3-1060/8 | 3-1060/8 |
8 MAART 2007
I. PROCEDURE
1. Met dit aanvullend verslag heeft de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden de tweede beweging ingezet in de behandeling van de vier door de Kamer overgezonden ontwerpen nrs. 3-1060 tot 3-1063.
2. Op 24 november 2005 had de commissie, wat later zou blijken, de eerste beweging van het onderzoek afgesloten met de goedkeuring van de door haar geamendeerde wetsontwerpen nrs. 3-1060, 3-1061 en 3-1062. Om redenen die in het eerste verslag worden vermeld (stuk Senaat, nr. 3-1060/4), werd de behandeling van het ontwerp van bijzondere wet nr. 3-1063 tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dit Hof, opgeschort.
3. Op 8 december 2005 besliste de plenaire vergadering van de Senaat om de drie ontwerpen nrs. 3-1060, 3-1061 en 3-1062 terug naar de commissie te zenden (Senaat, Handelingen, 8 december 2005, nr. 3-139, blz. 25-27).
4. De vier voorliggende ontwerpen zijn het voorwerp geweest van enig getouwtrek tussen Kamer en Senaat. Dat is in de eerste plaats het gevolg van de verschillende wetgevingsprocedures waaraan zij onderworpen zijn. Het wetsontwerp nr. 3-1060 tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dient volgens de optioneel bicamerale wetgevingsprocedure te worden behandeld, terwijl voor de gelijklopende ontwerpen nrs. 3-1061, 3-1062 en 3-1063 de verplicht bicamerale procedure geldt. Inhoudelijk kunnen ze evenwel niet van elkaar los worden gekoppeld. De verplicht bicamerale ontwerpen dienen elk in samenhang met het optioneel bicameraal wetsontwerp nr. 3-1060 te worden gelezen. Inzonderheid de artikelen 8 en 9 van dat ontwerp fungeren in de ogen van de commissie als draaischijf van de voorgestelde hervorming. Het feit dat de parlementaire behandeling van deze teksten nogal wat tijd in beslag heeft genomen, is bijgevolg niet zozeer toe te schrijven aan procedurele moeilijkheden of het feit dat de onderzoekstermijnen te kort werden bevonden, maar wel aan het meningsverschil tussen de beide assemblees over de draagwijdte van de begrotingsbevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers ten aanzien van dotatiegerechtigde instellingen. De vraag rees of die bevoegdheid geen afbreuk kon doen aan de bevoegdheid van de Senaat ten opzichte van instellingen waarvoor hij op voet van gelijkheid met de Kamer bevoegd is.
Die problematiek inspireerde de Senaat tot twee procedurele stappen.
In de eerste plaats werd het wetsontwerp nr. 3-1060, na zijn terugzending naar de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden op 8 december 2005, op 15 februari 2006 voor advies aan de Raad van State voorgelegd (stuk Senaat, nr. 3-1060/6).
Ten tweede heeft de parlementaire overlegcommissie, op verzoek van de Senaat, de onderzoekstermijn voor het ontwerp nr. 3-1060 verschillende keren verlengd totdat er op 25 januari 2007, met toepassing van de artikelen 2, 1º, en 11 van de wet van 6 april 1995 houdende inrichting van de parlementaire overlegcommissie, een bevoegdheidsconflict omtrent de artikelen 8 en 9 van het ontwerp nr. 3-1060/1 werd opgeworpen (zie stukken Senaat, nrs. 3-82/25, 3-82/27, 3-82/30, 3-82/32, 3-82/40, 3-82/42, 3-82/43 en 3-82/44). Met het oog op de behandeling van dat conflict in de parlementaire overlegcommissie op 1 en 8 februari en 6 maart 2007 werden van weerskanten nota's uitgewisseld met voorstellen om uit het slop te geraken (zie bijlagen).
Op 6 maart 2007 besliste de overlegcommissie uiteindelijk dat de termijn waarbinnen de Senaat zich over het optioneel bicameraal wetsontwerp nr. 3-1060 diende uit te spreken, op 29 maart 2007 zou verstrijken (stuk Senaat, nr. 3-82/44).
5. Op 1 en 8 maart 2007 onderzocht de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden de voorstellen die geformuleerd waren in de nota's die aan de parlementaire overlegcommissie waren voorgelegd, in het licht van het advies van de Raad van State. Tijdens de vergadering van 8 maart werden de tekstvoorstellen die uitgingen van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat, omgezet in formele amendementen op de vier ontwerpen en sloot de commissie de bespreking af met een stemming over de voorgelegde teksten.
II. VOORGESCHIEDENIS
A. De beslissing tot terugzending naar de commissie
De reden waarom de plenaire vergadering van de Senaat de wetsontwerpen nrs. 3-1060, 3-1061 en 3-1062, op 8 december 2005 terug naar de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden heeft gezonden, vloeide voort uit opmerkingen die reeds bij de eerste bespreking waren geformuleerd over de artikelen 8 en 9 van het optioneel bicameraal wetsontwerp nr. 3-1060.
Die artikelen betreffen respectievelijk artikel 14 van de bij koninklijk besluit van 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit en artikel 51 van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat.
De artikelen 14 en 51 luiden thans als volgt : « In de begrotingstabellen worden de kredieten voor de programma's volgens de economische classificatie opgesplitst in basisallocaties, met opgave van de uitgaven bestemd voor de financiële diensten van geprefinancierde uitgaven. Deze bepaling geldt niet voor de kredieten ingeschreven voor de dotaties. »
De artikelen 8 en 9 strekken ertoe om de tweede zin van de voormelde bepaling te vervangen als volgt : « Voor de dotaties wordt deze bepaling niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting. »
Bij de eerste bespreking in de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden werd de vraag gesteld of die artikelen de draagwijdte van het begrip dotatie niet wijzigden :
« De heer Hugo Vandenberghe stelt de vraag of een wetsontwerp waarvoor de optioneel bicamerale procedure geldt, aan het begrip dotatie een andere betekenis kan geven wanneer die term ook voorkomt in een ontwerp van bijzondere wet waarvoor de verplicht bicamerale procedure dient te worden gevolgd. Zijns inziens luidt het antwoord negatief. Anders zou de Kamer een aangelegenheid waarvoor zij en de Senaat op voet van gelijkheid bevoegd zijn, onrechtstreeks en unilateraal kunnen regelen middels een wetsvoorstel of -ontwerp waarvoor de in artikel 78 bedoelde wetgevingsprocedure geldt » (zie verslag-Wille, stuk Senaat, nr. 3-1060/4, blz. 34-35; zie tevens Handelingen, 8 december 2005, nr. 3-139, blz. 26).
De commissie besliste dan ook om aan de parlementaire overlegcommissie voor te stellen « om de artikelen 8 en 9 van het wetsontwerp nr. 3-1060/1 te herkwalificeren als een aangelegenheid bedoeld in artikel 77 van de Grondwet in plaats van een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 » (zie verslag-Wille, stuk Senaat, nr. 3-1060/4, blz. 36-37).
Ter wille van de zekerheid keurde de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden op 24 november 2005 anticipatoir twee amendementen goed die ertoe strekten de artikelen 8 en 9 te doen vervallen (zie verslag-Wille, stuk Senaat, nr. 3-1060/4, blz. 39).
B. De Raad van State
Om juridische klaarheid te krijgen over het bovenvermelde kwalificatievraagstuk, werd het wetsontwerp nr. 3-1060 op 15 februari 2006 voor advies aan de Raad van State voorgelegd. Inzonderheid werd de vraag gesteld « of de artikelen 8 en 9 van het door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerp geacht kunnen worden uitsluitend een aangelegenheid te regelen als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet, indien die bepalingen ook worden toegepast op de dotaties van instellingen waarvoor de Kamer en de Senaat op voet van gelijkheid bevoegd zijn » (zie advies van de Raad van State, stuk Senaat, nr. 3-1060/6, blz. 1-2).
De Raad van State was van oordeel dat « de artikelen 8 en 9, zoals ze zijn aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers, overbodig zijn, aangezien ze geen wijziging van de huidige juridische regeling inhouden » (o.c., blz. 2).
Na een omstandig onderzoek van de voormelde artikelen « in het licht van het doel dat volgens de parlementaire voorbereiding ervan blijkbaar wordt beoogd, ook al komt dat doel niet tot uiting in het dispositief » (o.c., blz. 2), concludeerde de Raad van State als volgt :
« 3.6. In principe behoort het recht inzake openbare comptabiliteit, met inbegrip van het begrotingsrecht, tot de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Daar de organieke wetten betreffende het Arbitragehof en de Hoge Raad voor de Justitie, waarvoor de Kamer en de Senaat gelijkelijk bevoegd zijn, de financiering aan een dotatieregeling hebben willen onderwerpen om de onafhankelijkheid van die instellingen ten aanzien van de wetgevende macht te waarborgen, zouden de wijzigingen die daarin worden aangebracht echter zo belangrijk kunnen zijn dat die onafhankelijkheid in het gedrang komt, in welk geval ze alleen kunnen worden aangenomen op basis van artikel 77 van de Grondwet, zoals in het voormelde advies 31.626/4 van de afdeling wetgeving van de Raad van State wordt gesteld. Zulke bepalingen moeten bij voorkeur worden ingevoegd in de specifieke wetten over die instellingen.
Voor het comité P en het comité I moet dezelfde oplossing worden gekozen, aangezien ze instrumenten van de twee Kamers zijn om toezicht uit te oefenen op de uitvoerende macht en aangezien hun werking, bij de goedkeuring van de wet van 1 april 1999 houdende wijziging van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten, beschouwd is als een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77, eerste lid, 2º, van de Grondwet.
In dat verband merkt de afdeling wetgeving op dat uit de aan haar voorgelegde teksten niet kan worden opgemaakt wat de precieze draagwijdte is van de controle die de Kamer van volksvertegenwoordigers wil uitoefenen op de goedkeuring van de begrotingen van die instellingen en de uitvoering ervan, en dat bijgevolg niet kan worden nagegaan of die controle op onrechtmatige wijze afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van die instellingen.
Het komt de wetgever zelf toe om al die kwesties te regelen in het licht van de beginselen die zo-even naar voren zijn gebracht en van die welke uit het statuut van de betrokken instellingen voortvloeien » (o.c., blz. 5).
III. ALGEMENE BESPREKING
1. De algemene bespreking werd gevoerd op grond van de nota's die de dienst Wetsevaluatie van de Senaat en de voorzitter van de Kamer hebben uitgewisseld met het oog op de vergaderingen van de parlementaire overlegcommissie op 1 en 8 februari 2007 (zie bijlagen).
2. Tijdens de vergadering van 1 maart 2007 beraadde de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden zich over de vraag op welke wijze zij een stap vooruit zou kunnen doen om het bevoegdheidsconflict met de Kamer tot een goed einde te brengen, zonder daarbij de juridische principes te verloochenen die de Senaat ertoe gebracht hebben dat conflict op te werpen.
De heer Herman De Croo, voorzitter van de Kamer, had daartoe de openingszet gedaan met het volgende voorstel van amendement op het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dit hof (stuk Senaat, nr. 3-1063/1). Hij stelde namelijk voor om in dat ontwerp een nieuw artikel 3 toe te voegen, luidende :
« De artikelen 8 en 9 van de wet van ... tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn niet van toepassing op het Arbitragehof. ».
Voor deze optie werd de volgende verantwoording gegeven :
« Hoewel ze vindt dat er geen ernstige reden is om voor de onafhankelijkheid van de dotatiegerechtigde instellingen te vrezen, heeft de Kamer begrip voor het « symbolische belang » van de dotatie van het Arbitragehof. De Kamer zou dus kunnen meegaan in de redenering van de Senaat dat voor een grondwettelijk hof niet de minste schijn van afhankelijkheid mag bestaan.
Om elk risico van druk op het Arbitragehof uit te sluiten, is het echter niet nodig de artikelen 8 en 9 van ontwerp 3-1060 — die hun nut hebben voor andere dotatiegerechtigde instellingen — te herkwalificeren. Het volstaat daartoe uitdrukkelijk in het verplicht bicamerale ontwerp van bijzondere wet 3-1063 te specificeren dat de betwiste artikelen 8 en 9 niet op het Arbitragehof van toepassing zijn » (zie nota nr. 2 als bijlage).
3. De voorzitter, mevrouw Lizin, wenst te weten of de commissie zich kan terugvinden in de door de Kamervoorzitter aangedragen proeve van oplossing. De voorzitters van het Arbitragehof, alsook verschillende rechters in dat Hof dringen erop aan dat de Senaat zich achter dat voorstel zou scharen.
De rapporteur, de heer Wille, wenst van de commissieleden te vernemen of er nog steeds eensgezindheid bestaat om de vroeger ingenomen stellingen te blijven verdedigen, des te meer omdat ze nu door het advies van de Raad van State juridisch grondiger zijn onderbouwd. De argumenten die eerder zijn aangevoerd ter vrijwaring van de prerogatieven van de Senaat zijn dus geenszins verzwakt. Integendeel.
Aangezien de Kamer niet langer geneigd is om de onderzoekstermijn van de Senaat te verlengen, dient de commissie uit te maken op welke wijze zij het bevoegdheidsconflict, in het licht van de nakende ontbinding van de Kamers op 2 mei 2007, inhoudelijk en procedureel wenst te behandelen, zonder de goede relaties tussen de twee assemblees in gevaar te brengen.
Mevrouw Lizin verklaart dat de voorzitter van de Kamer tijdens de vergadering van de parlementaire overlegcommissie op 8 februari 2007 akkoord ging om ook een opening te maken voor de Hoge Raad voor de Justitie. De heer De Croo was van oordeel dat de kwestie niet in de betrokken verplicht bicamerale ontwerpen kon worden geregeld, maar dat daartoe het optioneel bicameraal wetsontwerp nr. 3-1060 diende te worden geamendeerd.
In die gedachtegang sluit de commissie zich aan bij de stelling van de heer Delpérée dat in een optioneel bicameraal wetsontwerp logischerwijs niet kan worden bepaald dat het niet van toepassing is op een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, zonder uit te gaan van het principe dat, in geval van stilzwijgen, het wel van toepassing zou zijn.
Daarom wordt, in overleg met de dienst Wetsevaluatie van de Senaat, gesuggereerd om de artikelen 8 en 9 van het optioneel bicameraal wetsontwerp nr. 3-1060 te wijzigen, niet, zoals de Kamervoorzitter voorstelt, door erin te bepalen dat de artikelen 14 en 51 van respectievelijk de oude en de nieuwe rijkscomptabiliteitswet niet van toepassing zijn op instellingen waarvoor de verplicht bicamerale wetgevingsprocedure geldt, maar wel door erin te bepalen dat die artikelen uitsluitend toepasselijk zijn op de instellingen die ingericht worden door een wet als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Ter wille van de coherentie kunnen de verplicht bicamerale wetsontwerpen dan eventueel ook worden geamendeerd.
De heren Wille, Delpérée en Mahoux verbinden zich ertoe om, samen met de dienst Wetsevaluatie, amendementen in die zin op te stellen.
Tijdens de vergadering van 8 maart 2007 hebben de drie voornoemde senatoren viif amendementen ingediend. Hierop wordt teruggekomen tijdens de artikelsgewijze bespreking van de vier ontwerpen.
IV. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN
A. Wetsontwerp tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (stuk Senaat, nr. 3-1060/5)
Uitgangspunt voor de bespreking is de tekst van het optioneel bicameraal wetsontwerp zoals die door de commissie op 24 november 2005 werd geamendeerd en op 8 december 2005 naar haar werd teruggezonden (stuk Senaat, nr. 3-1060/5).
1. Artikelen 2, 4, 6 en 7
De commissie bevestigt met 10 stemmen, bij 1 onthouding, de amendementen die bij de eerste bespreking op de artikelen 2, 4, 6 en 7 zijn ingediend en aangenomen (zie verslag-Wille, stuk Senaat, nr. 3-1060/4, blz. 37-39 en de door de commissie geamendeerde tekst, stuk Senaat, nr. 3-1060/5).
2. Artikel 8 (nieuw)
De heren Wille, Delpérée en Mahoux dienen amendement nr. 11 in (stuk Senaat, nr. 3-1060/7), dat ertoe strekt een artikel 8 (nieuw) toe te voegen, luidende :
« Art. 8. — Artikel 14 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, gecoördineerd bij het koninklijk besluit van 17 juli 1991, wordt aangevuld met een nieuw lid, luidende :
« Voor de instellingen die ingericht worden door een wet als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet wordt het bepaalde van het eerste lid, eerste zin, niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting wat de dotaties betreft. ».
Dit amendement strekt ertoe om de prerogatieven van de Kamer van volksvertegenwoordigers inzake begrotingsaangelegenheden en de noodzaak van een efficiënte begrotingscontrole te verzoenen met de noodzaak de door de Grondwetgever, de bijzondere wetgever of de gewone wetgever gewenste onafhankelijkheid van bepaalde dotatiegerechtigde instellingen ten opzichte van de Wetgevende en Uitvoerende Macht te vrijwaren, en met de prerogatieven van de Senaat met betrekking tot de instellingen ingericht door een verplicht bicamerale wet.
Amendement nr. 11 wordt als nieuw artikel 8 aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
3. Artikel 9 (nieuw)
De heren Wille, Delpérée en Mahoux dienen amendement nr. 12 in (stuk Senaat, nr. 3-1060/7), dat ertoe strekt een artikel 9 (nieuw) toe te voegen, luidende :
« Art. 9. — Artikel 51 van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat wordt aangevuld met een nieuw lid, luidende :
« Voor de instellingen die ingericht worden door een wet als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet wordt het bepaalde van het eerste lid, eerste zin, niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting wat de dotaties betreft. ».
De verantwoording is dezelfde als die van amendement nr. 11.
Amendement nr. 12 wordt als nieuw artikel 9 aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
4. Stemming over het geheel
Het aldus geamendeerde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
B. Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de politie- en inlichtingendiensten (stuk Senaat, nr. 3-1061/4)
Uitgangspunt voor de bespreking is de tekst van het verplicht bicameraal wetsontwerp zoals die door de commissie op 24 november 2005 werd geamendeerd en op 8 december 2005 naar haar werd teruggezonden (stuk Senaat, nr. 3-1061/4).
1. Opschrift
Gelet op amendement nr. 2 op artikel 2 (cf. infra), besluit de commissie het opschrift van het wetsontwerp te vervangen als volgt :
« Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse ».
2. Artikel 1
Dit artikel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
3. Artikel 2
De heren Wille, Delpérée en Mahoux dienen amendement nr. 2 in (stuk Senaat, nr. 3-1061/5), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen als volgt :
« Art. 2. — Artikel 57, eerste lid, van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, gewijzigd bij de wet van 3 mei 2003, wordt vervangen door de volgende leden :
« Onverminderd de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers om, bijgestaan door het Rekenhof, de begrotingsvoorstellen van de Vaste Comités te onderzoeken en hun begrotingen goed te keuren alsook de regelmatigheid van de uitvoering van deze begrotingen te controleren en de rekeningen op hun regelmatigheid te verifiëren en goed te keuren, worden de kredieten voor deze begrotingen uitgetrokken als dotatie op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk.
De Vaste Comités hanteren voor hun begrotingen en rekeningen een schema dat vergelijkbaar is met het schema van de begroting en rekeningen van de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Artikel 14, tweede lid, van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, gecoördineerd bij het koninklijk besluit van 17 juli 1991, ingevoegd bij de wet van ... tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, en artikel 51, tweede lid, van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat, ingevoegd bij de voormelde wet van ..., zijn van toepassing op de dotaties van de Vaste Comités van Toezicht op de politie- en inlichtingendiensten en hun Dienst Enquêtes. ».
Dit amendement moet samen worden gelezen met de amendementen nrs. 11 en 12 op het wetsontwerp nr. 3-1060.
Amendement nr. 2 wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
4. Artikelen 3 en 4
Deze artikelen worden elk aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
5. Stemming over het geheel
Het aldus geamendeerde en gecorrigeerde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
C. Wetsontwerp tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek, betreffende de dotatie aan de Hoge Raad voor de Justitie (stuk Senaat, nr. 3-1062/4)
Uitgangspunt voor de bespreking is de tekst van het verplicht bicameraal wetsontwerp zoals die door de commissie op 24 november 2005 werd geamendeerd en op 8 december 2005 naar haar werd teruggezonden (stuk Senaat, nr. 3-1062/4).
1. Artikel 1
Dit artikel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
2. Artikel 2
De heren Wille, Delpérée en Mahoux dienen amendement nr. 2 in (stuk Senaat, nr. 3-1062/5), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen als volgt :
« Art. 2. — Artikel 259bis 22, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek, ingevoegd bij de wet van 22 december 1998, wordt vervangen als volgt :
« § 2. Onverminderd de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers om de begrotingsvoorstellen van de Hoge Raad voor de Justitie te onderzoeken en zijn begroting goed te keuren alsook de regelmatigheid van de uitvoering ervan te controleren en de rekeningen op hun regelmatigheid te verifiëren en goed te keuren, worden de kredieten voor deze begroting uitgetrokken als dotatie op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk. ».
Dit amendement moet samen worden gelezen met de amendementen nrs. 11 en 12 op het wetsontwerp nr. 3-1060.
Amendement nr. 2 wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
3. Stemming over het geheel
Het aldus geamendeerde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
D. Ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dat hof (stuk Senaat, nr. 3-1063/1)
Voor dit ontwerp geldt de verplicht bicamerale wetgevingsprocedure bedoeld in artikel 77 van de Grondwet. Toen de commissie de eerste bespreking op 24 november 2005 afsloot, besliste zij om de behandeling van het ontwerp van bijzondere wet op te schorten in afwachting van een beslissing van de parlementaire overlegcommissie over het kwalificatievraagstuk met betrekking tot de artikelen 8 en 9 van het wetsontwerp nr. 3-1060.
1. Artikel 1
Dit artikel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
2. Artikel 2
a. Eerste gespreksronde
In het eerste commissieverslag (stuk Senaat, nr. 3-1060/4) werd reeds uitvoerig beschreven hoe de discussie zich in de commissie toespitste op de dotatieregeling van het Arbitragehof en de vraag of de door de Kamer goedgekeurde regeling de Senaat geen bevoegdheden dreigde te ontnemen die hem krachtens artikel 77 van de Grondwet toekomen. Tevens werd gewezen op de implicaties die de exclusieve bevoegdheid van de Kamer met betrekking tot de dotatie van het Arbitragehof zou kunnen hebben op de positie van het Hof als scheidsrechter tussen de verschillende wetgevers in België en als constitutionele rechter van hun wetgevende handelingen.
Na afloop van een informele overlegvergadering op 21 november 2005 tussen delegaties van Kamer en Senaat, zocht de commissie op 24 november 2005 verder naar een uitweg.
Zo werd met betrekking tot artikel 2 het volgende voorstel van amendement ter tafel gelegd :
« Het voorgestelde artikel 123, § 1, vervangen als volgt :
« § 1. — De kredieten die voor de werking van het Arbitragehof nodig zijn, worden uitgetrokken op de begroting van de dotaties.
De Kamer van volksvertegenwoordigers keurt die goed, onverminderd haar bevoegdheid om de gedetailleerde rekeningen van het Hof te onderzoeken en goed te keuren. »
De heer Francis Delpérée die aan het voormelde informeel overleg heeft deelgenomen, verklaart dat de Kamervoorzitter er op het einde blijkbaar geen bezwaar tegen had om het woord « gedetailleerde » te doen vervallen, evenmin als tegen de invoeging van een zinsnede waarbij aan de Senaat een adviesbevoegdheid zou worden verleend bij de controle van de rekeningen. De heer Delpérée wenst van deze opening gebruik te maken en doet daarom het volgende voorstel van amendement :
« Het voorgestelde artikel 123, § 1, vervangen als volgt :
« § 1. — De kredieten die voor de werking van het Arbitragehof nodig zijn, worden uitgetrokken op de begroting van de dotaties. De Kamer van volksvertegenwoordigers keurt ze goed.
Na onderzoek door de Senaat worden de rekeningen van het Arbitragehof geverifieerd door de Kamer van volksvertegenwoordigers en door haar goedgekeurd. »
De auteur wijst erop dat hij met zijn voorstel tevens komaf maakt met de verwerpelijke methode om wetsbepalingen te laten aanvangen met de formule « onverminderd », die steevast bron is van juridische moeilijkheden.
Ten gronde rust zijn voorstel op drie pijlers.
In de eerste plaats verleent de Grondwet aan de Kamer van volksvertegenwoordigers de exclusieve bevoegdheid om de begrotingen en de rekeningen goed te keuren. Het komt de Senaat dus niet toe om op dat vlak enige bevoegdheid op te eisen.
Ten tweede dient de onafhankelijkheid van het Arbitragehof gewaarborgd te worden. Dit principe dat voor elk rechtscollege geldt, is des te meer van toepassing op dit Hof omdat het de door de verschillende wetgevers goedgekeurde wetten kan vernietigen. Vandaar de noodzaak om voor de financiering van de werking van het Hof gebruik te maken van de techniek van de dotatie. Dat betekent dat de Kamer de regelmatigheid van de rekeningen mag controleren, maar niet de opportuniteit van de uitgaven. Bovendien verzet de bestedingsautonomie die aan het begrip dotatie verbonden is, zich ertegen dat het Arbitragehof de Kamer gedetailleerde rekeningen dient voor te leggen.
Ten derde bepaalt artikel 142 van de Grondwet dat voor een aantal aangelegenheden die het Hof betreffen, wetten met een bijzondere meerderheid dienen te worden aangenomen, hetgeen betekent dat Kamer en Senaat in de wetgevingsprocedure overeenkomstig artikel 77 van de Grondwet op voet van gelijkheid staan. Daar komt nog bij dat Kamer en Senaat, overeenkomstig artikel 32 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, beurtelings de lijst met twee kandidaten voordragen waaruit de Koning een rechter benoemt.
De heer Berni Collas wenst met betrekking tot het voorgestelde artikel 123, § 1, tweede lid, de draagwijdte te kennen van de zinsnede « Na onderzoek door de Senaat ».
De heer Delpérée verklaart dat de Senaat zich met betrekking tot de controle van de rekeningen niet op voet van gelijkheid met de Kamer bevindt. In zijn ogen dient de rol van de Senaat er zich dan ook toe te beperken de regelmatigheid van de rekeningen van het Hof te onderzoeken. Daartoe zou de Kamer die rekeningen aan de Senaat kunnen bezorgen die dan een advies in de vorm van een resolutie zou verstrekken.
Mevrouw Fauzaya Talhaoui werpt daartegen op dat de Senaat op dit ogenblik geen enkele rekening onder ogen krijgt. Met het voorstel van amendement van de heer Delpérée zou de Senaat zich een controlerecht toeëigenen dat exclusief aan de Kamer toekomt.
De heer Delpérée herhaalt dat de Kamervoorzitter tijdens het informeel overleg de idee niet ongenegen was dat de Kamer pas een beslissing zou nemen over de rekeningen van het Arbitragehof nadat de Senaat hierover een advies heeft verstrekt.
Verschillende leden, onder wie de vorige spreekster, merken op dat het woord « onderzoek » dan moet worden vervangen door het woord « advies ».
Mevrouw Annemie Van de Casteele meent dat het eerste voorstel van amendement beter aansluit op de geest die er tijdens het informeel overleg heerste. Zij is van oordeel dat men zich niet moet vastklampen aan een onderzoeks- of adviesbevoegdheid van de Senaat.
De heer Hugo Vandenberghe verklaart dat, wanneer een meerderheid in de commissie zich voorstander betoont van het eerste voorstel van amendement en de Kamer die tekst aanvaardt, hij zich daarbij zal aansluiten. Maar indien er met de Kamer een akkoord zou kunnen worden gesloten dat deze assemblee de Senaat op de een of andere wijze bij de controle van de rekeningen zou betrekken, dan zal hij dat uiteraard steunen. Indien uitsluitend over het eerste voorstel een compromis mogelijk is, dan lijkt het hem raadzaam daarop in te gaan.
In het licht van de voorgaande opmerkingen stelt de heer Delpérée voor om, in navolging van wat voor de andere wetsontwerpen is beslist, ook met betrekking tot het Arbitragehof te bepalen dat de controle van de rekeningen uitsluitend hun regelmatigheid mag betreffen. Het voorgestelde artikel 123, § 1, tweede lid, zou derhalve als volgt kunnen luiden :
« De regelmatigheid van de rekeningen van het Arbitragehof wordt geverifieerd door de Kamer van volksvertegenwoordigers die ze goedkeurt. »
De commissie besliste evenwel het verder onderzoek van het ontwerp op te schorten zolang er geen zekerheid bestond over de draagwijdte van de artikelen 8 en 9 van het wetsontwerp nr. 3-1060/1.
Zij pikte de draad weer op tijdens de vergaderingen van 1 en 8 maart 2007.
b. Tweede gespreksronde
Ingevolge de tijdens de algemene bespreking gemaakte afspraak, dienen de heren Wille, Delpérée en Mahoux amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 3-1063/2), dat ertoe strekt artikel 2 te vervangen als volgt :
« Art. 2. — Artikel 123, § 1, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof wordt vervangen als volgt :
« § 1. Onverminderd de bevoegdheid van de Kamer van volksvertegenwoordigers om de begrotingsvoorstellen van het Arbitragehof te onderzoeken en zijn begroting goed te keuren alsook de regelmatigheid van de uitvoering ervan te controleren en de rekeningen op hun regelmatigheid te verifiëren en goed te keuren, worden de kredieten voor deze begroting uitgetrokken als dotatie op de algemene uitgavenbegroting van het Rijk. ».
Ook dit amendement moet samen worden gelezen met de amendementen nrs. 11 en 12 op het wetsontwerp nr. 3-1060.
Amendement nr. 1 wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
3. Stemming over het geheel
Het aldus geamendeerde ontwerp van bijzondere wet in zijn geheel wordt aangenomen met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
1. Ingevolge de goedkeuring van de geamendeerde wetsontwerpen nrs. 3-1060/9 en 3-1061/7 wordt voorgesteld om het wetsvoorstel van de heren Jean-Marie Dedecker en Luc Willems tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de Vaste Comités van toezicht op de politie- en de inlichtingendiensten, de Federale ombudsmannen en de Benoemingscommissies voor het notariaat (stuk Senaat, nr. 3-319/1), te doen vervallen.
2. Ingevolge de goedkeuring van het geamendeerde ontwerp van bijzondere wet nr. 3-1063/4 wordt voorgesteld om het voorstel van bijzondere wet van de heren Jean-Marie Dedecker en Luc Willems tot wijziging van artikel 123 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dat Hof (stuk Senaat, nr. 3-322/1), te doen vervallen.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Paul WILLE. | Anne-Marie LIZIN. |
V. BIJLAGEN
1. Nota van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat
Parlementaire overlegcommissie — Vergadering van 1 februari 2007
Wetsontwerp tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer; Stukken Senaat nrs. 3-1060/1-6. — Regeling van een bevoegdheidsconflict (toepassing van de artikelen 2, 1º, en 11 van de wet van 6 april 1995 houdende inrichting van de parlementaire overlegcommissie). Betwiste bepalingen : artikelen 8 en 9 van het door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerp nr. 51-608/6.
1. Volgens artikel 1 van het ontwerp regelt het een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Het hangt samen met drie bicamerale ontwerpen die betrekking hebben op de Comités P en I, de Hoge Raad voor de Justitie en het Arbitragehof. (Kamer nrs. 51-1628, 51-722 en 51-590 — Senaat nrs. 3-1061, 3-1062 en 3-1063).
De eerste tekst kan niet worden losgezien van de laatste drie omdat ze samen ingrijpen op (de controle op) de totstandkoming en uitvoering van de begroting van deze laatste instanties.
2. Het zijn meer bepaald de artikelen 8 en 9 van het eerst vermelde ontwerp die problemen doen rijzen. De artikelen 8 en 9 van de tekst overgezonden door de Kamer wijzigen artikel 14 van de « oude » gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit en artikel 51 van de « toekomstige » wet houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat.
Die bepalingen luiden thans : « De kredieten voor de programma's worden in de begrotingstabellen volgens de economische classificatie opgesplitst in basisallocaties, met opgave van de uitgaven bestemd voor de financiële dienst van geprefinancierde uitgaven. Deze bepaling geldt niet voor de kredieten ingeschreven voor de dotaties ».
Het ontwerp vervangt de tweede zin door de volgende bepaling : « Voor de dotaties wordt deze bepaling niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting ».
De problemen die rijzen zijn van drieërlei aard. Alhoewel slechts één ervan specifiek de parlementaire overlegcommissie aanbelangt, worden de andere hier pro memorie ook kort vermeld.
2.1. Volgens de Raad van State leidt de wijziging die door de Kamer werd aangenomen niet tot een wijziging van de huidige juridische regeling en is ze overbodig.
2.2. De betrokken bepaling moet nochtans worden gelezen in samenhang met de andere bepalingen van het ontwerp en van de ermee samenhangende bicamerale ontwerpen.
Uit de gezamenlijke lezing en uit de bespreking ervan in de Kamer blijkt dat het de bedoeling is dat de betrokken instellingen, wat de opmaak en de uitvoering van hun begroting betreft, kunnen worden onderworpen aan een controle die vergelijkbaar is met (of zelfs strenger dan) die ten aanzien van de uitgaven die worden toegestaan aan de diensten van algemeen bestuur van de Staat, in het bijzonder wat de inachtneming van het specialiteitsbeginsel betreft.
Als dat de bedoeling was, wordt het begrip dotatie uitgehold, zoals ook de Raad van State bevestigt.
Ten opzichte van de instellingen waarvoor de Kamer en de Senaat gelijk bevoegd zijn, zouden de wijzigingen zo belangrijk kunnen zijn dat de door de dotatieregeling gewaarborgde onafhankelijkheid ten aanzien van de wetgevende macht in het gedrang komt, zodat ze alleen kunnen worden aangenomen op basis van artikel 77 van de Grondwet. (Bovendien moeten zulke bepalingen bij voorkeur worden ingevoegd in de specifieke wetten over die instellingen.)
2.3. Gelet op de samenhang van de verschillende teksten en de amendering door de Senaat van de drie bicamerale ontwerpen moet worden vermeden dat door een gebrek aan afstemming tussen het ontwerp « 78 » en de geamendeerde ontwerpen « 77 » tegenspraak ontstaat tussen de verschillende teksten.
3. De parlementaire overlegcommissie dient zich uit te spreken over het punt vermeld onder 2.2. hiervoor.
De commissie voor de Institutionele Aangelegenheden van de Senaat heeft de artikelen 8 en 9 van het ontwerp weliswaar geschrapt, zodat het probleem, en tezelfdertijd de onder 2.1. en 2.3. vermelde problemen, op het eerste zicht van de baan is.
De Kamer van volksvertegenwoordigers kan echter na de terugzending van het geamendeerde ontwerp van de Senaat de betrokken artikelen bij tegenamendering herstellen, zodat het aldus herstelde ontwerp (behoudens nieuwe amendering) overeenkomstig artikel 78 van de Grondwet definitief zou zijn aangenomen. Dat kan alleen worden vermeld door de kwalificatie van de betrokken artikelen te wijzigen.
2. Nota van de voorzitter van de Kamer van 2 februari 2007
NOTA AAN DE LEDEN VAN DE PARLEMENTAIRE OVERLEGCOMMISSIE
STANDPUNT VAN DE KAMERDELEGATIE IN HET BEVOEGDHEIDSCONFLICT MET BETREKKING TOT ONTWERP NR. 3-1060
Probleemstelling
Bij de Senaat zijn al sinds februari 2005 vier door de Kamer overgezonden wetsontwerpen « dotaties » aanhangig.
Drie van die vier ontwerpen zijn verplicht bicameraal gekwalificeerd, wat betekent dat ze geen wet kunnen worden als de Senaat niet instemt met hun inhoud.
Het vierde ontwerp (stuk Senaat nr. 3-1060) is optioneel bicameraal gekwalificeerd. Het bevat twee artikelen (artt. 8 en 9) waaraan de Senaat bijzondere aandacht schenkt. Deze artikelen wijzigen de wetten op de rijkscomptabiliteit in die mate dat de Kamer in staat wordt gesteld om haar controle op de dotatiegerechtigde instellingen uit te oefenen. Concreet komt het erop neer dat de dotatiegerechtigde instellingen, op grond van een uniform schema, bij de Kamer uitgewerkte begrotingsvoorstellen en rekeningen moeten indienen, maar dat de algemene uitgavenbegroting voor elk van deze instellingen één bedrag onder de noemer « dotatie » bevat. Dit ontwerp werd nagenoeg eenparig aangenomen in de Kamer.
Uit vorige vergaderingen van de parlementaire overlegcommissie is gebleken dat de Senaat — daarbij verwijzend naar een advies van de Raad van State — van oordeel is dat deze regeling het dotatieregime uitholt, en dat de artikelen 8 en 9 van het ontwerp nr. 3-1060 een algemene werking hebben, waardoor zij ook betrekking hebben op de dotaties van instellingen waarvan de organieke wetgeving een verplicht bicamerale aangelegenheid is, in het bijzonder het Arbitragehof. De Senaat begrijpt dit als een mogelijke aantasting van zijn prerogatieven omdat de Kamer op die manier onrechtstreeks en eenzijdig zou kunnen ingrijpen in de werking van een instelling waarvoor Kamer en Senaat gelijkelijk bevoegd zijn.
De Kamer houdt vast aan de optioneel bicamerale kwalificering van de betrokken bepalingen. Ten eerste bevestigt de Raad van State in het door de Senaat gevraagde advies dat het begrotingsrecht (en dus de geviseerde artikelen 8 en 9 van het wetsontwerp 3-1060) een aangelegenheid is als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Ten tweede stelt de Raad van State vast dat hij niet kan uitmaken of de betwiste regeling de onafhankelijkheid van de betrokken instellingen aantast, zoals de Senaat beweert. Ten derde is de beoogde regeling niet meer dan een codificatie van de praktijk van de laatste jaren. En tot slot moet volgens de Kamer een onderscheid worden gemaakt tussen de « grondwettelijke » dotaties (Kamer, Senaat en staatshoofd), enerzijds, en die welke door de wet worden toegekend, anderzijds (voor die laatste staat het aan de wetgever om het begrip « dotatie » voor elk van de dotatiegerechtigde instellingen in te vullen).
Nu de Senaat een formeel bevoegdheidsconflict heeft aanhangig gemaakt, is de kans dat tussen de Kamer- en de Senaatsdelegatie overeenstemming wordt bereikt, kleiner dan voorheen. Immers, de Kamer kan zich niet veroorloven dat de overlegcommissie de artikelen 8 en 9 herkwalificeert tot verplicht bicameraal, omdat ze dan haar begrotingsbevoegdheid laat uithollen, iets wat de Grondwet niet toelaat.
Als Kamer en Senaat ieder op hun principiële standpunt blijven staan, dreigt op 8 februari aanstaande te worden vastgesteld dat de commissie geen beslissing heeft kunnen bereiken, en blijft de oorspronkelijke kwalificering bewaard. Dat betekent dat na verloop van de termijn van onderzoek van de Senaat, de Kamer bij tegenamendement haar tekst van ontwerp nr. 3-1060 zal herstellen en aldus haar mening zou opdringen aan de Senaat. Dit « conflictscenario » wordt beter vermeden.
Wat stelt de Kamer voor als oplossing ?
De Kamer kan niet aanvaarden dat de betwiste artikelen 8 en 9 als verplicht bicameraal worden geherkwalificeerd. Gezien de beslissingsmechanismen in de overlegcommissie, kan de Senaat dergelijke herkwalificering ook niet doordrukken en als de bewuste artikelen niet worden geherkwalificeerd kan de Kamer vroeg of laat haar standpunt aan de Senaat opleggen.
Hoewel ze vindt dat er geen ernstige reden is om voor de onafhankelijkheid van de dotatiegerechtigde instellingen te vrezen, heeft de Kamer begrip voor het « symbolische belang » van de dotatie van het Arbitragehof. De Kamer zou dus kunnen meegaan in de redenering van de Senaat dat voor een grondwettelijk hof niet de minste schijn van afhankelijkheid mag bestaan.
Om elk risico van druk op het Arbitragehof uit te sluiten, is het echter niet nodig de artikelen 8 en 9 van ontwerp nr. 3-1060 — die hun nut hebben voor andere dotatiegerechtigde instellingen — te herkwalificeren. Het volstaat daartoe uitdrukkelijk in het verplicht bicamerale ontwerp van bijzondere wet nr. 3-1063 te specificeren dat de betwiste artikelen 8 en 9 niet op het Arbitragehof van toepassing zijn.
Een amendement zou als volgt kunnen luiden :
Amendement nr. .... van de dames en heren ... op het ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, betreffende de dotatie aan dit hof (stuk Senaat nr. 3-1063/1; stuk Kamer nr. 51-0590/003)
Een nieuw artikel 3 invoegen, luidende :
« De artikelen 8 en 9 van de wet van ... tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn niet van toepassing op het Arbitragehof. »
Voorstel van scenario om de belangen van beide assemblees maximaal te vrijwaren
Stap 1 : Ontwerp van bijzondere wet nr. 3-1063 (Arbitragehof, verplicht bicameraal) wordt door de Senaat geamendeerd (zie bovenstaand voorstel van amendement, dat de artt. 8 en 9 van ontwerp nr. 3-1060 uitschakelt voor het Arbitragehof). Het wordt overgezonden aan de Kamer, die zich engageert om het ongewijzigd aan te nemen.
Stap 2 : Tegelijkertijd wordt ontwerp nr. 3-1060 (optioneel bicameraal) door de Senaat hersteld in de vorm die het had toen het door de Kamer werd overgezonden. Anders gezegd, de artikelen 8 en 9 die door de Senaatscommissie zijn weggeamendeerd, worden opnieuw in het ontwerp ingevoegd.
Stap 3 : Gelijktijdige goedkeuring
— in de Kamer van het door de Senaat geamendeerde ontwerp 3-1063 (dus met de uitzondering voor het Arbitragehof erin);
— in de Senaat van ontwerp nr. 3-1060 (met de artikelen 8 en 9 erin).
Hoeveel verlenging vereist dit voor ontwerp nr. 3-1060 ?
Indien de overlegcommissie uiterlijk 8 februari 2007 beslist over het bevoegdheidsconflict, resten er de Senaat nog 7 dagen onderzoekstermijn (dwz dat de Senaat het ontwerp uiterlijk op 15 februari 2007 moet aannemen indien er niet meer wordt verlengd).
Om het verplicht bicamerale ontwerp nr. 3-1063 aan te nemen in de Senaat en vervolgens in de Kamer zijn ten hoogste vier weken nodig.
Als de onderzoekstermijn voor ontwerp nr. 3-1060 dus nog eenmaal met 30 dagen wordt verlengd, moet dat zeker genoeg zijn (meer is niet wenselijk want dan komen we in het eventuele paasreces terecht. ..). Het spreekt vanzelf dat dergelijke verlenging alleen kan indien de Senaat het compromisvoorstel van de Kamer aanvaardt.
Herman DE CROO.
2 februari 2007.
3. Nota van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat
Parlementaire overlegcommissie — Vergadering van 8 februari 2007
Wetsontwerp tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale ombudsmannen, de benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
Stuk Kamer, nr. 51-608, Stuk Senaat, nr. 3-1060
1. Inleiding
1.1 Volgens artikel 1 van het ontwerp regelt het een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Het hangt samen met drie verplicht bicamerale ontwerpen die betrekking hebben op de Comités P en I, de Hoge Raad voor de Justitie en het Arbitragehof (Kamer nrs. 51-1628, 51-722 en 51-590 — Senaat nrs. 3-1061, 3-1062 en 3-1063).
De eerste tekst kan niet worden losgezien van de laatste drie omdat ze samen ingrijpen op (de controle op) de totstandkoming en uitvoering van de begroting van deze laatste instanties.
1.2 De betwisting betreft de artikelen 8 en 9 van het eerst vermelde ontwerp zoals het werd overgezonden door de Kamer van volksvertegenwoordigers. Zij wijzigen respectievelijk artikel 14 van de « oude » gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit en artikel 51 van de « toekomstige » wet houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat.
Die bepalingen luiden thans : « De kredieten voor de programma's worden in de begrotingstabellen volgens de economische classificatie opgesplitst in basisallocaties, met opgave van de uitgaven bestemd voor de financiële dienst van geprefinancierde uitgaven. Deze bepaling geldt niet voor de kredieten ingeschreven voor de dotaties ».
Het ontwerp vervangt de tweede zin door de volgende bepaling : « Voor de dotaties wordt deze bepaling niet toegepast in de algemene uitgavenbegroting ».
2. Bespreking
2.1 Het begrotingsrecht in het algemeen is wel degelijk een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet. Daarover bestaat geen betwisting.
Het volstaat op zich ook niet dat een bepaling in een optioneel bicamerale wet gevolgen zou kunnen hebben voor instellingen georganiseerd door een verplicht bicamerale wet om die bepalingen uit de optioneel bicamerale wet van aard te doen veranderen.
In dit geval is er evenwel veel meer aan de hand.
2.2 Volgens de Raad van State leidt de wijziging die door de Kamer werd aangenomen aan de begrotingswetten — tenminste als men zich tot de letter ervan beperkt — niet tot een wijziging van de huidige juridische regeling en is ze overbodig. Zoals in het verleden, zullen de dotaties in de algemene uitgavenbegroting worden ingeschreven als een globaal bedrag, en zullen de kredieten niet moeten worden opgesplitst.
In de mate waarin de draagwijdte van de betwiste artikelen 8 en 9 daartoe beperkt blijft, betwist de Senaat het optioneel bicamerale karakter van die bepalingen ook niet. De onverzettelijkheid waarmee de Kamer aandringt op de aanneming van die « overbodige » bepalingen, bewijst echter dat ze wel degelijk een wijziging van de huidige regeling beoogt.
2.3 De werkelijke bedoeling en draagwijdte van de wijziging blijkt uit de lezing ervan in samenhang met de andere bepalingen van het ontwerp en van de ermee samenhangende verplicht bicamerale ontwerpen. Daaruit blijkt dat het de bedoeling is dat de betrokken instellingen, wat de opmaak en de uitvoering van hun begroting betreft, kunnen worden onderworpen aan een controle die vergelijkbaar is met, of zelfs strenger dan, die ten aanzien van de uitgaven voor het algemeen bestuur van de Staat, in het bijzonder wat de inachtneming van het specialiteitsbeginsel betreft.
Als dat de bedoeling is, en dat werd herhaaldelijk met zoveel woorden bevestigd tijdens de bespreking in de Kamer, wordt het begrip « dotatie » uitgehold.
In het begrotingsrecht verstaat men onder « dotatie » een krediet dat is opgenomen in de algemene uitgavenbegroting maar waarvan de besteding geregeld wordt door de instelling waaraan het wordt verleend.
Dotaties impliceren dat de instellingen die ze ontvangen over een zekere autonomie beschikken. Het bedrag dat hun wordt toegekend is immers een totaalbedrag, dat niet is opgesplitst in basisallocaties, en waarover ze kunnen beschikken zonder de controles te hoeven ondergaan die subsidieverkrijgers ondergaan.
2.4 Dotatie is een notie uit het begrotingsrecht. De inhoud van de notie « dotatie » verandert bijgevolg niet naargelang een dotatie wordt ingesteld krachtens de Grondwet, de bijzondere wet of de (gewone) wet.
Weliswaar kan de wetgever, zoals de Kamer opmerkt, wanneer hij een « dotatie » voor een instelling invoert, zelf dat begrip invullen. Die invulling dient dan evenwel te gebeuren door de organieke wetgever van de betrokken instelling. Wanneer een dotatie wordt ingesteld door een verplicht bicamerale wet, kan de draagwijdte van het begrip niet worden ingeperkt dan via een verplicht bicamerale wet.
Dat geldt zowel voor het Arbitragehof als voor de Hoge Raad voor de Justitie als voor het Vast Comité op de inlichtingendiensten.
Vanuit bevoegdheidsrechtelijk oogpunt is het onaanvaardbaar dat in een optioneel bicameraal ontwerp een afwijkende invulling zou worden gegeven aan een dotatie die bij een bicamerale wet (Hoge Raad voor de Justitie, Vast Comité I) of zelfs een bijzondere wet (Arbitragehof) is ingesteld.
2.5 Wat hiervoor onder 2.4 werd gezegd, geldt des te meer wanneer de keuze voor een dotatie voor de financiering van de betrokken instellingen het logisch corrolarium is van de door de organieke overheid gewenste onafhankelijkheid van die instellingen (ten opzichte van het algemeen bestuur en ten opzichte van de organieke overheid — de wetgever — zelf).
De Raad van State merkt terecht op dat de wijzigingen die door de Kamer worden aangebracht in de begrotingswetten er kunnen toe leiden dat de door de dotatieregeling gewaarborgde onafhankelijkheid ten aanzien van de wetgevende macht in het gedrang komt.
Het is correct dat de Raad van State niet stelt dat dat het geval zàl zijn. De Raad vermeldt wel uitdrukkelijk de mogelijkheid en voegt er in ondubbelzinnige bewoordingen aan toe dat de wijzigingen in dat geval alleen kunnen worden aangenomen op basis van artikel 77 van de Grondwet (punt 3.6 van het advies).
3. Het compromisvoorstel van de Kamer
3.1 Door in de verplicht bicamerale (bijzondere !) wet op het Arbitragehof te bepalen dat een gewijzigd artikel van een begrotingswet niet van toepassing is op het Arbitragehof, bevestigt men uitdrukkelijk dat het de bedoeling is dat men via een optioneel bicamerale wet kan ingrijpen op een essentieel onderdeel van het statuut van instellingen waarvoor de Kamer en de Senaat gelijk bevoegd zijn (met inbegrip van instellingen georganiseerd bij bijzondere wet).
3.2 Het kan op geen enkele manier juridisch worden verantwoord dat niet dezelfde regeling zou gelden voor het Arbitragehof, de Hoge Raad voor de Justitie of het Vast Comité I. Ten opzichte van deze drie instellingen gelden dezelfde principes zowel wat hun onafhankelijkheid als wat de prerogatieven van hun organieke bicamerale wetgever betreft. Het « symbolisch belang » lijkt geen dienstig criterium om juridisch vergelijkbare situaties verschillend te behandelen.
3.3 Als gekozen wordt voor een oplossing waarbij een uitzondering wordt ingevoerd op de algemene werking van de betrokken artikelen 8 en 9, zou het logischer zijn die uitzondering in te schrijven in het optioneel bicamerale ontwerp zelf of, beter nog, in de begrotingswet zelf. Zo niet wordt men geconfronteerd met de vaststelling dat voortaan twee versies van de betrokken begrotingsbepalingen zullen gelden, de nieuwe met algemene draagwijdte, en de oude voor de instellingen waarvoor de nieuwe tekst niet zou gelden.
3.4 Indien in de begrotingswet geëxpliciteerd wordt dat de huidige regeling niet wordt gewijzigd met betrekking tot de dotaties van de drie « verplicht bicamerale » instellingen, vervallen de in punt 2 uiteengezette bezwaren. In dat geval kan de Senaat zijn voorbehoud bij de optioneel bicamerale kwalificatie van de voorgenomen wijziging laten varen en het opgeworpen bevoegdheidsconflict intrekken.
Mocht het — nu of in de toekomst — wenselijk geacht worden de nieuwe regeling ook op de drie uitgesloten instellingen toe te passen, kunnen alsnog gelijkluidende bepalingen worden ingevoegd in de de specifieke wetten over die instellingen.
4. Scenario
Het voorstel van de Kamer om de onderzoekstermijn met 30 dagen te verlengen, moet volstaan om de door de Senaat voorgestane oplossing vorm te geven.