Sénat de Belgique

SESSION DE 2006-2007

1^er FÉVRIER 2007

Projet de loi fixant le statut des militaires du cadre actif des Forces armées

Procédure d'évocation

AMENDEMENTS déposés après l'approbation du rapport

Nº 13 de MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 2

Supprimer l'alinéa 2 de cet article.

Justification

L'article 2 dispose que cette loi fixe le statut des militaires du cadre actif des Forces armées. Il prévoit toutefois une exception pour les membres de la famille royale. Sauf dispositions contraires, la loi ne serait pas applicable aux membres de la famille royale. En vertu de la Constitution, tous les Belges sont égaux devant la loi.

L'on peut également se demander si les membres de la famille royale font partie du cadre actif. Dans l'affirmative, aucune exception ne peut être admise. Dans la négative, ils n'ont pas leur place dans cette disposition.

Nº 14 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 3

Remplacer le 52º par la disposition suivante:

« 52º « le passage interne »: le transfert d'un militaire vers le statut de militaire non opérationnel ou vers le statut d'agent de l'État au sein de la Défense; ».

Justification

Il est évident que les militaires du cadre opérationnel ont moins de temps à consacrer effectivement aux tâches administratives, logistiques ou de gestion que les militaires « non opérationnels ». Nous songeons notamment aux entraînements physiques, aux recyclages, aux gardes, aux services de semaine, aux cérémonies protocolaires, ... Or, il existe de nombreuses fonctions que pourraient mieux remplir des civils, mais aussi cette catégorie de militaires non opérationnels. Les militaires relevant de cette nouvelle catégorie sont disponibles dans un délai relativement bref en cas de manque de militaires opérationnels, ce qui est un avantage.

Il est évident que les militaires non opérationnels doivent continuer de remplir certaines conditions. Sinon, il y aurait un transfert d'office vers le statut d'agent de l'État au sein de la Défense.

Nº 15 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 9

À cet article, apporter les modifications suivantes:

A. À l'alinéa 1^er, 2º, supprimer les mots « être ressortissant de la Confédération Suisse ou d'un État membre de l'Espace économique européen; »;

B. Supprimer l'alinéa 2.

Nº 16 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 12

Supprimer le 4º.

Nº 17 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 22

À l'alinéa 1^er, supprimer le 1º.

Justification

Ces articles sont anticonstitutionnels.

La section de législation du Conseil d'État a formulé à ce propos la remarque suivante (doc. Chambre, nº 51-2759/0011, p. 280).

« Selon le commentaire de cette disposition, « l'accession de citoyens d'États membres de l'Union européenne à des emplois militaires cadre avec une interprétation évolutive élargie du principe de la libre circulation des travailleurs dans l'Union européenne tel qu'énoncé à l'article 39 du Traité de Rome et est totalement en conformité avec le concept de citoyenneté européenne comme défini à l'article 17 du même Traité. Cela constitue, sans aucun doute, un pas en avant dans le processus d'intégration européen ». »

La question qui se pose est de savoir si cette disposition de l'avant-projet est compatible avec l'article 10, alinéa 2, de la Constitution ainsi qu'avec l'article 39 du Traité de Rome qui consacre le principe de la libre circulation des travailleurs.

L'article 10, alinéa 2, de la Constitution indique que seuls les Belges sont admissibles aux emplois civils et militaires, sauf les exceptions qui peuvent être établies par une loi pour des cas particuliers. Cette disposition constitutionnelle réserve donc l'accès aux forces armées aux personnes ayant la nationalité belge, la loi pouvant déroger à ce principe mais uniquement pour des cas particuliers.

Or, l'avant-projet examiné a une vocation plus large et concerne tous les types d'emplois exercés au sein des forces armées.

Si l'intention de l'auteur de l'avant-projet est de permettre, de manière générale, à des non-Belges d'accéder à des emplois militaires, il y a lieu de modifier préalablement l'article 10, alinéa 2, seconde phrase, de la Constitution.

Quant à l'article 39 du Traité de Rome, tout en consacrant le principe de la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de l'Union européenne, il prévoit cependant en son paragraphe 4 une dérogation à ce principe lorsqu'il s'agit de l'accès aux emplois de l'administration publique.

Par plusieurs arrêts, la Cour de Justice des Communautés européennes a donné une interprétation restrictive à cette dérogation. La position de principe de la Cour est inscrite dans son arrêt du 17 décembre 1980, dans les termes suivants: « Cette disposition place en dehors du champ d'application des trois premiers paragraphes de ce même article un ensemble d'emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'État ou des autres collectivités publiques. ».

Il résulte de cette jurisprudence que les États membres sont tenus de ne pas faire obstacle au principe de la libre circulation des travailleurs en ce compris pour les emplois relevant de leur fonction publique, sauf s'il est démontré que certains de ces emplois ont un rapport avec des activités spécifiques de l'administration publique, c'est-à-dire lorsque celle-ci est investie de l'exercice de la puissance publique et de la responsabilité de la sauvegarde des intérêts généraux de l'État. Pour tous les autres emplois de la fonction publique, le principe de la libre circulation des travailleurs est applicable.

Dans une communication du 18 mars 1988, la Commission européenne a tenté de « (...) systématiser la jurisprudence de la Cour et de déterminer les secteurs de l'administration publique qui doivent faire l'objet d'une ouverture. (...) la Commission propose de distinguer entre les fonctions qui entrent dans l'exception du paragraphe 4 et celles qui apparaissent manifestement comme étant en général suffisamment éloignées des activités spécifiques de l'administration publique, telles que définies par la Cour de justice, pour qu'elles ne puissent que très exceptionnellement relever de l'exception prévue à l'article 48, § 4, du traité (devenu l'article 39, § 4) ».

Ainsi, selon la Commission, sont visées notamment par la dérogation à l'article 39, § 4, précité, les fonctions exercées au sein des forces armées, de la police et des autres forces de l'ordre, de la magistrature, de l'administration fiscale et de la diplomatie. Pour ces emplois, le principe de la libre circulation des travailleurs inscrit à l'article 39, § 1^er, du Traité de Rome, n'est pas applicable.

Les dispositions de l'avant-projet qui tendent à ouvrir de manière générale à des non-Belges, spécialement aux citoyens de l'Union européenne, l'accès aux emplois militaires, doivent être abandonnées. »

Cette observation vaut également pour l'article 9, alinéa 1^er, 2º, de l'avant-projet (...) »

Nº 18 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 75

Au § 2, remplacer l'alinéa 1^er par l'alinéa suivant:

« Un lieutenant-général peut être commissionné dans le grade de général pour l'exercice de l'emploi de chef de la défense. ».

Justification

La commission du chef de la défense dans le grade de général peut s'expliquer par le fait qu'il doit exercer son autorité vis-à-vis de ses collègues lieutenants-généraux.

Ce n'est cependant pas le cas du chef de la Maison militaire du Roi, qui n'exerce pas de fonction de commandement.

Nº 19 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 76

Remplacer l'alinéa 3 par l'alinéa suivant:

« Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, prolonger le mandat d'un an pour des motifs opérationnels. ».

Justification

La commission du chef de la défense est une désignation politique. En prolongeant le mandat d'un général donné en fonction d'un gouvernement donné, on confère une coloration par trop politique à cette fonction. La prolongation unique d'un an doit cependant s'effectuer pour des motifs opérationnels.

Nº 20 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 124

Au § 2 de cet article, insérer un alinéa 4 nouveau, rédigé comme suit:

« Si les desiderata du militaire n'ont pas trait à la réorientation professionnelle visée à l'article 144, alinéa 1^er, 1º, ou à la reconversion professionnelle visée à l'article 144, alinéa 1^er, 3º, la proposition d'orientation visée à l'alinéa 2 ne peut comprendre que:

1º la carrière militaire continuée;

2º le passage interne;

3º le transfert vers un employeur public, visé à l'article 144, alinéa 1^er, 2º. ».

Justification

D'après le projet de loi, les nouvelles générations de militaires feront l'objet, au terme d'une carrière militaire initiale de 12 ans maximum, d'un processus d'orientation. Les mécanismes de ce processus sont décrits aux articles 120, 121, 122, 123 et 124.

Le projet de loi à l'examen offre pourtant pour unique garantie aux militaires qui ne se voient proposer ni une carrière militaire continuée, ni un passage interne, une aide à l'emploi sous la forme d'un programme de reconversion professionnelle.

Le projet de loi ne garantit donc pas que le militaire recevra une proposition au terme de son processus d'orientation:

— soit l'orientant vers une carrière militaire continuée;

— soit l'orientant vers le passage interne, le militaire devenant agent de l'État au département de la Défense;

— soit l'orientant vers le passage externe dans le cadre du transfert, le militaire devenant agent de l'État hors du département de la Défense.

Avec le programme de reconversion professionnelle, le projet de loi ne prévoit qu'une obligation de moyen alors qu'il devrait viser une obligation de résultat.

En vertu de l'alinéa proposé, il faudra faire au militaire une proposition d'orientation dans laquelle ou bien il reste militaire, ou bien il peut faire l'objet d'un passage interne en tant qu'agent au département de la Défense ou auprès d'un autre employeur public.

L'option du passage dans le secteur privé ou du programme de reconversion professionnelle ne peut intervenir dans la proposition d'orientation que si le militaire exprime ce choix délibérément.

L'offre ne peut comprendre un programme de reconversion professionnelle qu'après le troisième refus des propositions d'orientation. À cet égard, il est renvoyé à l'article 124, § 4, dernier alinéa. Cette solution offre au militaire la garantie qu'un emploi au sein de la Défense ou auprès d'un autre employeur public lui est toujours proposé dans le cadre des propositions d'orientation.

Nº 21 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 141

Remplacer le § 3 par la disposition suivante:

« § 3. Le passage interne est clôturé par le transfert du militaire vers le statut de militaire non opérationnel ou d'agent de l'État au sein de la Défense. ».

Justification

Voir la justification de l'amendement nº 14.

Nº 22 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 144

Faire précéder le texte de l'article par la disposition suivante:

« Le passage externe s'effectue sur une base volontaire. Le militaire qui accepte la proposition de passage externe a la garantie qu'il ne subira aucune perte de salaire pendant une période de cinq ans. ».

Justification

Le militaire qui accepte un passage externe résout un problème de la Défense mais il peut, de ce fait, être lui-même confronté à des problèmes. Rien ne garantit que son nouvel employeur pourra lui offrir un contrat de longue durée.

Si l'on veut maintenir le caractère attrayant du métier de militaire, il est évident qu'il faut assurer un soutien pendant une période d'au moins 5 ans. La perte de salaire peut être évitée en cherchant une autre fonction pour le militaire au sein ou en dehors de la Défense, pendant cette période de 5 ans. À défaut d'emploi, une compensation financière sera accordée.

Nº 23 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 172

Remplacer le § 2 par la disposition suivante:

« § 2. Sous réserve de l'application des incompatibilités prévues dans des lois particulières, les militaires du cadre actif qui satisfont aux conditions fixées à l'article 173, alinéa 1^er, peuvent se porter candidats aux élections intracommunales, aux élections communales, aux élections du conseil provincial, aux élections législatives, aux élections du Parlement européen et aux élections des parlements de communauté et région.

Ils peuvent exercer tous les mandats politiques exécutifs et non exécutifs. ».

Nº 24 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 174

À cet article, apporter les modifications suivantes:

A. remplacer le § 1^er par la disposition suivante:

« § 1^er. Le militaire, quelle que soit la fonction qu'il exerce, est mis en congé politique pour l'exercice d'un des mandats suivants: membre de la Chambre des représentants, sénateur, membre du Parlement européen, membre d'un parlement de communauté ou de région, bourgmestre, échevin ou président d'un centre public d'action sociale d'une ville ou d'une commune de 50 001 habitants ou plus, membre de la députation permanente d'une province, membre du gouvernement fédéral ou membre d'un gouvernement de communauté ou de région. »;

B. supprimer le § 2;

C. au § 3, alinéa 4, supprimer les mots « qui suit celui »;

D. au § 4, supprimer les mots « 8º à 11º ».

Justification

Le présent amendement tend à donner la possibilité aux militaires de se porter candidats aux élections et de siéger effectivement. Il tend à permettre aux militaires de jouer un rôle actif dans la politique. À cet effet, il s'impose de modifier les articles 172 et 174 du projet de loi à l'examen.

Cet élargissement n'est pas contraire aux motivations qui ont amené le législateur à imposer à cette catégorie professionnelle des restrictions en matière d'exercice d'activités et de mandats politiques. Ces motivations ont été énoncées dans le passage de l'exposé des motifs relatif à l'article 15, § 1^er, du projet de loi portant le règlement de discipline des Forces armées (doc. Chambre, nº 373/1, 71/72, p. 5). On y lit ce qui suit: « À peine de compromettre la cohésion de l'armée et, par voie de conséquence, son efficacité, le gouvernement a estimé qu'aucune activité politique ne pouvait s'exercer en son sein. D'autre part, et toujours pour les mêmes raisons, à savoir sauvegarder la cohésion et l'indépendance de l'armée, il n'est pas concevable qu'un militaire qui se doit avant tout de servir le gouvernement et de se préparer à sa mission essentielle, qui est la défense de la nation, se livre publiquement à des activités politiques. ».

Divers arguments plaident en effet en faveur de la suppression de ces interdictions imposées aux militaires. L'exclusion totale des militaires du processus de décision démocratique entraîne une limitation de leurs droits politiques. Cette limitation témoigne d'une méfiance à l'égard de la communauté militaire. Aucun critère objectif ne peut fonder la réglementation actuelle.

On peut affirmer que les articles 172 à 174 de la loi portant le règlement de discipline des Forces armées violent les articles 10 et 11 de la Constitution, puisque le principe d'égalité est violé de manière flagrante quant aux droits des fonctionnaires.

Dans l'arrêt nº 74/92 du 18 novembre 1992, la Cour d'arbitrage a précisé à ce propos:

« B.3.5. L'éligibilité est un droit fondamental dans une société démocratique. Elle ne peut faire l'objet que de limitations particulières, lesquelles, même indirectes, doivent se justifier notamment par des exigences spécifiques, indispensables à l'exercice d'une fonction déterminée.

B.3.6. Le respect des principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination exige que les limitations imposées à une catégorie de personnes n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but visé. Ce contrôle de proportionnalité doit être particulièrement rigoureux lorsqu'il est porté atteinte à un droit fondamental. ».

Avec l'adoption de la loi du 14 juin 2006 « modifiant la loi du 14 janvier 1975 portant le règlement de discipline des Forces armées en vue de permettre l'accès à certains mandats politiques et portant des dispositions diverses », une première étape a été franchie dans l'octroi de droits politiques aux militaires. Grâce à cette loi, il leur est désormais loisible d'être candidats à un mandat provincial ou communal et d'exercer effectivement ce mandat.

L'accès aux mandats régionaux ou fédéraux leur reste cependant encore interdit. L'Allemagne considère toutefois que l'intégration de soldats dans l'État et la société s'effectue par l'exercice du droit de vote et d'éligibilité, ainsi que par le déploiement d'activités politiques autorisées (et même encouragées). Dès 1985, le président du Bundestag de l'époque, M. Philipp Jenninger, faisait état, à l'occasion des 30 ans de la Bundeswehr, des activités politiques exercées par des militaires: « 6 militaires exerçaient un mandat parlementaire au Bundestag, 11 militaires siégeaient dans les parlements des Länder et 1 377 militaires étaient membres des conseils communaux » (la totalité des effectifs des Forces armées de l'Allemagne de l'Ouest s'élevait à 495 000 soldats en 1985).

L'exercice d'un mandat provincial ou communal reste cependant encore soumis à des conditions illicites et à des discriminations que le présent amendement tend à supprimer.

La modification proposée de l'article 172, § 2, permet aux militaires de se porter candidats pour n'importe quel mandat politique et d'exercer effectivement ce mandat politique.

La modification proposée de l'article 174, § 1^er, prévoit que l'exercice d'un mandat politique au niveau communal ou provincial a pour conséquence que le militaire en question est mis en congé politique. Comme ce congé n'est pas rémunéré, cette mesure aura inévitablement pour conséquence que les militaires des petites communes, le plus souvent rurales, ne pourront pas compenser la perte de leur traitement militaire par le traitement qui est lié à leur mandat politique.

L'amendement proposé remédie à cette situation et prévoit un congé politique obligatoire pour l'exercice d'un mandat dans une commune de plus de 50 000 habitants. En deçà de ce seuil, le militaire en question peut toujours demander un congé politique volontaire ou peut exercer son mandat politique en le cumulant avec sa fonction au sein des Forces armées.

La suppression proposée de l'article 174, § 2, prévoit que le militaire qui exerce au sein des Forces armées une des fonctions énumérées et brigue un mandat politique est également mis en congé politique. Cette liste de fonctions est toutefois (trop) longue et comprend, d'après les informations recueillies, plus d'un tiers du nombre total des fonctions au sein des Forces armées.

Elle est également discriminatoire à l'égard du personnel embarquable de la Marine.

La modification proposée de l'article 174, § 3, alinéa 4, empêche que le militaire dont le mandat politique arrive à terme et qui est repris en service actif soit privé de revenu pendant un mois.

La modification proposée de l'article 174, § 4, rétablit la cohérence avec les modifications proposées.

Nº 25 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 195

Remplacer cet article par la disposition suivante:

« Art. 195. — Un arrêté délibéré en Conseil des ministres fixe les montants et les périodes pour lesquels les allocations suivantes sont prises en compte pour le calcul des pensions de retraite et de survie:

1º le complément de traitement pour paramédicaux alloué en application de l'article 2 de l'arrêté royal du 6 décembre 2001 accordant des avantages pécuniaires à certains militaires exerçant une fonction paramédicale;

2º  l'allocation pour les militaires commissionnés à un grade supérieur accordée en application de l'article 7 de l'arrêté royal du 18 mars 2003 relatif au statut pécuniaire des militaires de tous rangs et au régime des prestations de service des militaires du cadre actif au-dessous du rang d'officier;

3º l'allocation de sélectionné, accordée en application de l'article 30 de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité;

4º l'allocation de fonction d'état-major, accordée en application de l'article 31, § 2, de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité;

5º l'allocation de commandement, accordée en application de l'article 31, § 3, de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité;

6º l'allocation de formation accordée en application de l'article 32 de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité;

7º l'allocation de fonction accordée en application de l'article 33 de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité;

8º l'allocation de maîtrise accordée en application de l'article 34 de l'arrêté royal du 18 mars 2003 précité. ».

Justification

L'article 195 ne prévoit que trois allocations dont une, l'allocation de formation (pour les sous-officiers), a un caractère temporaire et limité. En effet, elle n'est octroyée qu'aux sous-officiers qui avaient déjà été nommés au rang d'adjudant, d'adjudant-chef ou d'adjudant-major au 1^er juillet 2003. Ce groupe s'éteindra à mesure qu'un nombre de plus de plus élevé de membres du personnel sera mis à la retraite.

En refusant de s'engager jusqu'à la prochaine révision des échelles de traitement, à la suite de laquelle ces allocations seront reprises dans les échelles de traitement, et en maintenant explicitement ces trois allocations à l'article 195, le gouvernement crée, de facto, deux grands groupes parmi les militaires pensionnés par catégorie de personnel:

1. les militaires pour lesquels l'une de ces trois allocations n'entrait pas en ligne de compte pour le calcul de leur pension de retraite, soit parce qu'il n'y ont jamais eu droit pendant leur carrière active, soit parce qu'ils ont été mis à la retraite avant la date d'entrée en vigueur de cette disposition;

2. les militaires pour lesquels l'une de ces trois allocations entrait en ligne de compte pour le calcul de leur pension de retraite.

En vertu de l'amendement proposé, une série d'allocations qui avaient été instaurées par l'arrêté royal du 18 mars 2003 entrent également en ligne de compte pour le calcul de la pension de retraite et de survie.

Toutefois, il convient d'avoir pour objectif d'intégrer une série de ces allocations dans les futures échelles de traitement.

Nº 26 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 242bis (nouveau)

Dans le Titre IX « Dispositions modificatives et abrogatoires », insérer un chapitre XXV contenant un article 242bis, libellé comme suit:

« CHAPITRE XXV. Modification du décret du 20 juillet 1831 concernant le serment à la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative. ».

« Art. 242bis. — À l'article 2 du décret du 20 juillet 1831 concernant le serment à la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative, les mots « fidélité au Roi » sont supprimés. »

Justification

On peut attendre d'un militaire des forces armées belges, comme de tout autre citoyen, qu'il obéisse « à la Constitution et aux lois du peuple belge ».

Le serment dans lequel il jure fidélité au Roi peut lui poser un problème de conscience lorsque certains actes du Roi ne sont pas couverts par le gouvernement, comme ce fut le cas pendant la Seconde Guerre mondiale.

Nº 27 DE MM. CEDER ET VAN OVERMEIRE

Art. 242ter (nouveau)

Dans le Titre IX « Dispositions modificatives et abrogatoires », insérer un chapitre XXVI contenant un article 242ter libellé comme suit:

« CHAPITRE XXVI. Modification de la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire

« Art. 242ter. — À l'article 12, alinéa 1^er, 1º, de la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire, les mots « militaires retraités » sont remplacés par les mots « anciens militaires ». ».

Justification

L'article 8, 1º, de la loi du 1^er mai 2006 modifiant la loi du 11 juillet 1978 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats du personnel militaire a eu pour conséquence indésirable que d'anciens militaires non encore retraités (démission, courts termes, etc.) ne peuvent plus être membres d'une organisation syndicale apolitique.

Ces organisations syndicales militaires sont pourtant également compétentes dans des matières qui concernent l'ancien personnel militaire « non retraité », comme les pensions de réparation.

Le projet de loi à l'examen semble être l'occasion idéale pour revenir à la situation qui prévalait avant le 1^er mai 2006 et, dans une phase ultérieure, remplacer les deux statuts syndicaux existants au sein du département de la Défense pour le personnel militaire, d'une part, et le personnel civil, d'autre part, par un statut syndical mixte unique.

La politique du département de la Défense pourrait ainsi redevenir cohérente.