3-211 | 3-211 |
M. Francis Delpérée (CDH), rapporteur. - J'ai l'honneur de vous faire rapport sur un projet de loi au titre « bicéphale » : en français, il s'agit d'un projet de loi instaurant un comité parlementaire chargé du suivi législatif et, en néerlandais, d'un projet de loi instituant un comité parlementaire chargé de l'évaluation de la loi. Selon la Constitution, les deux textes ont la même valeur. Il appartiendra aux commentateurs de dégager de ces deux intitulés et des travaux parlementaires, la volonté exacte du législateur. Il résulte de nos travaux en commission que la version néerlandaise est manifestement la plus pertinente.
Trois mots dans ce bref rapport oral : un mot sur le thème, un mot sur la méthode, un mot sur le texte qui nous est soumis.
Le thème de l'évaluation législative est évidemment l'un des thèmes majeurs de la réflexion parlementaire à l'époque contemporaine, pas seulement en Belgique mais sur le continent européen ou sur le continent américain.
Nous votons la loi. C'est l'un des actes essentiels de notre fonction. Mais une fois la loi votée, pouvons-nous nous désintéresser du parcours de la loi, de la vie de cette loi, pouvons-nous, si vous me permettez cette comparaison, nous désintéresser du sort de nos enfants législatifs ?
Le gouvernement prend des mesures d'application, l'administration organise les services ou distribue des prestations, le juge tranche les différends que l'interprétation de la loi peut susciter. Ne nous revient-il pas, quelques années plus tard, de reprendre notre ouvrage, de nous demander si la loi a bien atteint ses objectifs, si sa mise en oeuvre n'a pas suscité trop de difficultés, s'il n'y a pas lieu d'amender l'oeuvre initiale, tout cela à tête reposée ? C'est ce que j'appelle parfois le service après-vente.
Votre commission des Affaires institutionnelles a été d'avis que c'était là l'une des tâches importantes que le Sénat pourrait remplir dans les années qui viennent, qu'elle s'inscrivait bien dans le prolongement de notre oeuvre de réflexion, qu'elle se situait adéquatement dans un travail de longue haleine, de longue durée. Le Sénat trouve ici l'expression d'une fonction législative dans la durée et dans la permanence.
Je relève néanmoins que le texte en projet ne situe pas le suivi législatif dans le seul ressort de l'assemblée sénatoriale mais dans un comité ad hoc composé à la fois de députés et de sénateurs.
Quelle est la méthode qui a été suivie pour réaliser cet objectif ambitieux ? Une proposition a été déposée à la Chambre des représentants. Le moins qu'on puisse dire, c'est qu'elle n'y a pas fait l'objet d'un examen très approfondi. Le projet est arrivé au Sénat. Celui-ci a estimé qu'il était indispensable d'entendre sur ce sujet les meilleurs spécialistes belges. Mon rapport écrit reprend d'ailleurs in extenso le texte de leurs interventions. Il y a là une mine de documentation qui servira à ceux qui, demain, devront se pencher sur cette même question.
La Commission a également bénéficié des lumières d'un ouvrage dont notre collègue M. Vandenberghe nous a procuré, non pas une lecture in extenso, mais de très larges extraits. Ce qui nous a occupés durant de longues heures et qui a permis à la réflexion, je le dis avec un sourire, de mûrir.
J'en viens au texte. L'ampleur de mon rapport écrit est inversement proportionnelle à la longueur du texte qui est soumis à notre délibération.
La montagne a accouché d'une souris. Nous voici devant seize petits articles.
Sur un plan institutionnel, un comité serait constitué au sein des chambres législatives. Je ne vois pas très bien ce que cela veut dire. Disons plus concrètement que onze députés et onze sénateurs composeraient un comité ad hoc d'évaluation législative. C'est original. Cela n'a pas manqué d'intriguer le Conseil d'État et certains de nos collègues qui se sont demandé si une loi était l'instrument le plus adéquat pour faire oeuvre utile en ce domaine.
Sur un plan fonctionnel, ce comité serait investi de deux tâches différentes : l'une plus technique, l'autre plus politique.
D'un point de vue technique, il s'agirait de s'interroger sur les « difficultés d'application des lois ». Et la loi en projet d'énumérer le cortège des imperfections qui peuvent affecter l'oeuvre législative : lacunes, incohérences, erreurs, imprécisions, contradictions, désuétudes.
D'un point de vue plus politique, il s'agirait de s'interroger sur l'inadéquation des lois en vigueur. La loi en projet reste discrète sur les critères d'inadéquation, encore que l'article 7 laisse tout de même percer le bout de l'oreille en disant qu'il faut s'interroger sur la pertinence des résultats obtenus par rapport aux objectifs poursuivis.
Sur un plan opérationnel, le comité fait rapport à la Chambre des représentants, au Sénat et au ministre concerné, à charge pour ceux-ci, sans doute, car le texte est également muet à ce propos, de prendre les initiatives politiques et administratives nécessaires.
L'article 8, alinéa 2, du projet précise que le comité peut aussi annexer à son rapport « toute proposition d'initiative législative ». Certains, comme M. Collas, n'y ont vu qu'une formulation anodine car tout un chacun peut transmettre aux Chambres le fruit de ses réflexions et cogitations ; d'autres y ont vu une atteinte grossière aux règles constitutionnelles relatives à l'initiative législative.
Voilà, en bref, le rapport que je voulais vous soumettre, en fin de législature, sur un texte qui a recueilli en commission les voix de neuf commissaires contre deux.
À ce stade, je ne souhaite pas gaspiller ma salive mais je voudrais quand même faire un commentaire un peu plus incisif au nom du groupe CDH. Dans les démocraties modernes, l'évaluation des lois est une opération importante. Le projet qui nous est soumis part d'une bonne intention mais l'enfer est pavé de bonnes intentions. Le projet est mal ficelé. Je n'ose dire qu'il est bâclé. Il s'expose à des critiques de constitutionnalité. Il s'expose à des critiques de cohérence et d'intelligibilité. Il s'expose à des critiques de qualité et d'effectivité. C'est l'exemple d'une mauvaise loi. C'est l'exemple d'une loi qui ne fonctionnera pas ; c'est ma seule consolation. C'est le comble lorsque l'on veut instaurer un office qui sera chargé d'évaluer la qualité de la loi ! Je proteste avec vigueur contre l'adoption de ce monstre législatif. Une telle loi ne grandit pas le Sénat. Elle ne l'aidera pas dans l'exercice de ses tâches dans les années à venir.
Inutile de dire que mes amis et moi, nous voterons contre cette loi « mirage ». Trois fois plutôt qu'une, contre, trois fois contre.
De voorzitter. - Dank u wel, mijnheer Delpérée. Het is een voorrecht van de oppositie om zich van tijd tot tijd aan dat soort geneugten te goed te doen.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Nu we op het punt staan om te stemmen over een ontwerp tot oprichting van een parlementair comité belast met de wetsevaluatie, herinner ik eraan dat de afgelopen jaren waren gekenmerkt door een inflatie van wetgevende en reglementaire teksten. Het adagium dat eenieder wordt geacht de wet te kennen, dat inherent is aan elke democratie, wordt in een dergelijke situatie louter denkbeeldig. Het vermoeden van kennis van de rechtsregels moet gepaard gaan met een voortdurende inspanning van de wetgever om samenhangende en voor iedereen toegankelijke normen op te stellen.
De kwaliteit van de wetgeving is over de jaren heen onder druk komen te staan. Naast de overvloed aan regelgeving, is er ook de internationalisering ten gevolge van onder meer de doorwerking van het Europese recht, en de kwaal van de programmawetten. Dit alles heeft ertoe geleid dat juristen uit de kringen van de oppositie maar ook van het middenveld, de afgelopen jaren meermaals een beroep tot vernietiging hebben moeten instellen bij het Arbitragehof, om hun terechte juridische bezwaren te doen gelden.
Sommigen zien daarin een louter juridische oppositie. Ik stel echter vast dat het Arbitragehof de afgelopen jaren, veel meer dan pakweg tien jaar geleden, verplicht was belangrijke wetten, zoals de antidiscriminatiewet, de kieswetgeving en de drugswet, te doen amenderen door bepalingen te vernietigen die niet beantwoorden aan de vereisten van de rechtskwaliteit.
Sommige commentatoren aarzelen niet om dan onmiddellijk het paard van `le gouvernement des juges' te bestijgen. Nochtans is het maar normaal dat in een democratie de beginselen van de rechtsstaat worden geconcretiseerd en gewaarborgd. Daarbij zijn ook de beginselen van goede wetgeving onder ogen te nemen, zoals de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid, de beginselen van de individuele rechtsbedeling, van het juiste niveau of de subsidiariteit, van de duidelijke doelstelling, het noodzakelijkheidsbeginsel, het beginsel van de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de regel, de effectiviteit en efficiëntie, de proportionaliteit van impact en doelstellingen, en de sociale werking.
De vraag naar wetsevaluatie is op het voorplan gekomen, omdat het besef is gegroeid dat de politieke wereld te veel en vooral veel slechte wetten uitvaardigt. De zin voor reflectie ontbreekt. Wanneer men de jarenlange wetgevingstraditie overschouwt, die steeds in een bepaalde richting gaat en jammer genoeg de degradatie van de wetgeving tot gevolg heeft, moet ik denken aan de tenor van de balie die, bij gebrek aan een ernstige voorbereiding, zijn veel te lange pleidooi besloot met: `Monsieur le président du tribunal, veuillez m'excuser, j'étais beaucoup trop long, mais je n'avais pas le temps d'être court'. Zo ook wordt de wet vandaag gemaakt. De regering en het parlement lijden aan hetzelfde euvel, ze lopen zichzelf daarbij voorbij.
De evaluatie van de wetgeving moet een taak van het parlement blijven. Het idee dat de wetgevingsproblematiek extern is aan het parlement en het exclusieve terrein van specialisten, gaat voorbij aan de vaststelling dat elke keuze uiteindelijk een politieke keuze is. Ze is nooit waardenvrij en nooit neutraal.
Dat sluit uiteraard de medewerking van externe deskundigen niet uit. De wetgevende macht is de voorbije jaren echter al te veel gedelegeerd naar de uitvoerende macht. Daardoor heeft de wetgeving aan kwaliteit ingeboet. Ze is in handen gevallen van de grote tegenstanders van de democratie, met name de bureaucraten. Dat vormt één van de redenen van de teloorgang van het gezag van de politieke wereld en van het parlement in het bijzonder. Terwijl de privésector zich aan steeds strengere kwaliteitseisen in het beheer en het bestuur onderworpen ziet, moeten de burger en de samenleving, die aan steeds meer eisen wordt onderworpen, vaststellen dat de wetgeving en vooral de toepassing van de wet in toenemende mate de vorm van een bingospel aannemen. Er wordt onvoldoende aandacht besteed aan de kwaliteit van het product. Aan kwantiteit is er zeker geen gebrek. De wijze waarop de laatste weken van deze regeerperiode worden ingevuld illustreert dat. De tsunami van wetgeving staat weer voor de deur. De regering wil haar regeerperiode afsluiten met een legislatieve tsunami. De kwaliteit van een tsunami is echter bekend. Daardoor is natuurlijk ook de wetsevaluatie, een idee dat twintig jaar geleden nog niet aan de orde was, in de rechtsleer en bij de burger ingeburgerd geraakt.
Aan de behandeling van dit ontwerp gingen uitgebreide hoorzittingen vooraf. Zoals we bij de paarse meerderheid ondertussen gewoon zijn, waren die hoorzittingen enkel bedoeld voor het spektakel. Op collega Delpérée en mijzelf na, waren er bijna geen senatoren aanwezig. De meerderheidspartijen komen niet naar hoorzittingen over wetsevaluatie, want ze beslissen over de wetten in duistere achterkamertjes, waar ze geheime conclaven en afspraken organiseren. In het parlement zijn ze enkel aanwezig om een foto te laten nemen van henzelf op de parlementaire stoelen.
Het valt te betreuren dat deze hoorzittingen niet de minste invloed hebben gehad op de behandeling en voornamelijk op het resultaat van dit ontwerp. Nochtans waren deze hoorzittingen van een uitzonderlijke kwaliteit. Het verslag getuigt daarvan. De verdienste van de hoorzittingen lag mede hierin dat de thematiek van de wetsevaluatie vanuit zeer verschillende gezichtspunten werd benaderd. Deze confrontatie van ideeën werkt niet alleen verrijkend, maar maakt het ook mogelijk de evolutie te onderkennen in de opvattingen die de beoefenaars van verschillende disciplines er inzake wetsevaluatie op nahouden. De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden had immers reeds in 1998 hoorzittingen georganiseerd naar aanleiding van de bespreking van het wetsontwerp inzake wetsevaluatie. Daarna is het politieke debat verstild.
Met de hoorzittingen van de afgelopen regeerperiode wordt de kennis van de commissie omtrent de wetsevaluatie weer up-to-date gebracht en kan de bespreking van de twee voorliggende wetsinitiatieven in een veel breder kader worden geobjectiveerd. Dit had de commissie in staat moeten stellen dit dossier beslissingsrijp te maken en erover te waken dat de door haar genomen opties voldoende ver in de tijd zouden doorwerken, wat onderstelt dat we een discussie en een resultaat zouden hebben met visie. Het kwam er dan nog enkel op aan om dat resultaat politiek en institutioneel te vertalen in werkbare procedures. De prangende vraag op dat ogenblik, of de politieke wil daartoe aanwezig zou zijn, wordt vandaag beantwoord met een overduidelijk neen. Niet alleen neen tegen het ontwerp, maar ook neen tegen de wetsevaluatie. Het ontwerp eigent zich een titel toe die het niet verdient: dit is het wetsontwerp tot uitsluiting van wetsevaluatie, niet tot organisatie ervan.
De slordigheid waarmee de tekst werd behandeld, en het gebrek aan werkelijke wil om tot een degelijke wetsevaluatie te komen blijkt om te beginnen uit de exemplarische vaststelling dat het opschrift van het wetsontwerp in de Nederlandse en de Franse taal niet eens overeenstemt. We zijn goed bezig, zou ik zo zeggen.
Het ontwerp is dan ook de eerste wet - mocht er ooit een ernstige wetsevaluatie komen - die voor evaluatie in aanmerking komt. Een daadwerkelijke wetsevaluatie kan niet verworden tot het dienstmeisje van de regering dat de opdracht heeft om dringend allerlei reparatiewetten voor te bereiden, die de regering snel door het Parlement wil sluizen.
Het bij dit ontwerp opgerichte comité - alsof er nog niet genoeg comités zijn in ons land - biedt geen garanties. Het debat over de wetsevaluatie moet in een ruimer perspectief worden gevoerd en mag zich niet alleen toespitsen op de twee voorliggende teksten. In wezen is het thema de rol van de wetgevende kamers, de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en de mogelijke inbreng van het Parlement in de wetgeving. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat meer dan de helft van onze wetgeving van Europese origine is.
Op 13 januari 2007 publiceerde de vroegere Duitse Bondspresident en het gewezen lid van het Duitse Constitutionele Hof, professor Roman Herzog, samen met Lüder Gerken in Die Welt am Sonntag een artikel onder de titel `Europa entmachtet uns und unsere Vertreter', waarin hij verklaart dat het idee zelf van de scheiding der machten aan het verdwijnen is. De wetgevende macht komt volledig in handen van de uitvoerende macht, onder meer ten gevolge van het ingewikkelde machtenspel op Europees vlak, waar ministers met elkaar compromissen sluiten door verschillende wetgevingsinitiatieven aan elkaar te koppelen. Een lidstaat die voorstander is van een bepaalde richtlijn, zal een akkoord sluiten met een andere Lidstaat die voor een andere aangelegenheid een verordening wenst te maken.
De opvatting en de gedachte van Roman Herzog herinneren me aan artikel 24 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1789 toen er nog een Parlement was die naam waardig. Dat artikel bepaalt dat er zonder de scheiding der machten geen grondwet bestaat. Vandaag bestaat er geen Grondwet, want de uitvoerende macht heeft zich met medeplichtigheid van de meerderheid met de wetgevende macht geïdentificeerd en een einde gemaakt aan de scheiding der machten.
Het erge is dat men zich er niet meer van bewust is. De Nederlandse vertaling van het werk van Montesquieu is een maand geleden voorgesteld in de Tweede Kamer in Den Haag. Spijtig genoeg op een donderdag, zodat ik de voorstelling niet heb kunnen bijwonen.
De fundamentele gedachten van een parlementaire democratie worden niet eens meer beleefd en dan vraagt men zich af wat er toch aan de hand is in het land, waarom het wantrouwen tegenover het parlementaire regime en tegenover de politiek groeien.
Vanuit democratisch oogpunt wordt dat alles nog zorgwekkender omdat de nationale parlementen, niet alleen onder druk van hun regeringen, maar ook onder druk van Europa - de verantwoordelijkheid is gedeeld - niets meer kunnen veranderen aan de teksten in het wetgevende proces en hun grondwettelijke amenderingsrecht niet meer kunnen uitoefenen. Dat zou ons toch tot bezinning moeten stemmen.
Het artikel van Roman Herzog gaf aanleiding tot een artikel in De Standaard van 22 januari 2007 onder de ronduit bevestigende titel `Het einde van de parlementaire democratie'.
Het thema van de wetsevaluatie moet bijgevolg in een veel breder politiek perspectief worden geplaatst dan de nuttige bekommernis dat het Parlement de verslagen en arresten van het Arbitragehof, het Hof van Cassatie en de Raad van State ter harte moet nemen.
De vraag is natuurlijk hoe men dat politiek invult. Ik ben van oordeel dat het beleid dit moet vertalen, want uiteindelijk gaat het telkens om politieke keuzes. Wetteksten worden namelijk uitgelegd in het licht van bepaalde beginselen. Het is dus belangrijk te weten welk belang men in zijn juridische profiel aan beginselen hecht. Recht en macht zijn geen synoniemen. Talleyrand zei ooit: `On peut tout faire avec une baïonnette, sauf s'asseoir dessus' Onder paars wordt zelfs dat in twijfel getrokken, want de parlementsleden van de meerderheid moeten voortdurend op bajonetten gaan zitten.
Het recht is drager van een aantal beginselen. Volgens een dynamische interpretatie behelst de democratie immers niet alleen het houden van verkiezingen op geregelde tijdstippen, maar ook de eerbiediging van bepaalde beginselen die eigen zijn aan een beschaafde samenleving.
De grondwetsherziening in het Sint-Michielsakkoord in 1993 had wel degelijk een visie, namelijk een specialisatie van de kamers, waarbij de Senaat als opdracht kreeg de wetgeving te evalueren. De afgelopen acht jaar heeft de meerderheid echter tot elke prijs geprobeerd een ernstige wetsevaluatie in de tweede kamer systematisch te verhinderen. De specifieke rol die de grondwetgever de Senaat heeft toevertrouwd, werd dus niet ingevuld door het ongrondwettige gedrag van de regering en van de meerderheid tegenover de Senaat.
Daarom ben ik van oordeel dat in een nieuwe meerderheid de parlementsleden, individueel en collectief, ook die van de oppositie, dezelfde waarborgen moeten krijgen als de gewone burgers, namelijk dat ze zich voor de naleving van hun grondwettelijke rechten kunnen richten tot het Arbitragehof. Zoals in de Duitse Bundestag de meerderheid niet in staat is afbreuk te doen aan de fundamentele constitutionele rechtsposities van de leden van die Bundestag, mag ook in België de meerderheid geen afbreuk doen aan de constitutionele rechtsposities van individuele leden. De meerderheid is niet gelijk aan het recht. Er is pas rechtsbescherming indien de procedurele bescherming daarvan verzekerd wordt door de aanpassing van de wet op het Arbitragehof.
In dat opzicht kan voorliggend wetsontwerp als zodanig bezwaarlijk in overeenstemming worden genoemd met de constitutionele opvatting over de Senaat. De bedoeling van het wetsontwerp bestaat erin de beoogde rol van de Senaat af te zwakken of uit te hollen.
De Raad van State oordeelde dat het ontwerp ook om een andere reden ongrondwettig is en heeft op 5 juli 2006 een zeer kritisch advies uitgebracht. Met dit ontwerp wenst de regering immers bij wet te regelen op welke wijze elk van de kamers een deel van haar bevoegdheden uitoefent. Volgens artikel 60 van de Grondwet bepaalt elke kamer nochtans in haar reglement de wijze waarop ze haar bevoegdheden uitoefent. We hebben daarover in de commissie een discussie gehad. Uit de hoorzittingen is gebleken dat het wetsontwerp in de ruime zin geen inhoudelijke wetsevaluatie beoogt. Bovendien heeft men een formule gevonden om Kamer en Senaat in een comité samen te brengen om bepaalde handelingen te stellen. In dat comité zou de Senaat echter niet proportioneel vertegenwoordigd zijn, terwijl de Senaat bij meerderheid al dan niet de wetsevaluatie zou moeten goedkeuren. Dat is in het licht van onze algemene opvatting niet aanvaardbaar.
Hoe kan men een wet goedkeuren die de wetsevaluatie beoogt, wanneer de ingevoerde wetsevaluatie zelf ongrondwettig is? De vraag stellen is ze beantwoorden. Een ongrondwettige wet om de wetsevaluatie te regelen is de zoveelste illustratie van een gebrek aan sérieux.
Wanneer men over dergelijke vragen spreekt, die eigen zijn aan elke meerderheid, moet men in staat zijn zich boven de partijpolitiek te verheffen. De voorbije vijftien jaar werd duidelijk dat door de overregulering van de samenleving de wet en de politiek hun glans en hun gezag verliezen en dat zal in de toekomst nog verder gaan. Daarom zijn wij helaas verplicht tegen dit wetsontwerp te stemmen.
-De algemene bespreking is gesloten.