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12 JUILLET 2007
Une protection effective des libertés et des droits fondamentaux constitue une garantie importante dans une société démocratique. Depuis quelques années, une situation d'insécurité juridique est apparue à ce niveau. La présente proposition de modification de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage vise à remédier à cette situation (1) .
Le contrôle des lois, décrets et ordonnances au regard des droits fondamentaux s'opère de deux manières en droit belge. D'une part, tous les juges — tant les cours et tribunaux que les juridictions administratives — contrôlent les lois, décrets et ordonnances au regard des dispositions contenues dans les conventions internationales relatives aux droits de l'homme, pour autant que celles-ci aient effet direct. Le contrôle peut aboutir à la non-application de la loi, du décret ou de l'ordonnance. D'autre part, la Cour constitutionnelle contrôle les mêmes normes au regard de la Constitution, en l'occurrence au regard du titre II de la Constitution, intitulé « Des Belges et de leurs droits ». Ce contrôle peut entraîner soit l'annulation de la loi, du décret ou de l'ordonnance, soit une réponse à une question préjudicielle concluant que la loi, le décret ou l'ordonnance viole la Constitution et que cette norme ne peut donc être appliquée par le juge.
Ce double système de contrôle est le résultat d'une évolution historique. Dès 1971, la Cour de cassation a estimé, dans son arrêt « Franco-Suisse Le Ski », que « lorsque le conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l'ordre juridique interne, la règle établie par le Traité doit prévaloir; que la prééminence de celle-ci résulte de la nature même du droit international conventionnel » (Cass., 27 mai 1971). À côté du contrôle diffus opéré par toutes les juridictions au regard des dispositions des conventions internationales ayant effet direct, le Constituant et le législateur spécial ont institué un contrôle centralisé au regard des droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. La Cour d'arbitrage, créée en 1980-1983, est compétente depuis 1989 pour contrôler les lois, décrets et ordonnances au regard des articles 10, 11 et 24 de la Constitution, c'est-à-dire par rapport au principe d'égalité, à l'interdiction de discrimination et aux droits fondamentaux en matière d'enseignement, et, depuis 2003, pour opérer ce contrôle au regard de toutes les dispositions du titre II de la Constitution.
Certains droits fondamentaux sont toutefois garantis tant par une ou plusieurs dispositions conventionnelles que par une disposition du titre II de la Constitution. Un risque réel d'aboutir à des décisions contradictoires concernant la conformité d'une loi, d'un décret ou d'une ordonnance au même droit fondamental apparaît dès lors. Le principe d'égalité, par exemple, est garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution, mais l'est également par l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il ne serait pas souhaitable qu'une même norme législative soit déclarée non contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution par la Cour constitutionnelle mais soit jugée contraire à l'article 26 du Pacte précité par le juge ordinaire, ou inversement.
Une analyse de la jurisprudence fait apparaître que tant la Cour de cassation que le Conseil d'État donnent priorité à la compétence de la Cour constitutionnelle d'exercer le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution. Ces deux juridictions sont en effet disposées à poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle, sans effectuer elles-mêmes un contrôle préalable par rapport aux dispositions conventionnelles analogues. Les deux juridictions admettent également l'autorité de la chose jugée des arrêts préjudiciels de la Cour constitutionnelle et ne procèdent pas ensuite à un contrôle distinct au regard de dispositions conventionnelles analogues. Cette attitude permet d'éviter des décisions contradictoires.
Ainsi qu'il a été exposé plus haut, la Cour constitutionnelle est compétente depuis 2003 pour procéder à un contrôle direct au regard de tous les droits fondamentaux inscrits au titre II de la Constitution. Le problème du « concours » de droits fondamentaux s'est de ce fait largement amplifié. En effet, pour la plupart des dispositions du titre II de la Constitution, il existe une disposition analogue dans une ou plusieurs conventions internationales. Le risque de décisions contradictoires est dès lors accru. Ce risque est encore renforcé par les évolutions de la jurisprudence des deux juridictions suprêmes.
La Cour constitutionnelle reconnaît, dans sa jurisprudence récente, qu'elle n'est pas compétente pour contrôler directement des normes législatives au regard des dispositions conventionnelles. Toutefois, lorsqu'une disposition conventionnelle liant la Belgique a une portée analogue à celle d'une des dispositions constitutionnelles dont le contrôle relève de sa compétence et dont la violation est alléguée, la Cour considère que les garanties consacrées par cette disposition conventionnelle constituent un ensemble indissociable avec les garanties inscrites dans les dispositions constitutionnelles concernées. Elle en conclut que, dans le contrôle qu'elle exerce au regard des dispositions constitutionnelles, elle doit tenir compte des dispositions de droit international qui garantissent des droits ou libertés analogues (par exemple, arrêt nº 189/2005 du 14 décembre 2005).
La Cour de cassation, pour sa part, n'adopte pas, en ce qui concerne les autres droits fondamentaux, la même attitude que celle qu'elle avait adoptée lorsqu'était alléguée une violation du principe d'égalité. Dans quelques arrêts, la Cour constate elle-même qu'une norme législative ne méconnaît pas une disposition conventionnelle, tout en refusant de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle. Elle motive cette position par la considération, émise pour la première fois explicitement dans sa jurisprudence, qu'une convention ayant effet direct prime la Constitution et que lorsque celle-ci ne pose pas plus d'exigences qu'une disposition conventionnelle ayant effet direct, un contrôle ultérieur de la loi à la lumière de la Constitution est sans pertinence (par exemple Cass., 16 novembre 2004).
Il va sans dire que, dans un État de droit, le risque de voir se former des jurisprudences contradictoires concernant les libertés et les droits fondamentaux doit être évité autant que possible. L'insécurité juridique qui en résulte, tant pour le citoyen que pour les avocats, la magistrature et les autorités, oblige dès lors le législateur à intervenir.
Lors d'un récent colloque consacré aux rapports entre la Cour d'arbitrage, le Pouvoir judiciaire et le Conseil d'État, il a été proposé, pour ce motif, d'ajouter un paragraphe 4 à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage.
Les grands axes de cette proposition qui est reprise ici sont les suivants:
1) elle implique une réglementation de l'ordre dans lequel s'opèrent les contrôles et indique qu'en cas de concours de droits fondamentaux, la juridiction saisie pose en principe d'abord la question préjudicielle relative à la conformité de la loi, du décret ou de l'ordonnance au titre II de la Constitution, sauf dans deux cas (voir le point 4 ci-dessous ainsi que le commentaire de l'article 2);
2) elle respecte la compétence exclusive de la Cour constitutionnelle pour constater qu'une loi, un décret ou une ordonnance viole un droit fondamental garanti dans le titre II de la Constitution;
3) elle ne porte pas atteinte au principe selon lequel les cours et tribunaux peuvent contrôler les lois, décrets et ordonnances au regard des conventions, mais elle inscrit ce principe, en cas de concours de droits fondamentaux, dans un système permettant que le contrôle diffus au regard des conventions puisse coexister de manière sensée avec le contrôle centralisé au regard du titre II de la Constitution;
4) elle ne ralentit pas le déroulement des procédures dans l'hypothèse d'une non-violation manifeste d'un droit fondamental inscrit au titre II de la Constitution ou dans l'hypothèse d'une violation manifeste soit d'un droit fondamental du titre II de la Constitution, soit d'une convention internationale, pour autant toutefois que ceci résulte d'un arrêt de la Cour constitutionnelle dans le premier cas ou d'une juridiction internationale (telle que la Cour européenne des droits de l'homme ou la Cour de justice des Communautés européennes) dans le second cas;
5) le contrôle au regard de dispositions analogues de la Constitution et des conventions n'est pas scindé et on prévient les décisions contradictoires sur la compatibilité d'une même loi, d'un même décret ou d'une même ordonnance avec les droits fondamentaux garantis de manière totalement ou partiellement analogue par le titre II de la Constitution et par les conventions internationales.
La présente proposition a pour objectif de contribuer à une coexistence plus harmonieuse des deux systèmes de contrôle et donc aussi à une protection plus cohérente et plus crédible des droits fondamentaux du justiciable.
Elle s'inscrit également dans le prolongement de la jurisprudence tant de la Cour de cassation que du Conseil d'État qui, depuis 1989, en cas de « concours direct », lorsque sont invoquées simultanément la violation du principe de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution et la violation de ce même principe consacré par une convention internationale, n'ont jamais procédé d'abord eux-mêmes au contrôle au regard de la disposition conventionnelle, mais ont toujours donné la priorité à la question préjudicielle posée à la Cour constitutionnelle, parce que le Constituant a réservé à cette dernière la compétence de contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution. Ainsi en décidait l'assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'État dans l'arrêt nº 104 653 du 13 mars 2002:
« Considérant que les parties requérantes ne démontrent pas en quoi l'article 26 du PIDCP leur confère un droit à l'égalité de traitement plus étendu que celui prévu par les articles 10 et 11 de la Constitution;
Considérant que la règle de l'égalité est une chose, que la détermination de la juridiction compétente en Belgique pour veiller au respect de cette règle par le législateur en est une autre; que selon l'article 142 de la Constitution et les articles 1er et 26 de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, cette juridiction est la Cour d'arbitrage; que ces articles ne mentionnent certes que les dispositions de la Constitution qui consacrent la règle de l'égalité; que la circonstance que cette règle est également consacrée par des dispositions du droit international ne peut avoir pour effet de porter atteinte au monopole légal qui est accordé à la Cour d'arbitrage sur le plan du droit interne; que, par conséquent, le Conseil d'État ne saurait trouver dans la seule circonstance que le principe de l'égalité est également consacré par une règle de droit international à effet direct, un motif pour examiner de sa propre autorité l'inégalité alléguée et, le cas échéant, pour écarter l'application d'une norme législative ».
La proposition recherche également un équilibre entre, d'une part, la volonté d'éviter les questions préjudicielles inutiles et, d'autre part, le souci de réserver à la Cour constitutionnelle les questions effectives de constitutionnalité, conformément à l'article 142 de la Constitution. À cette fin, la proposition instaure une règle de priorité dans les contrôles, en cas de concours de droits fondamentaux garantis de manière totalement ou partiellement analogue par le titre II de la Constitution et par une disposition conventionnelle, sans porter atteinte, à cette occasion, à l'effet direct des dispositions conventionnelles.
Article 1er
Cet article n'appelle pas de commentaire.
Article 2
L'article proposé vise à ajouter un paragraphe 4 à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, qui traite de la compétence de la Cour de répondre, par un arrêt préjudiciel, aux questions posées par les diverses juridictions concernant la conformité d'une norme législative aux règles répartitrices de compétences, aux articles du titre II « Des Belges et de leurs droits » et aux articles 170, 172 et 191 de la Constitution. Les paragraphes 2 et 3 contiennent les exceptions à l'obligation de principe de poser une question préjudicielle.
Le paragraphe 4 nouveau a pour but, d'une part, de préciser explicitement que, dans le cas qu'il spécifie, la question préjudicielle doit être posée (confirmation de l'obligation de principe) et, d'autre part, de prévoir des exceptions supplémentaires à cette obligation de principe.
Lorsqu'il est objecté devant une juridiction qu'une norme législative viole un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par la Constitution et par une convention, cette juridiction est en principe tenue de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle concernant la compatibilité de cette norme avec la disposition du titre II de la Constitution. La question à poser concerne la compatibilité avec la Constitution et ne porte donc pas sur la compatibilité avec la disposition conventionnelle. La proposition ne confère donc pas à la Cour constitutionnelle la compétence de contrôler directement des normes législatives au regard du droit international ou supranational. Pour cette raison, la proposition ne va pas à l'encontre des obligations résultant du droit communautaire européen. En effet, la proposition n'empêche pas les juridictions d'opérer un contrôle direct au regard du droit communautaire européen mais elle règle l'ordre de succession des contrôles en cas de concours, en donnant la priorité au contrôle au regard de la Constitution. La proposition n'entend pas non plus porter atteinte à la jurisprudence selon laquelle la Cour constitutionnelle, lorsqu'elle opère un contrôle au regard de dispositions constitutionnelles, tient compte des dispositions du droit international garantissant des droits ou libertés analogues.
Le nouveau paragraphe trouve seulement à s'appliquer lorsqu'il est allégué qu'une norme législative viole un droit fondamental « garanti de manière totalement ou partiellement analogue par une disposition du titre II de la Constitution et par une disposition conventionnelle ». Un droit fondamental totalement analogue est un droit fondamental possédant un champ d'application égal, une portée égale et des conditions de restriction égales (par exemple, l'interdiction de discrimination des articles 10 et 11 de la Constitution et de l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques). Un droit fondamental partiellement analogue est un droit fondamental ayant une portée (partiellement) égale mais un champ d'application différent (par exemple, l'interdiction de discrimination des articles 10 et 11 de la Constitution et de l'article 14 CEDH) ou une portée (partiellement) égale mais des conditions de restriction différentes (par exemple, la liberté d'expression dans l'article 19 de la Constitution et dans l'article 10 CEDH). Le paragraphe nouveau n'est pas applicable lorsqu'il est question d'un droit fondamental qui n'est pas garanti de manière analogue dans la Constitution et dans une disposition conventionnelle.
L'obligation de principe de poser une question préjudicielle s'applique à toutes les juridictions, « sauf dans les cas visés aux paragraphes 2 et 3 du présent article ». Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, ces paragraphes contiennent les exceptions générales à l'obligation de poser une question. Ces exceptions demeurent donc d'application, y compris dans le cas visé au paragraphe 4 nouveau.
Le paragraphe 4 proposé établit d'abord la priorité du contrôle au regard de la Constitution sur le contrôle au regard d'une convention et prévoit deux exceptions à cette règle. La question ne doit pas être posée lorsque la juridiction décide (1) que la disposition constitutionnelle n'est manifestement pas violée ou (2) qu'un arrêt d'une juridiction internationale fait apparaître que la disposition conventionnelle est manifestement violée ou qu'il ressort d'un arrêt de la Cour constitutionnelle que la disposition constitutionnelle est manifestement violée.
La première exception est déjà contenue dans l'article 26, § 2, alinéa 3, mais cette disposition vaut uniquement pour les « juridictions inférieures » (les juridictions dont les décisions sont susceptibles, selon le cas, d'appel, d'opposition, de pourvoi en cassation ou de recours en annulation auprès du Conseil d'État). Dans le cas visé par le nouveau paragraphe, l'exception s'appliquera également aux juridictions supérieures: elles ne doivent pas poser de question lorsqu'elles jugent que la disposition constitutionnelle n'est manifestement pas violée.
La seconde exception est neuve et n'a d'application que lorsque la « violation manifeste » d'une convention ou de la Constitution ressort soit d'un arrêt d'une juridiction internationale dans le premier cas, soit d'un arrêt de la Cour constitutionnelle dans le second. L'emploi des mots « arrêt » et « juridiction internationale » exclut notamment les décisions du Comité des droits de l'homme des Nations unies et celles du Comité des ministres du Conseil de l'Europe dans le cadre du système des plaintes collectives relatives à la Charte sociale européenne. Ces organes ne peuvent être qualifiés de juridictions et leurs décisions ne sont pas non plus des arrêts. Pour le surplus, le texte vise tous les arrêts des juridictions internationales. Il convient d'observer que l'arrêt ne doit pas nécessairement avoir été rendu contre la Belgique; il suffit que l'arrêt fasse apparaître que la disposition conventionnelle est manifestement violée. La violation manifeste de la Constitution dispense aussi de l'obligation de poser une question préjudicielle, pour autant que cette violation ressorte d'un arrêt de la Cour constitutionnelle.
Il y a lieu de souligner que ces exceptions ne s'appliquent qu'au cas visé par le paragraphe 4 nouveau, c'est-à-dire lorsqu'il est allégué qu'une norme législative viole un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par la Constitution et par une convention.
Enfin, il convient encore d'insister sur le fait que le nouveau paragraphe ne porte pas atteinte à l'article 28 de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, qui traite de l'autorité de la chose jugée des arrêts préjudiciels de cette Cour. Lorsque la Cour constitutionnelle a contrôlé une norme législative au regard de la Constitution, lue en combinaison avec une disposition conventionnelle, la juridiction qui a posé la question est liée par la réponse de la Cour concernant la compatibilité de la disposition législative avec la Constitution lue en combinaison avec la convention. En effet, la Cour d'arbitrage détient seule la compétence de contrôler les normes législatives au regard de la Constitution lue, le cas échéant, en combinaison avec des dispositions conventionnelles. Lorsque d'autres juridictions sont saisies de la même question, elles se conforment à l'arrêt de la Cour et, dans ce cas, en application de l'article 26, § 2, alinéa 2, 2º, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, elles ne sont pas obligées de poser la question; dans le cas contraire, elles doivent poser une question préjudicielle.
| Hugo VANDENBERGHE. |
| Luc VAN DEN BRANDE. |
Article 1er
La présente loi spéciale règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
L'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, modifié par la loi spéciale du 9 mars 2003, est complété par le paragraphe suivant:
« § 4. Lorsqu'une partie soulève devant une juridiction qu'une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134 de la Constitution viole un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par une disposition du titre II de la Constitution ainsi que par une disposition conventionnelle, la juridiction est tenue, sauf dans les cas visés aux §§ 2 et 3 du présent article, de poser d'abord à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle sur la compatibilité avec la disposition du titre II de la Constitution, à moins qu'elle n'estime que cette disposition n'est manifestement pas violée ou qu'un arrêt d'une juridiction internationale ou de la Cour constitutionnelle fait apparaître que la disposition de la convention ou de la Constitution est manifestement violée. ».
12 juillet 2007.
| Hugo VANDENBERGHE. |
| Luc VAN DEN BRANDE. |
(1) La proposition est empruntée au rapport rédigé par un groupe de travail (composé de membres du barreau, de la magistrature, du monde académique, du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour d'arbitrage) et présenté lors d'un symposium qui s'est tenu le 21 octobre 2005. Ce rapport a été publié dans A. Arts, I. Verougstraete, R. Andersen, e.a. (eds), Les rapports entre la Cour d'arbitrage, le Pouvoir judiciaire et le Conseil d'État, Bruges, La Charte, 2006, 99-149. Le présent exposé est également largement redevable à ce rapport.