehouden van de effectieve grondwettigheidsvragen aan het Grondwettelijk Hof, overeenkomstig artikel 142 van de Grondwet. Daartoe stelt het een voorrangsregeling inzake toetsing in bij samenloop van grondrechten, die op geheel of gedeeltelijk analoge wijze zijn gewaarborgd in titel II van de Grondwet en in een verdragsbepaling, zonder hierbij afbreuk te doen aan de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen.

TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN

Artikel 1

Dit artikel behoeft geen commentaar.

Artikel 2

Het voorgestelde artikel beoogt een vierde paragraaf toe te voegen aan artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, dat handelt over de bevoegdheid van het Hof om, bij wijze van prejudicieel arrest, te antwoorden op vragen gesteld door de diverse rechtscolleges over de overeenstemming van een wetgevende norm met de bevoegdheidsverdelende regels, de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten », en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet. De paragrafen 2 en 3 bevatten de uitzonderingen op de principiėle plicht tot het stellen van een prejudiciėle vraag.

De nieuwe vierde paragraaf heeft tot doel, enerzijds, uitdrukkelijk te bepalen dat in het erin omschreven geval de prejudiciėle vraag moet worden gesteld (bevestiging van de principiėle plicht), en, anderzijds, in bijkomende uitzonderingen te voorzien op die principiėle plicht.

Wanneer voor een rechtscollege wordt opgeworpen dat een wetgevende norm een grondrecht schendt dat op geheel of gedeeltelijk analoge wijze is gewaarborgd in de Grondwet en in een verdrag, is dit rechtscollege in beginsel gehouden een prejudiciėle vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof over de verenigbaarheid met de bepaling uit titel II van de Grondwet. De te stellen vraag heeft betrekking op de verenigbaarheid met de Grondwet, en dus niet op de verenigbaarheid met de verdragsbepaling. Het voorstel verleent bijgevolg aan het Grondwettelijk Hof niet de bevoegdheid om wetgevende normen rechtstreeks te toetsen aan het supra- en internationaal recht. Om die reden gaat het voorstel niet in tegen de uit het Europees gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen. Het voorstel verhindert de rechtscolleges immers niet rechtstreeks te toetsen aan het Europees gemeenschapsrecht, doch regelt ingeval van samenloop de volgorde van de toetsing door de voorrang te verlenen aan de toetsing aan de Grondwet. Het voorstel wil echter evenmin afbreuk doen aan de rechtspraak, volgens welke het Grondwettelijk Hof, bij de toetsing aan grondwetsbepalingen, rekening houdt met internationaalrechtelijke bepalingen die analoge rechten of vrijheden waarborgen.

De nieuwe paragraaf vindt enkel toepassing wanneer wordt opgeworpen dat een wetgevende norm een grondrecht schendt « dat op geheel of gedeeltelijk analoge wijze is gewaarborgd in een bepaling uit titel II van de Grondwet en in een verdragsbepaling ». Een geheel analoog grondrecht is een grondrecht met een gelijk toepassingsgebied, een gelijke draagwijdte en gelijke beperkingsvoorwaarden (bijvoorbeeld het discriminatieverbod in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en artikel 26 IVBPR). Een gedeeltelijk analoog grondrecht is een grondrecht met een (gedeeltelijk) gelijke draagwijdte maar met een verschillend toepassingsgebied (bijvoorbeeld het discriminatieverbod in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en artikel 14 EVRM) of een (gedeeltelijk) gelijke draagwijdte maar met verschillende beperkingsvoorwaarden (bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting in artikel 19 van de Grondwet en artikel 10 EVRM). De nieuwe paragraaf vindt dus geen toepassing wanneer het een grondrecht betreft dat niet op analoge wijze is gewaarborgd in de Grondwet en in een verdragsbepaling.

De principiėle plicht tot het stellen van een prejudiciėle vraag geldt voor alle rechtscolleges « behoudens in de gevallen bedoeld in de paragrafen 2 en 3 van dit artikel ». Zoals reeds vermeld bevatten die paragrafen de algemene uitzonderingen op de plicht tot het stellen van een vraag. Die uitzonderingen blijven dus van toepassing, ook in het in de nieuwe vierde paragraaf bedoelde geval.

De voorgestelde vierde paragraaf regelt in de eerste plaats de voorrang van de toetsing aan de Grondwet op de toetsing aan een verdrag en bepaalt daarbij twee uitzonderingen. De vraag moet niet worden gesteld wanneer het rechtscollege oordeelt (1) dat de grondwetsbepaling klaarblijkelijk niet geschonden is, of, (2) dat uit een arrest van een internationaal rechtscollege blijkt dat de bepaling uit het verdrag klaarblijkelijk wel geschonden is of dat uit een arrest van het Grondwettelijk Hof blijkt dat de bepaling uit de Grondwet klaarblijkelijk wel geschonden is.

De eerste uitzondering is reeds vervat in artikel 26, § 2, derde lid, maar die bepaling geldt enkel voor de « lagere rechtscolleges » (rechtscolleges waarvan de beslissing vatbaar is voor, al naar het geval, hoger beroep, verzet, voorziening in cassatie of beroep tot vernietiging bij de Raad van State). In het in de nieuwe paragraaf bedoelde geval zal de uitzondering ook gelden voor de hoogste rechtscolleges : ze hoeven geen vraag te stellen wanneer ze oordelen dat de grondwetsbepaling klaarblijkelijk niet geschonden is.

De tweede uitzondering is nieuw en kan enkel toepassing vinden wanneer de « klaarblijkelijke schending » van een verdrag, respectievelijk van de Grondwet, uit een arrest van een internationaal rechtscollege, respectievelijk van het Grondwettelijk Hof blijkt. Door het gebruik van de woorden « arrest » en « internationaal rechtscollege » worden onder meer de beslissingen van het VN-Comité voor de Rechten van de Mens en van het Comité van ministers van de Raad van Europa in het kader van het systeem van collectieve klachten met betrekking tot het Europees Sociaal Handvest uitgesloten. Die organen kunnen niet worden gekwalificeerd als rechtscolleges en hun beslissingen zijn evenmin arresten. Voor het overige slaat de tekst op alle arresten van internationale rechtscolleges. Op te merken valt dat het arrest niet noodzakelijk tegen Belgiė moet zijn gewezen; het volstaat dat uit het arrest blijkt dat de verdragsbepaling klaarblijkelijk is geschonden. Ook de klaarblijkelijke schending van de Grondwet sluit de verplichting tot prejudiciėle vraagstelling uit, voorzover deze schending blijkt uit een arrest van het Grondwettelijk Hof.

Er dient te worden benadrukt dat deze uitzonderingen enkel gelden in het geval dat door de nieuwe vierde paragraaf wordt beoogd, namelijk wanneer wordt opgeworpen dat een wetgevende norm een grondrecht schendt dat op geheel of gedeeltelijk analoge wijze wordt gewaarborgd in de Grondwet en in een verdrag.

Ten slotte dient ook te worden benadrukt dat de nieuwe paragraaf geen afbreuk doet aan artikel 28 van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof dat handelt over het gezag van gewijsde van de prejudiciėle arresten van het Hof. Wanneer het Arbitragehof een wetgevende norm heeft getoetst aan de Grondwet, in samenhang gelezen met een verdragsbepaling, is het rechtscollege dat de vraag heeft gesteld gebonden door het antwoord van het Hof over de verenigbaarheid van de wetgevende norm met de Grondwet, in samenhang gelezen met het verdrag. Het Grondwettelijk Hof beschikt immers alleen over de bevoegdheid om wetgevende normen te toetsen aan de Grondwet, in voorkomend geval in samenhang gelezen met verdragsbepalingen. Wanneer dezelfde vraag voor andere rechtscolleges rijst, sluiten deze zich aan bij het arrest van het Grondwettelijk Hof, in welk geval zij, met toepassing van artikel 26, § 2, tweede lid, 2ŗ, van de bijzondere wet op het Arbitragehof, niet meer verplicht zijn de vraag te stellen; anders dienen zij wel een prejudiciėle vraag te stellen.

Hugo VANDENBERGHE.
Luc VAN DEN BRANDE.

VOORSTEL VAN BIJZONDERE WET


Artikel 1

Deze bijzondere wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.

Art. 2

Artikel 26 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, gewijzigd bij de bijzondere wet van 9 maart 2003, wordt aangevuld met de volgende paragraaf :

« § 4. Wanneer voor een rechtscollege wordt opgeworpen dat een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, een grondrecht schendt dat op geheel of gedeeltelijk analoge wijze is gewaarborgd in een bepaling uit titel II van de Grondwet en in een verdragsbepaling, stelt het rechtscollege, behoudens in de gevallen bedoeld in de §§ 2 en 3 van dit artikel, aan het Grondwettelijk Hof de prejudiciėle vraag over de verenigbaarheid met de bepaling uit titel II van de Grondwet, tenzij het oordeelt dat deze bepaling klaarblijkelijk niet geschonden is of tenzij het oordeelt dat uit een arrest van een internationaal rechtscollege of van het Grondwettelijk Hof blijkt dat de bepaling uit het verdrag of uit de Grondwet klaarblijkelijk geschonden is. ».

12 juli 2007.

Hugo VANDENBERGHE.
Luc VAN DEN BRANDE.

(1) Het voorstel is ontleend aan het verslag van een werkgroep (samengesteld uit leden van de advocatuur, de magistratuur, de academische wereld, de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof), dat werd voorgesteld op een symposium dat op 21 oktober 2005 plaatsvond en dat werd gepubliceerd in A. Arts, I. Verougstraete, R. Andersen e.a. (eds.), De verhouding tussen het Arbitragehof, de Rechterlijke Macht en de Raad van State, Brugge, die Keure, 2006, 99-149. Ook deze toelichting is in grote mate schatplichtig aan dat verslag.