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10 JANVIER 2007
I. INTRODUCTION
En raison de l'impact projeté de cette réforme sur le fonctionnement général de l'organisation judiciaire, il a été demandé à la ministre de la Justice, le 11 octobre 2006, de transmettre l'avant-projet de loi définitif ainsi que l'exposé des motifs.
Le Conseil supérieur de la Justice (CSJ) a reçu ces documents le 26 octobre 2006 et dès lors décidé de rendre un avis sur cet avant-projet de loi.
II. LIGNES DE FORCE DE L'AVIS
Le CSJ estime globalement que l'avant-projet s'inscrit de manière adéquate dans l'ensemble des réformes actuellement en cours qui a pour but la modernisation de l'institution judiciaire.
Le CSJ insiste néanmoins sur la nécessité de développer une vision de l'organisation judiciaire après avoir procédé à une analyse détaillée des fonctions de tous les acteurs majeurs des services de l'ordre judiciaire, analyse qui devra permettre de redéfinir ces fonctions et les cadres nécessaires à l'accomplissement du service de la justice.
Ce n'est qu'après cette analyse que le niveau de toutes les fonctions pourra être déterminé. Il est dès lors prématuré et guère souhaitable de placer au niveau A les seules fonctions de greffier en chef, greffier-chef de service, secrétaire en chef et secrétaire-chef de service, ainsi que le prévoit l'avant-projet.
Le CSJ est prêt à collaborer à la réflexion sur la vision future de l'organisation judiciaire.
III. EXAMEN DE L'AVANT-PROJET
L'avant-projet examiné s'inscrit dans un ensemble de réformes qui a pour but la modernisation des services de l'ordre judiciaire.
Ainsi, notamment, la carrière et le statut pécuniaire des agents du personnel de l'ordre judiciaire des niveaux B, C et D viennent d'être réformés (Loi du 10 juin 2006 portant réforme de la carrière et du statut pécuniaire des membres du personnel des greffes et des secrétariats des parquets, Moniteur belge du 24 novembre 2006).
Par ailleurs, la ministre de la Justice a développé un plan dit plan Thémis de décentralisation de la gestion des services de l'ordre judiciaire.
Le CSJ s'inscrit dans cette optique d'une modernisation des services et de la gestion de l'appareil judiciaire (2) .
Les avancées intéressantes de l'avant-projet
Dans cette perspective, les dispositions de l'avant-projet contiennent des avancées intéressantes.
On peut ainsi citer la possibilité de créer un service d'appui auprès d'une cour, d'un tribunal ou d'un parquet, service qui permettra d'engager des spécialistes avec un statut correct. Ces spécialistes dans diverses matières contribueront à une gestion performante des entités décentralisées, comme des informaticiens, des gestionnaires en ressources humaines ou des spécialistes budgétaires (finances).
De même, l'avant-projet permet aux référendaires et aux juristes de parquet de bénéficier d'une réelle possibilité de faire carrière dans cette filière de l'assistance juridique aux magistrats.
L'avant-projet prévoit encore que le greffier en chef exerce toujours la direction du greffe mais sous l'autorité et la surveillance du chef de corps (3) , élément indispensable pour permettre la réforme Thémis.
L'avant-projet pose, par ailleurs, les bases d'une meilleure objectivation des nominations dans les fonctions visées et d'une professionnalisation accrue grâce à des formations développées et ciblées.
L'absence d'une vision globale (de l'institution judiciaire)
L'avant-projet ne démontre néanmoins pas qu'il a été précédé d'une vision réellement globale des services judiciaires.
— En effet, d'abord, en ce qui concerne les juristes de parquet et les référendaires, l'avant-projet n'est pas appuyé par une analyse précise de l'apport actuel et attendu, tant quantitatif que qualitatif, de ces juristes, collaborateurs directs des magistrats.
Ainsi, si la limitation de leur nombre, par ressort de cour d'appel à 35 % du nombre de magistrats du ressort, se justifie peut-être d'un point de vue budgétaire au regard de la situation actuelle, elle ne se justifie pas d'un point de vue fonctionnel.
— Par ailleurs, l'avant-projet ne témoigne pas non plus d'une réflexion aboutie sur les rôles respectifs d'assistance, d'une part, de ces collaborateurs, et, d'autre part, des greffiers et secrétaires de parquet.
Notamment, le nombre limité des collaborateurs juristes devrait avoir pour conséquence que beaucoup de magistrats ne pourront pas bénéficier de leur concours et devront ainsi toujours rechercher une assistance dans le personnel de leur greffe ou de leur secrétariat.
Dans cette logique, il est tout à fait regrettable que l'avant-projet ne maintienne pas les garanties de compétence que les magistrats pouvaient espérer dans le chef des greffiers et secrétaires de parquet.
— Le cas précis du statut du greffier est particulièrement préoccupant: membre lui-même de l'ordre judiciaire (arrêt nº 138/98 de la Cour d'arbitrage du 16 décembre 1998), il est le gardien de la procédure et est chargé, par le Code judiciaire, de l'accomplissement de nombreux actes pour lesquels il est responsable spécialement et personnellement. Or, ces tâches nécessitent actuellement des capacités élevées (juridiques évidemment, mais aussi organisationnelles, financières, informatiques, etc.)
Dans le cadre des négociations qui ont eu lieu pour la modernisation de l'ordre judiciaire, les greffiers revendiquaient d'être placés dans le niveau A.
L'avant-projet les place dans le niveau B.
La justification faite dans l'avant-projet n'est guère satisfaisante. D'une part, elle omet le fait que pour devenir greffier, les non-titulaires d'une licence/d'un master en droit doivent satisfaire à un examen spécifique portant sur une série de matières juridiques, examen au surplus sélectif. D'autre part, elle ne tient pas compte de l'engagement récent de plus en plus important de licenciés/masters en droit dans ces fonctions (4) .
L'utilité d'une analyse détaillée des fonctions de tous les acteurs essentiels de l'institution
Le CSJ insiste, en conséquence, sur l'utilité de procéder à une analyse des fonctions de tous les acteurs essentiels des services de l'ordre judiciaire.
Une telle analyse devrait permettre une meilleure répartition des tâches de collaboration au bénéfice du chef de corps dans la mission d'appui à la gestion du corps, d'une part, et au bénéfice du magistrat dans sa mission juridictionnelle, d'autre part.
En effet, au cours de ses différents travaux, le CSJ a constaté que des membres de l'institution judiciaire accomplissaient parfois certaines tâches qui n'étaient pas en rapport avec leur niveau de compétence.
Deux exemples typiques peuvent être donnés, à savoir:
— le cas du magistrat de parquet qui remplit lui-même toutes les mentions sur la chemise du dossier d'audience;
— le cas du greffier qui dactylographie ou met en page le contenu d'une décision judiciaire déjà rédigée par le juge.
Les résultats de cette analyse devraient permettre de mieux définir les différentes fonctions nécessaires à la réalisation de la mission de l'institution judiciaire (5) .
Ainsi, en ce qui concerne toute la partie administrative de l'institution, les tâches d'exécution devraient être distinguées des tâches qui requièrent des initiatives personnelles ou qui entraînent une responsabilité spécifique de l'agent.
De même, l'étendue exacte de la collaboration que peut apporter un juriste de parquet ou un référendaire doit être précisée au regard de la nécessité de toujours permettre au magistrat de pouvoir prendre connaissance des éléments utiles pour exercer correctement son pouvoir décisionnel.
L'ensemble de cette analyse devrait encore permettre de revoir la logique des cadres de tous les acteurs de justice, à savoir, non seulement le cadre des magistrats, mais aussi, d'une part, celui des référendaires et des juristes de parquets, et d'autre part, ceux de l'encadrement administratif tant de niveau supérieur et que de niveaux subalternes.
Dans cette perspective, le pourcentage de limitation du nombre de juristes ou de référendaires mentionné dans l'avant-projet pourrait se révéler inadéquat. Il serait, en conséquence, plus pragmatique de fixer ce pourcentage par arrêté royal, après une analyse approfondie.
Le CSJ est prêt à apporter sa collaboration à la réalisation d'une telle analyse qui pourrait utilement être mise en œuvre par la Commission de modernisation de l'ordre judiciaire qui vient d'être créée par la loi du 20 juillet 2006.
(1) Le texte original a été rédigé en français.
(2) Voir l'avis du CSJ sur la note d'orientation pour la réforme de l'organisation judiciaire, le « plan Thémis » (28 novembre 2005) et l'avis d'office du CSJ sur la « Note fondatrice du Plan Thémis » annexée au projet de loi instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire (28 juin 2006) sur www.csj.be.
(3) L'article 21 de l'avant-projet renvoie clairement aux présidents des tribunaux et aux premiers présidents des cours, ainsi qu'aux juges aux tribunaux de police les plus anciens et aux juges de paix.
(4) L'adoption pure et simple de l'avant-projet sur ce point entraînerait un risque important de démotivation de cette catégorie de membres de l'institution, démotivation qui rejaillirait sur la qualité du service de la Justice.
(5) Cette analyse permettrait aussi de prévoir une évaluation des différents acteurs beaucoup plus pointue que celle qui est prévue dans l'avant-projet.