3-1060/4 | 3-1060/4 |
24 NOVEMBRE 2005
I. PROCÉDURE
Le projet de loi nº 3-1060/1, qui relève de la procédure bicamérale facultative, est issu de la proposition déposée par MM. Pierre Lano et Bart Tommelein, le 19 décembre 2003, à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 51/608/1).
Le projet de loi obligatoirement bicaméral nº 3-1061/1 résulte de la scission du projet de loi susmentionné, tandis que le projet obligatoirement bicaméral nº 3-1062/1 est issu de la proposition de loi que MM. Pierre Lano et Bart Tommelein ont déposée à la Chambre des représentants le 22 janvier 2004 (doc. Chambre, nº 51-722/1)
Le projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette cour (doc. Sénat, nº 3-1063/1), remonte également à une proposition de MM. Pierre Lano et Bart Tommelein, qui a été déposée à la Chambre des représentants le 16 décembre 2003 (doc. Chambre, nº 51-590/1).
La Chambre des représentants a adopté ces projets de loi et le projet de loi spéciale le 24 février 2005 par 135 voix contre 2 et les a transmis au Sénat le 25 février 2005.
Le projet de loi relevant de la procédure bicamérale facultative nº 3-1060/1 a été évoqué le 10 mars 2005. Son délai d'examen vient à échéance le 12 décembre 2005 (situation au 24 novembre 2005).
Compte tenu de leur étroite connexion, la proposition de loi nº 3-319/1 et la proposition de loi spéciale nº 3-322/1 de MM. Jean-Marie Dedecker et Luc Willems ont été jointes à la discussion.
La commission des Affaires institutionnelles a discuté ces projets et propositions de loi au cours de ses réunions des 10 mai, 23 et 28 juin, 14 juillet, 13 octobre et 24 novembre 2005. Le 21 novembre 2005 a eu lieu une réunion de concertation informelle entre des délégations de la Chambre et du Sénat.
Le présent rapport comprend la discussion que la commission a consacrée aux projets et propositions de loi susvisés, ainsi que les votes, à l'exception de ceux qui concernent le projet et la proposition de loi nos 3-1063/1 et 3-322/1 concernant la Cour d'arbitrage, pour des raisons qui seront précisées ci-après.
II. EXPOSÉS INTRODUCTIFS
A. Projets de loi nos 3-1060/1, 3-1061/1 et 3-1062/1 et projet de loi spéciale nº 3-1063/1
Il est renvoyé aux travaux préparatoires de la Chambre.
B. Proposition de loi nº 3-319/1 et proposition de loi spéciale nº 3-322/1
1. Connexité avec le projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée (nº 3-1060/1)
La proposition de loi que MM. Willems et Jean-Marie Dedecker ont déposée le 12 novembre 2003 présente de nombreuses similitudes avec la proposition de loi que deux de leurs collègues libéraux, MM. Pierre Lano et Bart Tommelein, ont déposée le 19 décembre 2003 à la Chambre, et qui est à la base du projet de loi évoqué susvisé (doc. Chambre, nº 51-608/1). Leur proposition, soumise à la procédure facultativement bicamérale visée à l'article 78 de la Constitution, comportait toutefois, comme celle de MM. Dedecker et Willems, des dispositions visant à modifier la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignements, laquelle constitue une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Les dispositions concernées ont dès lors été retirées de la proposition par la Chambre et insérées dans une proposition de loi distincte (doc. Chambre, nos 51-608/5 et 51-1628/1).
En guise de compensation, en quelque sorte, la proposition de loi facultativement bicamérale a été complétée à la Chambre par une disposition visant à modifier la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel, afin de rendre la réglementation de contrôle proposée également applicable à la Commission de la protection de la vie privée.
Le projet de loi transmis au Sénat et la proposition de loi de MM. Dedecker et Willems présentent, comme on l'a dit, de grandes similitudes. Il y a toutefois des différences. D'une part, les dispositions relatives aux Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, qui concernent une matière visée à l'article 77 de la Constitution, ont été retirées de la proposition de loi facultativement bicamérale qui se trouve à la base du projet de loi nº 3-1060/1; il y aurait d'ailleurs lieu de réserver le même traitement à la proposition de loi de MM. Dedecker et Willems. D'autre part, le projet de loi évoqué contient également des dispositions qui ne figurent pas dans la proposition de loi.
2. Objectif de la proposition de loi nº 3-319/1 et de la proposition de loi spéciale nº 3-322/1
La proposition nº 319 est le résultat d'une discussion qui occupe la Chambre des représentants depuis de nombreuses années déjà et qui porte sur la question de savoir dans quelle mesure les institutions bénéficiant d'une dotation à charge du budget général des dépenses de l'État doivent rendre des comptes à la Chambre sur l'affectation de celle-ci.
Cette question est examinée plus en détails dans les développements.
Un des problèmes qui se posent est de savoir si l'on peut également obliger la Cour d'arbitrage à rendre des comptes.
Selon les auteurs de la proposition, la réponse est affirmative (doc. Sénat, nº 3-319/1, pp. 5-7). C'est pourquoi ils ont déposé, le 12 novembre 2003, une proposition de loi spéciale modifiant l'article 123 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. Sénat, nº 3-322/1). Le 16 décembre 2003, les députés MM. Lano et Tommelein ont eux aussi déposé une proposition de loi spéciale similaire que la Chambre a adoptée le 24 février 2005 et transmise le lendemain au Sénat (doc. Chambre, nº 51-590/1).
La réglementation proposée suscite toutefois des réserves de la part de la Cour d'arbitrage. Les compétences attribuées à cette institution par l'article 142 de la Constitution ont pour conséquence que la Cour est parfois aux antipodes du pouvoir législatif lorsqu'elle constate qu'une norme législative ne résiste pas au contrôle de constitutionnalité. Obliger la Cour, par la loi, à soumettre ses comptes au contrôle de la Chambre pourrait être perçu comme une subordination de la Cour à la Chambre.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
La discussion générale s'est fondée notamment sur une note du service des Affaires juridiques, d'Évaluation de la législation et d'Analyse documentaire du Sénat (annexe I).
Le rapporteur, M. Paul Wille, déclare que les projets et propositions de loi à l'examen relancent la discussion fondamentale sur l'attitude que le législateur devra adopter à l'avenir à l'égard des institutions bénéficiant d'une dotation. La Cour d'arbitrage est au centre du débat.
L'intervenant a l'impression que certains ont perdu de vue — ou veulent perdre de vue — la spécificité de la notion de dotation et les conséquences de celle-ci sur le processus décisionnel, dans le but de renforcer leur emprise sur les institutions bénéficiant d'une dotation.
En effet, la liste de ces institutions n'a pas cessé de s'allonger ces dernières années.
S'agissant de la Cour d'arbitrage, on ne peut ignorer la position particulière qu'elle occupe sur le plan du droit constitutionnel. Au vu de l'extension récente de son pouvoir de contrôle à tous les droits et libertés fondamentales visés au titre II de la Constitution (cf. la loi spéciale du 9 mars 2003), il serait inacceptable que la Cour soit entravée dans l'exercice de sa mission constitutionnelle parce que la Chambre des représentants se verrait conférer le pouvoir, d'une part, de fixer et d'approuver la dotation de la Cour et, d'autre part, de contrôler et d'approuver ses comptes.
La Cour d'arbitrage ne peut donc pas, en ce qui concerne la fixation et le contrôle de l'affectation de sa dotation, être mise sur le même pied que les autres institutions bénéficiant d'une dotation.
L'intervenant espère que les autres membres de la commission partagent cette préoccupation et marqueront donc leur opposition au projet de loi spéciale nº 3-1063/1 transmis par la Chambre et à la proposition de loi spéciale nº 3-322/1, qui reposent tous deux sur une vision diamétralement opposée.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer qu'en attribuant à la Chambre des représentants le pouvoir exclusif de contrôler et d'approuver le budget et les comptes détaillés de certaines institutions bénéficiant d'une dotation, le projet de loi spéciale et les projets de loi transmis par la Chambre et réglant une matière visée à l'article 77 de la Constitution ont pour signification politique de priver le Sénat de compétences qui lui sont conférées par l'article 77 de la Constitution. Ces projets visent, en d'autres termes, à soustraire du pouvoir politique au Sénat pour le transférer à la Chambre. À cet égard, les déclarations de M. Lano, l'auteur principal de ces projets à la Chambre, sont particulièrement édifiantes: « Le montant global des crédits inscrits au budget général des dépenses pour les huit institutions précitées s'élève à 88 millions d'euros. Ces institutions confondues comptent 800 fonctionnaires. Selon le membre, il est encore possible de réaliser des économies sur ce montant. (...) »
« Répondant à Mme Annemie Roppe (sp.a-spirit), M. Lano explique qu'il est encore possible de réaliser des économies dans certaines institutions, parce que certains services (comptabilité, service du personnel, etc.) pourraient aussi être assurés par les services de la Chambre. Il déplore qu'il ait fallu attendre si longtemps pour que ses propositions de loi soient examinées. Entre-temps, la plupart de ces institutions ont en effet engagé elles-mêmes du personnel pour assurer ces services. » (cf. Rapport de Mme Roppe, doc. Chambre, nº 51-608/3, pp. 5 et 6).
Selon l'intervenant, l'idée que les institutions en question doivent accomplir la mission que leur confère la Constitution ou la loi mais ne puissent plus assurer elles-mêmes leur organisation interne, est inacceptable. Cela va à l'encontre du concept de dotation. L'intervenant se rallie donc à la critique émise par le Conseil d'État au sujet d'une proposition de loi analogue déposée par M. Lano sous la précédente législature, selon laquelle soit il s'agit d'une dotation, soit il s'agit d'autre chose. (doc. Chambre, nº 50-986/6). Cela signifie que, lorsqu'une institution reçoit une dotation, elle décide souverainement de son affectation.
S'agissant de la Cour d'arbitrage, il ne faut pas perdre de vue que la loi spéciale du 6 janvier 1989 concerne une matière visée à l'article 77 de la Constitution. Un autre facteur à ne pas négliger est la position spécifique de la Cour en tant qu'organe juridictionnel indépendant du pouvoir législatif. Il serait totalement inconcevable que la politique du personnel de la Cour d'arbitrage soit définie par les services de la Chambre des représentants. La confusion d'intérêts qui en résulterait nuirait à l'impartialité de la Cour. Il faut être conscient de ce qui pourrait se passer si un recours en annulation était introduit contre une loi élaborée à la Chambre alors que les services de cette assemblée auraient la mainmise sur la politique du personnel ou la gestion financière de la Cour d'arbitrage.
M. Vandenberghe se demande par ailleurs s'il ne faudrait pas considérer tous les projets de loi portant octroi d'une dotation à des institutions établies par la Constitution elle-même, comme la Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la Justice et la Cour des comptes, comme des lois d'exécution pour lesquelles la procédure législative visée à l'article 77 de la Constitution doit être appliquée.
L'intervenant conclut que les projets obligatoirement bicaméraux transmis par la Chambre sont inacceptables dans leur forme actuelle. Le projet facultativement bicaméral devra être amendé.
MM. Francis Delpérée et Jean-Marie Happart sont en tous points du même avis.
Vu les objections précitées et celles que les présidents de la Cour d'arbitrage ont formulées dans leurs lettres des 11 décembre 2003, 23 février et 1er mars 2005 à l'encontre de la réglementation proposée, la commission décide d'entendre uniquement les présidents des institutions établies par la Constitution elle-même, à savoir la Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la Justice et la Cour des comptes.
Sur cette base, la commission pourra décider quelles options elle souhaite prendre et dans quel sens elle peut amender le projet de loi facultativement bicaméral.
IV. AUDITION
A. MM. Alex Arts et Michel Melchior, présidents de la Cour d'arbitrage
1. Exposé
I. Antécédents — Les tensions qui entourent la dotation de la Cour d'arbitrage depuis 2000
1.1. L'article 123, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage dispose: « Les crédits nécessaires au fonctionnement de la Cour d'arbitrage sont inscrits au budget des dotations. »
Ce texte est une reprise littérale de l'article 106, § 1er, initial, de la loi du 28 juin 1983 sur la Cour d'arbitrage.
Aucune de ces dispositions n'a donné lieu à un examen approfondi dans le cadre des travaux préparatoires des deux lois. Il a néanmoins été affirmé que « la Cour ne dépend, ni directement, ni indirectement du pouvoir exécutif » (doc. Sénat, 1988-1989, nº 483-1, p. 15).
Une « dotation » a ceci de particulier que l'affectation du crédit est réglée par l'institution elle-même à laquelle il est accordé. Dans la loi budgétaire, ce crédit est fixé dans un seul article du budget, sans ventilation.
À l'époque de la création de la Cour d'arbitrage, seuls la Chambre des représentants, le Sénat et la Famille royale disposaient d'une dotation. Jusqu'en 1990, ces dotations ont été approuvées dans une loi annuelle distincte portant le budget des dotations.
Ce procédé a également donné forme à l'indépendance mutuelle de ces pouvoirs de l'État. Le fait qu'une dotation ait été également accordée à la Cour d'arbitrage était caractéristique de l'autonomie qui a été confiée à celle-ci, afin de lui permettre de faire office d'arbitre indépendant entre les législateurs de l'État, des communautés et des régions.
1.2. À l'exception d'une seule observation émise lors de l'examen du budget des dotations de l'année budgétaire 1985 (doc. Chambre, 4-IV, 1984-1985, nº 3, p. 5), il n'existe aucune référence parlementaire à la dotation ou aux comptes annuels de la Cour d'arbitrage.
Dans la pratique, il existe une règle coutumière, née d'un accord intervenu en 1985 entre le président de la Chambre des représentants et quelques juges, anciens parlementaires, qui agissaient au nom de la Cour d'arbitrage (doc. Chambre, 1999-2000, nº 50-0693/001, pp. 8-9): la Cour d'arbitrage établit son budget et présente, sur la base de celui-ci, sa dotation au président de la Chambre des représentants et le communique au ministre du Budget.
Les comptes annuels étaient également communiqués, après approbation de la Cour sur rapport de deux juges-commissaires désignés à cet effet, au président de la Chambre des représentants.
2.1. Le 24 mars 2000, la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants a décidé d'étendre sa compétence au « budget et comptes de la Cour d'arbitrage », même si le président a souligné que « la Cour d'arbitrage ne relève d'aucun des trois pouvoirs classiques de l'État » (ibid., nº 50-693/001, p. 4).
2.2. Dans le cadre de l'examen du budget de la Cour d'arbitrage pour l'année budgétaire 2000, les présidents de la Cour ont été invités par la Commission de la comptabilité de la Chambre à fournir, le 22 mai 2000, des explications sur le budget de l'année budgétaire 2000. La Cour d'arbitrage, par la voix du président M. Melchior, a rejeté cette décision (ibid.).
2.3. La Cour d'arbitrage s'en est toujours tenue à sa position de principe, qui peut se résumer comme suit:
a) une dotation se caractérise par le fait qu'un crédit figure au budget général des dépenses, mais l'affectation est déterminée par l'institution à laquelle il est alloué (doc. Chambre, 2000-2001, nº 50-0986/006, p. 4, avis du Conseil d'État, qui renvoie à R. Senelle et E. Clement, Dotations, Bruxelles, La Charte, 1990, p. 2);
b) cela n'empêche pas qu'on puisse justifier les comptes en toute transparence en les communiquant au président de la Chambre des représentants.
2.4. Dotation
Des considérations pragmatiques de transparence ont amené la Cour à joindre à sa demande de dotation, pour information, le budget approuvé par la Cour.
Les rapports de la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants et la correspondance avec le président de la Chambre font apparaître que la Cour d'arbitrage a en outre accédé à la demande de présenter ses comptes selon le schéma proposé par la Chambre.
La Cour d'arbitrage ne doit en principe pas demander de dotations complémentaires. Des modifications du budget qui ne sont pas essentielles peuvent être réglées par le biais de compensations internes.
Le président de la Chambre des représentants a connaissance de ce point de vue.
À cet égard, on ne saurait admettre l'argument de la Chambre selon lequel la Cour d'arbitrage se serait distanciée de l'attitude de principe qu'elle a adoptée depuis 1985, en accédant depuis l'année 2000 aux demandes de la Chambre concernant la communication du budget et le contrôle des comptes.
2.5. Comptes annuels
S'agissant du contrôle des comptes annuels, le président de la Chambre des représentants et les présidents de la Cour d'arbitrage ont conclu un protocole de procédure. Ce protocole est contenu dans une lettre commune du 20 juin 2002, adressée au premier président de la Cour des comptes.
Depuis lors, la Cour d'arbitrage a suivi le protocole de la manière suivante:
— les juges-commissaires établissent un rapport;
— ce rapport, accompagné du projet de comptes annuels, est transmis aux présidents de la Cour des comptes, en leur demandant de rédiger un rapport « en ce qui concerne la conformité des dépenses portées en compte avec le budget »;
— la Cour examine le projet de comptes annuels notamment sur la base des rapports précités, approuve les comptes et transmet les rapports et les comptes au président de la Chambre des représentants.
2.6. La « réserve »
Jusqu'à il y a peu, la Cour d'arbitrage disposait d'un fonds de réserve constitué grâce au solde des années antérieures. Depuis les tensions relatives à la dotation 2001, la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants a décidé ce qui suit:
— en ce qui concerne la dotation 2001: « lors de l'examen des comptes de l'année budgétaire 2000 de la Cour d'arbitrage, la Commission prendra une décision en ce qui concerne l'affectation du reliquat de la « réserve » de cette Cour » (doc. Chambre, 2000-2001, nº 50-0905/028, p. 2).
— en ce qui concerne la dotation 2002: l'augmentation du budget est financée au moyen de la réserve.
Le président de la Chambre des représentants communique ce qui suit: « (traduction) J'attire en outre votre attention sur les décisions suivantes de la Chambre et de sa Commission de la comptabilité: pour la Cour d'arbitrage, une réserve financière déterminée (hors budget) peut être maintenue à condition de la stabiliser ».
Depuis lors, la réserve est cependant annuellement vidée de sa substance et l'accord concernant cette réserve est relativisé.
La Cour d'arbitrage estime qu'une réserve de 6 mois de fonctionnement est indispensable à son indépendance.
Dans la justification de son amendement du 28 mars 2002, le député Pierre Lano reconnaît également ce droit à une réserve. (doc., Chambre, 2000-2001, nº 50-0987/003, p. 2) (voy. chapitre II ci-après).
2.7. Pour la Cour d'arbitrage, l'exécution de la « proposition d'uniformisation de la structure du budget des dépenses » qui a été élaborée pour plusieurs institutions, tel notamment le Conseil supérieur de la Justice, ne pose pas de problème. Le mode d'élaboration des comptes annuels n'est pas objet de controverse.
La Cour ne continue d'émettre des réserves que s'agissant des principes liés à la dotation.
II. Genèse de la modification législative proposée
1. Le 29 novembre 2000, le député Pierre Lano dépose une proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. Chambre, 2000-2001, nº 50-987/001). Elle tend à prévoir un dispositif légal « pour le contrôle et l'approbation des budgets et comptes » de la Cour d'arbitrage par la Chambre des représentants. Une proposition similaire est déposée pour la Cour des comptes, les comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, les médiateurs fédéraux (ibid., nº 50-986/001) et le Conseil supérieur de la Justice (ibid., nº 50-988/001).
2. Le député André Schellens a fait rapport au nom de la Commission de la comptabilité au sujet de ces propositions (ibid., nº 50-986/005).
Par lettre du 26 avril 2001, la Cour d'arbitrage confirme les objections qu'elle formule à l'encontre de la proposition de loi spéciale.
Le 11 juin 2001, dans son avis, le Conseil d'État considère notamment qu'il y a lieu de faire une distinction entre les institutions concernées « qui sont [toutes] à des degrés divers, rattaché[e]s au Parlement, et, d'autre part, la Cour d'arbitrage » (ibid., nº 50-986/006).
L'avis précise que la soumission à un contrôle plus strict ne porterait sans doute pas atteinte à l'indépendance de la Cour, mais serait en tout cas de nature « à mettre en cause cette indépendance aux yeux des autres justiciables, et singulièrement le législateur décrétal et le législateur ordonnantiel, qui sont soumis au même titre que le législateur fédéral au contrôle de la Cour d'arbitrage. » (ibid., p. 5).
Dans un amendement du 28 mars 2002, (doc. Chambre, 2001-2002, nº 50-0987/003), le député Lano supprime la compétence de la Chambre pour « contrôler l'exécution du budget », afin de rencontrer l'avis du Conseil d'État.
3. Peu de temps après la signature du protocole conclu avec le président De Croo, en ce qui concerne les comptes annuels de la Cour d'arbitrage (20 juin 2002), la Commission des Finances de la Chambre invite les présidents de la Cour d'arbitrage à assister à une audition, le 10 juillet 2002, en vue de discuter de la proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette cour, déposée par M. Lano, (nº 50-0987/001) et de la proposition parallèle (nº 50-1400/001). Le président M. Melchior réitère le contenu de son intervention du 22 mai 2000 devant la Commission de la comptabilité. Le président A. Arts dépose une note.
L'examen de la proposition est apparemment suspendu, sans qu'un rapport de l'audition soit transmis aux présidents de la Cour d'arbitrage. La proposition, qui ne fut pas adoptée à la Chambre, s'est éteinte lors de la dissolution de la Chambre le 9 avril 2003.
4. Le 11 décembre 2003, dans une lettre adressée au président du Sénat, la Cour d'arbitrage réitère ses objections à la proposition des sénateurs Dedecker et Willems, qui reproduisent la proposition Lano (doc. Sénat, nº 3-322/1).
5. Le 16 décembre 2003, MM. Lano et Tommelein déposent à nouveau une proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage (doc. Chambre, nº 51-590/1).
6. Par lettre du 23 février 2005, adressée aux présidents de la Chambre et du Sénat, ainsi qu'aux ministres concernés, la Cour d'arbitrage réagit à l'adoption soudaine de la proposition de MM. Lano et Tommelein par la commission des Finances de la Chambre.
Ils conçoivent que la Chambre souhaite qu'il y ait une base légale pour contrôler le budget et les comptes des institutions qui dépendent d'elle ou du pouvoir exécutif et qu'il y ait uniformité à cet égard. La Cour d'arbitrage ne peut cependant marquer son accord sur le fait que pareil régime lui soit appliqué ne varietur. Le Conseil d'État a suivi cette position de principe dans son avis sur la première proposition de loi de M. Lano qui a été frappée de caducité en 2003 (doc. Chambre, nº 50-986/6, p. 5).
Le rapport succinct du 16 février 2005 (nº 51-608/3) ne fait pas référence au contenu des discussions et auditions de 2000 et 2002 dans le cadre desquelles la position de la Cour d'arbitrage est intervenue.
On notera toutefois la déclaration d'un des auteurs, M. Lano, selon laquelle « l'idée d'imposer ces règles à la Cour d'arbitrage ne fait pas l'unanimité et celle-ci invoque son indépendance vis-à-vis du pouvoir législatif pour rejeter un tel contrôle de ses budgets et comptes. Il s'en remet à la sagesse des membres de la commission pour trancher ce point. » Cette dernière remarque en dit long. « Deux autres commissaires, Mme Roppe et M. de Donnea, soulignent l'importance d'une transparence des budgets et comptes. Ils estiment que, dans ce domaine, la Cour d'arbitrage devrait également être soumise aux mêmes règles que les autres institutions bénéficiant de dotations. » (doc. Chambre, nº 51-608/3, pp. 5-6).
Au cours de la séance plénière de la Chambre, qui approuve également, le 24 février 2005, la proposition concernée, les objections de principe de la Cour d'arbitrage et du Conseil d'État ne sont pas davantage abordées.
III. Rappel des principales objections
Positions
1. Dotation
La Cour d'arbitrage maintient sa position en vertu de laquelle sa dotation, dans un même esprit de responsabilité que le Sénat et dans le même esprit de citoyenneté, constitue une garantie supplémentaire de son indépendance vis-à-vis de tous les pouvoirs législatifs et exécutifs. Dans son avis du 11 juin 2001 relatif aux propositions de loi « Lano », le Conseil d'État a expressément relevé la distinction entre, d'une part, les institutions « bénéficiant d'une dotation », qui sont toutes rattachées au Parlement, à des degrés divers, et, d'autre part, la Cour d'arbitrage (doc. Chambre, 2000-2001, nº 50-986/6, p. 5).
En effet, la Cour d'arbitrage est appelée à intervenir en tant qu'arbitre entre les législateurs respectifs de la Belgique fédérale et en tant que juge constitutionnel de leurs actes législatifs. La Cour, qui est composée pour moitié d'anciens parlementaires, doit être considérée comme une institution bénéficiant d'une autonomie spécifique qui se traduit également par une gestion financière propre.
La proposition consistant à également « examiner et approuver le budget détaillé » de la Cour d'arbitrage, « ainsi qu'à en contrôler l'exécution et à vérifier et approuver les comptes détaillés » est en contradiction totale, en ce qui concerne la Cour d'arbitrage, avec la notion même de « dotation », telle qu'elle a été conçue à l'époque à l'égard de la Chambre, du Sénat et de la Famille royale, laissant le contrôle de l'utilisation de la dotation à l'institution elle-même. La proposition est avant tout en porte-à-faux avec l'esprit de la réglementation existante, qui entend respecter l'autonomie respective des autorités concernées.
Le législateur spécial a récemment confirmé sa confiance en la Cour en étendant son pouvoir de contrôle à tous les droits et libertés fondamentales garantis par la Constitution (loi spéciale du 9 mars 2003).
Il faut donc respecter le principe de la dotation et il ne saurait être question d'une concession de la part de la Cour d'arbitrage. En revanche, celle-ci a admis comme allant de soi que le budget sur la base duquel la dotation est demandée soit communiqué pour information à la Chambre.
La Cour n'a toutefois pas accédé à la demande répétée de la Commission de la comptabilité de la Chambre de communiquer les modifications budgétaires. Si elle opère dans son budget propre des glissements ou des compensations pour couvrir certains postes qui excèdent les estimations initiales, il s'agit d'opérations purement internes pour lesquelles il ne doit pas être demandé de modification du budget, pour la simple raison que la Cour n'est pas formellement tenue de soumettre un budget à la Chambre.
La Cour souscrit par contre à l'idée que, lorsque de nouvelles dépenses récurrentes se présentent, par exemple à la suite d'une extension du cadre organique, une dotation complémentaire soit demandée ou que les dépenses en question soient mentionnées dans la dotation de l'année suivante.
Il est compréhensible que la Chambre ait voulu réagir à l'augmentation du nombre d'institutions dotées d'une dotation par l'instauration d'une structure commune de contrôle et d'approbation de leurs budgets et comptes détaillés. Ces institutions constituent en effet des instruments à la disposition du Parlement comme les médiateurs fédéraux ou de la Chambre comme la Cour des comptes.
Mais, par analogie avec sa jurisprudence en matière de principe d'égalité et de non-discrimination, la Cour d'arbitrage estime qu'il est injustifié de traiter de manière identique des institutions ayant un statut différent. Faut-il encore le rappeler, la Cour d'arbitrage n'est pas un instrument du Parlement ou du pouvoir législatif, mais une juridiction chargée de contrôler la constitutionnalité d'actes législatifs.
Du point de vue juridique, il est dès lors très bizarre de constater que la loi du 27 décembre 2004 contenant le budget général des dépenses pour l'année budgétaire 2005 (Moniteur belge du 4 mars 2005, p. 8705) mentionne la Cour d'arbitrage, dans le tableau contenant les crédits pour les dotations pour l'année budgétaire 2005, parmi les institutions émanant des Assemblées législatives fédérales telles que la Cour des comptes, le Conseil supérieur de la Justice et le Collège des médiateurs fédéraux.
Il importe que l'indépendance de la Cour dans l'élaboration de son budget soit maintenue sans ingérence, même apparente, de la Chambre des représentants et notamment de sa commission de la Comptabilité.
Le droit évolue naturellement. Il n'est dès lors pas exclu de considérer qu'il existe à l'heure actuelle deux catégories de dotation accordée à des institutions qui échappent au contrôle du pouvoir exécutif. La dotation de première catégorie concerne la liste civile et la famille royale, la Chambre, le Sénat et la Cour d'arbitrage alors que celle de deuxième catégorie concerne les institutions liées dans une plus ou moins large mesure au Parlement comme le Collège supérieur de la Justice et les commissions de nomination pour le notariat qui assument des fonctions autrefois exercées par un ministre dont le budget était contrôlé par la Chambre.
2. Comptes annuels
Sans qu'elle y soit contrainte par une quelconque norme législative, la Cour d'arbitrage a prôné la plus grande transparence de ses comptes annuels et a accédé à toute demande d'adaptation formelle susceptible d'augmenter cette transparence.
Ainsi, les comptes annuels sont établis selon le schéma proposé par la Chambre.
L'argumentation invoquée à plusieurs reprises selon laquelle la Cour d'arbitrage manifesterait aujourd'hui une opposition, alors qu'elle s'est conformée, les dernières années, aux propositions de la Commission de la comptabilité de la Chambre des représentants, est inexacte et méconnaît la distinction entre les principes applicables en la matière et la volonté de transparence de la Cour.
3. Fonds de réserve
La Cour d'arbitrage estime qu'une réserve servant à couvrir 6 mois de fonctionnement est indispensable à son indépendance.
Depuis 2000, toutefois, la dotation de la Cour est financée en partie par sa propre réserve. Ce procédé a entre-temps eu pour conséquence que la réserve est devenue illusoire, même théorique.
4. Subsidiairement — Suggestion
La Cour d'arbitrage considère que la pratique des dernières années a pu dégager un consensus qui peut également être atteint s'agissant de la dotation et du fonds de réserve.
Si une modification de la loi spéciale devait néanmoins être considérée comme une absolue nécessité, la Cour d'arbitrage se réfère à ses propres propositions de texte telles qu'elles ont été déposées auprès de la commission des Finances de la Chambre des représentants lors de l'audition du 12 juillet 2002:
a) dans le Tableau I du budget fédéral des dépenses,
— à la division 33, ne mentionner que les « dotations réelles », à savoir:
— 33 1 la dotation à la Cour d'arbitrage;
— 33 2 la dotation à la Communauté germanophone;
— 33 3 la dotation à la Commission communautaire commune;
— prévoir une division 33bis pour les institutions qui ont été créées comme instruments des pouvoirs législatif ou exécutif;
b) subsidiairement: modifier l'article 123, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage comme suit:
« § 1er. — Les crédits nécessaires au fonctionnement de la Cour d'arbitrage sont inscrits à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État, sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants de prendre connaissance des comptes.
La Cour d'arbitrage utilise, pour dresser ses comptes, un schéma détaillé comparable au schéma budgétaire et des comptes utilisé par la Chambre des représentants. ».
Enfin, le président Arts pose deux questions à la commission:
— qui peut définir avec précision la place qu'occupe la Cour d'arbitrage dans notre structure étatique ? Est-elle un instrument du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif ou fait-elle partie du pouvoir judiciaire ? Poser la question, c'est aussi y répondre. La Cour elle-même tient toutefois à ne pas prendre position à ce sujet pour éviter de se mettre en difficulté en s'attribuant une position plus élevée qu'il n'est nécessaire;
— la pratique de nature coutumière qui s'est développée et qui est consacrée dans le protocole précité du 20 juin 2002, répond à toutes les exigences en fait de transparence et de publicité. Quel est dès lors le véritable motif pour lequel on touche à l'indépendance de la Cour d'arbitrage au travers de la proposition de loi spéciale ? Pourquoi remet-on en cause le modus vivendi qui s'était installé depuis 1990 ?
2. Observations
M. Philippe Mahoux fait observer que la mission confiée par la Constitution à la Cour d'arbitrage, rend imparable l'argument qu'il n'incombe pas au Parlement, en l'occurrence la Chambre des représentants, d'approuver le budget et la dotation de la Cour et d'en contrôler son exécution. Au regard de la position de la Cour dans l'architecture institutionnelle belge, ce principe général lui paraît irréfutable.
Deuxièmement, une piste qui mérite d'être explorée, résulte de la constatation que toutes les institutions assurent elles-mêmes un contrôle interne et externe. Le premier est assuré en vue de la bonne gestion de l'institution et permet de déceler des difficultés et de déterminer les responsabilités des dirigeants de l'institution. Le deuxième est exécuté le plus souvent par un réviseur d'entreprises et garantit la régularité des comptes.
Sur cette base, l'intervenant plaide pour un audit interne effectué par la Cour elle-même conformément aux règles légales et prudentielles. S'il faut organiser un contrôle externe, comme l'exige la Chambre, il faudra élaborer une procédure qui donne une garantie supplémentaire. Il est toutefois exclu que le contrôle soit exercé par une institution, en l'occurrence la Chambre des représentants, vis-à-vis de laquelle la Cour d'arbitrage doit se trouver dans une situation d'indépendance totale. Une telle méthode permet de contrôler si la dotation accordée à la Cour est employée correctement. En même temps, elle met la Cour à l'abri d'un contrôle direct par la Chambre, qui pourrait être interprété comme une ingérence dans l'organisation interne de la Cour. Il est évident que cette dernière hypothèse ne se présente pas aujourd'hui. Mais du point de vue constitutionnel, il convient d'élaborer des procédures respectant la position juridique de la Cour par rapport aux assemblées législatives et évitant que la Cour ne soit soumise à un risque de tutelle.
B. MM. Jacques Hamaide et Marc Bertrand, respectivement coprésident et administrateur du Conseil supérieur de la Justice
1. Exposé
Monsieur Jacques Hamaide, coprésident, déclare que le Conseil supérieur de la Justice a élaboré dès sa création un budget détaillé justifiant les différentes dépenses que le Conseil devait faire pour accomplir sa mission constitutionnelle. À cette fin, le Conseil a fait appel à la Cour des comptes. Il a en outre bénéficié de l'aide de M. Potoms, greffier de la Cour d'arbitrage. Ainsi le Conseil s'est familiarisé avec les techniques budgétaires et comptables.
Le Conseil se déclare partisan de l'harmonisation des nomenclatures. Des représentants du Conseil ont dès lors participé à des réunions à l'issue desquelles une nomenclature-type pour les institutions concernées a été établie. Il faut toutefois se rendre compte que ces institutions ont des compétences très différentes et se laissent dès lors difficilement comparer. Le fait que ces institutions emploient par facilité les mêmes schémas comptables, ne peut servir de prétexte à les traiter de manière identique.
Chaque année, le Conseil établit son budget qui, après avoir été approuvé par son assemblée générale, est soumis à la Chambre. Jusqu'à présent, la commission de la Comptabilité de la Chambre l'a adopté chaque année. Le Conseil estime normal de devoir présenter à la Chambre un budget qui constitue la justification du montant global que le Conseil demande. Il est évident que, chaque année, il y a des modifications. Par exemple, l'adoption de la loi sur la troisième voie d'accès à la magistrature entraînera des dépenses supplémentaires à raison d'environ 100 000 euros pour l'organisation des examens (p. ex. les jetons de présence pour les membres des jurys d'examen). De telles dépenses sont reprises dans le budget pour justifier la dotation.
En ce qui concerne la question plus délicate des ajustements budgétaires, M. Hamaide fait observer que le Conseil a procédé chaque année à des ajustements en vue d'équilibrer le budget à l'intérieur de l'enveloppe qui lui a été conférée. Ces ajustements ont toujours été adoptés, à l'unanimité, par la commission de la Comptabilité de la Chambre.
Il va de soi que le contrôle par cette commission porte sur la régularité et non sur l'opportunité. Il revient au Conseil de décider en toute indépendance à quoi il consacrera ces moyens.
Le contrôle ne pose actuellement pas de problèmes. Le Conseil désigne deux commissaires aux comptes, un magistrat et un non-magistrat appartenant à des régimes linguistiques différents, pour assurer un contrôle interne de la comptabilité. À la demande expresse du Conseil, la Cour des comptes vérifie également chaque année la régularité des comptes, lui permettant ainsi de réagir immédiatement à d'éventuels problèmes. Dans cette optique, la Cour a déjà fait des suggestions que le Conseil a suivies. Dans ses rapports, la Cour des comptes a toujours chanté les louanges de la comptabilité du Conseil.
En guise de conclusion, M. Hamaide déclare que le contrôle des comptes se fait a posteriori. Il porte sur leur régularité et le respect de l'enveloppe globale octroyée au Conseil et non sur l'opportunité, ce qui pourrait entamer l'indépendance du Conseil. Le seul point délicat a trait aux ajustements budgétaires. Dans la pratique, toutefois, il n'y a jamais eu de problèmes.
2. Observations
M. Hugo Vandenberghe voudrait savoir quelle est la position du Conseil supérieur sur la proposition de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne la dotation allouée au Conseil supérieur de la justice, adoptée par la Chambre (docs. Chambre, nos 51-722/1-3).
M. Hamaide répond que le seul point qui pourrait prêter à équivoque dans l'article 259bis-22, § 2, du Code judiciaire, proposé, concerne la partie de la phrase « Sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants d'examiner le budget détaillé du Conseil supérieur de la Justice, de l'approuver et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et d'approuver les comptes détaillés, (...) (voir art. 2 du projet — doc. Chambre, nº 51-722/1)
Il est évident que le contrôle de l'exécution du budget ne peut porter que sur la régularité de l'exécution et non sur l'opportunité.
C. M. Philippe Roland et Mme Christiane Machtens, respectivement président et directrice de cabinet du président, de la Cour des comptes
1. Exposé
M. Philippe Roland, président de la Cour des comptes, fait observer que les différents projets et propositions de loi relatives aux modalités de présentation des propositions budgétaires et du contrôle des comptes de certaines institutions bénéficiant d'une dotation, concernent la Cour des comptes à un double titre.
D'une part, ils précisent certaines règles de fonctionnement de la Cour des comptes quant à son budget et à ses comptes. D'autre part, ils consacrent, tout au moins certains d'entre eux, la collaboration que la Cour des comptes apporte actuellement à la Chambre des représentants pour l'examen des comptes de certaines institutions bénéficiant d'une dotation.
La Cour des comptes a déjà été consultée par la Chambre (1) et le Sénat (2) à propos de diverses propositions de loi portant sur le même objet. Elle a été aussi entendue, le 16 juillet 2002, par la commission des Finances et du Budget de la Chambre, au sujet des propositions de loi dites « Lano ».
Dès le départ, la Cour des comptes a toujours souligné que, pour ce qui concerne son propre budget et ses comptes, les propositions entérinaient un usage relativement ancien, — il remonte à 1985 —, selon lequel les documents comptables et budgétaires, établis et approuvés par l'assemblée générale de la Cour sont transmis, conformément à une décision du bureau de la Chambre des représentants du 6 novembre 1984, au président de cette assemblée. Le budget de l'année suivante, les ajustements de l'année en cours et les comptes de l'année précédente sont présentés par le premier président de la Cour des comptes en commission de la Comptabilité, qui les examine et les approuve. Une fois que les assemblées générales ont décidé les ajustements, ceux-ci sont exécutables et exécutés. Ils ne sont approuvés qu'a posteriori par la commission de la Comptabilité de la Chambre lorsque celle-ci approuve les comptes. En d'autres termes, les ajustements proposés par la Cour des comptes ne sont actuellement pas formellement soumis à l'approbation de ladite commission avant leur exécution.
À la question de Mme Anne-Marie Lizin, présidente, de savoir si les propositions et projets de loi à l'examen imposent cette obligation, M. Roland répond que les textes ne le précisent pas clairement. Il ne connaît pas le niveau de contrôle d'exécution que la Chambre souhaite introduire en application de ces projets. À l'heure actuelle, des discussions sont en cours en vue de l'élaboration d'une grille budgétaire commune aux huit institutions qui bénéficient d'une dotation. Cette grille est organisée à deux niveaux assimilés respectivement à la spécialité légale et à la spécialité administrative. En droit budgétaire commun, le premier niveau est soumis à l'approbation de la Chambre des représentants avant modification, le deuxième à l'approbation du ministre du Budget. Actuellement, la Chambre n'a pas encore précisé quel niveau de contrôle elle souhaite introduire par dérogation à l'un ou l'autre niveau de spécialité.
Quant à l'assistance prêtée par la Cour des comptes à la Chambre pour l'examen des comptes des institutions bénéficiant d'une dotation, il ne s'agit pas non plus d'une nouveauté mais de la reconnaissance par la loi d'une situation de fait qui s'est développée, au cours de ces dernières années, à l'initiative de la Chambre.
Le concours apporté par la Cour des comptes pour le contrôle et l'approbation des comptes des institutions bénéficiant d'une dotation n'a jamais été une initiative de la Cour. Son collège a toujours rempli cette mission conformément au mandat qui lui était confié par la Chambre dont il est, par excellence, le conseiller budgétaire. Il a d'ailleurs toujours pu bénéficier de l'entière collaboration des institutions contrôlées.
Les contrôles, ou plus exactement les analyses effectuées par la Cour pour éclairer la Chambre, ont toujours porté sur la légalité, la réalité, l'exactitude et la régularité des opérations tant à l'égard du droit budgétaire et de la législation comptable que des autres dispositions légales et réglementaires en vigueur. Les travaux de la Cour n'ont jamais abordé des questions d'opportunité, ni porté atteinte à l'autonomie dont jouissent ces institutions.
En règle générale, la Chambre transmet à la Cour des comptes les comptes des institutions bénéficiant d'une dotation, lui demandant de les examiner et de lui faire part de ses commentaires.
Pour la Cour d'arbitrage, la procédure est quelque peu différente. Suivant le protocole établi le 20 juin 2002 entre le président de la Chambre des représentants et les présidents de la Cour d'arbitrage, lequel a été approuvé par la commission de la Comptabilité, les présidents de la Cour des comptes fournissent leur coopération personnelle pour établir annuellement un rapport concernant les comptes annuels proposés par les juges-commissaires en ce qui concerne la conformité des dépenses portées en compte avec le budget de la Cour d'arbitrage. La Cour des comptes intervient, dans ce cas, avant la transmission des comptes à la Chambre des représentants.
En ce qui concerne les documents à l'ordre du jour de la commission, quatre projets ont été adoptés par la Chambre (3) et deux propositions ont été déposées par MM. les sénateurs Dedecker et Willems (4) .
Les quatre projets de loi visent à établir l'examen des propositions budgétaires et le contrôle des comptes par la Chambre des représentants de huit institutions bénéficiant d'une dotation, à savoir: la Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la Justice, les comités permanents de contrôle des service de police et de renseignements, les médiateurs fédéraux, les commissions de nomination pour le notariat, la Commission de protection de la vie privée et la Cour des comptes.
Pour des raisons légistiques, toutes les institutions n'ont pu être reprises dans un seul texte. La Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la Justice et les Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements ont donné lieu à des projets distincts.
En règle générale, ces projets, malgré certaines variantes dans leur formulation, prévoient l'assistance de la Cour des comptes à la Chambre, à l'exception, toutefois, de la Cour d'arbitrage (5) et de la Commission de la protection de la vie privée (6) .
Ils prévoient également que les institutions utilisent un schéma budgétaire et comptable comparable à celui utilisé par la Chambre des représentants, sauf pour la Commission de la protection de la vie privée, le Conseil supérieur de la Justice et la Cour d'arbitrage.
Il importe de noter que ces projets modifient à la fois les lois coordonnées sur la comptabilité de l'État et la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral, de sorte que les modifications aux dispositions budgétaires et comptables souhaitées par la Chambre trouveront à s'appliquer quelle que soit la date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la comptabilité de l'État.
À la demande du président du Sénat (7) , la Cour des comptes a déjà remis un avis (8) sur les propositions déposées par MM. les sénateurs Dedecker et Willems, avec copie au président de la Chambre. En substance, la Cour rappelait que ces propositions confirmaient la pratique actuelle, à savoir l'assistance prêtée par la Cour à la Chambre pour l'examen des documents comptables des institutions bénéficiant d'une dotation, en ce compris la Cour d'arbitrage. Elle mettait cependant en exergue que le Conseil supérieur de la Justice et la Commission de la protection de la vie privée n'étaient pas reprises dans ces deux propositions de loi.
Accessoirement, la Cour évoquait la question de l'entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral, appelée à remplacer les lois coordonnées de 1991 sur la comptabilité de l'État, et l'importance accordée par la réforme de la comptabilité à la classification économique des opérations budgétaires et à la tenue d'une comptabilité basée sur un plan comptable.
2. Observations
M. Hugo Vandenberghe voudrait savoir quels effets juridiques la Cour des comptes associe à la notion de dotation. L'intervenant est offusqué par le fait que la Chambre tient à s'approprier une compétence de contrôle sur les crédits de fonctionnement de certaines institutions, et ce, bien qu'ils soient inscrits au budget des dotations, et qu'elle agit donc comme si ces institutions pouvaient être considérées comme de simples services publics fédéraux dont elle approuverait le budget et contrôlerait dès lors a posteriori les comptes. Soit il est question d'une dotation avec tous les effets juridiques qui s'ensuivent, soit il est question d'un poste budgétaire que la Chambre approuve et dont elle contrôle et approuve à postériori les comptes le concernant. Il considère toutefois qu'il est inacceptable d'assimiler des crédits à une dotation, alors que leurs effets juridiques sont ceux d'un poste budgétaire. On restreint ainsi la portée de la notion de dotation.
Il invite dès lors le président de la Cour des comptes à définir la notion de dotation en termes budgétaires.
M. Philippe Roland répond qu'il n'existe pas de définition légale de la notion de dotation. Sa portée est définie par la doctrine. La Constitution consacre trois dotations, à savoir la liste civile du Roi (art. 89) et les budgets de la Chambre et du Sénat (art. 174).
M. Melchior, président de la Cour d'arbitrage, a fait la distinction entre deux catégories de dotations. La première comprendrait les institutions dont la dotation est protégée par la Constitution, à savoir la liste civile, la Chambre et le Sénat, ou par la loi spéciale, à savoir la Cour d'arbitrage (art. 123 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage). Les autres institutions seraient reprises dans la deuxième catégorie.
Mais, comme le relève M. Roland, les dotations de cette deuxième catégorie contiennent des différences non négligeables. Par exemple, les crédits pour les institutions qui dépendent de la Chambre des représentants comme la Cour des comptes et les médiateurs fédéraux ne sont pas inscrits, par voie d'amendement, au budget général des dépenses au cours de la discussion budgétaire à la Chambre. Ils sont déjà prévus dans l'arrêté royal par lequel le gouvernement dépose le projet de budget général des dépenses au greffe de la Chambre.
Cela démontre que des notions théoriques ne suffisent pas toujours pour en inférer le degré de contrôle qui doit être appliqué. Le fait que le législateur a prévu, à part des dotations prévues par la Constitution, des dotations pour un certain nombre d'institutions et non des subsides, est une indication qu'il avait quand même l'intention de leur conférer un certain degré d'autonomie. Le Conseil d'État l'a bien souligné dans son avis sur une proposition de loi antérieure de M. Lano (doc. Chambre, nº 50-986/6).
Il n'empêche que, conformément à l'article 174, alinéa premier, de la Constitution, il incombe à la Chambre des représentants d'arrêter la loi des comptes et de voter le budget. Si une institution refuse, sur la base de son autonomie, d'accéder à la demande de la Chambre de lui soumettre préalablement un budget justifiant de sa dotation et ultérieurement ses comptes en vue de leur approbation, la Chambre a le pouvoir, théoriquement, de ne pas lui accorder sa dotation.
M. Jean-Marie Happart demande si le problème ne peut être résolu en remplaçant dans les lois concernées la notion de dotation par le terme « subvention ».
Mme Nathalie de T' Serclaes se rallie à la position défendue dans la note du Service d'évaluation de la législation, notamment en ce qui concerne la tentative de la Chambre de s'octroyer une compétence exclusive qui ne lui revient pas sur, entre autres, le Conseil supérieur de la Justice et le Comité permanent de contrôle des services de renseignements.
La présidente et M. Philippe Mahoux déclarent que le Comité permanent de contrôle des services de renseignements et les commissions de nomination pour le notariat leur ont fait part de la même préoccupation que le Conseil supérieur de la Justice.
M. Philippe Mahoux fait observer qu'il n'est pas normal que, lorsque le Sénat intervient dans la nomination de membres d'une institution, le contrôle qu'exerce le Parlement sur cette institution soit réservé exclusivement à la Chambre des représentants. Cette observation vaut pour toutes les institutions visées par les différents projets de loi (spéciale), sauf pour la Cour des comptes qui, en tant qu'émanation de la Chambre, se trouve évidemment dans une position institutionnelle spécifique.
Quant à la suite des travaux, la question est de savoir si le Sénat pourrait adopter tel quel le projet de loi relevant de l'article 78 de la Constitution, étant donné que la Cour des comptes n'a pas d'objections contre celui-ci et que le Sénat ne se trouve pas sur un pied d'égalité avec la Chambre dans cette procédure législative.
V. DISCUSSION DES ARTICLES
Comme les projets de loi précités se tiennent étroitement et que chacun d'entre eux a fait l'objet des mêmes réflexions et des mêmes objections, la discussion des articles n'a pas été menée strictement projet par projet. En effet, on n'a cessé de mettre les divers projets en relation, de sorte qu'au cours de la discussion on est passé en permanence d'un projet à un autre. La discussion s'est surtout articulée autour des projets suivants:
— le projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée (nº 3-1060/1), et
— le projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. Sénat, nº 3-1063/1).
La présidente, Mme Anne-Marie Lizin, demande à la commission si elle ne pourrait pas faire un geste de bonne volonté à l'égard de la Chambre en approuvant le projet de loi facultativement bicaméral nº 3-1060/1 sans le modifier, du moins si un tel geste ne soulève aucune objection importante quant au fond.
M. Hugo Vandenberghe déclare que le Conseil d'État a souligné, dans un avis sur une proposition antérieure de M. Lano (cf. supra), qu'à la notion de dotation sont liés une série d'effets juridiques. Et le Conseil de poursuivre:
« Or, en prévoyant que les moyens de fonctionnement d'une institution sont inscrits au budget des dotations, la législation organique de celle-ci a nécessairement voulu lui assurer une certaine indépendance matérielle.
La proposition de loi modifierait donc substantiellement les règles organiques des institutions qu'elle vise, en les soumettant à un cadre budgétaire strict alors qu'elles disposent actuellement d'une enveloppe globale dont elles peuvent librement disposer » (doc. Chambre, nº 50-986/6, p. 5).
M. Hugo Vandenberghe estime que, si on adoptait tel quel le projet de loi facultativement bicaméral, le budget des institutions visées serait soumis à des conditions encore plus strictes que celles qui sont imposées aux ministres, puisque ceux-ci peuvent toujours opérer des glissements entre certains postes de leur budget. Le projet de loi à l'examen supprime toute marge de manoeuvre pour les institutions concernées. Comme l'approbation du budget par la Chambre implique que chaque poste budgétaire doit être soumis à un vote, les institutions concernées sont tributaires au plus haut point du résultat de celui-ci.
À la lumière de ce qui précède, l'intervenant propose l'amendement nº 1 à l'article 2 du projet de loi facultativement bicaméral (doc. Sénat, nº 3-1060/2), qui prévoit la suppression du mot « détaillés » à l'article 20bis proposé.
Justification
Le mot « détaillés » qui se trouve dans le membre de phrase « Les propositions budgétaires et comptes détaillés de la Cour des comptes » est incompatible avec la notion de « dotation », telle qu'elle est définie notamment par le Conseil d'État dans son avis sur la première proposition de loi de M. Lano modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, aux médiateurs fédéraux et aux commissions de nomination pour le notariat (doc. Chambre, nº 50-986/6). Il y a donc lieu de supprimer ce mot.
M. Hugo Vandenberghe constate ensuite que le texte de l'article 2 sur la Cour des comptes ne correspond pas au texte des articles 4, 6 et 7 concernant respectivement les médiateurs fédéraux, les commissions de nomination pour le notariat et la Commission de la protection de la vie privée. Ces articles ont pourtant tous le même objectif, à savoir l'uniformité.
Comme cela doit ressortir des textes proposés, il dépose aux articles 4, 6 et 7 les amendements respectifs nos 2, 3 et 4 (doc. Sénat, nº 3-1060/2), rédigés comme suit:
— Art. 4
Remplacer la disposition proposée par ce qui suit:
« Les propositions budgétaires et les comptes des médiateurs fédéraux pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des Comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. ».
Justification
Étant donné que le projet de loi vise à « créer une structure commune de contrôle et d'approbation des budgets et des comptes (d'un certain nombre) d'institutions » (doc. Chambre, nº 51-608/1, p. 3), il est recommandé de reprendre pour les autres institutions visées dans le projet de loi, notamment les médiateurs fédéraux, la formule utilisée à l'article 2 du projet pour la Cour des comptes. Ces institutions pourront aussi bénéficier des mêmes compétences que la Chambre et le Sénat en ce qui concerne leur dotation.
— Art. 6
Remplacer le § 12 proposé au point b) par la disposition suivante:
« § 12. Les propositions budgétaires et les comptes des commissions de nomination pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. ».
Justification
Voir la justification de l'amendement nº 2.
— Art. 7
Remplacer l'article 34, alinéa 1er, proposé par ce qui suit:
« Les propositions budgétaires et les comptes de la Commission de la protection de la vie privée pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des Comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. ».
Justification
Voir la justification de l'amendement nº 2.
M. Hugo Vandenberghe pense que ses amendements peuvent constituer un compromis acceptable pour la Chambre.
M. Paul Wille marque son accord sur ces amendements.
M. Francis Delpérée fait remarquer que les institutions visées par les divers projets ne sont pas rigoureusement comparables. Ainsi, on ne peut pas mettre sur le même pied les commissions de nomination pour le notariat et la Cour d'arbitrage, qui est chargée par le constituant du contrôle de constitutionnalité de normes législatives. Par conséquent, il est exclu que, pour son budget et ses comptes, cette institution soit soumise aux mêmes exigences que celles des commissions de nomination, qui sont chargées d'une tâche dont l'exécution incombait autrefois au ministre de la Justice. Cela mettrait en péril l'indépendance de la Cour constitutionnelle.
Il est d'avis qu'en la matière, le législateur doit éviter de trop généraliser et ne peut pas soumettre toutes les institutions visées à une seule et même réglementation. Il doit, au contraire, tenir compte de la spécificité de certaines d'entre elles et élaborer à leur intention une réglementation sur mesure.
Compte tenu de ce qui précède, la commission décide de soumettre ces amendements à l'avis de la Cour des comptes.
En réponse à la lettre de Mme Lizin du 8 août 2005, la Cour des comptes a, par lettre du 21 septembre 2005, rendu l'avis suivant:
La Cour n'a pas de commentaire particulier à formuler à leur égard. Elle constate simplement que l'harmonisation dans la formulation des textes que ces amendements préconisent ne concerne que les institutions visées par le projet de loi et non l'ensemble des institutions bénéficiant d'une dotation.
Par ailleurs, son Collège s'interroge sur la portée exacte de la justification de l'amendement nº 2, plus précisément sur la signification du passage « Ces institutions pourront aussi bénéficier des mêmes compétences que la Chambre et le Sénat en ce qui concerne leur dotation ». Les projets à l'examen ont en effet toujours opéré une nette distinction entre la liste civile, le Sénat et la Chambre d'une part, et les autres institutions bénéficiant d'une dotation, d'autre part.
Une copie de la présente est adressée, pour information, à M. le Président de la Chambre des représentants. »
Sur cette base, la commission décide de supprimer la dernière phrase de la justification de l'amendement nº 2.
MM. Hugo Vandenberghe et Mahoux aimeraient connaître la portée de l'article 8 qui prévoit le remplacement de la deuxième phrase de l'article 14 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, par la phrase suivante: « Cette disposition ne s'applique pas au budget général des dépenses en ce qui concerne les dotations ». Il demande la même chose pour ce qui est de l'article 9 qui prévoit une modification identique de l'article 51 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral.
Le rapport succinct de la commission de la Chambre est muet à ce sujet (rapport Roppe, doc. Chambre, nº 51-608/3).
À la demande de la commission, les services du Sénat ont rédigé une note à ce propos (annexe III).
Au cours de la réunion du 13 octobre 2005, M. Wille a déclaré que, dans l'état actuel de la discussion, la commission s'en tient à la position de principe selon laquelle on ne peut pas toucher aux compétences du Sénat, mais qu'elle a bien dû constater que les projets de loi transmis par la Chambre battent ce principe en brèche.
On a entre-temps pris connaissance dans les couloirs du Parlement, pour ce qui est du projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. Sénat, nº 3-1063/1), d'une proposition d'amendement qui constitue un parfait compromis selon le président de la Chambre des représentants. Cet amendement est rédigé comme suit:
Art. 2
Remplacer l'article 123, § 1er, proposé, par la disposition suivante:
« Les crédits nécessaires au fonctionnement de la Cour d'arbitrage sont inscrits au budget des dotations.
La Chambre des représentants les approuve, sans préjudice du pouvoir dont elle dispose d'examiner et d'approuver les comptes détaillés. »
M. Wille déclare que les membres de la commission des Affaires institutionnelles viennent seulement d'en prendre connaissance. Il lui semble en outre, après une première lecture, que le texte en question ne répond pas aux objections formulées antérieurement.
Il souhaiterait dès lors examiner cette proposition d'amendement de plus près.
M. Delpérée se dit d'ores et déjà opposé à cette proposition d'amendement.
M. Mahoux souligne qu'en ce qui concerne les divers projets de loi, il faut faire une distinction entre, d'une part, les institutions qui dépendent de la Chambre, comme la Cour des comptes et les médiateurs fédéraux et, d'autre part, les institutions comme les commissions de nomination pour le notariat ou les comités P et R, à propos desquelles la Chambre et le Sénat disposent de compétences égales, par exemple en ce qui concerne le contrôle de celles-ci et la désignation de leurs membres.
La Chambre des représentants est tout naturellement seule compétente en matière de législation budgétaire, mais il ne faudrait pas en déduire qu'elle peut modifier les compétences du Sénat par le biais de celle-ci.
On ne peut pas non plus perdre de vue le fait que la Cour d'arbitrage occupe une position particulière à cet égard.
L'intervenant souscrit à la thèse qui a déjà été défendue à plusieurs reprises dans le cadre de la discussion sous revue, selon laquelle il est difficilement imaginable qu'une chambre législative puisse contrôler la juridiction qui est chargée de contrôler la législation qui est issue de ses travaux. Cela donnerait à penser que la Cour d'arbitrage est placée sous surveillance.
Sur la base de ce qui vient d'être dit, l'intervenant propose de chercher le plus large consensus possible avec la Chambre, surtout en ce qui concerne les projets de loi et le projet de loi spéciale, pour lesquels il faut suivre la procédure législative prévue à l'article 77 de la Constitution.
Au cours de la réunion du 17 novembre 2005, M. Wille a suggéré d'organiser une réunion de concertation informelle avec la Chambre au sujet des projets de loi précités.
Il déclare que le seul point de discussion concerne le règlement de la dotation de la Cour d'arbitrage. La question centrale est de savoir si la commission de la Comptabilité de la Chambre et, par extension, la Chambre elle-même peuvent mettre en question l'opportunité des choix que fait la Cour d'arbitrage pour ce qui est de l'affectation de sa dotation. Vu l'autonomie dont dispose la Cour, M. Wille estime qu'au cas où la Chambre ne serait pas d'accord avec une dépense déterminée, le Sénat devrait avoir le pouvoir de s'y opposer.
La commission souscrit à la proposition d'organiser une réunion de concertation informelle avec la Chambre.
Le lundi 21 novembre 2005 s'est tenue cette réunion de concertation informelle entre, d'une part, Mme Lizin et plusieurs membres de la commission des Affaires institutionnelles et, d'autre part, M. De Croo, président de la Chambre des représentants, et M. Lano, coauteur des propositions de loi qui sont à la base des projets de loi à l'examen.
Toutefois, les deux parties ont campé sur leurs positions. À la Chambre, on a souligné la nécessité de créer la base légale d'une structure commune de contrôle et d'approbation par la Chambre des représentants des budgets et comptes détaillés des institutions bénéficiaires de dotations. Au Sénat, on a fait valoir que, par ce dispositif, la Chambre vide de sa substance la notion de dotation.
Le 24 novembre 2005, la commission a examiné, entre autres, la note du secrétariat de la commission sur la portée des articles 8 et 9 du projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée. (doc. Sénat, nº 3-1060/1) (voir annexe III).
Selon M. Hugo Vandenberghe, cette note implique que les articles 8 et 9 du projet de loi précité suppriment en fait la notion de dotation. En effet, lus en combinaison avec les autres articles du projet de loi, ils ont pour conséquence que la dotation sera traitée comme un poste budgétaire ordinaire. Pour des raisons de cohérence, il importe donc de supprimer le mot « dotation » dans ces articles. Selon l'intervenant, il n'est pas acceptable que tel article prévoie qu'une institution a droit à une dotation alors que tel autre impose à cette même institution l'obligation de soumettre ses propositions de budgets et ses comptes détaillés au contrôle de la Chambre. Qu'est-ce qui empêcherait la Chambre de faire de même avec la dotation du Sénat ? Il s'agit donc en l'espèce d'une question de principe. La notion de dotation implique que la Chambre ne peut pas exercer un contrôle d'opportunité des dépenses des institutions visées et ne peut donc pas davantage exiger de celles-ci qu'elles lui soumettent des propositions de budget détaillées en vue de l'approbation de la dotation. Personne ne conteste en revanche que la régularité des dépenses de ces institutions peut bel et bien être contrôlée.
Compte tenu de ce qui précède, il propose de supprimer le mot « dotation » à chaque article concerné ou, à tout le moins, aux articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1.
La note du secrétariat de la commission évoque chez M. Philippe Mahoux le proverbe: « Carpe, je te baptise lapin ». On aura beau dire à la carpe que c'est un lapin, ça restera quand même une carpe !
Si le système des dotations est maintenu, il faut veiller à ce que toutes les conséquences attachées à cette notion soient respectées, à savoir entre autres pas de contrôle de l'opportunité des dépenses, mais bien de leur régularité et de leur conformité avec les comptes. Sur ce dernier point, il ne faut laisser planer aucun doute. Sinon la résistance contre le contrôle de l'opportunité des dépenses pourrait être interprétée comme étant inspirée par une attitude laxiste, ce qui n'est aucunement le cas. Une autre option serait, comme M. Hugo Vandenberghe l'a suggéré, de supprimer dans tous les projets de loi à l'examen le mot « dotation ».
Mme Myriam Vanlerberghe déclare que si l'on supprime le mot « dotation » dans les projets de loi à l'examen, on fera peser une menace encore plus grande sur l'indépendance des institutions concernées, pour laquelle on milite si ardemment aujourd'hui. Si l'on veut garantir à ces institutions, et en particulier à la Cour d'arbitrage, une indépendance maximale, il faut maintenir le mot « dotation ». Cette notion implique, entre autres, une autonomie d'affectation. Il n'en reste pas moins que les comptes de ces institutions doivent être corrects.
M. Francis Delpérée se rallie aux observations de M. Hugo Vandenberghe.
Le système des dotations a précisément été créé dans le but de financer certaines institutions auxquelles le constituant ou le législateur a accordé une forme d'autonomie dans l'exercice de leur mission, comme le Conseil supérieur de la Justice ou les commissions de nomination pour le notariat. Il s'agit d'institutions non pas indépendantes mais autonomes. Cette autonomie s'étend aussi à la gestion des moyens qui leur sont attribués.
En conclusion, il souligne, par une mise en garde, que si l'on abandonne le système des dotations et que l'on opte pour une incorporation des budgets des institutions visées dans le budget général des dépenses, le Sénat connaîtra le même sort lors d'une phase ultérieure.
M. Philippe Mahoux fait observer que les articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1 auront pour effet de limiter la signification même de la notion de dotation. Si l'on veut la respecter avec l'entièreté des règles qui président à son sort, il faudra supprimer ces articles. Sinon il deviendra possible de contrôler la ventilation des crédits. Avec un tel amendement, le Sénat donne le signal que le projet de loi tend à dénaturer la notion de dotation.
L'intervenant souligne une fois de plus qu'il ne s'oppose pas du tout à ce que la régularité des opérations fasse l'objet d'un contrôle. Mais il n'appartient pas au Parlement, en l'espèce à la Chambre des représentants, d'intervenir dans les affectations diverses de la dotation accordée à une institution.
La commission se rallie à ces propos.
M. Philippe Mahoux déclare qu'en conséquence, il déposera les amendements nécessaires en vue de concrétiser ces points de vue dans les divers projets de loi.
M. Berni Collas s'étonne que la Chambre des représentants ait adopté à l'unanimité les projets de loi à l'examen sans que les objections soulevées ici aient été examinées quant au fond. Il déclare que la distinction entre la notion de dotation et celle d'un budget dans lequel les crédits sont ventilés en allocations de base ne peut être réduite à une simple nuance.
M. Philippe Mahoux souligne qu'un élément n'a pas encore été mis en lumière jusqu'à présent. Le projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée (doc. Sénat, nº 3-1060/1), que régit la procédure législative visée à l'article 78 de la Constitution, donne en ses articles 8 et 9 une autre portée à la notion de dotation.
En effet, pour les dotations, la ventilation obligatoire des crédits ne serait pas appliquée dans le budget général des dépenses. Pour l'intervenant, il ne s'agit pas de remettre en cause la compétence de la Chambre en ce qui concerne le budget général des dépenses. À cet égard, on peut évidemment s'étonner que la Chambre approuve le budget du Sénat. Toutefois, s'agissant, par exemple, de la Cour d'arbitrage, le projet de loi précité constitue la base juridique sur laquelle la Chambre s'appuie pour s'approprier un certain nombre de compétences concernant l'examen et l'approbation de sa dotation et de ses comptes. Les modalités y afférentes figurent il est vrai dans le projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. Sénat, nº 3-1063/1), qui relève de la procédure obligatoirement bicamérale visée à l'article 77 de la Constitution.
Il n'empêche que selon le projet de loi nº 3-1060/1, la Chambre a bel et bien le dernier mot en ce qui concerne la portée de la notion de dotation et détermine donc comment doivent se dérouler l'examen et l'approbation de la dotation et des comptes.
M. Hugo Vandenberghe pose la question de savoir si un projet de loi tombant sous l'application de la procédure facultativement bicamérale peut donner une autre signification à la notion de dotation lorsqu'elle figure dans un projet de loi spéciale soumis à la procédure obligatoirement bicamérale. D'après lui, cette question appelle une réponse négative. Dans le cas contraire, la Chambre pourrait régler indirectement et unilatéralement une matière pour laquelle elle est compétente sur un pied d'égalité avec le Sénat, simplement en adoptant une proposition de loi ou un projet de loi soumis à la procédure législative visée à l'article 78. Voilà pourquoi il y a lieu de fixer la portée de la notion de dotation dans la loi spéciale.
M. Philippe Mahoux souscrit à ce point de vue et propose dès lors de soumettre la matière en question à la commission parlementaire de concertation.
M. Hugo Vandenberghe appuie cette proposition. Il rappelle qu'au cours de l'examen à la Chambre des projets précités, on ne s'est pas intéressé à la question de la ratio legis des articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1, ni de leur implication pour le projet de loi spéciale nº 3-1063/1. C'est pourquoi il suggère de reporter le vote du projet de loi spéciale relatif à la dotation de la Cour d'arbitrage jusqu'à ce que toute la clarté ait été faite en la matière.
Mme Myriam Vanlerberghe dit pouvoir comprendre que le Sénat veuille jouer un rôle en ce qui concerne le contrôle des comptes de la Cour d'arbitrage, bien qu'il ne soit pas vraiment compétent pour ce faire. Il ne faut toutefois pas que la question dégénère en une lutte d'influence avec la Chambre au risque que les aspects positifs de la réforme proposée ne soient gommés ou que d'autres initiatives législatives adoptées par le Sénat ne soient bloquées. L'intervenante est d'avis que la discussion en question ne peut pas porter atteinte à la qualité de la législation.
M. Hugo Vandenberghe répond à Mme Annemie Van de Casteele que la question de la qualification des articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1 n'a en effet pas été abordée au cours de la concertation informelle qui a été organisée avec la délégation de la Chambre le 21 novembre 2005.
Les modifications proposées par les articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1 sont fondamentales. L'objectif est de créer une structure commune de contrôle et d'approbation des budgets et des comptes détaillés de toutes les institutions bénéficiant de dotations. Les articles 8 et 9 permettent d'utiliser des schémas détaillés pour ce faire. La question que l'on peut se poser est de savoir si c'est conforme à la notion de dotation. Le Conseil d'État a déjà émis de nettes réserves à ce propos (doc. Chambre, nº 50-986/6, p. 6).
Selon M. Mahoux, la question de savoir si le Sénat a ou non un rôle à jouer dans le contrôle et l'approbation du budget et des comptes de la Cour d'arbitrage n'est pas primordiale. Il estime qu'elle peut avoir une importance symbolique, mais il s'oppose à ce que les réflexions du Sénat soient présentées comme constituant une exigence à soumettre à la Chambre.
La Cour d'arbitrage est une des institutions sur lesquelles se fonde notre État de droit démocratique. La réponse à la question de savoir qui contrôle qui détermine dès lors quelle institution forme la clé de voûte de la procédure législative. Il y a quelque chose de paradoxal entre le fait que le constituant et le législateur spécial ont chargé la Cour d'arbitrage de veiller à ce que les divers législateurs de notre pays respectent les règles concernant la répartition des compétences et les droits fondamentaux et le fait que le Parlement fédéral veuille donner à la Chambre des représentants, par une loi, compétence pour exercer un contrôle sur la Cour constitutionnelle, alors que celle-ci a le pouvoir d'abolir la loi en question. Cela risque de rompre l'équilibre entre les institutions.
Le problème est non pas tellement de savoir quelle assemblée prime l'autre mais surtout de savoir si le caractère démocratique de notre système étatique est respecté.
M. Luc Willems souscrit au point de vue de Mme Myriam Vanlerberghe selon lequel le Sénat n'agirait pas judicieusement en réclamant pour lui-même un pouvoir consultatif en ce qui concerne le contrôle des comptes de la Cour d'arbitrage. Un tel pouvoir ne pourra avoir qu'un caractère purement formel.
Il comprend toutefois les réflexions qui ont été faites à propos de la répercussion que les modifications prévues aux articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1 auront sur la Cour d'arbitrage.
M. Francis Delpérée fait remarquer que son amendement, qui prévoit de confier au Sénat un rôle dans le contrôle des comptes de la Cour d'arbitrage, n'est pas tombé du ciel. Il se fonde sur la concertation informelle qui a eu lieu le 21 novembre 2005.
Il propose, par analogie avec les décisions concernant les autres projets de loi, de prévoir également pour ce qui est de la Cour d'arbitrage, que le contrôle des comptes ne peut servir qu'à vérifier leur régularité. L'article 123, § 1er, alinéa 2, proposé, devrait dès lors être rédigé comme suit:
« La régularité des comptes de la Cour d'arbitrage est vérifiée par la Chambre des représentants. Celle-ci les approuve. »
M. Philippe Mahoux souhaite qu'avant de mettre cette proposition d'amendement aux voix, la commission parlementaire de concertation se mette d'accord à propos de sa réponse à la proposition de requalifier les articles 8 et 9 du projet de loi nº 3-1060/1 comme une matière visée à l'article 77 de la Constitution, plutôt que comme une matière visée à l'article 78.
La commission retient cette proposition.
A. Projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée (doc. Sénat, nº 3-1060/1)
Ce projet de loi relève de la procédure bicamérale facultative visée à l'article 78 de la Constitution.
1. Article 2
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-1060/2), visant à supprimer le mot « détaillés » dans la première phrase de l'article 20bis. Comme il a été expliqué à plusieurs reprises plus haut, cet adjectif est incompatible avec la notion de « dotation ».
Afin de définir avec plus de précision la portée du pouvoir de contrôle de la Chambre des représentants, MM. Philippe Mahoux et Hugo Vandenberghe déposent l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 3-1060/3), visant à insérer les mots « la régularité de » entre les mots « la Chambre des représentants, qui contrôle également » et les mots « l'exécution du budget », dans la première phrase de l'article 20bis proposé.
Pour la justification de cet amendement, référence est faite à la discussion qui précède.
Les amendements nos 1 et 5 sont adoptés chacun à l'unanimité des 10 membres présents.
2. Article 4
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 3-1060/2) visant à remplacer la première phrase de l'article 18 proposé par la disposition suivante: « Les propositions budgétaires et les comptes des médiateurs fédéraux pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des Comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. ».
Justification
Comme le projet de loi vise à « créer une structure commune de contrôle et d'approbation des budgets et des comptes (d'un certain nombre) d'institutions » (doc. Chambre, nº 51-608/1, p. 3), il est recommandé de reprendre pour les autres institutions visées dans le projet de loi, notamment les médiateurs fédéraux, la formule utilisée à l'article 2 du projet pour la Cour des Comptes (cf. ci-dessus — avis de la Cour des comptes du 21 septembre 2005).
MM. Mahoux et Hugo Vandenberghe déposent à cet amendement un sous-amendement (amendement nº 6, doc. Sénat, nº 3-1060/3) visant à insérer les mots « la régularité de » entre les mots « la Chambre des représentants, qui contrôle également » et les mots « l'exécution du budget », dans la première phrase de l'article 18 proposé.
La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 5.
Le sous-amendement nº 6 et l'amendement nº 2 sont adoptés successivement à l'unanimité des 10 membres présents.
3. Article 6
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 3-1060/2), visant à remplacer le § 12 proposé au point b) par la disposition suivante:
« § 12. Les propositions budgétaires et les comptes des commissions de nomination pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des Comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. »
La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 2.
MM. Philippe Mahoux et Hugo Vandenberghe déposent à cet amendement un sous-amendement (amendement nº 7, doc. Sénat, nº 3-1060/3) visant à insérer, dans la première phrase du § 12 proposé, les mots « la régularité de » entre les mots « la Chambre des représentants, qui contrôle également » et les mots « l'exécution du budget ».
Le sous-amendement nº 7 et l'amendement nº 3 sont adoptés successivement à l'unanimité des 10 membres présents.
4. Article 7
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 3-1060/2) visant à remplacer l'article 34, alinéa 1er, proposé, par la disposition suivante:
« Les propositions budgétaires et les comptes de la Commission de la protection de la vie privée pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. La Chambre des représentants peut se faire assister à cet effet par la Cour des Comptes. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. »
La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 2.
MM. Mahoux et Hugo Vandenberghe déposent à cet amendement un sous-amendement (amendement nº 8, doc. Sénat, nº 3-1060/3) visant à insérer, dans la première phrase de l'article 34, alinéa 1er, proposé, les mots « la régularité de » entre les mots « la Chambre des représentants, qui contrôle également » et les mots « l'exécution du budget ».
Le sous-amendement nº 8 et l'amendement nº 4 sont adoptés successivement à l'unanimité des 10 membres présents.
5. Articles 8 et 9
On signale que dans le texte néerlandais de l'article 51, deuxième phrase, modifié comme prévu à l'article 9, il y a lieu de remplacer le mot « is » par le mot « in ».
Dans le prolongement de la discussion qui précède, M. Philippe Mahoux et consorts déposent les amendements nos 9 et 10 (doc. Sénat, nº 3-1063/3) visant à supprimer les articles 8 et 9.
Les deux amendements sont adoptés l'un et l'autre à l'unanimité des 10 membres présents.
6. Vote sur l'ensemble
L'ensemble du texte ainsi amendé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
B. Projet de loi modifiant la loi du 18 juillet 1991 organique des services de police et de renseignements (doc. Sénat, nº 3-1061/1)
Ce projet de loi relève de la procédure bicamérale obligatoire visée à l'article 77 de la Constitution.
1. Article 1er
Cet article est adopté sans discussion à l'unanimité des 11 membres présents.
2. Article 2
MM. Hugo Vandenberghe et Mahoux déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-1061/2) visant à apporter les modifications suivantes à l'article 57, alinéa 1er, proposé:
a) supprimer le mot « détaillées » et le mot « détaillés »;
b) remplacer les mots « et d'approuver leurs budgets et d'en contrôler l'exécution » par les mots « , d'approuver leurs budgets et de contrôler la régularité de l'exécution de ceux-ci, »;
c) remplacer les mots « les comptes » par les mots « la régularité des comptes ».
Justification
1. Les mots « détaillées » et « détaillés » dans les membres de phrase « les propositions budgétaires détaillées » et « les comptes détaillés » sont incompatibles avec la notion de « dotation », telle qu'elle est définie entre autres par le Conseil d'État dans son avis sur la première proposition de loi de M. Lano modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, aux médiateurs fédéraux et aux commissions de nomination pour le notariat (doc. Chambre, nº 50-986/6). Il faut dès lors supprimer ces deux mots.
2. Il est évident que rien ne s'oppose à un contrôle de la régularité de l'exécution du budget. Toutefois, le pouvoir de contrôle de la Chambre des représentants ne peut pas porter sur l'opportunité des dépenses. Ce serait contraire à la notion de dotation, qui implique l'idée d'une autonomie d'affectation. Le présent amendement tend à apporter cette précision dans la loi même.
L'amendement nº 1 est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'article 2, ainsi amendé, est adopté à la même unanimité.
3. Article 3
Cet article est adopté sans discussion à l'unanimité des 11 membres présents.
4. Article 4
Cet article est adopté sans discussion à l'unanimité des 11 membres présents.
5. Vote sur l'ensemble
L'ensemble du texte, ainsi amendé, est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
C. Projet de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne la dotation allouée au Conseil supérieur de la Justice (doc. Sénat, nº 3-1062/1)
Ce projet de loi relève de la procédure bicamérale obligatoire visée à l'article 77 de la Constitution.
1. Article 1er
Cet article est adopté sans discussion à l'unanimité des 11 membres présents.
2. Article 2
MM. Hugo Vandenberghe et Philippe Mahoux déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-1062/2), visant à apporter les modifications suivantes à l'article 259bis — 22, § 2, proposé:
a) supprimer le mot « détaillé » et le mot « détaillés »;
b) remplacer les mots « de l'approuver et d'en contrôler l'exécution » par les mots « de l'approuver et de contrôler la régularité de son exécution »;
c) remplacer les mots « les comptes » par les mots « la régularité des comptes ».
La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 1 à l'article 2 du projet de loi nº 3-1061/1 (cf. ci-avant).
L'amendement nº 1 est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'article 2, ainsi amendé, est adopté à la même unanimité.
3. Vote sur l'ensemble
L'ensemble du texte, ainsi amendé, est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
À la suite de l'approbation des projets de loi amendés nos 3-1060/1 et 3-1061/1, il est proposé de considérer comme caduque la proposition de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, aux médiateurs fédéraux et aux commissions de nomination pour le notariat, déposée par MM. Jean-Marie Dedecker et Luc Willems (doc. Sénat, nº 3-319/1).
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | La présidente, |
| Paul WILLE. | Anne-Marie LIZIN. |
A. Note du service des Affaires juridiques, de l'évaluation de la Législation et de l'Analyse documentaire du Sénat
3-1063/1 Projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour;
3-1062/1 Projet de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne la dotation allouée au Conseil supérieur de la Justice;
3-1061/1 Projet de loi modifiant la loi du 18 juillet 1991 organique des services de police et de renseignements;
(procédures bicamérales)
3-1060/1 Projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la commission de la protection de la vie privée;
(procédure d'évocation — date limite pour l'évocation: 14 mars 2005).
Introduction
La Chambre des représentants a adopté plusieurs propositions de loi qui, d'après les explications données en commission des Finances et du Budget de la Chambre, visent à créer par une loi une structure commune de contrôle et d'approbation des budgets et comptes détaillés d'une série d'institutions (doc. Chambre, nos 51-608, 4 et 5, 51-590, 51-722).
Il s'agit en l'espèce de la Cour des comptes, des commissions de nomination pour le notariat, des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, des médiateurs fédéraux, du Conseil supérieur de la Justice et de la Cour d'arbitrage.
Pour réaliser l'objectif annoncé, ou, pour citer le rapport de la commission, « pour permettre à la commission de la Comptabilité de la Chambre de contrôler efficacement l'utilisation des crédits inscrits au budget général des dépenses pour les institutions précitées, il faut leur imposer l'utilisation d'un schéma uniforme pour présenter leur budget et leurs comptes ».
L'objectif annoncé est certes louable dans la mesure où il s'agit, d'après les explications, d'assurer la transparence des budgets et des comptes des institutions concernées.
Il s'avère toutefois que les textes adoptés vont bien au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l'objectif annoncé, puisque la Chambre a saisi l'occasion pour affirmer (9) dans les lois organiques des institutions concernées « ... son pouvoir d'approuver leurs budgets et d'en contrôler l'exécution ... ».
En fait, pour ce qui est de la Cour d'arbitrage et du Conseil supérieur de la Justice, la proposition concernée se borne à cela, aucune autre modification n'étant apportée à la loi spéciale du 6 janvier 1989 ou au Code judiciaire, tandis que la Cour d'arbitrage signale que son budget est déjà établi conformément au schéma de la Chambre des représentants.
Ces projets de lois semblent devoir appeler les observations suivantes au niveau de la technique budgétaire, de l'indépendance des institutions concernées et des prérogatives du Sénat.
1. Observation générale sur la technique budgétaire
Dans un avis sur une proposition de loi de la législature précédente avec la même portée (doc. Chambre nº 50-986/6), le Conseil d'État avait fait remarquer qu'en droit budgétaire, on entend par dotation un crédit qui figure au budget général des dépenses, mais dont l'affectation est déterminée par l'institution à laquelle il est alloué. Les dotations impliquent donc en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d'une certaine autonomie. Le montant qui leur est accordé est en effet un montant global, qui n'est pas ventilé en allocations de base, et dont elles peuvent disposer sans être soumises aux contrôles que subissent les allocataires de subventions.
Le Conseil d'État faisait encore observer que ni la proposition ni le rapport ne précisaient la manière dont le budget doit être détaillé, ni la portée de l'approbation.
Si le terme approbation doit être compris dans la signification qu'il a habituellement dans le domaine du contrôle budgétaire de la Chambre, la proposition, d'après le Conseil d'État, modifierait substantiellement les règles organiques des institutions qu'elle vise, en les soumettant à un cadre budgétaire strict, alors que leur législateur organique a nécessairement voulu leur assurer une certaine indépendance matérielle (10) .
Ne faut-il pas en conclure que la Chambre, même si son intention d'améliorer la transparence des budgets et comptes des institutions concernées était louable, a choisi à tout le moins la mauvaise technique en affirmant tout simplement son pouvoir d'approuver leur budget et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et approuver les comptes détaillés ? (11) (12)
La modification qui est apportée aux articles 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État et 51 de la loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral (articles 8 et 9 du projet 3-160) ne règle nullement le problème.
Ces articles prévoient actuellement, conformément à la logique budgétaire des dotations, telle que rappelée par le Conseil d'État, que l'obligation de ventiler les crédits afférents aux programmes en allocations de base conformément à la classification économique (avec indication des dépenses affectées au service financier de dépenses préfinancées), telle qu'elle vaut pour les tableaux budgétaires en général, ne s'applique pas aux crédits prévus pour les dotations. En d'autres mots, les tableaux joints au budget général des dépenses ne mentionnent, pour les dotations, qu'un montant global.
La modification proposée par la Chambre revient en fait à limiter le champ d'application de cette dérogation au budget général des dépenses. Ni la portée de cette modification ni l'objectif poursuivi ne sont explicités dans les documents parlementaires de la Chambre.
2. L'indépendance des institutions concernées par les projets transmis par la Chambre
Comme il a été dit ci-avant, l'objectif annoncé des projets est de créer par la loi une structure commune de contrôle et d'approbation des budgets et comptes des institutions concernées, en affirmant sans plus que cette compétence revient à la Chambre.
Les institutions concernées ne sont pas toutes de la même nature. Certaines sont incontestablement rattachées au Parlement, fût-ce à des degrés variables, comme la Cour des comptes, les Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, les médiateurs fédéraux. Il est donc normal que le Parlement (sans préjudice de ce qui a été dit à propos de la technique budgétaire et dans le respect de la répartition des compétences entre la Chambre et le Sénat, voir ci-après) exerce un contrôle sur leurs comptes et budgets.
Pour d'autres institutions, comme le Conseil supérieur de la Justice ou les Commissions de nomination du notariat, le lien avec le Parlement est déjà plus flou.
Elles ont été instaurées par le législateur dans le but d'objectiver (en fait de soustraire aux prérogatives de l'exécutif) certaines nominations. Il peut donc se justifier que les frais de fonctionnement de ces institutions ne soient pas incorporés dans le budget de l'exécutif, mais figurent au budget des dotations sous le contrôle du Parlement (sans préjudice de ce qui a été dit à propos de la technique budgétaire et dans le respect de la répartition des compétences entre la Chambre et le Sénat, voir ci-après).
La Cour d'arbitrage par contre ne s'apparente ni à une des institutions ni à une des catégories visées ci-avant. Elle n'est pas un organe de contrôle du Parlement. Elle surveille la constitutionnalité des normes adoptées par les différents législateurs. Son indépendance doit donc être garantie tant vis-à-vis du pouvoir exécutif que vis-à-vis du pouvoir législatif.
Les raisons qui peuvent donc justifier un contrôle du Parlement sur les budgets et comptes des autres institutions concernées ne sont donc pas applicables mutatis mutandis à la Cour d'arbitrage.
Il est vrai que la Constitution ne contient pas de dispositions comparables à celles de l'article 89 (liste civile) ou 174 (dotation du Sénat) pour ce qui est des frais de fonctionnement de la Cour d'arbitrage, mais vu la spécificité des matières visées par les articles 89 et 174, il ne pourrait en être tiré argument pour ce qui est du contrôle du budget et des comptes de la Cour.
Par ailleurs le rôle spécifique de la Chambre en matière d'approbation des comptes et budgets ne doit pas être considéré en soi. Cette compétence s'inscrit dans la logique de la répartition des compétences entre la Chambre et le Sénat, la Chambre s'étant vu attribuer le rôle de chambre politique contrôlant par priorité l'action du gouvernement.
Le contrôle budgétaire est un élément sinon l'élément essentiel dudit contrôle, mais il s'agit en l'espèce bel et bien du contrôle du gouvernement.
Ne faut-il donc pas estimer, vu le statut particulier de la Cour d'arbitrage, que lorsque la transparence des comptes est assurée, le contrôle exercé sur les finances de la Cour doit être marginal ?
3. Les prérogatives du Sénat en tant que pouvoir organisateur
Comme dit ci-avant, le Conseil d'État avait fait observer qu'en prévoyant un financement par dotation, le législateur organique avait nécessairement voulu assurer aux institutions concernées une certaine indépendance matérielle.
Les propositions semblent porter préjudice, à tout le moins en partie, aux prérogatives du Sénat en tant que (branche du) législateur organique desdites institutions.
— La Cour d'arbitrage
En vertu de l'article 142 de la Constitution, l'organisation et le fonctionnement de la Cour d'arbitrage sont déterminés par une loi spéciale. La détermination de l'organisation et du fonctionnement inclut logiquement celle des moyens de fonctionnement qui en sont le corollaire.
Le Sénat est compétent, sur un pied d'égalité avec la Chambre, pour déterminer l'organisation et le fonctionnement de la Cour d'arbitrage. Il serait anormal que la Chambre puisse rendre inopérante les décisions du législateur spécial en la matière en arrêtant seule le budget et les comptes de la Cour.
C'est d'autant plus vrai que la Cour d'arbitrage est un élément essentiel de la structure fédérale, domaine dans lequel le Constituant a conféré un rôle particulier au Sénat.
— Le Comité permanent de contrôle des services de renseignements
La loi organique des Comités permanents de contrôle des services de police et des services de renseignements est la loi du 18 juillet 1991 qui détermine leur composition, leurs missions et compétences et leur fonctionnement.
La loi détermine également les compétences de la Chambre et du Sénat pour ce qui est du fonctionnement des Comités. Il ne s'agit évidemment pas de leur gestion journalière, mais essentiellement de l'exécution, par les Comités, de leurs missions légales (demande d'enquête ou d'avis, notification d'enquêtes, rapports, communication de dossiers d'enquête) mais également de l'approbation de leurs règlements d'ordre intérieur, du contrôle du fonctionnement des Comités et de l'examen des budgets des Comités permanents (articles 8, 9, 11, 12, 32, 33, 35, 36 et 60).
Initialement ces compétences étaient exercées conjointement ou parallèlement par la Chambre et le Sénat pour les deux Comités. La loi du 3 mai 2003 a prévu une spécialisation. La Chambre est dorénavant « compétente » pour le Comité P, le Sénat pour le Comité R (article 66bis).
La proposition adoptée par la Chambre rompt cet équilibre, en prévoyant que la Chambre a le pouvoir d'approuver les budgets et les comptes détaillés des deux Comités (modification de l'article 57) et qu'elle arrête les statuts et les cadres de leur personnel (nouvel article 59bis). Le rôle du Sénat en la matière se limiterait à rendre, d'initiative ou à la demande, un avis à la Chambre sur le projet du budget des Comités permanents, et donc du Comité R, l'avis n'étant en outre pas rendu par le Sénat en tant que tel mais par la Commission permanente d'accompagnement du Comité R (article 66bis, § 3).
Le Sénat doit apprécier si les intentions de la Chambre sont conciliables avec ses conceptions en tant que pouvoir organisateur des Comités.
— Le Conseil supérieur de la Justice
Les questions de principe sont les mêmes que pour la Cour d'arbitrage et le Comité permanent de contrôle des services de renseignements.
L'article 151, § 2, de la Constitution, qui instaure le Conseil supérieur de la Justice, ses collèges et commissions, en détermine les compétences et contient certaines règles de base pour leur composition, renvoie à la loi pour ce qui est des autres aspects de la composition des règles de fonctionnement. Il s'agit en l'espèce des articles 259bis-1 à -22 du Code judiciaire.
En vertu de l'article 77, alinéa 1er, 9º, de la Constitution, il s'agit d'une matière bicamérale.
L'article 259bis-22 prévoit actuellement que les crédits nécessaires pour le fonctionnement du Conseil supérieur sont inscrits au budget des dotations.
La modification que la Chambre se propose d'apporter à cet article menace de porter atteinte au rôle du Sénat en tant que « pouvoir organisateur ».
B. Avis de la Cour des comptes sur la proposition de loi nº 3-319/1 et la proposition de loi spéciale nº 3-322/1
Bruxelles, le 18 février 2004
2, rue de la Régence
1000 Bruxelles
Monsieur A. DE DECKER
Président du Sénat
Palais de la Nation
Place de la Nation, 1
1009 BRUXELLES
Monsieur le Président,
Par lettre du 15 janvier 2004 vous avez demandé à la Cour un avis sur une proposition de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, aux médiateurs fédéraux et aux commissions de nomination pour le notariat (nº 3-319/1).
Comme l'indiquent les développements de cette proposition, des propositions de loi portant sur le même objet ont été déposées à la Chambre sous l'ancienne législature et examinées par les Commissions de la Comptabilité et du Budget et des Finances. De nouvelles propositions viennent encore d'être déposées récemment auprès de cette assemblée (13) (doc. 51-608 et 590).
Comme son Collège l'avait déjà exposé dans un avis rendu sur ce sujet le 4 décembre 2000 au Président de la Chambre, la Cour n'a pas d'objection de principe à formuler à l'encontre de cette proposition.
Elle confirme la pratique actuelle pour les dispositions modifiant la loi organique de la Cour des comptes et donne une base légale à l'assistance que la Cour prête déjà à la Chambre pour l'examen des propositions budgétaires et des comptes des institutions bénéficiant d'une dotation.
La Cour souhaite cependant mettre en exergue certains éléments nouveaux qui méritent, à son avis, d'être pris en considération.
Selon ses développements, la proposition vise à créer une structure commune de présentation des propositions budgétaires et des comptes des institutions bénéficiant d'une dotation (à l'exception de la Chambre, du Sénat et de la Liste civile) et à organiser l'examen et l'approbation de ceux-ci par la Chambre, avec l'assistance de la Cour des comptes.
Toutes les institutions bénéficiant d'une dotation ne sont cependant pas reprises dans la proposition examinée. La Cour d'arbitrage fait, à juste titre, l'objet d'une proposition de loi spéciale introduite également par MM. Dedecker et Willems (doc. 3-322/1) (14) .
En revanche, le Conseil supérieur de la Justice, qui faisait autrefois l'objet d'une proposition de loi particulière, ne semble plus concerné par les nouvelles initiatives parlementaires.
Dans la même perspective, la Cour vous rappelle que la Commission de la protection de la vie privée, instituée par la loi du 26 février 2003 auprès de la Chambre des représentants, bénéficie elle aussi d'une dotation et mériterait peut-être d'être soumise à un régime analogue.
Par ailleurs, l'adoption de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du Budget et de la Comptabilité de l'État fédéral a quelque peu modifié le cadre juridique et comptable dans lequel s'inscrit cette proposition.
Cette loi de réforme de la comptabilité publique est appelée à remplacer les lois sur la comptabilité de l'État coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991 et entrera en vigueur le 1er janvier 2005, suite à l'article 133 de l'arrêté royal.
L'article 8 de la proposition examinée tendant à remplacer la deuxième phrase de l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité du 17 juillet 1991 risque donc bien d'avoir une existence éphémère. Il convient d'ajouter à cet égard que l'article 51 de la loi du 22 mai 2003 utilise des termes identiques à ceux de l'actuel article 14.
Enfin, il convient d'insister sur l'importance accordée par la réforme de la comptabilité à la classification économique des opérations budgétaires et à la tenue d'une comptabilité générale basée sur un plan comptable. Ce système de comptes normalisé et de règles de base pour la comptabilisation et l'imputation des opérations doit permettre l'intégration des opérations budgétaires de l'État fédéral dans les comptes nationaux, lesquels doivent être rendus, en vertu du règlement (CE) nº 2223/96, conformément au système européen de comptes (SEC).
Dans cette optique, les dispositions de la proposition de MM. DEDECKER et WILLEMS visant à imposer aux institutions concernées l'utilisation d'un schéma budgétaire comparable à celui utilisé par la Chambre des représentants, pourraient être de nature à entraver la mise en œuvre des nouveaux principes comptables au sein de certaines institutions.
Copie de ce courrier est adressée, à titre d'information, à Monsieur le Président de la Chambre.
| Par ordonnance: | La Cour des comptes: |
| Le Greffier en Chef, | Le Premier Président, |
| F. VAN DEN HEEDE | W. DUMAZY. |
C. Note du secrétariat de la commission des Affaires institutionnelles
Bruxelles, le 23 novembre 2005.
Note à l'attention de la commission des Affaires institutionnelles
Concerne: Portée des articles 8 et 9 du projet de loi modifiant certaines lois relatives aux dotations allouées à la Cour des comptes, aux médiateurs fédéraux, aux commissions de nomination pour le notariat et à la Commission de la protection de la vie privée (doc. Sénat, nº 3-1060/1)
1. L'article 8 du projet de loi susmentionné tend à remplacer, à l'article 14 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, la deuxième phrase par la disposition suivante: « Cette disposition ne s'applique pas au budget général des dépenses en ce qui concerne les dotations. »
L'article 14, actuellement en vigueur, est libellé comme suit:
« Art. 14. — Dans les tableaux budgétaires, les crédits afférents aux programmes sont ventilés en allocations de base conformément à la classification économique, avec indication des dépenses affectées au service financier de dépenses préfinancées. Cette disposition ne s'applique pas aux crédits prévus pour les dotations. »
L'article 9 du projet de loi contient la même modification de l'article 51 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral.
2. Dans les développements de leur proposition de loi qui est à la base de ce projet de loi, les auteurs, MM. Lano et Tommelein, justifient la modification de l'article 14 comme suit (doc. Chambre, nº 51-608/1, p. 8):
« Schémas budgétaires
La proposition de loi modifie enfin l'article 14 des lois sur la comptabilité de l'État, qui prévoit que « les crédits (...) sont ventilés en allocations de base conformément à la classification économique (...) ». Si une telle ventilation ne s'applique pas aux dotations prévues au budget de l'État, elle ne doit toutefois pas être tout à fait exclue a priori pour les budgets détaillés qui sont directement transmis à la Chambre. Certes, la Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la justice, les comités P et R et les médiateurs fédéraux utilisent à l'heure actuelle un autre schéma budgétaire qui est comparable à celui de la Chambre et de la Cour des comptes. »
3. Il est à noter que, dans les développements de leur proposition de loi analogue (doc. Sénat, nº 3-319/1, p. 5), MM. Jean-Marie Dedecker et Luc Willems déclarent en ce qui concerne la modification identique de l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État:
« En outre, la présente proposition de loi n'exclut pas qu'à l'avenir, la classification économique prévue à l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État puisse être utilisée pour les budgets de la Chambre et de la Cour des comptes et, partant, aussi pour ceux de la Cour d'arbitrage, du Conseil supérieur de la justice, des Commissions de nomination pour le notariat, des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et des médiateurs fédéraux. »
4. Les documents parlementaires de la Chambre relatifs au projet de loi susmentionné, notamment le rapport de la commission compétente, n'offrent pas d'autres précisions sur la portée des modifications proposées par les articles 8 et 9 (voir le rapport-Roppe, doc. Chambre, nº 51-608/3).
5. L'article 14, première phrase, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État et l'article 51, première phrase, de la loi portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral énoncent un des principes de base du droit budgétaire, à savoir le principe de spécialité. Celui-ci prévoit que le législateur budgétaire n'accorde pas un crédit global au pouvoir exécutif, mais subdivise ce crédit global en programmes en faveur d'objectifs clairement définis. La deuxième phrase des articles 14 et 51 précités contient une dérogation au principe de spécialité en faveur des institutions ayant droit à une dotation. Pour eux, la spécialité est limitée à la mention de crédits d'ordonnancement non dissociés (J. Beckers, avec la coll. de H. Matthijs, Overzicht van het begrotingsrecht in België, Bruxelles, E. Story-Scientia, 1991, p. 159-163; voir également H. Matthijs, F. Naert et J. Vuchelen, Handboek Openbare Financiën, Anvers, Intersentia, 2001, p. 142).
Dans son avis sur une proposition de loi que M. Lano a déposée lors de la législature précédente et dont est inspirée le projet de loi à l'examen, le Conseil d'État a déclaré entre autres: « Les dotations impliquent donc en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d'une certaine autonomie. Le montant qui leur est accordé est en effet un montant global, qui n'est pas ventilé en allocations de base, et dont elles peuvent disposer sans être soumise aux contrôles que subissent les allocataires de subventions » (doc. Chambre, nº 50-986/6, p. 4).
6. En ce qui concerne la portée de la modification proposée des articles 14 et 51, la note nº 2005/39 du Service d'Évaluation de la Législation du Sénat constate:
« Ces articles prévoient actuellement, conformément à la logique budgétaire des dotations telle que rappelée par le Conseil d'État, que l'obligation de ventiler les crédits afférents aux programmes en allocations de base conformément à la classification économique (avec indication des dépenses affectées au service financier de dépenses préfinancées), telle qu'elle vaut pour les tableaux budgétaires en général, ne s'applique pas aux crédits prévus pour les dotations.
En d'autres mots, les tableaux joints au budget général des dépenses ne mentionnent, pour les dotations, qu'un montant global. La modification proposée par la Chambre revient en fait à limiter le champ d'application de cette dérogation au budget général des dépenses. »
7. Les modifications proposées par les articles 8 et 9 ont une portée générale et concernent dès lors toutes les institutions ayant droit à une dotation, y compris la Cour d'arbitrage. Lues en combinaison avec les autres dispositions du projet de loi, ainsi qu'avec celles prévues dans les projets de loi nº 3-1061/1 (Comités P&R) et nº 3-1062/1 (Conseil supérieur de la justice) et dans le projet de loi spéciale nº 3-1063/1 (Cour d'arbitrage), elles ont pour effet que les tableaux joints au budget général des dépenses mentionneront toujours, pour chaque institution ayant droit à une dotation, un crédit non dissocié, donc un seul montant. Ces institutions sont toutefois tenues de transmettre leurs propositions budgétaires et comptes détaillés à la Chambre, qui les contrôle et les approuve.
En d'autres termes, si on se base uniquement sur le budget général des dépenses, les institutions concernées reçoivent chacune un crédit non dissocié, qu'on peut qualifier de dotation. Toutefois, lu en combinaison avec les lois organiques relatives à ces institutions que les projets de loi susmentionnés visent à modifier, ce crédit perd cette qualification, telle que définie notamment par le Conseil d'État (voir supra).
C'est pourquoi le Conseil, dans l'avis précité, a fait la suggestion suivante: « Finalement, mieux vaudrait abandonner pour ces institutions, le terme de dotation, à peine de dénaturer cette notion, dès lors qu'elles ne seraient plus libres de décider de l'affectation du montant total qui leur est accordé » (doc. Chambre, nº 50-986/6, p. 6).
(1) Lettre du 4 décembre 2000.
(2) Lettres du 18 février 2004.
(3) Docs. 3-1060/1; 3-1061/1; 3-1062/1; 3-1063/1.
(4) Docs. 3-319/1; 3-322/1.
(5) Doc. 3-1063/1.
(6) Doc. 3-1060/1.
(7) Lettre du 15 janvier 2004.
(8) Lettre du 18 février 2004 (annexe II).
(9) La formule, indirecte mais non équivoque, est toujours la même: « Sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants d'examiner les propositions budgétaires détaillées/le budget détaillé .... et d'approuver leur budget/et de l'approuver et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et d'approuver les comptes détaillés ... »
(10) Certains à la Chambre ont même regretté que l'examen des propositions ait pris un certain temps, parce que certaines institutions ont entre-temps engagé elles-mêmes du personnel pour assurer des services comme la comptabilité, le service du personnel, qui pourraient aussi être assurés par les services de la Chambre (doc. Chambre, no 51-608/3, p. 6).
(11) Voir par exemple l'article 34, alinéas 1er et 2 actuels, de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée, tels que remplacés par la loi du 26 février 2003, l'alinéa 2 n'étant pas modifié.
(12) Il y a encore lieu de relever qu'aucune disposition légale ne prévoit actuellement le financement du fonctionnement des commissions de nomination du notariat par dotation, mais c'est apparemment devenu la pratique depuis l'année budgétaire 2001.
(13) Contrairement à la proposition examinée, cette proposition ne tient pas compte de l'amendement que la Commission de la comptabilité recommandait à la Commission du Budget et des Finances d'adopter (doc. 50-987/2 et 1400/2).
(14) Contrairement à la proposition examinée, cette proposition ne tient pas compte de l'amendement que la Commission de la comptabilité recommandait à la Commission du Budget et des Finances d'adopter (doc. 50 — 987/2 et 1400/2).