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12 JUILLET 2005
I. INTRODUCTION
Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport relève de la procédure bicamérale obligatoire. Il a été déposé au Sénat par le gouvernement le 20 avril 2005. La commission de la Justice l'a examiné au cours de ses réunions des 7, 14, 15, 21, 22, 28, 29 juin et 12 juillet 2005, en présence de la ministre de la Justice.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DE LA JUSTICE
Le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus (doc. nº 3-1128/1)et le projet de loi instaurant des tribunaux de l'application des peines (doc. nº 3-1127/1) donnent une assise légale à l'exécution de la peine privative de liberté. Leur discussion était un moment attendu par beaucoup. Et à juste titre.
L'examen de ces projets débute peu de temps après la promulgation de la loi de principes relative au statut juridique interne des détenus — loi du 12 janvier 2005. Ce sont ainsi des pans importants mais souvent oubliés de la procédure pénale et de la justice pénale qui sortent de l'ombre et qui font enfin l'objet d'un débat démocratique.
La nécessité de déterminer dans une loi les modalités d'exécution de la peine privative de liberté, et l'opportunité de créer une juridiction spécifiquement chargée de ce contentieux ont été mises en avant il y a bien longtemps déjà. Le ministre ne souhaite pas en retracer tout l'historique. Elle se contente de remonter au mois de septembre 1996, qui est le moment où le professeur Lieven Dupont fut chargé par le ministre de la Justice d'alors d'une mission tendant notamment à la rédaction d'un avant-projet de loi relatif à l'exécution des sanctions privatives de liberté. Les textes à l'examen trouvent donc leurs racines dans cette première mission de recherche.
Le travail initié par le professeur Dupont fut ensuite poursuivi par une commission d'experts, installée par l'arrêté royal du 25 novembre 1997 et présidée par le même professeur Dupont.
Les travaux de la Commission Dupont furent par la suite davantage centrés sur le statut juridique interne des détenus: par arrêté royal du 10 février 2000, il fut demandé à la Commission de rédiger non plus un avant-projet de loi, mais un projet de note reprenant les principes directeurs pour la création d'un Tribunal de l'application des peines et la détermination du statut juridique externe des détenus.
C'est que dans le même temps était créée une seconde Commission de travail, présidée par M. Denis Holsters. Cette Commission avait reçu pour tâche de rédiger un avant-projet de loi relatif notamment à l'instauration de Tribunaux de l'application des peines et au statut juridique externe des détenus.
Les travaux de la Commission Dupont et de la Commission Holsters ont naturellement constitué la base sur laquelle nous avons travaillé et conçu les présents projets de loi.
La ministre souhaite de remercier dès à présent l'ensemble des personnes qui ont participé aux travaux de ces deux commissions pour leur engagement, leur investissement, et la qualité de leur travail.
Elle tient aussi à rendre hommage au professeur Legros qui, le premier, avait préconisé l'instauration d'un juge de l'application des peines dans son avant-projet de Code pénal, et qui nous a récemment quittés.
Les deux projets de loi à l'examen ont pour objectif de remédier aux lacunes qui caractérisent actuellement la matière de l'exécution des peines. On peut dire, de manière générale, que ce domaine se caractérise par un déficit légal et par une confusion au niveau de la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.
Le principe de légalité est mis à mal: il n'est un secret pour personne qu'à de rares exceptions près, les différentes modalités d'exécution de la peine de prison ne sont pas réglées par une loi, ni même par un arrêté royal: les règles sont contenues dans des circulaires ministérielles. Compte tenu de leur nombre et des modifications successives dont ils font l'objet, ces textes n'offrent pas toujours ni la cohérence, ni la transparence, ni la sécurité juridique que l'on pourrait attendre dans notre État de droit.
Deux mesures ont reçu une assise légale quelque peu plus solide: la libération provisoire pour raisons médicales à travers l'arrêté royal du 21 mai 1965 portant règlement des établissements pénitentiaires, et la libération conditionnelle, à travers les lois des 5 et 18 mars 1998.
Une répartition contestable des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire: à l'exception de la libération conditionnelle — qui relève depuis 1998 de la compétence des commissions de libération conditionnelle —, toutes les décisions en matière d'exécution des peines relèvent du seul pouvoir exécutif. Cette réalité respecte-t-elle l'article 40 de la Constitution ? Pour rappel, cette disposition prévoit que « le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux » et que « les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Roi ».
Cette question a donné lieu à une littérature abondante. Comme l'ont souligné notamment le professeur Legros et la Commission Holsters, le pouvoir judiciaire doit intervenir lorsque l'aménagement de la peine qui avait été initialement prononcée, entraîne une modification substantielle de sa nature. Telle fut d'ailleurs la ligne de conduite qui fut suivie lors de l'adoption des lois des 5 et 18 mars 1998 en matière de libération conditionnelle, qui, faut-il le rappeler, n'étaient qu'une étape avant la création de véritables tribunaux de l'application des peines.
On relèvera en outre que l'intervention du pouvoir judiciaire permettra au condamné de voir son cas examiné par un tribunal indépendant et impartial, dans le cadre d'un débat contradictoire. Cela paraît davantage conforme aux principes fondamentaux qui caractérisent la procédure pénale.
Quelles sont les lignes de force du projet de loi à l'examen ? Il vise à créer, au sein de l'ordre judiciaire, un nouveau tribunal: le tribunal de l'application des peines (TAP).
Quelles sont les principales caractéristiques de cette nouvelle juridiction ?
1. Comme préconisé par la Commission Holsters, le TAP constituera une section du Tribunal de première instance.
2. Les tribunaux seront institués dans chaque ressort de cour d'appel, étant entendu qu'il y aura, à Bruxelles, une chambre francophone et une chambre néerlandophone
3. Le tribunal sera présidé par un magistrat professionnel, le juge de l'application des peines.
Dans une optique de spécialisation, les juges au tribunal de première instance qui seront désignés juges au tribunal de l'application des peines devront compter une expérience totale de 10 ans minimum comme magistrat et avoir suivi une formation spécifique. Ces fonctions seront exercées dans le cadre d'un mandat spécifique.
En vue de ne pas exclure d'office les juges au tribunal de première instance qui justifient d'une expérience utile mais qui sont nommés dans un tribunal de première instance autre que celui situé au siège du ressort de la cour d'appel, il est prévu que le magistrat désigné peut être issu d'un tribunal de première instance situé hors du ressort de la cour d'appel.
4. Lorsqu'elles traiteront d'affaires relatives à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la partie exécutoire s'élève à 3 ans ou moins, les chambres de l'application des peines seront composées du seul juge au tribunal de l'application des peines. Dans les autres cas, les chambres seront composées du juge au tribunal de l'application des peines et de 2 assesseurs.
Les assesseurs en application des peines apporteront aux magistrats professionnels leur connaissance concrète des questions liées à l'application des peines et à la réinsertion sociale. Par suite de l'avis du Conseil d'État, le projet a été modifié en vue de permettre également aux fonctionnaires assessor d'être nommés assesseurs au Tribunal de l'application des peines.
5. L'instauration des tribunaux de l'application des peines donnera une place plus importante au ministère public en matière d'application des peines. D'un rôle relativement marginal auprès des commissions de libération conditionnelle, le ministère public passera à une spécialisation. Comme évoqué il y a un instant, les substituts du procureur du Roi spécialisés en application des peines rempliront de nombreuses missions au stade de la mise en état des dossiers et auront un véritable pouvoir d'initiative en matière de suivi de la libération conditionnelle.
Cette mission du ministère public nécessitera une spécialisation des substituts chargés de cette matière. Ces substituts devront compter une expérience de magistrat d'au moins 10 ans et avoir suivi une formation spécifique.
6. À l'instar des commissions de libération conditionnelle, les Tribunaux de l'application des peines pourront tenir audience tant au Tribunal qu'à la prison.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Mme Nyssens s'interroge sur la méthode de travail. Le Sénat est saisi de deux projets importants qui sont le résultat du travail de la Commission Holsters. Des contacts qu'elle a eus avec des acteurs du monde carcéral, des assistants de justice ou des pénalistes, il semble que peu de personnes ont connaissance de ces deux projets.
M. Hugo Vandenberghe signale qu'il a reçu une note des présidents des commissions de libération conditionnelle néerlandophones qu'il fera distribuer aux membres.
Mme Nyssens souhaite que l'ensemble des acteurs soit associé à la réforme car, sans leur adhésion, la réforme ne sera pas pratiquée. Pour s'en assurer, il serait peut-être souhaitable d'organiser une série d'auditions.
Sur le fond du dossier, l'intervenante constate que les développements sont muets quant aux coûts engendrés par les réformes proposées. Quels sont les moyens prévus pour faire réussir cette réforme ? Pour que les tribunaux de l'application des peines fonctionnent correctement, il faudra plus de moyens pour que les magistrats, assesseurs, greffiers, assistants de justice puissent s'acquitter de leurs nouvelles missions. Comment va-t-on en outre programmer dans le temps l'application des textes en projet ?
L'intervenante se réfère ensuite à l'avis du Conseil supérieur de la Justice (CSJ) (doc. Sénat, nº 3-1127/2) qui pose une série de questions de principe. Elle demande comment le droit pénal et la procédure pénale seront respectés devant les tribunaux de l'application des peines. Quelle est la procédure suivie ? Quels sont les recours ?
Mme Nyssens se demande qui est considéré comme partie à la procédure. Elle constate que la victime n'est pas considérée comme telle. Cela peut se défendre d'un point de vue de politique pénale mais, en pratique, le projet est un pas en arrière par rapport aux droits des victimes. Il faudra expliquer à de nombreuses victimes qu'elles ne peuvent pas intervenir et qu'elles ne seront pas systématiquement interpellées dans la procédure devant le tribunal de l'application de la peine.
L'oratrice s'interroge également sur le principe selon lequel le tribunal de l'application des peines peut modifier une peine. Ainsi, une peine de prison pourra être modifiée en peine de travail. Elle est perplexe quant à l'idée de savoir qu'un juge prononcera une peine de prison et que, peu de temps après, un autre juge transformera cette peine d'emprisonnement en peine de travail. On permet au juge du tribunal de l'application des peines de déjuger une peine qui est décidée par un juge dans une décision coulée en force de chose jugée. Comment expliquer ce grand pouvoir qui est donné au tribunal de l'application des peines ?
Le champ d'application du projet pose également question. Une série de libérations sont de la compétence du tribunal ou du juge de l'application des peines, selon que la peine de prison est supérieure ou non à trois ans. Une autre série de « sorties » et « congés » restent par contre de la compétence du ministre. Au niveau des principes et tenant compte de la ligne de force du projet visant à instituer des tribunaux de l'application des peines, l'oratrice s'interroge sur le fait qu'une série de libérations reste dans les mains du ministre sans que la distinction entre les deux régimes de libération semble répondre à des critères précis.
À titre d'exemple, la ministre peut, pour gérer les flux et la surpopulation carcérale, à tout moment, prendre la décision de faire sortir des personnes en vertu d'un pouvoir exceptionnel. C'est une entorse au principe même du tribunal de l'application des peines. Ne faudrait-il pas que le projet soit plus précis sur le type de condamnés qui pourrait bénéficier d'une décision exceptionnelle de libération du ministre ? Est-il opportun de laisser un pouvoir aussi important dans les mains du ministre sans fixer de critères dans la loi ? N'y a-t-il pas de risques que la responsabilité du ministre soit engagée en cas de problèmes à la suite d'une décision de libération ? L'histoire nous rappelle que ces hypothèses ne sont pas purement théoriques.
En ce qui concerne le champ d'application, l'oratrice demande si le juge ou le tribunal pour l'application des peines est compétent pour les cas de défense sociale et la probation ?
M. Hugo Vandenberghe pense que cette remarque porte sur le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus (doc. Sénat, nº 3- 1128/1). La difficulté de la discussion résulte du fait que le gouvernement a déposé deux projets distincts qui sont intimement liés.
M. Mahoux pense que, sur le plan méthodologique, il faut discuter dans un premier temps de la création du tribunal de l'application des peines, de ses compétences, du nombre de juges qui interviennent ... et, dans un second temps, du statut externe des détenus.
Mme Nyssens pense qu'il est difficile de discuter de la structure mise en place (tribunal de l'application des peines) sans aborder la question du champ d'application, lequel est réglé dans le second projet (statut externe du détenu).
L'intervenante s'interroge ensuite sur les raisons pour lesquelles le ministre garde tant de pouvoir dans la nomination des assesseurs. Si l'on s'inscrit dans la logique d'un tribunal, le ministre doit-il garder le pouvoir de nommer les assesseurs qui ont des missions juridictionnelles ? La nomination des assesseurs ne devrait-elle pas se faire par le biais du Conseil supérieur de la Justice dont la composition assure une ouverture suffisante vers la société civile ?
En ce qui concerne le nombre de juridictions que le projet entend créer, l'oratrice demande si le cadre prévu sera suffisant. D'autre part, comment déterminera-t-on la compétence d'un tribunal de l'application des peines lorsqu'un condamné circule d'un arrondissement à l'autre, d'une prison à l'autre ? Comment le tribunal de l'application des peines suit-il la personne lors de déménagements de l'intéressé et quelles en sont les conséquences au niveau de l'emploi des langues ?
M. Cheffert pense que le projet sur les tribunaux de l'application des peines et celui sur le statut juridique externe des détenus ont des implications mutuelles. Il est dès lors difficile, dans la discussion générale, de les envisager séparément. Au moment de la discussion des articles, les deux textes pourront être examinés séparément, tout en gardant à l'esprit que les options retenues lors de l'examen d'un texte peuvent avoir des répercussions lors de l'examen du second.
À ce sujet, l'orateur se déclare préoccupé par le pouvoir important qui est laissé au ministre de la Justice en matière de libération provisoire, qui représente actuellement 90 % des libérations. L'exposé des motifs fait état de 5 881 mises en liberté provisoires en 2003 (doc. Sénat, nº 3-1128/1, p. 15). Il demande en fonction de quels critères le ministre décide et quelles sont les catégories de détenus qui peuvent en bénéficier.
Si l'on met en place des tribunaux de l'application des peines pour les libérations conditionnelles, il est important de savoir quels pouvoirs restent entre les mains du ministre au niveau des mises en liberté provisoire.
Mme de T' Serclaes se réjouit que le Sénat soit saisi d'un projet de loi visant à instaurer des tribunaux de l'application des peines. Ce type de juridiction est attendu depuis longtemps. Il suffit de renvoyer aux débats au sein de la Commission Dutroux et aux difficultés rencontrées par le ministre de la Justice de l'époque qui avait signé la libération conditionnelle de Marc Dutroux.
Pour éviter ce genre de situations, on a créé les commissions de libération conditionnelle. Celles-ci ont été conçues comme un premier pas vers l'instauration de tribunaux pour l'application des peines. La Constitution a entre-temps été modifiée et les deux projets de loi à l'examen visent à parachever l'édifice en vue d'instaurer les tribunaux de l'application des peines.
L'oratrice pense qu'il est important de bien savoir quels sont les objectifs que l'on vise aujourd'hui. D'aucuns ont défendu l'idée que les tribunaux de l'application des peines devaient avoir l'ensemble de la problématique de l'exécution de la peine comme compétence. Or, ce n'est pas du tout l'objectif des textes à l'examen. Ceux-ci proposent un embryon de tribunaux de l'application des peines. Les commissions de libération sont transformées en tribunaux. Par rapport aux membres actuels des commissions de libération conditionnelle, l'on aura des magistrats qui seront assistés d'assesseurs dont le statut est précisé dans le projet de loi.
Pour ce qui est de la compétence, elle est définie dans le projet relatif au statut juridique externe des détenus (doc. Sénat, nº 3-1128/1). Il est dès lors difficile d'examiner les deux projets de loi séparément. Les compétences réelles des tribunaux de l'application des peines ne sont pas beaucoup plus larges que celles des actuelles commissions de libération conditionnelle. Dès lors, sur la base des chiffres disponibles, on peut évaluer que 90 % de ce qui concerne l'exécution de la peine et les sorties restent de la compétence du ministre.
Dès lors, Mme de T' Serclaes juge que les projets à l'examen représentent une étape complémentaire vers l'instauration de tribunaux de l'application des peines, sans être l'aboutissement du processus qu'elle appelle de ses voeux, à savoir que l'ensemble de l'exécution de la peine soit du ressort des tribunaux et plus du ministre. L'intervenante reconnaît que l'on est probablement contraint de passer par cette première phase pour des raisons budgétaires.
L'intervenante s'interroge ensuite sur la place réservée à la victime dans les textes à l'examen, et plus particulièrement dans le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus. Celle-ci est en retrait par rapport aux droits des victimes dans le régime de la libération conditionnelle. Cela pose problème et il faudra revoir la place de la victime dans l'ensemble du processus. Il faudrait d'ailleurs pouvoir aller plus loin par rapport à la situation actuelle en assurant une meilleure information de la victime.
Elle renvoie à la proposition de loi visant à améliorer le statut de la victime lors de l'exécution de la peine (doc. Sénat, nº 3-927) qu'elle a déposée en cette matière.
Pour ce qui concerne la mise en place des tribunaux de l'application des peines, Mme de T' Serclaes se pose des questions sur le statut des assesseurs. Comment va-t-on s'assurer, lors du passage du système des commissions de libération conditionnelle vers celui des tribunaux de l'application des peines, que l'expérience et la compétence acquises par les assesseurs actuels ne soit pas perdue ?
D'un point de vue technique, le projet exige que les assesseurs disposent d'une expérience professionnelle utile de cinq années minimum, alors que pour ce qui concerne la rémunération, l'ancienneté maximale qui est valorisée est de six années. Les assesseurs effectifs des commissions de libération conditionnelle sont, actuellement, presque tous des fonctionnaires fédéraux. Ils n'auront aucun intérêt à présenter leur candidature au sein des futurs tribunaux de l'application des peines car ils seront moins bien rémunérés qu'au sein des commissions actuelles. En effet, pour ces fonctionnaires, l'arrêté royal de janvier 1999 prévoyait la prise en compte de la totalité de leur ancienneté, ce qui ne serait plus le cas à l'avenir.
Les assesseurs sont assimilés à des magistrats. Ils pourraient dès lors être admis à la retraite à 67 ans. Aucune disposition ne règle le calcul de leur pension. Il serait utile de pouvoir préciser cet élément du statut.
L'évaluation des magistrats se fait normaliser par les chefs de corps et, lors des nominations, par le Conseil supérieur de la Justice. Le projet prévoit, pour les assesseurs, que l'évaluation est faite par un comité d'évaluation, sur avis du président du tribunal pour l'application des peines, ce qui est logique, mais aussi du procureur du Roi, ce qui est plus nouveau.
Le comité d'évaluation est composé par le premier président de la cour d'appel, le directeur général du service d'encadrement Personnel et Organisation du SPF Justice et le directeur général de la direction générale Exécution des Peines et Mesures du SPF Justice. La procédure d'évaluation proposée prévoit une évaluation par les autorités judiciaires, mais également par le ministère public et des représentants du pouvoir exécutif. C'est pour le moins curieux. Le fait que l'administration soit impliquée dans l'évaluation des assesseurs risque de compromettre leur indépendance. Pourquoi ne pas confier cette évaluation au Conseil supérieur de la Justice ?
M. Willems considère qu'il ne faut pas perdre de vue que le projet de loi à l'examen met en œuvre une des conclusions de la commission Dutroux. Les commissions de libération conditionnelle, qui font indubitablement du bon travail, ont été créées à titre transitoire. Pour l'intervenant, le projet de loi l'examen est en tout cas intéressant et il donne l'opportunité de mener un débat sur les principes.
L'intervenant a toutefois quelques remarques à émettre sur le texte du projet.
Sa première remarque concerne la finalité du projet: le tribunal d'application des peines ne saurait avoir pour but de faire un deuxième procès. L'application des peines se situe dans la phase de réintégration et la question qui se pose est de savoir comment permettre aux personnes condamnées de se réinsérer dans la société.
L'intervenant est partisan d'une procédure plus légère, mais dans laquelle le droit à une deuxième chance doit rester la préoccupation centrale. C'est pourquoi il se montre prudent quant au rôle de la victime. Une personne qui ne s'est pas constituée partie civile peut-elle se présenter devant le tribunal d'application des peines ? L'intervenant n'y est pas favorable, du point de vue de la sécurité juridique et par souci d'éviter que l'on ne fasse un deuxième procès. Il faut se focaliser sur la réintégration de l'auteur, d'autant que l'instauration de ce nouveau tribunal vise aussi à réduire la population carcérale.
Une deuxième remarque concerne la question de savoir si les juges d'application des peines font partie ou non de la magistrature. L'idée initiale était de créer de véritables tribunaux d'application des peines, dotés de juges indépendants, qui feraient donc partie de la magistrature. Bien que le parquet joue un rôle plus actif devant cette nouvelle juridiction, le tribunal d'application des peines doit quand même prendre attitude.
L'intervenant considère que les assesseurs ont indiscutablement leur utilité et qu'ils possèdent l'expérience pratique requise, mais il se demande s'ils pourront faire preuve de l'indépendance voulue. Leur principal souci étant la réintégration de l'auteur des faits, peut-on encore dire qu'ils exercent leur fonction au sein de la magistrature ? On se situe en effet déjà au seuil de l'assistance.
L'intervenant comprend dès lors l'observation du Conseil supérieur de la Justice, qui souhaite pouvoir rendre un avis si les assesseurs sont des magistrats.
De plus, le fait que l'on se situe dans le cadre d'un tribunal indépendant a des conséquences au niveau de la décision et des recours. Plusieurs recours relevant des droits fondamentaux doivent, dans ce cas, être ouverts. Or, le but n'est pas de refaire le procès, mais bien de réintégrer les auteurs, sous l'angle d'une préoccupation sociale. L'intervenant considère donc que la procédure présente davantage de similitudes avec le droit administratif qu'avec le droit judiciaire pur. Doit-on réellement tenter d'intégrer les tribunaux d'application des peines dans l'appareil judiciaire ?
L'intervenant souligne aussi que le sentiment de punition doit subsister. Il faudra élaborer une éthique de la sanction en veillant à ce que les peines infligées doivent effectivement être mises à exécution.
M. Mahoux pense que la question fondamentale qui se pose est de savoir si le tribunal pour l'application des peines rend un deuxième jugement. Il ne le pense pas. Il serait contraire à tous les principes de droit que des décisions coulées en force de chose jugée soient susceptibles d'être jugées à nouveau. En même temps se pose la question du caractère contradictoire du tribunal de l'application des peines, qui est une véritable structure juridictionnelle, ainsi que de l'absence de voies de recours. Il ne faudrait pas que le passage devant le tribunal de l'application des peines soit l'occasion de remettre en cause un jugement définitif qui a été prononcé, sous peine de complexifier la procédure de façon extrême.
Le second point qui mérite réflexion, est le statut des assesseurs. L'intervenant fait la comparaison avec les juges consulaires qui existent au sein des tribunaux du travail. Ces juges consulaires ont toutes les garanties liées à leur statut de magistrat, y compris les privilèges de juridiction. Leur mode de désignation est cependant particulier car ils ne passent pas par le Conseil supérieur de la Justice. Ils sont désignés par le ministre.
Sur le plan pécuniaire, quel sera le statut des futurs assesseurs par rapport au statut actuel des assesseurs qui siègent au sein des commissions de libération conditionnelle ? Il serait paradoxal que les candidats issus des commissions de libération conditionnelle se trouvent dans une situation financièrement moins intéressante s'ils deviennent assesseurs au sein d'un tribunal pour l'application des peines.
M. Hugo Vandenberghe souligne que la discussion des deux projets de loi (3-1127 et 3-1128) revêt une grande importance. Le Sénat peut entamer cette discussion en premier, et doit donc y mettre le pus grand soin. En ce qui concerne le principe de base, l'intervenant estime qu'il y a unanimité politique sur la nécessité d'instituer les tribunaux de l'application des peines.
Le projet de loi prend en effet appui sur les recommandations de la commission Dutroux et s'inscrit également dans le prolongement de l'accord Octopus, qui prévoyait la création des tribunaux de l'application des peines, lesquels seraient chargés de la planification des détentions.
L'accord de gouvernement de 1999 annonçait déjà la suppression des commissions de défense sociale et leur remplacement par des tribunaux de l'application des peines.
En exécution de cette déclaration d'intention, une commission d'experts dénommée « commission tribunaux de l'application des peines, statut juridique externe des détenus et fixation de la peine » a été instituée et chargée d'élaborer un avant-projet de loi.
Le rapport final de cette commission contient quatre principes fondamentaux devant servir de fil conducteur pour apprécier les projets de loi à l'examen:
— Le principe de légalité: hormis la libération conditionnelle et la libération provisoire pour raisons médicales, aucune autre forme de modalité d'exécution de la peine privative de liberté ou de la libération anticipée n'est réglée par la loi. Le projet de loi à l'examen a le mérite de prévoir un cadre légal pour ces matières essentielles.
Or, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le pouvoir exécutif n'est pas compétent pour renoncer à exécuter les peines prononcées par le pouvoir judiciaire ni à modifier leur nature et leur durée. C'est le pouvoir judiciaire qui a seul le droit de modifier la nature ou la durée de la peine initialement prononcée.
— La limitation des effets préjudiciables de la détention: le condamné doit bénéficier d'une guidance à sa sortie de prison;
— Le statut juridique externe du détenu doit se placer dans une logique de justice réparatrice. La victime ne peut être mise à l'écart de l'exécution des peines et le condamné est mis dans la possibilité de réparer le dommage causé par l'infraction.
— La responsabilisation et la participation: le condamné doit devenir acteur de sa détention, mais aussi de la préparation à sa sortie de prison.
Le Conseil supérieur de la Justice souligne dans son avis que l'activité législative n'a de sens que lorsqu'on a la certitude de pouvoir exécuter la réglementation telle que prescrite.
La mise en œuvre des projets à l'examen nécessitera un gros effort et représente un coût supplémentaire considérable, tant en ce qui concerne le nombre de magistrats, le ministère public, le personnel, les assistants de justice et les services d'accueil des victimes que sur le plan de la logistique et des bâtiments.
L'exposé des motifs ne contient aucune information à ce sujet. De plus, le Conseil d'État fait remarquer que l'accord du ministre du Budget fait défaut.
Le projet de loi prévoit que des tribunaux de l'application des peines seront institués auprès des tribunaux de première instance d'Anvers, de Bruxelles (une chambre francophone et une chambre néerlandophone), de Gand, de Mons et de Liège.
Cette répartition est basée sur la situation actuelle en ce qui concerne les commissions de libération conditionnelle.
Il faut constater toutefois que le fonctionnement et les compétences des commissions de libération conditionnelle ne correspondent pas au fonctionnement et aux compétences des tribunaux de l'application des peines. On ne peut dès lors copier intégralement l'organisation des commissions de libération conditionnelle.
L'organisation proposée a en effet pour conséquence que certains arrondissements judiciaires dans lesquels se trouve un établissement pénitentiaire, comme Bruges et Hasselt, ne disposeront pas d'un tribunal de l'application des peines.
L'exposé des motifs indique à cet égard que le tribunal de l'application des peines pourra siéger au siège de n'importe quel tribunal de première instance du ressort de la cour d'appel. Il pourra même siéger dans les établissements pénitentiaires.
Toutefois, on peut se demander si le choix de créer six tribunaux de l'application des peines repose sur une prévision de la charge de travail qui leur incombera et/ou s'il est dicté par des considérations budgétaires et/ou des considérations pratiques (transport de détenus ...).
L'exposé des motifs précise que, lorsque le juge de l'application des peines empêché doit être « remplacé pendant une courte période », il ne peut être exigé que le remplaçant ait suivi la formation spécialisée requise. Pour les remplacements d'une certaine durée, il est nécessaire que le remplaçant ait suivi la formation spécialisée.
Cette distinction entre les remplacements pendant une courte période et les remplacements d'une certaine durée ne paraît pas se justifier vis-à-vis du justiciable. Quiconque comparaît devant un tribunal de l'application des peines a le droit de voir son affaire traitée par un magistrat spécialisé.
L'exposé des motifs précise que des avocats, des psychologues et des chercheurs, notamment, peuvent être nommés assesseurs en application des peines.
Toutefois, il indique aussi que les fonctions d'assesseur sont exercées à temps plein et ne peuvent dès lors être cumulées avec l'exercice des fonctions sur la base desquelles le recrutement a pu avoir lieu.
Il doit donc être clair qu'un avocat, par exemple, devra être rayé du tableau afin de pouvoir être nommé pour une période d'un an éventuellement renouvelable après évaluation.
Le Conseil d'État fait observer que les autres titulaires d'un mandat, à savoir les juges d'instruction, les juges des saisies et les juges de la jeunesse sont désignés par le Roi sur présentation de l'assemblée générale compétente parmi les candidats qui ont fait l'objet d'une proposition motivée du chef de corps.
Cette réglementation ne s'applique pas aux juges au tribunal de l'application des peines, qui sont désignés par le Roi sur présentation motivée du premier président de la cour d'appel.
Dans l'exposé des motifs, on croit pouvoir justifier cette différence de procédure en indiquant que « comme les candidats ne seront pas nécessairement juges au tribunal de première instance dans lequel il y aura un tribunal de l'application des peines, ce rôle ne peut être confié à l'assemblée générale de ce tribunal ».
Ce constat n'empêche pas
1) que le candidat peut bel et bien être juge dans un tribunal de première instance où est établi un tribunal de l'application des peines et que ce rôle peut donc être confié à l'assemblée générale et
2) que l'assemblée générale compétente du tribunal dont le candidat est membre peut faire une présentation motivée.
L'exposé des motifs n'apporte donc aucune réponse à la remarque du Conseil d'État.
L'avant-projet prévoit que la nomination des assesseurs effectifs et suppléants est une compétence du Roi. Le Conseil supérieur de la Justice estime toutefois que ces assesseurs, qui occupent une fonction à temps plein et participent pleinement à la fonction juridictionnelle, devraient dès lors être présentés par la commission de nomination et de désignation du Conseil supérieur de la Justice.
Pour quelles raisons le ministre estime-t-il pouvoir retenir une compétence du Roi ?
La loi en projet prévoit que le mandat de juge au tribunal de l'application des peines est limité à huit ans contrairement à d'autres mandats.
Il convient de justifier cette différence sur la base des articles 10 et 11 de la Constitution.
L'exposé des motifs dit simplement à cet égard que cette limitation dans le temps résulte de la nature spécifique de la fonction. Il est fait référence également à la fonction de magistrat fédéral et à celle de magistrat d'assistance.
Cette motivation sommaire est insuffisante pour répondre aux observations du Conseil d'État.
L'intervenant fait également référence aux observations de la Commission néerlandaise de mise en liberté conditionnelle.
S'agissant du statut juridique des détenus, la loi doit être transparente en première instance pour ceux qui sont finalement les plus concernés. Les personnes qui sont issues de milieux socio-économiques défavorisés et dont la formation est limitée sont surreprésentées au sein des prisons. L'analphabétisme y est également courant. Elles constituent le groupe cible privilégié des avant-projets. Il est malheureusement impossible de développer les aspects techniques de ces avant-projets dans une langue compréhensible pour tous, mais il n'empêche que le texte à l'examen concernant le statut juridique externe peut être amélioré. Le manque de clarté n'est pas de nature à faciliter l'accès à la justice et la sécurité juridique des parties en cause.
Les commissions proposent:
— que l'on détermine d'abord quels sont les éléments qu'englobe le statut juridique externe. Quelles sont les modalités qui peuvent être accordées ? Quelles sont les figures de droit que l'on inscrit dans le cadre du statut juridique externe et qui ne constituent pas une modalité de l'application des peines ? Toutes les définitions en relèvent;
— que l'on désigne ensuite l'instance compétente pour l'octroi/le rejet/la révision/la révocation de chacune de ces modalités, que l'on prévoie à cet égard que le ministre doit suivre ses propres décisions et que le tribunal de l'application des peines a compétence pour revoir, suspendre ou révoquer les décisions du juge de l'application des peines ou du tribunal de l'application des peines;
— que l'on détermine ensuite quelle est l'instance compétente, du moins dans la mesure où il faudra l'indiquer finalement dans la loi qui sera votée, et ce, pour chaque compétence particulière ne constituant pas une modalité de l'application des peines;
— que l'on règle ensuite la procédure à suivre pour l'octroi/le refus, en suivant en principe la même procédure pour chaque instance de décision et pour chacune des mesures qu'elle accorde, et en réglant chaque fois les responsabilités du ministère public et les procédures qui doivent être suivies à son niveau;
— que l'on détermine ensuite le rôle du ministère public à l'égard des parties et de l'instance de décision en ce qui concerne le suivi des modalités, y compris la détention provisoire;
— que l'on règle ensuite la procédure à suivre pour ce qui est de la révision/de la révocation et, si nécessaire, de la suspension, en suivant en principe la même procédure pour chaque instance de décision et pour chacune des modalités qui continuent à faire l'objet de décisions;
— que l'on règle, du moins si elle est maintenue, la procédure concernant les figures de droit qui sont inscrites dans le cadre de l'application des peines, mais qui ne constituent pas des modalités de l'application des peines.
— que l'on règle ensuite le pourvoi en cassation;
— et enfin, que l'on fixe les dispositions modificatives, les dispositions révocatoires et les dispositions transitoires, ainsi que la disposition concernant l'entrée en vigueur.
Les avant-projets prévoient que la décision concernant le suivi de la mise en liberté provisoire de condamnés, dont la peine effective ne dépasse pas trois ans est de la compétence du juge de l'application des peines et que, pour ce qui est des condamnés dont la peine est supérieure à trois ans, la compétence appartient au tribunal de l'application des peines. Cette répartition des compétences repose sur une philosophie qui est axée sur les délits, alors que les mesures de reclassement doivent être élaborées dans une perspective d'avenir et d'accompagnement.
On part en l'espèce de l'idée que les condamnés à qui l'on a infligé de courtes peines posent par définition moins de problèmes que ceux auxquels on a infligé de lourdes peines. Cette philosophie juridique est toutefois aux antipodes de la réalité et elle ignore les perspectives socio-psychologiques. En effet, la mise en liberté d'un condamné à une peine de moins de trois ans peut soulever beaucoup plus de problèmes et de risques que la mise en liberté d'un condamné à une peine de plus de trois ans, surtout si celle-ci résulte du cumul de plusieurs peines de courte durée.
En outre, il pourrait y avoir des problèmes de compétence au cas où on infligerait à un condamné une peine de trois ans ou plus, au cours d'une procédure de mise en liberté provisoire, une peine supplémentaire, qui en ferait un condamné à une peine de plus de trois ans. Dans ce cas, le juge de l'application des peines deviendra tout à coup incompétent et le tribunal de l'application des peines devra recommencer toute la procédure.
En ce qui concerne l'avis du Conseil supérieur de la Justice, l'intervenant fait plus spécifiquement référence aux aspects positifs de la réforme (doc. Sénat, nº 3-1127/3, 3.1) et aux réflexions critiques concernant la réforme proposée (3.2, p. 4).
En ce qui concerne la praticabilité de la réforme et la création de six tribunaux de l'application des peines, le Conseil supérieur de la Justice dit ce qui suit: « Les 6 commissions de libération conditionnelle actuelles, converties telles quelles en 6 tribunaux de l'application des peines, ne pourront pas reprendre toutes les compétences nouvelles attribuées jusqu'à présent à l'administration pénitentiaire sans moyens de fonctionnement complémentaires et sans augmentation du nombre de magistrats.
En effet, 10 % à peine des libérations concernent une libération conditionnelle décidée par la commission de libération conditionnelle alors que les libérations provisoires, représentant 90 %, ont été attribuées à l'administration pénitentiaire. Dès lors que le traitement des deux procédures ainsi que l'octroi d'autres modalités d'exécution de la peine dans le présent avant-projet seront confiés au pouvoir judiciaire, il apparaît clairement que cette charge accrue de travail devrait entraîner une augmentation parallèle du cadre des juges. L'exposé des motifs de l'avant-projet de loi instaurant des tribunaux de l'application des peines ne précise pas clairement si suffisamment d'attention a été accordée à cette question.
Il est en effet uniquement question dans l'avant-projet de loi instaurant des tribunaux de l'application des peines d'une augmentation du cadre des greffiers dans chacun des six sièges.
À défaut d'une estimation précise de la charge de travail que représente les nouvelles exigences de la loi, la mise en œuvre des deux avant-projets risque d'être sérieusement compromise et les deux avant-projets d'être considérés comme un coup d'épée dans l'eau. »
La création d'un parquet spécialisé, qui se verra attribuer un nombre important de tâches dans le processus de mise en état du dossier, soulève également des questions quant au volume de travail.
Le Conseil supérieur se pose aussi des questions sur les nouvelles missions des assistants de justice et les services d'accueil aux victimes (avis, points 3.2.1.c et 3.2.1.d).
Pour ce qui est de la délégation au Roi, le Conseil supérieur de la Justice est d'avis que le législateur devrait fixer autant que possible les modalités précises dans la loi plutôt que de les déléguer au Roi afin de ne pas retarder l'exécution de la loi.
Concernant la nécessité de prévoir ou non une procédure appel, le Conseil supérieur de la Justice a opté pour l'absence d'introduction de celle-ci au motif que l'appel n'est pas un principe de droit absolu et que l'on se trouve dans une phase d'exécution, alors que le droit d'appel a déjà pu être exercé en ce qui concerne l'établissement même de la peine.
Au sujet du droit de former opposition, le Conseil supérieur souligne que toutes les décisions du tribunal de l'application des peines sont réputées contradictoires et qu'aucune opposition n'est donc possible dans le chef des détenus.
D'après le Conseil supérieur, ceci pose problème dans le cadre des procédures en suspension ou révocation de certaines modalités d'exécution de la peine, parce que c'est justement à ces procédures que l'on recourt si le condamné ne se présente plus pendant le suivi des modalités d'exécution de la peine qui ont été octroyées. Il conviendrait donc de prévoir la possibilité de prendre une décision par défaut, contrairement à ce qui ressort de l'exposé des motifs.
Le système tel que proposé ne semble donc pas vraiment praticable.
Les autres observations du Conseil supérieur de la Justice concernent essentiellement le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus et seront donc examinées ultérieurement.
Réponses de la ministre
— Portée de la réforme
En ce qui concerne la portée de la réforme proposée, la ministre précise que le projet n'a pas pour objectif de doter d'emblée notre système juridique d'une juridiction qui engloberait toute la problématique de l'exécution des peines.
Si telle était l'ambition, cela signifierait que l'on confie à une juridiction tant l'exécution de la peine privative de liberté que la probation, la peine de travail, le sursis et la défense sociale. Suivant les recommandations de la Commission Holsters, le gouvernement a choisi de traiter dans un premier temps uniquement la peine privative de liberté. En cela, la réforme est conçue comme un premier pas vers une réforme qui devra se poursuivre pour englober les autres types de peines et mesures.
Néanmoins, l'oratrice précise que la réforme proposée n'est pas purement cosmétique. C'est bien plus qu'un simple transfert des compétences des commissions de libération conditionnelle vers les tribunaux de l'application des peines, comme certains intervenants l'ont soutenu.
Elle pense que cette analyse est basée sur une confusion.
En matière de libération anticipée, à l'heure actuelle, les commissions de libération conditionnelle traitent exclusivement des libérations conditionnelles pour des peines de plus de trois ans. Dans la pratique, le ministre de la Justice reste compétent pour toutes les autres modalités d'exécution de la peine: permissions de sortie, congés pénitentiaires, semi-liberté, surveillance électronique mais également la libération conditionnelle appliquée aux peines de moins de trois ans que l'on appelle la libération provisoire.
Le texte à l'examen veut transférer vers le pouvoir judiciaire tout ce qui est de nature à modifier de manière substantielle la nature de la peine. On veut transférer vers le pouvoir judiciaire la surveillance électronique la détention limitée (ce qui est actuellement la semi-liberté) mais aussi la libération provisoire. C'est la raison pour laquelle le projet opère une distinction entre les peines inférieures et celles qui sont supérieures à trois ans.
Si l'on suit la logique du projet, l'on ne sera plus dans une situation où près de 90 % des libérations sont de la compétence du pouvoir exécutif. Il est exact que le ministre de la Justice garde un pouvoir de libération anticipée mais, dans la philosophie du système mis en place, ce pouvoir a vocation à être marginal.
— Informations statistiques
En ce qui concerne les informations chiffrées, la ministre fait remarquer qu'il n'existe pas, au sein du SPF Justice, de base de données statistiques dans laquelle on enregistre, de manière systématique, chaque libération, chaque congé qui est accordé, refusé ... Un projet est en préparation en vue de mettre en place un système de bases de données pénitentiaires pour que l'on puisse disposer de données statistiques.
Des informations peuvent évidemment être collectées et l'oratrice demandera à ses services de rassembler des données chiffrées complémentaires qu'elle communiquera aux membres.
— Absence de recours
Une série de questions a été posée quant à la logique de procédure pénale qui n'est pas suivie pour les tribunaux de l'application des peines. La ministre reconnaît qu'aucun appel n'est prévu contre les décisions du tribunal de l'application des peines. Elle renvoie sur ce point à l'avis rendu par le Conseil supérieur de la Justice qui, après un long débat, a opté pour l'absence d'introduction d'une procédure d'appel « au motif notamment que l'appel n'est pas un principe de droit absolu; que l'on se trouve dans une phase d'exécution alors que le droit d'appel a déjà pu être exercé en ce qui concerne l'établissement même de la peine. Par ailleurs, la procédure d'appel risque d'alourdir inutilement la procédure et d'en augmenter le coût » (doc. Sénat, nº 3-1127/3).
D'autre part, comme l'a rappelé M. Hugo Vandenberghe, notre pays n'est pas lié par un principe international selon lequel il y aurait une obligation d'instaurer un double degré de juridiction. La Belgique a en effet formulé une réserve au principe du double degré de juridiction prévu par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
L'intervenante précise que le Conseil supérieur de la Justice a également formulé une remarque concernant l'absence de droit de former opposition dans le chef des détenus contre les décisions du tribunal d'application des peines. Elle pense qu'il sera opportun, lors de l'examen du projet de loi sur le statut juridique externe des détenus, que la commission se penche sur cette question.
— Statut des assesseurs
La ministre signale que la réflexion a beaucoup évolué pour ce qui concerne le statut des assesseurs. Au départ, la fonction d'assesseur n'était pas conçue comme une fonction à temps plein et leur statut était calqué sur celui des juges sociaux et des juges consulaires.
Par la suite, à travers les contacts qu'elle a eus avec les actuels assesseurs des commissions de libération conditionnelle ainsi que différents colloques, la réflexion a évolué. Il est dès lors apparu nécessaire de créer un statut nouveau pour les assesseurs en application des peines. Il faut en effet intégrer dans l'organisation judiciaire des personnes à qui l'on donne un pouvoir de décision, alors que ce ne sont pas des magistrats au sens strict. Ces personnes, qui ne sont pas nommées comme magistrats, participent au processus de décision en raison de leur expérience en matière pénitentiaire ou en matière de réinsertion sociale. Les assesseurs exerceront leurs fonctions à temps plein.
Pour ce qui concerne la nomination des assesseurs, la ministre a réfléchi à la manière d'organiser la procédure. Elle s'est interrogée sur l'opportunité de faire intervenir le Conseil supérieur de la Justice dans la désignation des assesseurs. L'intervenante pense cependant que les dispositions constitutionnelles relatives au Conseil supérieur de la Justice ne le permettent pas.
Elle a dès lors décidé de s'inspirer de la procédure de nomination actuelle pour les assesseurs des commissions de libération conditionnelle. Le législateur de 1998 a confié au Roi la tâche de définir la procédure de nomination et la composition du comité d'évaluation et de nomination des assesseurs des commissions. À la suite d'une remarque du Conseil d'État, cette procédure a été intégrée dans le dispositif du projet.
L'intervenante précise que le texte de l'avant-projet a également été adapté pour tenir compte des remarques formulées par le Conseil supérieur de la Justice et le Conseil d'État à propos de délégations excessives qui étaient faites au Roi.
En réponse à la question sur la composition du Comité d'évaluation, la ministre précise que l'idée est d'y faire siéger des personnes qui ont des compétences par rapport au processus d'évaluation des assesseurs. À ce titre, le directeur de la direction générale Exécution des peines et Mesures est l'autorité qui a l'expérience en matière pénitentiaire. Le directeur général du Service d'encadrement Personnel et Organisation est une personne qui a l'expérience des mécanismes d'évaluation et de recrutement et qui peut offrir une méthodologie de travail. Ces deux personnes font actuellement partie du comité de nomination et d'évaluation des assesseurs des commissions de libération conditionnelle. Le premier président de la cour d'appel du ressort dans lequel l'assesseur exerce ses fonctions siège au sein du Comité d'évaluation en tant que relais de la magistrature.
En ce qui concerne l'avis du ministère public prévu dans l'évaluation des assesseurs en application des peines, l'intervenante déclare qu'elle pourrait envisager sa suppression.
Par rapport à l'exigence d'expérience professionnelle minimale de cinq ans et à l'âge minimum de 30 ans, la ministre signale que le souci est de pouvoir intégrer dans le tribunal de l'application des peines des personnes ayant une certaine expérience de vie.
Pour les magistrats, il est prévu qu'ils doivent avoir 10 années d'expérience dans la magistrature. De la même manière, il avait été envisagé, pour les assesseurs, de retenir une expérience professionnelle de 10 années dans le domaine de l'insertion ou dans le domaine pénitentiaire, mais cela a semblé excessif. L'exigence a dès lors été ramenée à cinq ans d'expérience, mais combinée à une condition d'âge.
La limitation de la valorisation de l'ancienneté à six années d'expérience est calquée sur ce qui est exigé pour les magistrats. L'oratrice ne pense pas que cela soit de nature à décourager les vocations car le traitement de base qui est proposé est celui des magistrats. Elle estime que le statut pécuniaire des assesseurs est suffisamment attractif, même pour les fonctionnaires. Le Conseil d'État a en effet admis que des fonctionnaires puissent être nommés assesseurs, sans que cela mette en péril l'indépendance et l'impartialité des tribunaux de l'application des peines, à condition que les procédures de nomination et d'organisation soient organisées de manière correcte.
À la question des passerelles entre les assesseurs et les présidents actuels des commissions de libération conditionnelle et les membres des futurs tribunaux de l'application des peines, la ministre pense qu'il faut partir de la réalité existante. La loi de 1998 a prévu des mandats à durée déterminée. Les assesseurs et les présidents des commissions de libération conditionnelle ont vocation à être en place pour un temps déterminé qui vient bientôt à échéance.
Pour pouvoir donner toutes les possibilités aux futurs tribunaux de l'application des peines, la ministre n'a pas voulu exclure les présidents et assesseurs actuels des commissions de libération conditionnelle. Ceux-ci sont entièrement libres de postuler. Aucune passerelle spécifique n'est cependant prévue compte tenu du fait que ces personnes ont des mandats à durée limitée dans le temps. Ce délai venant bientôt à échéance, la carrière des intéressés n'est dès lors pas mise en péril.
— Changement de la nature de la peine
Le gouvernement a jugé opportun de prévoir, dans une série de situations précises, la possibilité de changer la nature de la peine. Pour des peines d'un an d'emprisonnement maximum, le projet permet au futur juge d'application des peines de travailler dans une logique de réinsertion. Si des éléments nouveaux modifiant la situation du condamné sont intervenus depuis que la peine a été prononcée, il faut pouvoir éviter les effets dommageables d'une incarcération.
Le Conseil supérieur de la Justice s'est montré critique vis-à-vis de cette possibilité (doc. Sénat nº 3-1127/3, p. 6). La ministre fait remarquer que le projet de loi ne change rien à la règle selon laquelle la décision de mettre une peine à exécution appartient au ministère public.
L'intervenante reconnaît que le projet n'apporte pas toutes les solutions par rapport à la problématique générale de l'exécution des peines. Le gouvernement travaille par ailleurs à un mécanisme qui permettrait d'éviter l'impunité et la non exécution des courtes peines.
— Conséquences budgétaires du projet
Le Conseil d'État avait, dans son avis, signalé que l'accord du ministre du budget faisait défaut et que cette lacune devait être comblée puisque le projet est de nature à influencer les dépenses de l'État (doc. Sénat nº 3-1127/1, p. 46, formalités préalables).
La ministre précise que cet accord a entre-temps été donné.
La question budgétaire est intimement liée à la question du découpage territorial et de la compétence. Le gouvernement a fait le choix de travailler sur un découpage territorial identique à celui des commissions de libération conditionnelle. Il est prévu de travailler avec un tribunal de l'application des peines pour chaque ressort de cour d'appel. Pour Bruxelles, le tribunal de l'application des peines se compose d'une chambre francophone et d'une chambre néerlandophone.
Il y a au total six juges de l'application des peines et leurs assesseurs. Dans la notification du Conseil des ministres, il est en outre prévu que le nombre de chambres peut être augmenté en fonction des nécessités.
Le gouvernement a également voulu renforcer le pôle administratif, notamment au niveau du parquet, qui se voit attribuer un rôle plus important.
Un surplus budgétaire d'environ 464 000 euros est prévu sur une base annuelle.
Au niveau des assistants de justice, la ministre n'est pas convaincue que leur charge de travail se verra augmentée par le projet. Le projet à l'examen s'inspire des circulaires et des pratiques actuelles. Pour la surveillance électronique, les circulaires prévoient des mandats à des assistants sociaux du Centre de surveillance électronique. De même, le Service des maisons de Justice intervient de manière ponctuelle lors de la libération provisoire.
Compétence territoriale et emploi des langues
La ministre précise que le problème de déménagement du condamné en cours de procédure est réglé dans les deux projets de loi. Ceux-ci visent non seulement la compétence territoriale pour la saisine initiale du tribunal de l'application des peines mais aussi pour assurer le suivi en cours de procédure. De même, des règles relatives à l'emploi des langues sont prévues pour régler par exemple l'hypothèse de la personne de langue française, condamnée à l'issue d'une procédure qui s'est déroulée en français, mais qui serait détenue dans une prison néerlandophone.
Répliques des membres et réponses complémentaires de la ministre
M. Mahoux renvoie aux considérations formulées en son temps par M. Legros sur la question de savoir à partir de quand une peine change de nature. Pour les peines inférieures à un an, le juge d'application des peines se prononce, par hypothèse, à un moment qui n'est pas éloigné du jugement de condamnation. En effet, il ne serait pas de bonne exécution d'une décision de justice que de surseoir longtemps à l'exécution d'une peine inférieure à un an.
Le juge du fond dispose d'un éventail de possibilités (condamnation ferme, sursis, peines alternatives ...). Par rapport à cette décision définitive, un juge de l'application des peines va éventuellement revenir sur la décision coulée en force de chose jugée et la modifier.
Si les peines de prison ferme d'un an, prononcées par les juges du fond, sont, de façon plus ou moins systématique, remises en question par les juges de l'application des peines, cela constitue un problème. C'est une forme de discrédit par rapport à la décision au fond qui aurait été prononcée.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer que la peine de prison ferme peut avoir été prononcée par une cour d'appel. Le projet de loi peut avoir pour conséquence qu'un juge de l'application des peines, bien qu'il soit du niveau de l'instance, puisse modifier une peine prononcée en degré d'appel.
M. Mahoux demande comment concilier le pouvoir qui est donné au juge de l'application des peines de transformer une peine privative de liberté en une peine de travail avec le souci de ne pas discréditer les juges du fond. Pour les peines plus longues, la question ne se présente pas de la même façon car, sous l'effet du temps, d'autres éléments seront pris en considération tels que le comportement du détenu.
Mme de T' Serclaes constate que dans les deux projets une délégation est donnée au Roi pour fixer la date d'entrée en vigueur. En d'autres termes, d'un point de vue théorique, le parlement pourrait voter une loi virtuelle que le gouvernement pourrait ne jamais mettre en application. Quel est le timing du gouvernement pour la mise en application concrète des tribunaux de l'application des peines ?
Mme Nyssens demande pourquoi la durée des mandats des assesseurs en application des peines est-elle limitée à huit ans.
D'autre part, le candidat assesseur doit être titulaire d'un diplôme universitaire, sans que l'on en précise la nature. Est-ce à dessin que la condition de diplôme est formulée de manière générale ?
Enfin, pour ce qui concerne les magistrats, seront-ils présentés selon les procédures classiques suivies pour les mandats spécifiques comme les juges de la jeunesse ou les juges d'instruction ?
M. Mahoux demande ce qu'il advient des assesseurs à l'issue des différentes prolongations possibles de leur mandat.
M. Hugo Vandenberghe estime que la question de la révision de la peine prononcée est importante sur le plan des principes. La ministre fait état de nouveaux éléments. Entend-elle par là des éléments qui interviennent après que la peine a été prononcée ? La cour qui a prononcé la peine a pu en principe, tenir compte, de tous les éléments. Il faudrait définir avec précision quels peuvent être ces nouveaux éléments susceptibles d'entraîner une révision de la peine, sans quoi on pourrait se trouver face à des effets dérivés considérables, comme une augmentation de la peine.
Une deuxième question concerne le budget. À première vue, un montant de 400 000 euros semble insuffisant à l'intervenant pour couvrir les frais de personnel, d'infrastructure et d'administration.
M. Hugo Vandenberghe propose que les membres réfléchissent à l'opportunité d'organiser quelques auditions ciblées. Les chambres néerlandophones des commissions de libération conditionnelle ont remis une note critique sur les projets à l'examen. Il serait peut-être intéressant de leur donner l'occasion de défendre leur point de vue à l'occasion d'une audition.
La ministre rappelle que les projets de loi ont été rédigés en se basant sur le rapport de la Commission Holsters. Au cours des travaux, il y a eu des moments de discussion, notamment à l'occasion de deux colloques, l'un organisé à Leuven fin 2003 et l'autre qui s'est tenu aux Facultés universitaires Saint-Louis mi 2004. Sous réserve du Conseil d'État et du Conseil supérieur de la Justice, les textes n'ont pas été soumis pour avis aux différentes personnes concernées.
Pour ce qui concerne le timing du gouvernement, l'urgence a été demandée compte tenu du temps qui sera nécessaire pour mettre les nouvelles structures en place une fois que le projet aura été voté. L'intervenante évalue ce délai à une année. Il faudra prendre les arrêtés royaux d'exécution, mettre en place les processus de sélection et de nomination des magistrats et des assesseurs en exécution des peines. Selon l'évolution du travail parlementaire, l'intervenante évalue que la nouvelle structure pourrait être opérationnelle soit pour la rentrée judiciaire 2006 soit pour le début de l'année 2007.
M. Mahoux pense que les dispositions réglant l'entrée en vigueur des textes posent problème sur le plan des principes car il n'y a pas de date limite qui est fixée pour l'entrée en vigueur.
La ministre fait remarquer que les dispositions réglant l'entrée en vigueur ont été conçues en tenant compte du nombre de compétences qui doivent être transférées de l'excécutif vers le judiciaire (détention limitée, surveillance électronique, libération provisoire, libération conditionnelle ...). Il a semblé plus prudent de permettre une entrée en vigueur par étape.
À la question concernant la limitation de la durée dans le temps du mandat des assesseurs, l'intervenante précise que le régime proposé est calqué sur celui des assesseurs des commissions de libération conditionnelle. La présence de l'assesseur au sein du tribunal de l'application des peines est motivée par le fait qu'il apporte son expérience de terrain en matière pénitentiaire ou en matière de réinsertion. Si le mandat se prolonge trop longtemps, il n'y aura plus ce lien avec le terrain car la fonction d'assesseur ne peut être cumulée avec d'autres fonctions.
À la question de savoir ce que deviennent les assesseurs à l'issue de leur mandat, la ministre répond que s'ils ont été détachés d'une administration, ils peuvent y retourner.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer que cela ne vaut pas pour certaines professions. Il pense par exemple aux avocats. Quel intérêt ont-ils à se porter candidat ?
La ministre pense que les personnes qui n'ont pas un statut de fonctionnaire, devront faire des choix de vie professionnelle. L'oratrice ne pense pas qu'il y aura des problèmes de recrutement dès lors que les fonctionnaires peuvent se porter candidat.
M. Mahoux pense que le régime proposé exclut, de fait, une série de personnes qui hésiteront à postuler s'ils savent qu'après huit ans ils devront reprendre leur ancienne profession.
La ministre rappelle que la volonté était de nourrir le tribunal de l'application des peines de l'expérience de terrain et de permettre la venue d'énergies nouvelles lors du renouvellement des mandats.
En ce qui concerne le diplôme de base requis, il n'est pas nécessaire de définir un type particulier de diplôme car il y a une exigence d'expérience professionnelle en matière pénitentiaire ou de réinsertion sociale.
En ce qui concerne les modes de présentation des juges de l'application des peines, la procédure est calquée sur le modèle de présentation des juges à un mandat mais en adaptant la procédure au fait que tous les juges des tribunaux du ressort de la cour d'appel peuvent postuler alors que pour un mandat de juge d'instruction, seul un juge au tribunal de première instance concerné peut entrer en considération.
La ministre complète comme suit ses réponses aux différents intervenants.
En ce qui concerne l'aspect budgétaire, elle rappelle que, par rapport au budget actuel des commissions de libération conditionnelle, un budget complémentaire de 464 000 euros avait d'ores et déjà été prévu, afin de pourvoir à un renforcement du personnel administratif pour le parquet et le futur tribunal.
Dans le cadre du budget 2006, on a également prévu un renforcement dans le secteur des maisons de justice, un budget complémentaire est prévu pour l'engagement de 28 assistants de justice.
Il est vrai que, compte tenu du contexte budgétaire actuel, l'option de 464 000 euros est une option minimaliste, qui s'inscrit dans la perspective d'une entrée en vigueur par étapes de la réforme. La réalité budgétaire actuelle ne permet pas de travailler autrement.
Quant aux assesseurs, et à l'opportunité d'une intervention du Conseil supérieur de la Justice, l'oratrice renvoie à l'article 151, § 3, de la Constitution, dont il résulte que le Conseil supérieur de la Justice n'est pas compétent pour procéder à la nomination des futurs assesseurs.
Le Conseil supérieur de la Justice n'intervient pas davantage, à l'heure actuelle, dans le processus d'évaluation des magistrats.
En ce qui concerne le comité de nomination et d'évaluation, le gouvernement reste d'avis que sa composition, telle que prévue dans le projet de loi, permet de couvrir l'ensemble des questions qui concernent la nomination et l'évaluation.
Il ne faut pas perdre de vue non plus que la loi prévoit l'organisation d'un examen pour le recrutement des assesseurs, et fixe des critères de recrutement et d'évaluation.
Cela garantit une certaine objectivité, et écarte la crainte d'une immixtion de l'exécutif.
Mme Nyssens aimerait savoir sur quels points le projet s'écarte du rapport de la Commission Holsters.
Mme de T' Serclaes demande, au vu de la réponse de la ministre en ce qui concerne la compétence du Conseil supérieur de la Justice, quel est le statut exact des assesseurs.
Sont-ils ou non considérés comme des juges ?
M. Willems renvoie aux juges sociaux, qui, tout en ayant un autre statut, font malgré tout partie de la magistrature. Il faut toutefois bien réfléchir sur la création de plusieurs statuts au sein de la magistrature. Qu'en sera-t-il par exemple du droit disciplinaire ?
M. Hugo Vandenberghe souligne qu'alors que le Conseil d'État n'a pas formulé de remarques à propos des assesseurs, le Conseil supérieur de la justice en a formulé, lui, plus spécifiquement à propos de leur statut.
L'intervenant se pose encore un certain nombre de questions sur le budget. De quelle manière les assesseurs à temps plein auprès des tribunaux de l'application des peines et les magistrats du parquet supplémentaires seront-ils inscrits au budget ?
Mme Talhaoui demande si les assesseurs seront rénumérés pendant huit ans comme des juges ordinaires.
La ministre répond qu'en ce qui concerne les assesseurs, ils disposent d'un statut sui generis. Il ne s'agit pas de juges au sens strict, ils ne sont pas recrutés comme tels ni nommés à vie, mais ils participent à la fonction juridictionnelle, puisqu'ils prennent part au délibéré, qui aboutit à une décision collective.
L'oratrice ne pense pas que le § 3 de l'article 151 de la Constitution permette de les considérer comme des juges, puisque ce paragraphe renvoie au § 4 du même article, qui vise les juges de paix, les juges des tribunaux, les conseillers des cours et de la Cour de cassation.
M. Hugo Vandenberghe fait observer qu'à l'époque de la rédaction de cet article, on ne pouvait prévoir la création des tribunaux d'application des peines.
La ministre répond que la Constitution a, dans l'intervalle, été modifiée pour prévoir cette création, mais que l'on n'a pas modifié la disposition précitée.
Mme de T' Serclaes objecte que, lorsqu'on a modifié la Constitution, on pensait vraisemblablement à de vrais juges.
Quoi qu'il en soit, le projet a pris une autre option.
La ministre précise que l'article 157 de la Constitution a délégué au pouvoir législatif la fonction de régler l'organisation, les attributions, le mode de nomination des membres du tribunal, et la durée de leurs fonctions.
En ce qui concerne la comparaison avec les juges sociaux et consulaires, il existe des similitudes et des divergences liées notamment au fait que les assesseurs vont travailler à temps plein.
Selon M. Willems, le travail effectué dans les tribunaux de l'application des peines requiert une plus grande capacité d'empathie que celui des tribunaux ordinnaires. Dans ces derniers, en effet, le juge se contente d'examiner les éléments qui lui sont présentés avant de prendre une décision. En application des peines, par contre, on va vers le condamné et on doit examiner sa réintégration, etc. L'implication est plus grande. Ce qui n'est pas le cas des juges consulaires et des juges sociaux.
D'une part, c'est la raison pour laquelle il est bon de donner aux assesseurs un statut à l'intérieur de la magistrature, mais d'autre part, cela leur vaut également pas mal de devoirs à assumer.
Mme Nyssens se dit convaincue que l'on peut faire un choix politique dans les deux sens. La question n'est pas anodine et, à long terme, risque de se poser pour d'autres tribunaux et cours, où l'on pourrait avoir recours à la formule de l'échevinage.
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer qu'il existe en tout cas un privilège de juridiction.
M. Willems déclare que l'on pourrait donner aux assesseurs le même statut que celui des juges consulaires.
Mme de T' Serclaes souligne qu'il sera intéressant d'entendre les représentants des commissions de libération conditionnelle, pour cerner de façon précise leur tâche actuelle.
Il est évident que, dans ce travail, ils poursuivent un but de réintégration dans la société, et qu'ils ne sont pas toujours informés de ce qui se passe lorsque la personne a bénéficié d'une libération conditionnelle.
Les expériences négatives que l'on a connues dans le passé ont pour conséquence une tendance à recourir moins facilement à la libération conditionnelle.
D'autre part, on ne prépare pas suffisamment bien cette réinsertion. À cet égard, le projet soulève des difficultés, car la ministre conserve des compétences que n'auront pas les tribunaux qui, pourtant, doivent travailler à la réinsertion.
M. Willems se réfère aux commissions de régularisation. Ici aussi, les intéressés doivent faire preuve d'empathie. Si l'on fait de ces personnes des magistrats, il ne faut pas oublier qu'elles feront en quelque sorte aussi office de plaideurs, à moins qu'elles ne doivent conserver une totale indépendance ?
M. Hugo Vandenberghe fait remarquer que tant le droit privé que le droit pénal se basent sur un pôle de comparaison objective et non sur la capacité d'empathie, sous peine d'en arriver à une application purement subjective du droit pénal, ce qui ne serait vraiment pas souhaitable.
Mme Talhaoui souhaite revenir à la comparaison avec les juges consulaires ou les juges sociaux. Elle pense que ces personnes peuvent continuer à exercer leur activité professionnelle normale comme employeur ou comme travailleur. Tel ne semble pas être le cas pour les assesseurs aux tribunaux d'application des peines, d'une part en raison du fait qu'il s'agit d'une occupation à temps plein, et d'autre part en raison de leur capacité d'empathie objective et de l'expertise acquise.
La ministre déclare qu'en ce qui concerne le statut des assesseurs, et notamment leur fonction à temps plein, deux types de considérations ont mené au choix final, qui n'était pas l'option première.
C'est la spécificité du travail des tribunaux d'application des peines — et que font actuellement les commissions de libération conditionnelle — qui justifie que l'on n'ait pas opté pour le même statut que les juges consulaires et sociaux.
À cet égard, on peut comparer la décision d'un juge « ordinaire » à une prise de photo, tandis que le tribunal d'application des peines doit traiter d'une situation évolutive, c'est-à-dire davantage un film qu'un cliché instantanné (libération anticipée sous condition, surveillance électronique sous condition, ... impliquant un suivi).
Si l'on avait opté pour une fonction à temps partiel, on aurait dû, compte tenu de la nécessité d'un suivi, prévoir un pool d'assesseurs pour un même tribunal, avec toutes les difficultés que cela impliquerait pour assurer la même composition du siège dans un dossier particulier.
Quant à la rémunération des assesseurs, il s'agit d'une rémunération de magistrat. À l'heure actuelle, ils bénéficient d'un rang 13 au sein de l'administration.
On ne tient compte que de six années d'ancienneté, car on applique ainsi la même règle que pour les magistrats, et l'on assure un traitement égalitaire des personnes concernées.
M. Hugo Vandenberghe déduit de cette explication qu'il n'y a pas de modification du budget, les membres des commissions étant simplement remplacés par les assesseurs.
Mme De Rue répond que la fonction ne sera pas moins attractive pour les seconds qu'elle ne l'était pour les premiers.
Le budget précité tient compte de la possibilité de nominations des juges, des assesseurs, et des membres du ministère public en fonction des critères retenus dans le projet de loi et qui sont les mêmes que les critères actuels: transfert de rang 13 vers la rémunération de magistrat pour les assesseurs, rémunération de magistrat pour les juges et le ministère public, avec un complément de traitement qui est celui prévu, notamment, pour les juges d'instruction.
M. Hugo Vandenberghe suppose que tout cela va entraîner des places vacantes dans la magistrature, et par conséquent des postes budgétaires additionnels.
L'intervenant renvoie à la note du Conseil supérieur de la Justice. La nouvelle structure aura beaucoup plus de pouvoirs que les commissions actuelles. L'on passerait de 15 % de décisions à 75 ou 80 %.L'affectation d'un magistrat à un tribunal d'application des peines constituera donc une tâche beaucoup plus importante que ce n'est le cas aujourd'hui.
Le cadre dans lequel on prélève ce magistrat devra donc faire l'objet d'une extension à raison d'au moins un juge. L'idée de la loi semble d'ailleurs être que le juge d'application des peines aurait une activité à temps plein, étant donné qu'on lui accorde un supplément, comme au juge d'instruction.
La ministre fait observer qu'un élément va changer: le tribunal n'aura pas la même fonction de suivi et de contrôle que les actuelles commissions de libération conditionnelle, qui sont saisies en permanence.
Le projet opère une répartition entre le tribunal et le ministère public, pour tenir compte de la spécificité liée au fait que l'on se situe dans le cadre du pouvoir judiciaire, et que le tribunal ne peut pas s'autosaisir. Le rôle du parquet est renforcé, de sorte qu'il y a une forme de transfert de la charge de travail du tribunal vers le parquet.
Le rapport de la Commission Holsters a mis en évidence que le rôle actuel des parquets près les commissions est tout à fait marginal.
M. Willems pense que des problèmes se posent parce qu'il faut se baser sur la loi « provisoire » de 1998 dans laquelle certaines techniques ont déjà été intégrées. L'intervenant peut le comprendre, mais craint qu'à force de créer toutes sortes de figures sui generis, on en arrive à une situation de plus en plus complexe et de moins en moins cohérente.
La ministre indique, à propos des points sur lesquels le projet s'écarte des conclusions de la Commission Holsters, que les éléments peuvent être mis en exergue:
Les modalités d'exécution de la peine: la Commission Holsters en avait proposé sept, le projet en retient cinq.
N'ont pas été repris:
* la possibilité pour l'administration pénitentiaire de décider qu'une personne va exécuter sa peine dans un établissement de soins. Cette modalité paraît en effet relever du statut interne des détenus, et est expressément prévue dans la loi du 12 janvier 2005 relative au statut juridique interne du détenu;
* le placement à l'extérieur de l'établissement pénitentiaire. Cela n'a pas été repris, car le souci était de ne pas prévoir plusieurs modalités d'exécution de la peine susceptibles de s'appliquer à une même situation.
une autre différence concerne l'interruption de l'exécution de la peine. Le projet prévoit cette possibilité pour des raisons familiales exceptionnelles, alors que la Commission Holsters avait retenu un éventail plus large de circonstances.
De même, le projet fait démarrer la possibilité de surveillance électronique plus tard que ce que prévoit le rapport de la Commission Holsters, notamment parce qu'il paraît impensable de maintenir une personne durant un an sous surveillance électronique.
En matière de libération conditionnelle, la Commission Holsters recommandait, pour les délinquants primaires comme pour les récidivistes, que la date d'admissibilité à la libération conditionnelle soit la même, à savoir 1/3 de la peine, considérant que l'état de récidive a déjà été pris en compte par le juge pénal au moment du prononcé de la peine.
Le projet n'a pas suivi cette recommandation.
La Commission Holsters prévoyait une procédure sommaire, et une procédure qualifiée de contradictoire. Le projet n'a pas repris ce système. Il opère une distinction entre les peines de trois ans maximum et les peines de plus de trois ans, non seulement pour permettre une meilleure répartition de la charge de travail, mais aussi parce que le passage par le « filtre » du juge de l'application des peines paraissait soulever certains problèmes.
En effet, si le ministère public et le détenu sont d'accord, ce juge peut octroyer la mesure, mais il peut aussi renvoyer le dossier au tribunal d'application des peines, s'il estime qu'un débat est nécessaire.
Cela risque de l'amener à préjuger, par rapport à la décision qu'il prendra de manière collégiale.
En ce qui concerne le suivi et le contrôle, la Commission Holsters préconisait de confier cette fonction au ministère public, en se basant sur la règle selon laquelle, au sein du pouvoir judiciaire, un tribunal a épuisé sa saisine lorsqu'il a rendu sa décision, et que l'on ne peut donc envisager qu'il exerce également une fonction de suivi.
Lors des journées d'étude qui ont eu lieu à Louvain et à Bruxelles, il est apparu que cette question avait fait l'objet de bien des débats au sein de la Commission Holsters, et que d'aucuns regrettaient qu'ils n'aient pas été repris dans le rapport de cette commission.
L'article paru dans le journal des procès faisait notamment état d'une longue explication de Lucien Nouwynck à ce sujet.
Le projet opère une différence entre le suivi strict et le contrôle.
Le suivi sera assuré par le juge ou par le tribunal, et le contrôle le sera par le ministère public qui, seul, pourra saisir le tribunal en vue d'une modification importante de la modalité.
La Commission Holsters avait préconisé l'instauration d'une possibilité d'appel, dont elle n'avait pas vraiment défini les contours, notamment sur le point de savoir si l'appel serait porté devant une juridiction ad hoc.
Le projet n'a pas suivi cette voie.
En outre, la Commission Holsters avait, sur une série de questions (notamment celle de la compétence), laissé des options très ouvertes, et en ce qui concerne la procédure, elle ne s'était prononcée qu'en matière de libération conditionnelle.
Mme de T' Serclaes rappelle que le mandat des assesseurs actuels était limité à huit ans.
Considère-t-on qu'ils ne peuvent plus se représenter, ou repart-on de zéro ?
La ministre répond qu'ils pourront se présenter pour être assesseur au tribunal d'application des peines.
On n'a prévu ni exclusion, ni priorité.
La même règle vaut pour les juges.
En ce qui concerne l'idée qui a été avancée au cours des débats de créer une passerelle entre le juge unique et le tribunal de l'application des peines, le gouvernement n'y est pas favorable. La ministre redoute en effet que cette passerelle ait pour effet de créer un engorgement du tribunal. Il est difficile d'évaluer aujourd'hui le volume d'affaires qui sera soumis aux tribunaux et aux juges de l'application des peines. Si l'on prévoit une passerelle, le risque est réel qu'un grand nombre de dossiers passe par le tribunal de l'application des peines et que l'on perde ainsi le bénéfice de la rapidité et de la simplicité de la procédure telles qu'elles sont prévues devant le juge unique.
Si le juge unique est confronté à un cas complexe, il a toujours la possibilité de faire appel à un expert qui l'éclairera sur le dossier.
D'autre part, la criminalité la plus lourde, qui est sanctionnée par les peines les plus lourdes, sera traitée de manière multidisciplinaire par le tribunal de l'application des peines.
En ce qui concerne la limitation de l'ancienneté à six ans, M. Hugo Vandenberghe renvoie à l'article 365 du Code judiciaire, où il n'est toutefois question ni d'avocats, ni de personnes issues du secteur public.
La ministre répond qu'il faut se référer à l'article 365, § 2, d) in fine du Code judiciaire.
M. Hugo Vandenberghe souligne que les avocats jouissent d'un statut particulier. L'article 365 s'applique aux travailleurs indépendants ou aux personnes issues du secteur privé.
Ainsi, un avocat pénaliste de 55 ans qui souhaiterait devenir assesseur ne verrait pas la totalité de son ancienneté prise en compte, alors que ce serait le cas s'il devenait juge.
La ministre fait observer que, dans ce dernier cas, il serait nommé à vie.
Mme de T' Serclaes déclare que cela lui paraît confirmer la crainte de ceux qui estiment que seuls les membres des associations de terrain se porteront candidats à la fonction d'assesseur.
La ministre rappelle qu'un profil professionnel sera établi. En outre, si l'on considère les deux spécialisations visées, l'insertion professionnelle ne rentre pas particulièrement dans l'expérience professionnelle de l'avocat.
Par contre, les connaissances dans le monde pénitentiaire y correspondent davantage.
De plus, il est probable qu'un avocat disposant d'une expérience de vingt ans de barreau sera plutôt intéressé par la magistrature.
Mme de T' Serclaes répond qu'il serait en tout cas souhaitable de procéder à une évaluation du système.
La ministre souligne que la rémunération est celle d'un magistrat, ce qui n'est pas comparable avec les rémunérations servies au niveau 1 de la fonction publique.
De plus, il s'agit d'un projet évolutif: on crée une nouvelle institution, dont il faudra peut-être corrigé certains aspects.
Cependant, la ministre n'a pas de doutes quant au public qui répondra favorablement à l'appel aux candidatures.
IV. AUDITIONS
La commission décide de procéder à l'audition des personnes suivantes:
— les présidents des commissions de libération conditionnelle;
— des représentants des maisons de justice;
— M. John Vanacker, directeur général du service « Exécution des peines et mesures ».
— M. Daniel Martin, directeur du Forum national pour une politique en faveur des victimes.
1. Audition de présidents des commissions de libération conditionnelle
A. Exposé de M. Pieters de la commission de libération conditionnelle de Bruxelles
M. Pieters remercie la commission pour son invitation. Il signale, en guise de remarque préliminaire, que les commissions néerlandophones n'ont plus eu l'occasion de se rencontrer. Il peut donc difficilement parler au nom des trois commissions néerlandophones.
L'intervenant se réjouit que le projet à l'examen ait été inscrit à l'ordre du jour de la commission conjointement avec le projet relatif au statut juridique externe des détenus.
Ces deux projets revêtent en effet une importance capitale, car la Belgique était à la traîne sur le plan de la législation en matière d'application des peines. Tout était plus ou moins réglé par voie de circulaires. Les commissions ont toujours suivi de près les développements de la problématique des tribunaux d'application des peines et de leurs attributions.
Il avait été annoncé, dès la constitution des commissions de libération conditionnelle, que celles-ci ne seraient que temporaires et qu'il fallait les considérer en quelque sorte comme les précurseurs des tribunaux de l'application des peines. De très nombreux aspects du régime des tribunaux de l'application des peines sont à considérer comme très positifs; tel est le cas du maintien de la multidisciplinarité, de la fonction à temps plein des assesseurs, du fait que des membres du SPF Justice possédant l'expérience requise auront la possibilité de siéger au sein des tribunaux de l'application des peines, etc.
D'autre part, les commissions de libération conditionnelle ont également formulé un certain nombre de considérations, inspirées principalement par le souci d'une collaboration constructive et d'une optimalisation maximale des dispositions proposées. Fortes de leur expérience, ces commissions peuvent attirer l'attention sur certains aspects préoccupants.
Le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus semble inspiré principalement par la volonté de résoudre la problématique de la surpopulation carcérale. On y perçoit le souci de freiner les entrées et d'accélérer les sorties, ce qui conduit parfois à ignorer les principes généraux applicables en la matière.
L'intervenant cite l'exemple d'un juge qui a le pouvoir de commuer en peine de travail une condamnation à une peine d'emprisonnement coulée en force de chose jugée, prononcée par un autre juge. Cela pose question à l'intervenant. Lorsqu'une peine est prononcée, il importe qu'elle puisse être effectivement appliquée, et ce, dans les plus brefs délais.
En ce qui concerne les tribunaux de l'application des peines, l'orateur exprime à nouveau sa satisfaction de voir maintenir la multidisciplinarité. Les commissions de libération conditionnelle estiment toutefois que la plus-value de cette multidisciplinarité ne se retrouve pas dans l'ensemble du projet.
Le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus instaure une rupture entre les peines de trois ans au plus et celles d'une durée supérieure à trois ans. La multidisciplinarité n'a finalement été retenue que pour les peines de plus de trois ans. Les commissions trouvaient la proposition de la Commission Holsters plus intéressante sur ce plan. Cette commission avait en effet abouti à une solution permettant, d'une part, de traiter de nombreux dossiers par une décision du juge unique et, d'autre part, de renvoyer les dossiers sensibles au tribunal multidisciplinaire de l'application des peines. La multidisciplinarité disparaît également au niveau du suivi. On avait le choix entre le suivi assuré par le tribunal et le suivi selon un modèle sui generis. On a finalement opté pour un système mixte, dans lequel on retrouve surtout les inconvénients des deux formules.
Un autre inconvénient est le caractère temporaire des mandats des personnes qui siègent au sein des tribunaux de l'application des peines. La libération conditionnelle étant une matière très délicate, il est très important de la confier aux personnes adéquates. Lorsqu'on opte pour un système temporaire, il faut également réfléchir aux conséquences et voir, par exemple, ce qu'il advient des personnes concernées à l'issue de la période de huit ans. Souhaite-t-on par exemple attirer également des gens du secteur privé ?
Les commissions de libération conditionnelle étaient plutôt favorables à un système semblable à celui des juges d'instruction et des juges de la jeunesse.
L'intervenant dit pouvoir souscrire aux mandats temporaires et à l'évaluation, mais il estime qu'il faudrait pouvoir renouveler ces mandats plus d'une fois. Les personnes qui font bien leur travail et qui ont acquis le savoir-faire nécessaire doivent pouvoir continuer à exercer leur fonction. Il est d'ailleurs recommandé d'assurer une certaine continuité dans la politique de libération.
Une autre préoccupation concerne la prise en compte du personnel administratif qui travaille actuellement pour les commissions.
L'intervenant estime en outre qu'il n'est pas facile, à fortiori pour le principal groupe cible, c'est-à-dire les détenus, de comprendre les règles proposées. Les critères et les délais manquent de clarté.
Le souci majeur est l'impraticabilité du régime proposé. Actuellement, les commissions de libération conditionnelle sont submergées; la commission néerlandophone de Bruxelles, par exemple, siège en moyenne trois demi-jours par semaine. Le but est à présent d'ajouter au régime de libération conditionnelle la libération provisoire et la libération provisoire en vue de l'expulsion du pays. Cela représente une multiplication par cinq des affaires.
La surveillance électronique et la détention limitée apporteront aussi un surcroît de travail. Or, on ne prévoit que six tribunaux de l'application des peines. La confiance du citoyen en la justice sera une fois de plus mise à mal par la création d'un tribunal qui va générer, quasi immédiatement, un arriéré. L'unique espoir de salut à cet égard se situe à l'article 107 du projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus, qui prévoit la possibilité d'une mise en œuvre progressive.
Au début, les tribunaux de l'application des peines ne traiteraient que la libération conditionnelle. On ne peut pas non plus perdre de vue qu'il est vraisemblable que les tribunaux de l'application des peines devront aussi, à terme, prendre en charge l'internement, ainsi que la défense sociale et la probation.
Les délais impartis semblent aussi peu réalistes. Il faut tenir compte du fait que chaque tribunal de l'application des peines chapeautera six prisons, dans lesquelles il devra se rendre fréquemment pour entendre les détenus.
Une dernière observation concerne la date d'entrée en vigueur des tribunaux de l'application des peines, actuellement fixée, au plus tôt, au mois de septembre 2006. Un problème pratique pourrait se poser si ce délai ne pouvait pas être respecté. Le vote doit encore intervenir, des arrêtés d'exécution doivent être pris, des sélections et des formations doivent avoir lieu, etc. De plus, il faut savoir que dans les commissions nombre de mandats viennent à expiration le 31 janvier 2007.
Trouvera-t-on les personnes requises, éventuellement pour quelques mois, jusqu'à ce que les tribunaux de l'application des peines soient opérationnels. Qu'en est-il de la continuité de la politique suivie ?
B. Exposé de M. Piron, de la commission de libération conditionnelle de Gand
M. Piron note que les trois commissions néerlandophones se réunissent régulièrement; sur le plan de la réflexion, elles sont donc sur la même longueur d'onde.
L'intervenant renvoie à la note de remarques techniques rédigée par M. Perriëns.
Il tient à ajouter qu'il estime, par expérience, que l'application des peines requiert une approche spécialisée. La pluridisciplinarité est un élément essentiel. L'intervenant déplore que le juge soit seul pour les peines inférieures à trois ans et que la pluridisciplinarité ne joue que pour les peines supérieures à trois ans.
Il prend l'exemple d'un délinquant sexuel, dont il est très difficile de déterminer sur la base de la peine le danger qu'il représente réellement. Une appréciation pluridisciplinaire est indispensable. Le projet accorde trop d'importance à la peine. Le moment de la fixation de la peine diffère en effet de celui de son exécution, qui s'inscrit plutôt dans le contexte de la réparation. L'importance accordée à la peine apparaît aussi dans le fait que l'on a prévu qu'en cas de récidive, les deux tiers de la peine doivent être effectués. L'état de récidive n'est toutefois pas très significatif en soi pour la dangerosité de la personne.
Les commissions de libération conditionnelle ont accompli un travail considérable en faveur des victimes; celles-ci peuvent être entendues, peuvent demander une indemnisation, etc. Le projet ne prend en considération que les victimes qui se sont portées parties civiles. L'intervenant cite l'exemple d'une fille de 16 ans qui est victime d'un inceste commis par son père. Il y a peu de chances que sa mère se constitue partie civile. Or, pour ce qui est de l'application des peines, il peut être important qu'elle soit entendue.
C. Exposé de Mme Etienne, commission de libération conditionnelle de Mons
Mme Etienne se rallie aux remarques formulées par les orateurs précédents.
Il est positif que le projet de loi sorte le domaine de l'exécution des peines de la situation de non droit dans laquelle il se trouve à l'heure actuelle. En effet, seule la matière de la libération conditionnelle est réglée légalement et il est temps de mettre en place des tribunaux de l'application des peines.
L'intervenante juge que la multidisciplinarité est également un point positif du projet. De même, la mise en place d'un parquet spécialisé et une définition plus claire de ses compétences permettront de mettre fin aux disparités que l'on constate aujourd'hui entre les pratiques des différents parquets.
L'oratrice est plus nuancée quant au contrôle policier et au suivi par le tribunal qui sont organisés de manière confuse. Tous les dossiers des libérés conditionnels actuels ne vont pas disparaître. Ils devront être suivis. Il n'est pas clair si ce suivi devra être effectué par le parquet ou le tribunal.
À l'heure actuelle, les commissions de libération conditionnelle peuvent décider d'une révocation sans que le parquet intervienne. Cela ne sera plus possible avec la loi en projet, ce qui est une bonne chose. Si un problème est constaté, il faut que le parquet ait la responsabilité de faire venir l'affaire à l'audience.
Mme Etienne n'est en effet pas favorable à la situation actuelle dans laquelle la commission doit se saisir elle-même du problème. Le projet semble cependant incohérent car il confie le suivi au tribunal de l'application des peines ou au juge unique, alors que l'initiative revient au ministère public. L'oratrice pense que le ministère public devrait pouvoir gérer complètement le suivi pour décider, s'il y a lieu, de saisir le tribunal d'un problème éventuel.
L'oratrice pense que la dualité de systèmes mis en place, selon que la peine privative de liberté est inférieure ou supérieure à trois ans, pose problème. Les tribunaux de l'application des peines (juge et deux assesseurs) traiteront les dossiers qui sont à l'heure actuelle gérés par les commissions de libération conditionnelle.
Les commissions de libération conditionnelle ont libéré, en 2003, 698 condamnés alors que 5 881 mises en liberté provisoires ont été octroyées par le ministre de la Justice au cours de la même période. Tenant compte du fait que les libérations provisoires seront à l'avenir traitées par le juge de l'application des peines, cela signifie que le juge unique assumera environ 90 % de la charge de travail et que seuls 10 % des dossiers seront confiés aux tribunaux de l'application des peines.
Le clivage entre les deux types de peine pose par ailleurs problème sur le fond. Les conditions de libération seront très légères pour les peines inférieures à trois ans. Le juge vérifiera les trois conditions suivantes:
— les moyens de subsistance, ce qui ne devrait pas poser de difficulté vu la possibilité de faire appel aux CPAS;
— ne pas importuner les victimes;
— le risque manifeste pour l'intégrité physique de tiers.
Mme Etienne pense, au regard des exigences limitées, que le rôle du juge unique se limitera à l'apposition d'un cachet sur une proposition de libération. Le projet ne prévoit pas de plan de reclassement et ne prend pas en compte le risque de récidive pour des peines inférieures à trois ans, alors que les situations peuvent être tout aussi problématiques que pour des peines plus longues.
L'intervenante craint que le juge unique ne dispose pas de véritable pouvoir décisionnel par rapport aux critères qui sont soumis à son appréciation. On risque de se trouver pour les peines les moins importantes dans un système de libération automatique dans le but de vider les prisons. En tant que juge, elle trouve curieux de devoir gérer différemment les libérations selon qu'elle siège seule ou qu'elle préside le tribunal de l'application des peines.
Elle attire ensuite l'attention sur la charge de travail générée par la réforme et les moyens matériels et humains qui seront nécessaires pour que les tribunaux de l'application des peines fonctionnent correctement.
M. Hugo Vandenberghe demande s'il est possible de chiffrer les moyens nécessaires.
Mme Etienne répond que c'est très difficile de procéder à une évaluation précise car les présidents des commissions de libération conditionnelle ne connaissent pas le travail effectué par le SPF Justice pour gérer les dossiers de libération provisoire, les surveillances électroniques, les détentions limitées, etc.
Le cadre actuel de la commission de Mons lui permet de gérer les libérations conditionnelles, qui représentent environ 10 % du volume des dossiers de libération. Si l'on confie aux juges et tribunaux de l'application des peines la gestion des actuelles libérations provisoires, ce qui représente, en volume de dossiers, environ 90 % du total, il faudra au minimum disposer de trois juges et de cinq personnes pour l'administration. À titre de comparaison, le cadre administratif de la commission de Mons se compose à l'heure actuelle de deux personnes.
Or, le projet prévoit une extension des effectifs mais celle-ci ne sera pas suffisante. En effet, il est prévu de nommer un greffier mais pas de personnel sous ses ordres.
Mme Etienne évoque ensuite le problème que suscite le mandat spécifique que le projet de loi prévoit pour les membres des tribunaux de l'application des peines. Pourquoi ne pas appliquer le système du mandat renouvelable après une évaluation, tel qu'il existe pour les juges d'instruction et les juges de la jeunesse. L'intervenante ne comprend pas pourquoi il faut créer un système sui generis alors que l'on est dans une section d'un tribunal de première instance.
Ce système sui generis serait justifié par la spécificité de la fonction. L'oratrice pense que ce n'est pas un argument suffisant. En effet, la fonction de juge d'instruction ou de juge de la jeunesse présente également une spécificité. D'autre part, les juges de l'application des peines sont soumis à une évaluation. Dès lors, s'ils ne donnent pas satisfaction on peut ne pas renouveler le mandat.
Par ailleurs, en limitant la durée du mandat à un maximum de huit ans, on risque de décourager de nombreuses vocations. Quelles seront les personnes disposées à s'investir durant huit ans dans une fonction, sachant qu'à l'issue de cette période elles seront contraintes de devoir reprendre une autre activité ? Un autre effet pervers de ce système est qu'il risque d'attirer des magistrats plus âgés qui envisageront la fonction comme une fin de carrière.
Au niveau de la compétence territoriale, le choix opéré dans le projet est celui du ressort de la cour d'appel. Pour Mons, cela signifie que le tribunal de l'application des peines a trois établissements pénitentiaires dans son ressort. C'était également le cas pour la commission de libération conditionnelle, jusqu'au moment où, par arrêté royal, on lui a rattaché trois prisons supplémentaires situées en dehors du ressort de la cour d'appel de Mons.
L'intervenante pense qu'il n'est pas bon de changer les règles en cours de route car cela modifie fortement le travail pour les juges et les assesseurs. Il est préférable de s'en tenir à la répartition territoriale par ressort, telle qu'elle est proposée, mais de prévoir un cadre adapté pour chaque tribunal, en fonction du nombre de prisons qui en dépendent.
De manière plus ponctuelle, l'oratrice attire l'attention des membres sur l'incohérence du régime de compétence proposé à l'article 635 en projet du Code judiciaire (article 42 du projet). L'alinéa 1er attribue la compétence du tribunal pour les établissements pénitentiaires qui sont situés dans le ressort de la cour d'appel dans lequel il est établi.
Lorsque le condamné n'est plus détenu, le dossier peut être transféré au juge ou tribunal du domicile ou de la résidence du condamné.
À l'heure actuelle, un libéré conditionnel reste suivi jusqu'à la libération définitive par la commission qui a pris la décision de libération conditionnelle. Ce n'est pas prévu dans la loi mais cela résulte d'une décision des présidents des commissions de libération conditionnelle qui considèrent que lorsqu'une commission examine un dossier, elle le suit jusqu'au bout. Il serait peut-être utile de prévoir cela dans le projet de loi. De même, il faudrait prévoir que lorsqu'une demande de libération conditionnelle est rejetée, il faut préciser quelle commission est compétente.
D. Exposé de Mme Gennen, commission de libération conditionnelle de Liège
Mme Gennen partage le point de vue exprimé par les précédents orateurs. Pour ce qui concerne le ressort de la cour d'appel de Liège, celui-ci compte dix établissements pénitentiaires, ce qui a des conséquences directes quant à la charge de travail du futur tribunal de l'application des peines. Elle doute que l'augmentation de personnel proposée (un greffier supplémentaire) soit suffisante pour faire face aux nouvelles compétences.
L'oratrice se réfère ensuite à la réunion qui s'est tenue le vendredi 17 juin 2005 dans le cadre de la plate-forme de concertation prévue par la réglementation actuelle sur les commissions de libération conditionnelle. La question du délai qui est nécessaire entre la date à laquelle une surveillance électronique est accordée et celle où elle entre effectivement en application a été évoquée. Trois cent cinquante bracelets sont disponibles et l'administration veut porter ce nombre à cinq cents. Pour que des bracelets puissent être mis à disposition des personnes en attente, il faut que des bracelets soient rendus. L'oratrice cite cet exemple pour montrer que les moyens humains et financiers ne sont pas présents pour faire fonctionner correctement ce système. On peut dès lors craindre que l'élan louable dans lequel s'inscrit le projet de loi à l'examen n'aboutisse, faute de moyens, à un échec.
Enfin, l'oratrice pense que la possibilité qui est donnée au condamné libéré de changer de tribunal de l'application des peines, lorsqu'il change de domicile, est choquante. Il faut savoir que le type de population visé a tendance à changer régulièrement de domicile ou résidence avec, dès lors, un risque de perdre le fil directeur indispensable au bon suivi des dossiers en cas de changement de commission. D'autre part, un certain shopping judiciaire est à craindre.
M. Perriëns, de la commission de libération conditionnelle d'Anvers, renvoie à sa note écrite (voir annexe).
E. Échange de vues
M. Willems estime qu'il est très utile que les commissaires puissent confronter au plus vite les impressions qu'ils ont eues à la lecture du texte aux constatations des acteurs de terrain.
À la lecture du texte, l'intervenant s'est interrogé sur les raisons de la modification du système actuel. En effet, les commissions de libération conditionnelle font du bon travail et l'objectif est d'intégrer leur expérience au sein de l'organisation judiciaire actuelle. Ne va-t-on pas trop loin en l'espèce ? N'essaie-t-on pas exagérément d'intégrer dans l'appareil judiciaire le système des commissions travaillant sur la base d'une approche pluridisciplinaire ? Il faut, en effet, qu'un tribunal soit totalement indépendant.
Mme Nyssens demande quel est le temps consacré par les commissions de libération conditionnelle à leurs audiences. Quelles sont les conséquences liées au fait que ces commissions vont se transformer en tribunaux et disposeront de personnel à temps plein ?
Au niveau du champ d'application, une série de décisions liées à l'exécution des peines restent de la compétence du ministre de la Justice (permissions de sortie, congés pénitentiaires, interruption de l'exécution de la peine, etc.). Quel est le sentiment des présidents des commissions de libération conditionnelle sur ce champ d'application ? Un tribunal de l'application des peines aurait-il la capacité de gérer les aspects qui restent de la compétence du ministre ? Ne met-on pas en place un système dual pour la gestion des libérations ?
Enfin, l'oratrice constate que le projet réserve une place limitée à la victime dans la procédure. Les droits sont limités aux personnes qui se sont constituées partie civile. Qu'en est-il de la place de la victime à l'heure actuelle devant les commissions de libération conditionnelle ?
Mme de T' Serclaes demande quelle est la charge de travail que représente la préparation des dossiers pour les audiences. Qui assure cette préparation ? Est-il possible d'évaluer la charge de travail complémentaire qui pèsera sur les juges et tribunaux de l'application des peines à la suite des nouvelles compétences qui leur sont attribuées par rapport aux commissions de libération conditionnelle ?
Mme Talhaoui demande comment s'organise actuellement le support administratif au sein des commissions de libération conditionnelle.
En ce qui concerne la place du tribunal de l'application des peines à l'intérieur du tribunal de première instance, M. Piron déclare avant tout qu'il estime très positif que l'on suive un modèle de tribunal pour l'application des peines. Toutefois, le tribunal de l'application des peines a été intégré au sein du tribunal de première instance au moment où l'on pensait qu'il deviendrait un tribunal à part entière, avec possibilité d'appel. Comme il n'y aura pas d'instance d'appel, il serait peut-être préférable, pour éviter toute ambiguïté, de prévoir des tribunaux de l'application des peines organisés par ressort.
Dans le système actuel, pour la personne qui postule comme juge de l'application des peines, une distinction est faite suivant qu'elle est issue ou non du chef-lieu. Si l'on vient du chef-lieu lui-même, on a besoin d'un seul avis alors que si l'on vient d'un autre endroit, on a besoin de deux avis. Peut-être serait-il préférable de créer à présent un tribunal autonome qui ne se situe pas nécessairement au sein du tribunal de première instance.
M. Pieters souligne qu'il est favorable à une approche pluridisciplinaire. Il ne faut pas perdre de vue que, dans les tribunaux de l'application des peines, on est confronté à une matière très difficile. La qualité moyenne des rapports que l'on reçoit dans les commissions de libération conditionnelle est excellente. Ce sont deux choses différentes que de donner un avis et de participer à la décision. La pluridisciplinarité constitue indubitablement une plus-value.
L'intervenant se demande s'il faut absolument intégrer l'application des peines dans le système judiciaire. Le fait que l'on puisse aussi se tourner vers un tribunal administratif n'est pas un argument décisif. L'intervenant craint qu'en l'occurrence, on ait voulu combiner les deux systèmes et que l'on soit confronté à présent aux inconvénients des deux.
En ce qui concerne le nombre d'audiences, l'intervenant distingue deux tâches, à savoir, d'une part, l'octroi ou non de la libération conditionnelle et, d'autre part, le suivi. Les travaux portent, dans une proportion de trois à quatre cinquièmes, sur l'octroi ou non de la libération conditionnelle. La commission de libération conditionnelle de Bruxelles siège chaque jeudi au moins et généralement aussi deux mardis par mois. Elle siège toute la journée. On peut dire que la commission de libération conditionnelle de Bruxelles siège trois demi-jours par semaine.
En ce qui concerne la répartition des compétences, l'intervenant indique qu'initialement, la commission Dupont avait été chargée de régler aussi cette question. À l'origine, le point de vue du professeur Dupont était que toutes les compétences comme le congé pénitentiaire et la permission de sortie étaient de nature à modifier la peine. La question est donc de savoir si le ministre peut modifier l'essence de la peine, ou si cela est réservé au seul tribunal ?
L'intervenant précise qu'en fait, le congé pénitentiaire et la permission de sortie relèvent du régime de base du détenu, celui auquel tout détenu a donc droit. Toutefois, on pourrait prévoir éventuellement une possibilité de recours en cas de refus, soit auprès des tribunaux de l'application des peines, soit auprès d'un tribunal administratif. L'intervenant a toujours eu le sentiment qu'il était préférable que la suspension de la peine relève du tribunal de l'application des peines.
L'audition des victimes apporte effectivement une plus-value. Toutefois, à l'heure actuelle, on continue à les associer beaucoup trop tardivement à la procédure. Il reste encore beaucoup à faire à cet égard. Il faut néanmoins s'interroger sur la faisabilité d'auditions systématiques.
Les dossiers sont préparés par les établissements pénitentiaires. Dans la pratique, il arrive souvent que ces dossiers soient encore complétés, en particulier par le procureur, parce qu'il doit encore insister sur l'information aux victimes.
Le délai pour recueillir des informations sur les victimes est court (2 mois). Outre le ministère public, le secrétariat de la commission examine souvent, lui aussi, si le dossier est complet; s'il y a lieu, des pièces y sont jointes.
L'intervenant n'a aucune idée du volume de travail supplémentaire qu'entraînera la nouvelle réglementation. Actuellement, les commissions sont fort sollicitées, mais elles ont le temps d'accomplir un travail de qualité.
M. Perriëns tient à souligner également que la charge de travail des commissions est relativement élevée pour le moment. Il y a en moyenne trois demi-jours d'audience par semaine; en outre, les dossiers doivent être préparés, il faut rédiger les décisions, etc. Le suivi n'est pas non plus à négliger (rapports de l'assistant de justice, correspondance avec ce dernier, etc.). La libération conditionnelle implique de nombreuses tâches administratives.
En ce qui concerne l'appui administratif dont les commissions bénéfieraient actuellement, l'intervenant déclare que chaque commission a un secrétaire et un appui administratif. L'appui administratif peut remplacer le secrétaire. Il y a un problème du fait que, quand le greffier est malade, le secrétaire le remplace à l'audience, et que, dès lors, le secrétariat n'est plus assumé. Les commissions aimeraient pouvoir disposer d'un renfort administratif. L'administration de la Justice s'occupe de la question.
L'intervenant éprouve toutefois une certaine inquiétude, du fait que la loi sur le cadre du personnel des tribunaux de première instance ne prévoit chaque fois qu'un accroissement du personnel du greffe d'une seule unité (sauf en ce qui concerne celui de Bruxelles, qui reçoit à la fois un renfort néerlandophone et un renfort francophone). Cette extension du cadre du personnel est insuffisante, sans doute parce qu'elle a été mal déterminée.
L'intervenant renvoie à la note de mars 2005 du ministre du Budget, qui prévoyait un greffier, un employé du greffe et un membre du personnel supplémentaire qui ferait office de secrétaire adjoint du ministère public spécialisé. Prévoir un seul employé est toutefois insuffisant, car il peut arriver qu'il doive remplacer le greffier à l'audience en cas d'absence et que se poserait alors le problème de savoir qui assumerait le secrétariat. Le cadre du personnel prévu ne suffira pas pour faire fonctionner le tribunal de l'application des peines, surtout si l'on étend progressivement les compétences.
La Commission Holsters a mis au point une proposition visant à placer les membres du personnel du secrétariat des commissions de libération conditionnelle actuelles, qui sont des contractuels dont le contrat est prolongé d'année en année, dans les conditions requises pour qu'ils puissent être nommés greffier ou greffier adjoint des tribunaux de l'application des peines et à valoriser leur expérience de cette manière.
Mme Etienne pense que le caractère multidisciplinaire du tribunal de l'application des peines résulte d'un choix politique basé sur le constat que le système fonctionne bien au sein des commissions de libération conditionnelle.
En ce qui concerne la compétence territoriale, l'oratrice aurait préféré que l'on opte pour un tribunal de l'application des peines par arrondissement ou un tribunal autonome. Elle reconnaît que, si l'on crée un tribunal de l'application des peines dans chaque arrondissement, il sera difficile d'assurer le caractère multidiciplinaire de la juridiction, vu le grand nombre d'assesseurs exigé par un tel système.
La multidiciplinarité complique les choses si l'on veut faire un autre choix de répartition territoriale que celui du ressort des cours d'appel.
En ce qui concerne la sélection des assesseurs, l'oratrice insiste pour que le comité de sélection s'assure du fait que le candidat dispose de toutes les capacités techniques et juridiques pour s'acquitter de sa mission.
En effet, le magistrat ne rédige pas toutes les décisions lui-même. L'assesseur rédigera également des décisions. Il aura la même voix que le magistrat professionnel.
Au niveau de la charge de travail, Mme Etienne précise que la commission de libération conditionnelle de Mons tient au minimum deux audiences par semaine. Une troisième audience s'y ajoute régulièrement pour les dossiers problématiques des libérés (révocations). Le président et les assesseurs travaillent à temps plein. Il faut préparer les audiences, les tenir, rédiger les décisions et assurer le suivi des libérés conditionnels.
En réponse à la question sur le statut des victimes, Mme Etienne pense qu'il est trop réducteur de limiter la victime à la partie civile. Dans les dossiers les plus graves (affaires de mœurs, crimes de sang ...), les personnes ne se constituent pas souvent partie civile. Lorsqu'elles sont entendues à l'audience devant la commission de libération conditionnelle, il est fréquent que les victimes déclarent que c'est la première fois qu'elles peuvent intervenir dans le processus judiciaire.
La préparation des dossiers est assurée par les prisons. L'intervenante se plaint que de nombreux dossiers ne sont pas en ordre et qu'une énergie considérable est nécessaire pour les compléter.
La commission de Mons a, depuis longtemps, demandé de pouvoir disposer d'une troisième personne pour assurer les tâches administratives. Cette demande a toujours été refusée pour des raisons budgétaires. Mme Etienne se déclare perplexe quant à la possibilité d'opérer le renfort en personnel promis avec l'extension des missions des tribunaux de l'application des peines.
Mme Gennen confirme qu'en cas d'absence de personnel (maladie, vacances, etc.) il arrive que le secrétariat de la commission de Liège doive être fermé et que le service ne soit plus assuré. Cela peut poser des problèmes lorsqu'un recours en cassation doit être introduit. Une solution serait de prévoir que le recours en cassation est exclusivement possible à la prison.
2. Audition de représentants des maisons de Justice
A. Exposé de Mme A. Devos, Directeur régional pour le ressort de Bruxelles, détachée à la direction générale du SPF Justice
Mme Devos remarque que, par manque de moyens, la défense sociale et la probation restent en dehors du champ d'application de la réforme. Or, ce sont des cadres légaux qui drainent des personnes tout aussi fragilisées que celles qui entrent en compte pour la libération conditionnelle. Les maisons de Justice sont confrontées à des difficultés de fonctionnement importantes avec les commissions de probation et les commissions de défense sociale qui manquent souvent de professionnalisme et travaillent dans de mauvaises conditions (absence de formation, d'évaluation, charge de travail, etc.) alors qu'elles doivent se prononcer sur des situations individuelles préoccupantes. L'intervenante profite de la discussion pour mettre en exergue les difficultés rencontrées dans le domaine de la défense sociale et de la probation, même si cela reste en dehors du cadre du projet de loi.
Pour ce qui concerne la mise en place de tribunaux de l'application des peines, l'intervenante se réjouit du fait que l'on puisse positionner les choses par rapport à un tribunal plutôt qu'une commission. Sur le plan des principes, cela permet d'asseoir l'exécution des peines de façon claire. Par contre, sur le plan pratique, l'engorgement de ces nouvelles juridictions est à craindre.
Elle exprime son inquiétude sur la position réservée à la victime qui n'est prise en compte qu'à partir de la constitution de partie civile. C'est à la fois une vision responsabilisante des victimes mais, par ailleurs, cela peut être limitatif.
Dès le début, se positionner comme partie civile, cela veut dire que l'on positionne la victime dans une perspective très active au cours de la procédure: elle a accès au dossier, elle peut demander des devoirs complémentaires, elle a le droit à être informée, etc. Cela a comme corollaire une tâche d'information et de mobilisation de la victime qui reposera sur le service d'accueil des victimes.
L'oratrice redoute cependant un effet pervers découlant de l'obligation pour la victime de se constituer partie civile. Elle rappelle que les initiatives qui ont été prises en matière d'accueil des victimes depuis le début des années nonante visent à éviter la victimisation secondaire. Or, en obligeant la victime à se constituer partie civile, l'intervenante craint que cela induise une logique de polarisation de la relation auteur/victime. Elle ne sait pas si cette évolution est positive.
Mme Devos constate par ailleurs que le projet de loi donne une série de délégations au Roi et que de nombreux points devront encore être réglés par arrêté royal. Ainsi, la manière dont la partie civile pourra saisir le tribunal, se faire entendre, etc., est laissée à l'appréciation du Roi. Elle regrette que l'on laisse tant d'initiatives au Roi.
De manière plus ponctuelle, l'oratrice relève que le projet exige des assesseurs en application des peines une expérience professionnelle utile de minimum cinq ans alors qu'au niveau de la valorisation de l'ancienneté un maximum de six ans est pris en compte. Elle pense que cette attitude est assez typique de la reconnaissance dont jouit le travail social.
Enfin, elle pense qu'une série de formalités et de délais prévus sont peu réalistes. À titre d'exemple, il est prévu que le service accueil des victimes prévient la victime dans les vingt-quatre heures lors d'un congé pénitentiaire.
B. Exposé de Mme E. Fieuws, directeur régional pour le ressort d'Anvers et de Bruxelles
Mme Fieuws considère comme une évolution très positive la distinction qui est faite entre les conditions particulières et les conditions générales. L'assistant de justice n'est saisi que dans le cas des conditions particulières. L'intervenante apprécie également qu'on n'ajoute pas systématiquement de conditions particulières pour les peines d'une durée inférieure ou égale à trois ans, ce qui signifie que les maisons de justice ne seront pas saisies systématiquement pour ces peines. Dans le cas des conditions générales, le procureur sera informé systématiquement, de sorte qu'on pourra suivre leur application de manière conséquente. L'intervenante espère que l'on empruntera la même voie en ce qui concerne la probation et les internés.
Enfin, elle insiste sur le fait qu'il serait dommage que la libération conditionnelle dépende de la solvabilité de l'auteur. Elle n'est pas favorable à l'idée de faire de l'accord de la partie civile une condition de la libération conditionnelle.
C. Échange de vues
M. Willems craint que, dans le cadre de l'application de la peine, on n'aille en quelque sorte vers un deuxième procès pour l'auteur, notamment parce qu'on souhaiterait trop y impliquer les victimes et que la définition de la notion de victime ne serait pas suffisamment précise. Les victimes ont-elles vraiment besoin d'un deuxième ou d'un troisième procès à charge de l'auteur pour pouvoir faire durer leur « vengeance » ?
Mme Nyssens demande si, dans le régime actuel, l'assistant de justice accompagne la victime devant la commission de libération conditionnelle. Quelles sont les conséquences du projet par rapport au rôle de l'assistant de justice ?
Mme de T' Serclaes demande des précisions sur le rôle des maisons de Justice dans le processus et le suivi des dossiers et des personnes qui bénéficieront de libération provisoire ou de libération conditionnelle. Le travail actuel se trouve-t-il fondamentalement modifié par l'instauration de tribunaux de l'application des peines ?
Mme Devos répond que pour ce qui concerne l'accueil des victimes, celles-ci peuvent être accompagnées par une personne qui est agréé par un organisme reconnu. Régulièrement les assistants de justice accompagnent également les victimes. Ils pourront continuer à le faire sous l'empire du nouveau texte.
L'intervenante souligne qu'il est rare qu'une victime souhaite se faire entendre, notamment parce que cela implique qu'elle se rende dans un établissement pénitentiaire, perspective souvent rebutante.
L'oratrice précise qu'il y a eu une très heureuse évolution entre l'avant-projet et le projet de loi en ce qui concerne la place occupée par le ministère public. Celle-ci est mieux définie. C'est le tribunal qui reçoit l'information. Le ministère public en reçoit copie et peut saisir le tribunal en vue d'une révocation, suspension ou révision de la décision de libération.
Enfin, l'oratrice se réjouit du fait que, pour la libération provisoire, le projet sorte enfin du délai d'épreuve qui s'éteint au moment où la prescription est atteinte. Auparavant, lors d'une libération provisoire en vue de grâce, aucun délai d'épreuve n'était prévu. La personne condamnée ne pouvait se voir libérée de tout ce qui était prévu pour l'exécution de la peine qu'au moment de la prescription. En d'autres termes, les délais d'épreuve étaient fort longs. Ainsi, pour des peines inférieures à trois ans, les délais d'épreuve étaient supérieurs à ce qui existait pour la libération conditionnelle. Ce système était peu équitable. Le projet permet de clarifier les choses sur ce point.
Lorsqu'une guidance est en cours, il est important de pouvoir fixer des échéances claires. Actuellement, cette matière est réglée par une circulaire. En principe, la guidance dure deux ans.
Cependant, si des faits sont commis après la fin de la guidance mais avant l'acquisition de la prescription, les peines peuvent être remises à exécution. Le projet permet d'apurer la situation, ce qui est très positif.
Mme de T' Serclaes fait remarquer qu'indépendamment du rôle du tribunal, la réussite du nouveau régime va reposer sur la qualité des dossiers préparés par les assistants de justice ainsi que sur le suivi des dossiers. Il ne faudrait pas que, faute de moyens, on soit confronté aux travers du passé.
Mme Devos répond que le projet s'appuie sur des choses concrètes et est orienté vers l'avenir, ce qui est très positif. Par rapport aux moyens, elle partage les inquiétudes de la préopinante. Actuellement, le SPF Justice procède à un « business proces reengeneering » qui vise à préciser les tâches-clés des différents services, les objectifs à atteindre et les moyens nécessaires pour le faire. On veut objectiver la charge de travail possible d'un assistant de justice. Une fois que cet exercice aura été entériné par le ministre, il sera possible de fixer le seuil à partir duquel il n'est plus possible d'effectuer les missions de manière responsable.
3. Audition de M. John Vanacker, directeur général du service « Exécution des peines et Mesures »
M. Vanacker se tient à la disposition de la commission pour répondre aux éventuelles questions.
M. Hugo Vandenberghe souligne qu'il ressort de l'échange de vues que le projet à l'examen soulève une série de questions spécifiques.
Il y a, par exemple, la question relative à la distinction sur le plan de l'approche, multidisciplinaire ou non, selon qu'il s'agit d'une peine supérieure ou inférieure à trois ans. Cette distinction lui paraît quelque peu arbitraire.
Une autre question concerne l'augmentation de la charge de travail, à laquelle les moyens disponibles et le cadre organique, apparemment insuffisants, ne permettront pas de faire face.
Le rôle du ministère public soulève aussi des questions. Le tribunal doit suivre le dossier, mais il appartient au ministère public de saisir le tribunal. Le ministère public ne serait-il donc plus apte à assurer le suivi du dossier ?
Des questions se posent également à propos de la victime. Faut-il limiter son rôle à la constitution de partie civile ? Certaines victimes ne se constituent pas partie civile pour des raisons financières ou économiques.
Ne faudrait-il pas étendre la compétence du tribunal de l'application des peines à d'autres mesures pénales, comme la probation ?
M. Willems note que les commissions de libération conditionnelle, bien que prévues comme une mesure temporaire, semblent fonctionner convenablement. Est-il dès lors nécessaire de passer à un tout nouveau système ? Un tel système représentera-t-il bien une plus-value par rapport aux commissions actuelles ?
Mme Talhaoui demande combien de personnes sont actuellement placées sous surveillance électronique à domicile. Comment cette situation va-t-elle évoluer à l'avenir ? Qui entre en ligne de compte pour une telle mesure ?
Mme Nyssens est interpellée par le fait que la probation et la défense sociale restent en dehors du champ d'application du projet. Ce choix est-il dicté uniquement par des impératifs budgétaires ou est-il basé sur d'autres raisons ?
M. Hugo Vandenberghe aimerait savoir dans quelle mesure le tribunal de l'application des peines peut modifier en toutes circonstances les modalités de la peine qui a été coulée en force de chose jugée. Certaines règles d'application n'impliquent-telles pas une modification de la peine ?
En ce qui concerne la distinction entre les peines de moins de trois ans et celles de plus de trois ans, M. Vanacker répond que dans l'application pénitentiaire des peines, il y a toujours eu des moments charnières.
Lorsqu'il s'agit de certaines peines (légères), on doit en effet pouvoir réagir beaucoup plus rapidement parce que les délais sont plus courts. Pourquoi avoir choisi justement de fixer le seuil à trois ans ? Ce seuil est peut-être arbitraire, mais l'intervenant est partisan d'un certain compartimentage des peines. Il n'est pas logique que les personnes qui ont été condamnées à une peine courte de moins de trois ans soient privées de certaines choses, par exemple au niveau de leur carrière. Il ne faut pas rendre la procédure applicable aux catégories de peines inférieures à trois ans à ce point complexe que cela revienne en fait à les exclure. Tel n'est pas le but.
Quant aux questions portant sur l'augmentation de la charge de travail et sur les moyens, il serait préférable de les adresser aux présidents des commissions de libération conditionnelle. L'intervenant peut difficilement prendre position à ce sujet. Il observe toutefois que le projet à l'examen intègre dans l'organisation judiciaire les assesseurs qui dépendent aujourd'hui en partie du service d'exécution des peines et des mesures. On opte pour un tribunal d'application des peines composé en quelque sorte de juges profanes. La comparaison est clairement faite avec les membres non professionnels des tribunaux du travail.
Le nouveau système entraînera à coup sûr une augmentation de la charge de travail. Mais le projet de loi en tient compte dans une certaine mesure en prévoyant que le juge statue seul dans un certain nombre de cas et en prévoyant aussi une procédure accélérée pour les peines de moins de trois ans.
M. Hugo Vandenberghe renvoie à cet égard à l'intervention de Mme Etienne selon laquelle la procédure pour les peines de moins de trois ans se limitera pour le juge à un entérinement; les critères requis dans la loi pour apprécier la situation lorsqu'il s'agit de peines de moins de trois ans ne sont pas pertinents.
M. Vanacker se réfère à la situation actuelle. Les peines de plus de trois ans passent devant les commissions de libération conditionnelle, contrairement à celles de moins de trois ans, hormis quelques exceptions dans des dossiers délicats. La distinction existe donc d'ores et déjà.
Selon M. Hugo Vandenberghe, on peut affirmer qu'en matière d'application des peines, l'on veut éviter une décision politique, en écartant l'automatisme et en laissant au pouvoir judiciaire le soin de décider. Il est évident que, dans ce cas, le pouvoir judiciaire doit avoir une liberté d'appréciation.
M. Willems demande quelle est au juste la procédure actuelle pour les peines inférieures à trois ans.
De heer Vanacker répond que les peines supérieures à trois ans sont soumises aux commissions de libération conditionnelle. Pour les peines de trois ans et moins, on applique le système de la libération provisoire. Pour certains cas, par exemple ceux impliquant des délinquants sexuels, on fait preuve d'une certaine réserve et il est possible de transmettre le dossier aux commissions.
Le projet de loi prévoit la possibilité de commuer une peine d'emprisonnement en peine de travail autonome. Là aussi, on se trouve dans la situation où un juge peut modifier la décision d'un autre juge.
En ce qui concerne le rôle du ministère public et la demande de confier à l'autorité requérante la compétence d'assurer le suivi des règles d'application, l'intervenant renvoie au projet de loi à l'examen.
Par rapport à la pratique actuelle des commissions de libération conditionnelle, le ministère public dispose d'un droit d'initiative beaucoup plus grand. Vu la fonction qui est la sienne, l'intervenant est toutefois mal placé pour juger de cette question. Il constate cependant que l'action des parquets diffère parfois sensiblement; une certaine uniformisation semble souhaitable.
En ce qui concerne la victime et la limitation à la partie civile, l'intervenant retient que le projet de loi met clairement fin à un certain nombre de traitements discriminatoires des victimes.
La victime est précisément définie; on a certes ramené la notion de victime à celle de partie civile, mais il y a, à travers l'ensemble du projet, uniformité du rôle que la victime peut assumer dans le cadre de l'exécution de la peine. La victime bénéficie donc d'un traitement identique, quel que soit le type de peine.
À la question de savoir si la probation doit relever de la compétence des tribunaux de l'application des peines, l'intervenant répond que la réglementation proposée pour ceux-ci ne représente qu'un stade intermédiaire. Il ne faut pas oublier que les commissions de libération conditionnelle ont été installées à la hâte, dans la foulée des travaux de la commission Dutroux, et que l'on se trouve actuellement en butte à des difficultés budgétaires. Si les tribunaux de l'application des peines doivent être investis immédiatement de toutes les compétences, ils se feront encore attendre longtemps, faute de moyens. Le projet à l'examen règle en priorité les éléments de l'exécution de la peine qui sont actuellement dépourvus de base légale, comme la permission de sortie, le congé pénitentiaire, et la surveillance électronique. L'intervenant se réjouit de cette réglementation.
M. Hugo Vandenberghe craint que l'introduction progressive, pour des raisons budgétaires, des compétences dévolues aux tribunaux de l'application des peines ne puisse être source de confusion. Pour certains aspects de l'exécution de la peine, c'est le tribunal de l'application des peines qui sera compétent; pour d'autres aspects, la commission de libération conditionnelle restera compétente; pour la probation et l'internement, il y aura encore un autre statut. Cette situation ne complique-t-elle pas l'accessibilité du droit et l'unité des décisions ?
M. Vanacker répond que les dispositions transitoires prévoient clairement que les commissions de libération conditionnelle seront supprimées dès l'installation des tribunaux de l'application des peines.
L'intervenant ne pense pas qu'il y ait un risque d'inégalité juridique parce que la commission de probation subsistera. À l'heure actuelle, on a en effet aussi des commissions de libération conditionnelle et des commissions de défense sociale qui coexistent, sans que cela cause le moindre problème. C'est surtout une question de spécialisation des commissions en question.
S'agissant de la surveillance électronique, l'intervenant précise qu'environ 340 personnes portent un bracelet électronique. À l'heure actuelle, la capacité maximale est de 350 personnes. Techniquement parlant, on pourrait la porter à 450 personnes, mais cela poserait alors un problème de personnel.
Il a été demandé à la ministre d'élaborer un plan permettant d'étendre la surveillance électronique à 600 personnes. Le projet à l'examen offre l'avantage de préciser très clairement qui peut bénéficier de la surveillance électronique. Une matière qui est actuellement réglée par voie de circulaires, se voit donc dotée d'une base légale.
Le projet règle aussi une série de modalités liées à la surveillance électronique, telles que le congé pénitentiaire. Il est prévu explicitement que ce congé est accordé par le juge d'application des peines dans le cadre de la surveillance électronique.
Le projet de loi limite la surveillance électronique à une période de 12 mois.
L'intervenant se réfère à l'option de la ministre consistant à ne plus construire de prison supplémentaire alors que l'on veut, dans le même temps, allonger la durée des emprisonnements. Parallèlement à cela, une série de détenus qui séjournent actuellement en prison pourraient bénéficier d'un système de surveillance électronique. L'intervenant n'a pas le sentiment que le filon de la surveillance électronique soit épuisé.
D'autre part, il se demande quelle sera l'attitude des juges d'application des peines par rapport à la surveillance électronique. Celle-ci est actuellement retenue, dans une série de cas, comme phase test préalablement à la libération conditionnelle.
L'intervenant n'en est pas partisan parce qu'il pense qu'il faut plutôt la considérer comme une forme ordinaire d'application de peine.
En réponse à la question de savoir si le tribunal d'application des peines peut modifier la peine infligée, l'intervenant renvoie aux dispositions du projet relatives à la détention limitée et à la commutation en peine de travail autonome. Il fait remarquer que les peines de travail autonomes ont été multipliées par cinq dans certains arrondissements, ce qu'il trouve inacceptable. La peine alternative doit être une alternative à un emprisonnement. Or, l'intervenant constate une augmentation tant des peines alternatives que des emprisonnements. On peut donc se demander si la peine alternative n'est pas appliquée dans des cas où aucune peine n'était prononcée précédemment.
4. Audition de M. Daniel Martin, directeur du Forum National pour une politique en faveur des victimes
A. Exposé de M. Martin
L'orateur précise que, vu la brièveté du délai qui lui est imparti pour prendre connaissance des textes à l'examen, et le fait que le Forum national n'a pas encore eu l'occasion de les examiner, il n'entend pas communiquer ici un avis officiel, mais plutôt un certain nombre de réflexions et préoccupations, alimentées pour partie par des travaux antérieurs du Forum national sur des matières proches, comme la libération conditionnelle, et pour partie par son expérience professionnelle personnelle dans un service d'aide aux victimes depuis de nombreuses années.
Pour rappel, le Forum national a comme principales préoccupations la mise en œuvre de principes fondamentaux de justice pour les victimes, à tous les stades de la procédure pénale.
Ses recommandations dans le domaine de la politique en faveur des victimes ont toujours été guidées par l'objectif majeur de prévenir les victimisations secondaires.
C'est assez facilement que le Forum, au cours de ses dix années d'existence, a pris positions à propos des modalités de l'accueil ou de la prise en charge des victimes par la police, ou dans le cadre judiciaire, ou encore par les services d'assistance et d'aide.
Par contre, l'approche de la position de la victime dans l'exécution de la peine s'est avérée plus délicate.
À titre d'exemple, le plan stratégique de 1996 pour une politique nationale en faveur des victimes, qui se montrait, de manière générale, très volontariste et progressiste, s'est montré fort prudent sur le terrain de l'exécution des peines.
Deux préoccupations se croisaient. D'une part, la difficulté d'une prise de contact avec la victime, des années après les faits, alors que l'annonce d'une décision en rapport avec l'exécution de la peine — et particulièrement une décision de sortie ou de mise en liberté d'un condamné — est de nature à rouvrir des blessures. Cet argument a d'ailleurs souvent été utilisé pour recommander une grande prudence en la matière.
À l'inverse, on peut s'attendre à ce que certaines victimes, qui souhaitent s'informer du sort de l'auteur, préfèrent être informées par un canal officiel, organisé de manière prévisible, plutôt que par la rue ou, pire, par une confrontation soudaine avec cet auteur.
L'aspect rassurant est d'autant plus grand, s'il apparaît qu'une surveillance effective de l'auteur est organisée par un service social spécialisé ou par la police.
Deux questions ont guidé la réflexion que le Forum national a pu avoir sur la problématique de la position de la victime dans la phase de l'exécution des peines:
— prend-on suffisamment en compte les intérêts propres aux victimes, mais aussi les dangers qu'elles peuvent courir à l'occasion des décisions relatives à l'exécution des peines ?
— les procédures mises en place et les politiques menées en matière d'exécution des peines sont-elles examinées du point de vue des victimes et de leurs proches ?
On peut se réjouir que ces deux préoccupations soient présentes dans les projets de loi en question, même s'il paraîtrait excessif de dire qu'elles en constituent un fil conducteur.
La mise en place, au début de 1996, d'un groupe de travail « victimes et exécution des peines », dont les travaux devaient servir de base aux premières dispositions réglementaires visant à la reconnaissance de la victime dans le cadre de l'exécution des peines, a contribué à mieux cerner les enjeux, les difficultés inhérentes à cette pratique, mais aussi les résistances que l'on peut attendre dans différents milieux professionnels, davantage habitués à gérer la problématique du traitement de la délinquance ou de la réinsertion sociale que le contact avec les victimes.
Le groupe de travail avait notamment comme caractéristique de mettre en contact des personnels, à différents niveaux de responsabilité, notamment du ministère de la Justice et des organismes du secteur communautaire et régional, tantôt plus spécialisés dans la problématique « auteurs », et tantôt dans la problématique « victimes ».
La confrontation des points de vue s'est souvent avérée très intéressante sur le plan pratique.
Il faut également mentionner, dans l'évolution des travaux du Forum national, la Charte des droits des victimes, qui expose une série de droits fondamentaux.
Dans l'esprit de cette Charte, c'est l'ensemble des droits des victimes qui devraient être garantis à tous les stades de la procédure, et pas seulement l'un ou l'autre, comme le droit à l'information ou le droit de donner de l'information.
Il est vrai que la Charte mentionne explicitement ce double droit dans la phase de l'application des peines. Au moment où elle a été établie, il apparaissait déjà que le service d'accueil des parquets avait un rôle crucial à jouer en cette matière, tant au début qu'au cours de l'exécution des peines.
La Charte mentionnait du reste les droits particuliers récemment introduits dans le cadre de la libération conditionnelle, et formulait une recommandation générale: la victime qui le souhaite devrait pouvoir être informée, non seulement de la libération conditionnelle, comme déjà prévu par la loi, mais aussi du congé pénitentiaire, de la libération provisoire, de la libération à l'essai, ou de la décision de libération de l'intéressé.
En effet, du point de vue de la victime, ce qui compte, c'est de savoir si l'auteur des faits, quelle que soit la nature de l'exécution des peines, est susceptible de la rencontrer, et si des représailles sont possibles, alors que la phase d'exécution des peines constitue en principe une parenthèse pendant laquelle la victime pourrait se sentir en sécurité.
Le Forum national est revenu sur le sujet à propos de l'examen du projet de directive ministérielle relative à la position de la victime dans la procédure de libération conditionnelle, directive qui remplace la « procédure à court terme » instaurée en 1996, et qui avait vu les premières initiatives de reprise de contact avec des victimes pour les informer du processus d'exécution des peines, recueillir éventuellement leurs attentes quant au fait d'être informées de décisions ultérieures, et quant à des conditions particulières qui pourraient être imposées à l'auteur.
L'examen de cette directive a d'abord été l'occasion de constater que, comme souvent, on remplace du provisoire par du définitif, de l'administratif par du légal, sans qu'il en résulte nécessairement un approfondissement de l'approche d'un problème, ou une augmentation des garanties offertes aux victimes.
La suppression des deux circulaires sur la procédure courte (au niveau judiciaire en 1996 et au niveau pénitentiaire en 1997) a eu pour effet de faire disparaître une série d'initiatives qui avaient vu le jour en milieu carcéral et qui s'avéraient utiles pour donner à l'exécution de la peine une orientation vers la réparation (dont il est également question dans le projet à l'examen).
Elle a notamment fait disparaître la fiche-auteur, ainsi que certaines dispositions pratiques qui visaient à faire en sorte que les informations relatives à l'indemnisation de la victime soient effectivement présentes dans les dossiers des condamnés.
Il en résultait donc en fait un affaiblissement des efforts pour une prise en compte cohérente du sort de la victime, et ce tant dans le traitement des dossiers de libération conditionnelle que dans d'autres hypothèses.
Les effets s'en sont rapidement fait sentir sur le terrain.
À propos des catégories de victimes, la question s'était posée de savoir comment organiser le fait que certaines victimes — celles avec qui on ne prenait pas contact d'office — doivent se manifester à travers une déclaration écrite par laquelle elles demandent à être associées à la procédure.
On peut supposer que le problème se posera dans le cadre du projet à l'examen.
Le Forum s'était prononcé en cette matière pour une approche proactive.
Si l'on souhaite que la victime se manifeste, encore faut-il lui donner l'assurance qu'elle dispose de tous les éléments nécessaires pour ce faire, ce qui pose le problème de son information.
Différentes formules avaient été préconisées par le Forum à l'époque, notamment la prise de contact par courrier avec les victimes à la suite de la condamnation pénale, pour recueillir leur attente quant au fait d'être informées à propos de l'exécution des peines.
De plus, la nécessité avait été soulignée de prendre en compte cette problématique dès le début de l'exécution de la peine, et non de s'intéresser à la question au moment de la libération conditionnelle, c'est-à-dire fort tard, et dans les plus mauvaises conditions pour la victime, restée longtemps dans l'ignorance de toute évolution sur l'exécution de la peine.
Enfin, il avait été souligné que la possibilité pour la victime d'obtenir des informations sur le dossier particulier qui la concerne devait être replacée dans un contexte plus général d'information sur l'exécution de la peine.
L'expérience montre en effet qu'un certain nombre de victimes cherchent à obtenir des informations, et dans le passé, on a pu constater qu'elles frappaient à toutes les portes, s'adressants aux directions d'établissements, à l'administration centrale, voire au ministre de la Justice.
Le Forum s'est toujours préoccupé de la nécessité de répertorier et de centraliser les demandes d'information des victimes en un point précis.
Il lui a paru raisonnable de le faire dans la farde-victime ou dans une cote-victime du dossier pénal.
On a, dans l'intervalle, assisté à un début de mise en place d'un tel système, au niveau de la gestion des dossiers pénaux au sein du parquet, même si l'on n'a pas encore l'assurance que la formule d'une farde-victime soit effectivement disponible au sein des parquets.
Il faudrait aussi organiser une forme de coordination et de collaboration entre les services d'aide aux victimes pour s'assurer que l'information aboutisse finalement à la farde-victime, ou, en tout cas, au service d'exécution des peines du parquet.
L'examen de la directive sur l'application de la libération conditionnelle comporte d'autres points liés au présent débat, et notamment la question de savoir comment faire en sorte que l'information sur les parties civiles soit disponible (dommages et intérêts dus aux parties civiles, remboursements éventuels, ...).
Une proposition était la communication systématique, par les greffes, des décisions sur les intérêts civils vers la section « exécution des peines » des parquets.
Il faut souligner que, chaque fois que l'on a tenté de prendre en compte cette dimension, que ce soit pour l'octroi de libérations conditionnelles, ou la mise en place de formules de remboursement des victimes dans le cadre de la justice réparatrice, on s'est heurté au caractère extrêmement lacunaire des dossiers sur ces matières.
Un autre point concerne l'importance d'une fiche-auteur, par opposition à la fiche-victime, largement utilisée dans le cadre de la procédure de libération conditionnelle.
La fiche-auteur, gérée en principe du côté de l'administration de l'exécution des peines, comporte un certain nombre d'informations communicables à la victime.
Il est apparu en effet que, lorsque les victimes sont en contact avec le service accueil des parquets, elles sont amenées à formuler des préoccupations et des recommandations, sans avoir la moindre information sur les orientations que peut prendre l'exécution de la peine, ni sur les intentions du détenu.
Il ne s'agit nullement de donner à la victime un accès direct au plan de reclassement, mais plutôt de définir un nombre limité d'informations qui pourraient être communiquées à et par l'assistant de justice, ou dont celui-ci pourrait tenir compte lorsqu'il est chargé d'informer les victimes et de recueillir leurs attentes.
L'absence de cette fiche-auteur a pour effet que la victime est invitée à prendre position sans avoir aucune idée de l'utilité ou du caractère réaliste de ses remarques, et que, de son côté, le travailleur social est parfois très embarrassé, parce qu'il détient des informations dont il ne sait pas s'il peut ou non les communiquer.
En ce qui concerne le droit de la victime à être entendue, la procédure actuelle a conduit à une situation qu'il ne faudrait pas reproduire: dans certains cas, l'assistant de justice chargé de prendre contact avec la victime, dans la perspective de son droit d'être entendue par la commission, se posait la question de l'opportunité de prendre contact avec certaines victimes.
Le Forum a clairement exprimé sa préférence pour l'organisation d'un véritable droit de la victime à être informée et entendue, quitte à lui donner la possibilité de revenir sur la position qu'elle avait initialement prise.
Le problème se pose, à cet égard, d'identifier des victimes qui ne se sont pas constituées partie civile.
On a opté pour une limitation à la seule partie civile du droit d'être informé et entendu. Ce choix pose problème, l'alternative étant une cote-victime suffisamment bien établie, et peut-être aussi le recours au statut intermédiaire de personne lésée, établi par le Code d'instruction criminelle.
Une difficulté majeure mentionnée par les victimes (peu nombreuses) qui font le choix d'être entendues par les commissions de libération conditionnelle concerne le fait que, dans la plupart des cas, ces auditions se font dans le cadre des établissements pénitentiaires.
Il serait souhaitable qu'à l'avenir, on privilégie au maximum l'audition des victimes au siège de la juridiction plutôt que dans l'établissement pénitentiaire (même si la juridiction se déplacera sans doute souvent dans cet établissement pour des raisons de sécurité compréhensibles), et un contact de la victime avec le représentant de l'auteur, plutôt qu'avec l'auteur lui-même.
Un autre élément essentiel à prendre en considération pour la discussion du projet à l'examen est la décision-cadre du Conseil de l'Union européenne.
Celle-ci insiste sur la nécessité de considérer les besoins des victimes et d'y répondre de manière globale et coordonnée, en évitant des solutions parcellaires ou incohérentes, qui risquent d'entraîner des préjudices secondaires.
Cet élément est particulièrement important, compte tenu du fait que le projet ne traite pas de tous les cas dans lesquels une libération est envisagée.
La décision-cadre fournit encore une indication importante, à savoir que toutes les victimes — dont la décision-cadre donne une définition beaucoup plus large que le projet — devraient avoir la possibilité d'être informées, au moins dans le cas où il existe un danger pour elles.
On passerait, selon l'orateur, à côté d'un aspect important du problème si, au nom de la facilité ou de la clarté légale, l'on écartait un certain nombre de victimes du bénéfice de ces dispositions.
Donner à la victime un rôle et un statut dans le cadre de l'exécution de la peine s'inscrit évidemment dans le prolongement d'une politique en faveur des victimes.
Il faut, comme déjà indiqué, pouvoir le faire en tenant compte des avancées que l'on a déjà réalisées à des stades antérieurs de la procédure pénale.
De ce point de vue, en revenir à la seule hypothèse de la constitution de partie civile constitue un repli par rapport à la tendance générale que l'on observe dans la procédure pénale.
A-t-on la garantie, en l'état actuel des choses, que la plupart des victimes qui auraient besoin d'être protégées par rapport à des mesures d'exécution des peines feront partie de la catégorie des constitutions de partie civile ?
Le projet entend « responsabiliser » la victime. Cet argument a déjà été utilisé lorsqu'on a créé la figure juridique de la déclaration de personne lésée.
Mais, d'une part, combien de fois la victime va-t-elle devoir se manifester et, d'autre part, n'y a-t-il pas un risque de mélange de genres, entre la constitution de partie civile dont l'objectif majeur reste de faire valoir ses droits à un dédommagement civil, et le droit des victimes à être informées des mesures d'exécution des peines susceptibles d'avoir un retentissement sur leur sécurité et leur qualité de vie ?
Le gouvernement exprime la volonté d'impliquer la victime de manière maximale mais, à l'examen, cette assertion peut être relativisée.
Outre le fait que beaucoup de victimes hésitent ou renoncent à se constituer partie civile pour différentes raisons (obstacles économiques, manque d'informations, ...), il y a des formes de criminalité où l'on imagine assez difficilement une telle démarche, comme celle de la violence intra-familiale, où l'information sur une éventuelle libération est pourtant vitale, si l'on veut instaurer chez la victime un sentiment de sécurité.
Il serait même souhaitable que le législateur belge envisage de prévoir une définition plus générale de la notion de victime, qui pourrait trouver sa place à l'article 3bis du Code d'instruction criminelle et s'appliquer dans toutes les législations mises en place sur ce thème.
À défaut, il faudra, dans chaque législation, se poser la question de savoir quel sens donner au terme « victime » dans ce contexte particulier, et le risque est réel de ne plus pouvoir clairement communiquer avec la victime sur les droits qui lui sont reconnus.
Enfin, en ce qui concerne le statut juridique externe des détenus, et l'idée que ce projet de loi serait centré sur une exécution de la peine orientée sur la réparation, l'orateur s'étonne à nouveau du recul opéré par rapport à la législation actuelle.
En effet, dans le projet, le critère qui devient essentiel est le risque que le condamné importune la victime.
Ce critère est certes très important, mais est-il suffisant ?
L'orateur s'étonne également que la problématique de l'indemnisation des victimes ne soit envisagée comme un critère important que dans deux cas: celui de la surveillance électronique et celui de la libération provisoire en vue d'éloignement du territoire.
Où est l'idée de la justice réparatrice, et celle de la détention orientée vers la réparation ?
Est-on vraiment sûr que, dans le cadre de la libération conditionnelle, ou d'autres formes de libération, davantage de garanties soient offertes à la victime, que son indemnisation sera prise en compte, ce qui semble ressortir des arguments utilisés dans l'exposé des motifs ?
B. Échange de vues
M. Mahoux souligne qu'il est important à la fois de prendre en compte les victimes en tant que telles, et de garder à l'esprit la nécessité de laisser à la justice le soin de faire justice.
En outre, il ne faudrait pas que la création d'un tribunal d'application des peines soit interprétée comme une manière de mener un second procès.
La question se pose dès lors de savoir qui est partie à la cause, mais le président du Forum national a indiqué qu'il n'y avait pas, sur ce point, de revendication de la part des victimes.
En ce qui concerne les critères à prendre en compte, mis à part le critère essentiel de la dangerosité, et s'il ne s'agit pas de réparation, quel argument peut-on invoquer pour justifier l'exigence que les victimes non constituées partie civile soient systématiquement informées au moment de l'application des peines ?
L'intervenant souhaiterait également savoir s'il interprète correctement les propos de l'orateur en disant que la réparation financière devrait être, selon lui, une condition sine qua non de la décision de libération du tribunal d'application des peines, y compris à l'égard de ceux dont la seule possibilité de réparer serait de sortir de prison pour travailler.
Enfin, en ce qui concerne la fiche-auteur, serait-elle, dans l'esprit de l'orateur, consultable par toutes les victimes ou certaines d'entre elles ?
Mme de T' Serclaes rappelle que, dans le cadre de l'audition des représentantes du secteur des maisons de justice, il a été souligné que certaines victimes exprimaient le fait qu'on les écoutait pour la première fois, alors que l'on se trouvait déjà fort loin dans le processus judiciaire.
Comment expliquer une telle situation ?
Comment faire pour que l'information de la victime porte aussi sur la manière dont l'exécution de la peine va se passer ?
L'intervenante rappelle par ailleurs que le Sénat vient de voter un projet de loi sur la « médiation pénale », qui vise en réalité la médiation auteur-victime.
Celle-ci peut intervenir à tous les stades de la procédure, y compris celui de l'exécution de la peine.
Comment cela peut-il s'insérer dans le projet de loi sur le statut juridique externe des détenus, et dans les autres systèmes mis en place en vue de l'information de la victime ?
M. Willems souligne que l'on parle toujours ici de la victime, alors qu'en fait « la victime » n'existe pas. L'intervenant estime qu'il faut faire une distinction en fonction de la nature de l'infraction. Si l'on veut accorder à la victime des droits assez étendus au niveau de l'application des peines, il s'agit sans doute surtout d'infractions qui ont porté atteinte à son intégrité physique (par exemple commises par un délinquant sexuel), et pas des infractions visant des biens (par exemple un vol).
Mme Nyssens rappelle que le champ d'application du projet de loi est limité, en ce qui concerne les libérations qui seront de la compétence du tribunal d'application des peines. Une série de libérations restent en effet du ressort du ministre de la Justice.
Du point de vue du Forum, comment expliquer aux victimes qu'elles n'auront pas de droits — notamment de droit d'information — lorsque, par exemple, les détenus sortiront pour des raisons exceptionnelles liées à la surpopulation carcérale ?
Quels sont, par ailleurs, les droits fondamentaux visés, notamment, dans la Charte et qui ne seraient pas repris dans le projet de loi ?
M. Martin répond comme suit aux différents intervenants.
Il confirme tout d'abord qu'il n'est nullement question d'envisager que les victimes soient parties à un nouveau procès, si tant est qu'il s'agisse de cela.
Au contraire, la position constante du Forum national, mais aussi de l'organisation en faveur des victimes sur le plan international, est qu'il ne faut pas faire peser sur la victime le poids d'une décision sur les modalités d'exécution de la peine, qui appartient essentiellement à l'État.
En ce qui concerne la constitution de partie civile, on s'est rendu compte que les catégories de victimes qui nécessitaient un traitement consciencieux et approprié, et la mise en œuvre des droits garantis sur le plan international, n'étaient pas toutes désireuses ou en mesure de se constituer partie civile, et qu'il fallait donc leur permettre, notamment, le droit à l'information.
La déclaration de personne lésée permet d'identifier les victimes qui ont souhaité être informées des étapes ultérieures de la procédure, et peut donc être l'élément pratique à partir duquel on organise un système d'information.
M. Willems souligne que la partie civile peut être déboutée, par exemple par le tribunal correctionnel, lorsque ce dernier estime qu'elle ne justifie pas de l'intérêt requis. La déclaration de personne lésée doit être faite durant l'instruction, stade auquel nul ne peut être débouté ni s'entendre dire qu'il ne justifie pas de l'intérêt requis.
Mme de T' Serclaes fait observer qu'une définition existe dans la loi sur la libération conditionnelle. Le problème est que le projet de loi se situe en retrait des dispositions légales existantes.
M. Martin renvoie à ses précédentes déclarations en ce qui concerne la déclaration de personne lésée.
En ce qui concerne la « dangerosité », comment va-t-on pouvoir déterminer qu'un danger existe par rapport à des personnes qui ne se sont pas constituées partie civile, mais redoutent par exemple des représailles, si ces personnes ne sont pas prises en compte dans la procédure ?
Quid des personnes qui souhaitent simplement ne pas être importunées, ou avoir la garantie qu'elles ne rencontreront pas l'auteur ?
Comment rencontrer ces attentes, si les personnes en question ne sont pas prises en considération à défaut de constitution de partie civile ?
L'orateur rappelle que les critères à utiliser étaient notamment présents dans la directive précitée sur la libération conditionnelle, ainsi que dans la directive du collège des procureurs généraux, mise en place à la même occasion, et qui déterminait dans quels cas il fallait reprendre contact avec la victime.
En ce qui concerne la prise en compte de la réparation dans la décision sur les modalités d'exécution de la peine, l'orateur a voulu souligner qu'il y avait manifestement un recul, ou du moins une incertitude, par rapport à une volonté antérieure de prendre en compte cet élément.
Le projet parle d'un plan de reclassement, mais ne dit rien de la prise en compte, dans celui-ci, des éléments relatifs à la victime.
À l'heure actuelle, ces éléments — y compris ceux relatifs à la réparation — sont disponibles, même si la commission de libération conditionnelle n'a pas l'obligation d'en tenir compte.
Le projet ne semble faire intervenir le critère de l'indemnisation que pour une catégorie limitée de personnes, celles qui vont être éloignées du territoire.
L'orateur s'étonne de cette différence de traitement.
Dans la perspective de la détention réparatrice, une autre approche serait de dire qu'il faut travailler à la réparation, mais sur base volontaire, en créant un contexte favorable à l'idée de réparation, à tous les stades de l'exécution des peines. En faire une condition qui intervient tardivement, à la veille d'une libération, n'est pas le meilleur contexte pour poser le problème de la réparation.
Quant à la fiche-auteur, elle n'est évidemment pas communiquée à la victime. C'est un document, établi essentiellement en prison, et centré sur la problématique des contacts entre l'auteur et la victime. Il comportait un certain nombre d'informations, dont des rubriques communicables à l'assistant de justice chargé de l'accueil des victimes.
En recherchant un équilibre, et moyennant beaucoup de précautions sur le plan déontologique, le groupe de travail précité avait déterminé les informations minimales qui pourraient être communiquées à la victime (ex. le fait de savoir si l'auteur avait des autorisations de sortie, et si la victime risquait dès lors de le rencontrer).
En l'absence d'un tel système, si l'assistant de justice a besoin de telle information, il n'y a plus aucune procédure ou filière qui permette de l'obtenir de manière prévisible et relativement uniformisée.
Quant au fait que des victimes seraient entendues pour la première fois à un stade déjà très avancé de la procédure judiciaire, sans doute plusieurs éléments peuvent-ils expliquer cette situation.
Malgré les progrès réalisés, bon nombre de victimes passent encore entre les mailles du filet, parce que le dispositif de première assistance n'est pas optimal.
Le Forum national s'est exprimé à plusieurs reprises à ce sujet.
Les collaborations structurelles mises en place ne fonctionnent pas nécessairement.
Les formulaires de renvoi prévus dans les accords de coopération et dans les circulaires ne sont utilisés que très rarement.
L'orientation au départ des services d'accueil des juridictions est loin d'être systématique.
En outre, en visant la libération conditionnelle, on a travaillé sur la fin de la chaîne. À défaut d'un système organisé pour identifier toutes les victimes dès le stade initial de la procédure, il n'est pas étonnant que l'on trouve encore, notamment pour de longues peines, des personnes qui n'ont jamais eu la possibilité d'être entendues ou qui n'ont jamais eu l'occasion de se voir proposer une information.
En ce qui concerne plus spécialement l'information sur l'exécution des peines, le Forum a mis l'accent sur le fait qu'à côté des attentes d'information sur le dossier personnel de l'auteur, il existe un besoin d'information plus général quant à l'exécution de la peine.
Il existe beaucoup de malentendus et de difficultés, et si, de plus, le législateur remodèle complètement le champ de l'exécution des peines, une politique d'information sera vraiment nécessaire (cf. la brochure intitulée « Lorsque l'auteur est derrière les barreaux », établie voici quelques années, et très appréciée des victimes).
Une question délicate est de savoir s'il faut privilégier certaines catégories de victimes -comme celles qui ont subi une atteinte à leur intégrité physique ou psychique — dont on aurait l'impression a priori qu'elles requièrent plus d'attention.
Si la distinction entre l'atteinte aux biens et l'atteinte aux personnes est aisée sur le plan juridique, elle est beaucoup moins nette du point de vue de l'expérience des victimes.
La précédente législation a essayé de repérer toutes les infractions où pouvait se poser le problème de la menace, de la confrontation, de la proximité, du risque vital, ..., avec toutefois un correctif: si des victimes ont fait l'effort, malgré les difficultés, d'interpeller le système pénal, cela ne vaut-il pas la peine de leur offrir la possibilité de faire part de leurs préoccupations, étant entendu que l'instance n'a aucune obligation de donner suite à leur demande ?
Quant à la différence de traitement opérée par le projet selon le type de libération, on ne peut guère s'en satisfaire du point de vue logique ni du point de vue de la politique en faveur des victimes.
Sauf à imaginer que l'on créerait dans ce genre d'initiatives des filtres qui permettraient de faire en sorte qu'aucune des personnes dont la sortie pourrait inquiéter une victime ne soit concernée, l'orateur pense qu'il faudrait prévoir une formule d'information, même si cela peut poser plus de problèmes pratiques que dans d'autres hypothèses.
En ce qui concerne la prise en compte des autres droits, l'orateur voulait souligner que les droits fondamentaux des victimes comprennent des éléments comme le droit à la sécurité et à l'assistance.
On a pu constater, dans le cadre des précédentes réglementations, qu'il était essentiel d'anticiper par rapport à l'idée que la reprise de contact avec une victime, de même que l'audition de celle-ci, dans le cadre de l'exécution des peines pouvaient être des moments difficiles à vivre pour la victime, où des besoins nouveaux pouvaient apparaître.
Il importe donc, dans l'organisation de ce dispositif, d'avoir l'assurance que les victimes qui auraient besoin d'une aide complémentaire en raison de ces circonstances soit se verront proposer une orientation, soit disposeront d'une information de la même nature que celle qu'elles peuvent recevoir tout au début des contacts avec la justice.
De même, il existe un droit général à bénéficier d'un traitement correct. De ce point de vue, le projet sur le tribunal d'application des peines révèle un grand souci de professionnalisation des magistrats et des assesseurs par rapport à la problématique du traitement des auteurs et de la réinsertion.
La même attention devrait être accordée, en ce qui concerne par exemple la formation en matière d'accueil des victimes.
Les cas seront peut-être beaucoup plus rares, mais l'expérience que l'on a pu avoir dans le cadre des commissions de libération conditionnelle montre que parfois, celles-ci ne sont pas encore préparées à créer un contexte favorable à la reconnaissance, à l'audition et à l'expression de la victime, même si, pratiquement, les possibilités qu'on lui offre restent très limitées.
V. DISCUSSION DES ARTICLES
Article 1er
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 2
Mme Nyssens constate que le mandat des juges au tribunal d'application des peines est spécifique. La question de leur durée se pose, étant donné que les autres mandats spécifiques (juge d'instruction, juge de la jeunesse, ...) ont une durée différente.
La ministre répond, quant au principe d'une limitation dans le temps, qu'il ne s'agit pas d'une nouveauté (cf. le mandat du procureur fédéral), et que l'on s'est inspiré des commissions de libération conditionnelle.
Il importe qu'il continue à exister une dynamique entre le juge du fond et le juge de l'application des peines.
De plus, cela se justifie en raison de la spécificité de la fonction.
Quant au terme de huit années, il est vrai que l'on aurait pu s'aligner plutôt sur la périodicité des autres mandats (1 an — 2 ans — 5 ans). On a préféré prévoir des périodes un peu plus longues (4 ans — 4 ans, avec une évaluation après 1 an et après 4 ans).
M. Hugo Vandenberghe se réfère à l'avis du Conseil supérieur de la Justice, qui se demande s'il ne serait pas opportun de prolonger le mandat en cas d'évaluation positive à l'issue d'un terme de huit ans. Le tribunal de l'application des peines serait ainsi composé de juges expérimentés. Pourquoi faut-il limiter la durée du mandat à huit ans ?
Mme Talhaoui estime qu'il est nécessaire de prévoir une évaluation.
Mme de T' Serclaes demande comment sont évalués les juges au tribunal d'application des peines.
La ministre renvoie à l'article 21 du projet. La procédure est calquée sur celle de l'évaluation des juges, mais en tenant compte du fait que l'on a ici un tribunal par ressort de cour d'appel.
Quant à l'observation du Conseil supérieur de la Justice, l'oratrice renvoie aux raisons qu'elle a précédemment explicitées.
Un renouvellement est opportun, et d'autre part, juges et assesseurs ne seront pas nécessairement tous renouvelés en même temps, de sorte que l'expertise va perdurer. On reste, à cet égard, dans la ligne de la loi de 1998.
Article 3
M. Hugo Vandenberghe se réfère aux remarques des commissions de libération conditionnelle néerlandophones. « L'article 3.1º permet d'avoir une ou plusieurs chambres d'application des peines. En faisant du tribunal de l'application des peines une section du tribunal de première instance du siège de la cour d'appel, on obtient cinq tribunaux de l'application des peines, étant entendu qu'à Bruxelles, il faudra nécessairement travailler en deux langues (...).
Bien que la commission Holsters ait prévu onze tribunaux de l'application des peines, il s'agit d'une option politique sur laquelle nous ne nous prononcerons pas. Nous notons toutefois que les compétences des tribunaux de l'application des peines sont beaucoup plus étendues que celles des commissions de libération conditionnelle actuelles: outre la libération conditionnelle (qui représente actuellement environ 15 % de toutes les libérations), leurs compétences incluent les mises en liberté provisoire actuelles pour les peines de trois ans maximum et pour les étrangers qui doivent quitter le pays (au total, près de 75 % de toutes les libérations) ainsi que la surveillance électronique et la détention limitée. Il faudra donc prévoir plusieurs chambres par tribunal de l'application des peines.
La législation actuelle en matière de libération conditionnelle prévoit que chaque commission est compétente ratione loci pour les propositions émanant des prisons du ressort de la cour d'appel dans lequel elle est établie. Afin de garantir une répartition équilibrée du travail, il est prévu que le Roi peut déroger à ce principe; les chiffres publiés dans les rapports annuels montrent que les dérogations appliquées ont effectivement induit une répartition du travail raisonnablement équilibrée. La nouvelle législation devrait comporter une disposition similaire et prévoir deux ou plusieurs chambres par tribunal de l'application des peines (...) ».
La ministre renvoie à ce sujet aux précédentes discussions.
La remarque est rencontrée, puisque l'article 76 du Code judiciaire prévoirait, s'il est adopté, qu'il y a une ou plusieurs chambres.
Mme de T' Serclaes se réfère au 3º de l'article 3, qui prévoit la possibilité de siéger dans les établissements pénitentiaires, comme c'est le cas actuellement pour les commissions de libération conditionnelle.
Ce système est très contesté par les victimes. Si on peut l'admettre dans des cas spécifiques, et notamment pour des raisons de sécurité, cela ne peut, aux yeux de l'intervenante, constituer la règle générale.
Mme Nyssens souligne que l'objectif des victimes est de ne pas se trouver en contact direct avec l'auteur des faits.
La police des audiences doit être organisée de manière à respecter ce souhait.
M. Hugo Vandenberghe se réfère à l'avis du Conseil supérieur de la Justice, selon lequel il est nécessaire de prévoir dans les prisons une infrastructure adaptée ainsi que des mesures d'organisation, afin que le président puisse exercer pleinement sa compétence de police de l'audience et que les victimes qui souhaitent être entendues n'entrent pas en contact direct avec l'auteur.
La ministre répond que la possibilité pour le tribunal d'application des peines de siéger en prison vise à prendre en compte tous les impératifs existants, notamment quant au transfert des détenus de la prison vers un tribunal.
Cette disposition doit également être lue à la lumière de ce que l'on a prévu pour la gestion des audiences, à savoir que, dorénavant, les victimes pourront se faire représenter.
Le tribunal aura toutefois la possibilité d'ordonner la comparution personnelle, et il lui incombera de faire en sorte que les choses se passent de façon correcte.
Il faudra distinguer deux types de situations: celles où le tribunal intervient alors que la personne est détenue, et celles où il siège alors que la personne ne se trouve pas en détention (suivi de libération, demande de surveillance électronique, ...).
Article 4
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 5
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 6
M. Hugo Vandenberghe se réfère aux remarques des commissions de libération conditionnelle néerlandophones. « Les juges de l'application des peines peuvent continuer à siéger au tribunal de première instance. Il ne paraît pas indiqué qu'un juge de l'application des peines siège dans le cadre d'une affaire où il a lui-même infligé une peine à l'intéressé. »
L'intervenant pense que cette mention devrait figurer expressément dans la loi. Les commissions néerlandophones estiment également que, comme on le voit par exemple en France ou en Allemagne, l'application de peine risque de ne pas être considérée comme une matière du droit à part entière, et que le tribunal de l'application des peines risque de ne pas avoir assez de temps pour s'acquitter correctement de sa mission specifique.
Ce point devra être clarifié lors des auditions.
La ministre déclare que l'on peut se demander si l'article 292 du Code judiciaire n'est pas suffisant. Cet article prévoit, en son alinéa 2, qu'est nulle la décision rendue par un juge qui a précédemment connu de la cause dans l'exercice d'une autre fonction judiciaire.
On peut en déduire que le juge de l'application des peines ne pourra pas statuer s'il a déjà connu de l'affaire en tant que juge pénal.
M. Hugo Vandenberghe soulève la question de savoir si la décision du tribunal de l'application des peines doit être considérée comme un jugement ou non. L'intervenant a le sentiment que non. Selon lui, une décision juridictionnelle n'est pas nécessairement un jugement.
La ministre répond que l'article 58 du projet de loi sur la position juridique externe du détenu utilise le terme de jugement.
M. Hugo Vandenberghe cite l'exemple d'une peine de moins d'un an, qui est ensuite réduite en raison d'une circonstance nouvelle. S'agit-il d'un jugement ? D'un point de vue technique, non.
La ministre reconnaît que, pour le remplacement de la peine d'emprisonnement par une peine de travail, le texte n'utilise pas le terme de « jugement », pas plus que pour le concours d'infractions.
M. Hugo Vandenberghe conclut qu'il faudra prévoir, à l'article 6, que l'article 292, alinéa 2, du Code judiciaire s'applique, quelle que soit la nature de la décision.
Article 7
M. Hugo Vandenberghe se réfère aux remarques des commissions de libération conditionnelle néerlandophones: « L'article 7 insère un article 80bis nouveau, qui prévoit, en son alinéa 2, une décision du premier président de la cour d'appel. N'y a-t-il pas recoupement de la compétence du président du tribunal de première instance ? Le système ne bloque-t-il pas si aucun juge ne « consent », puisque, dans ce système, personne ne peut être désigné sans son consentement ? À l'heure actuelle, le président du tribunal de première instance, par exemple, désigne temporairement des juges en vue de remplacer un juge de la jeunesse empêché pendant une période prolongée, avec l'inconvénient que ceux-ci ne reçoivent pas l'indemnité de cabinet alors que leur collègue empêché la reçoit, ce qui est évidemment démotivant et n'incite certainement pas les juges à « consentir » ».
L'intervenant évoque l'exemple d'un juge de l'application des peines de la cour d'appel de Gand qui serait absent pendant un mois, pour cause de maladie ou pour d'autres motifs. Comment résoudra-t-on ce problème ? Dans le système proposé, le suppléant doit marquer son accord. Pourquoi le ferait-il ? Le juge absent conserve son indemnité complémentaire tandis que le suppléant n'en perçoit aucune, alors qu'il doit travailler plus.
La ministre ne pense pas que le système fonctionne de cette façon. L'alinéa 1er de l'article 80bis vise les situations ponctuelles (absence limitée dans le temps, et remplaçant pris au sein du tribunal où siège le tribunal de l'application des peines), et l'alinéa 2 les situations plus structurelles (où l'on pourra « puiser » parmi tous les juges du ressort de la cour d'appel pour lequel le tribunal d'application des peines a compétence).
En cela, on se calque sur le système actuellement applicable aux autres juges qui disposent d'un mandat.
M. Hugo Vandenberghe en conclut que, dans la seconde hypothèse, il peut s'agir d'un deuxième ou d'un troisième juge.
La ministre répond que cela pourrait être le cas, comme c'est actuellement prévu pour les autres mandats. On s'est inspiré de l'article 80 du Code judiciaire, qui règle la question pour les juges d'instruction, juges des saisies et juges au tribunal de la jeunesse, mais avec une formulation légèrement différente: le projet vise des « circonstances exceptionnelles », alors que l'article 80 du Code judiciaire parle des « nécessité du service ». Ce point mérite une vérification.
Mme de T' Serclaes se demande comment se fera, dans la pratique, la formation requise pour ces magistrats. Pourra-t-on rencontrer les exigences fixées ? Le potentiel existe-t-il parmi les magistrats ?
La ministre répond que l'on demandera au Conseil supérieur de la Justice d'organiser cette formation.
Quant au potentiel, l'oratrice pense qu'il existe: le recrutement des présidents des commissions de libération conditionnelle n'a pas posé de problèmes, et il existe des aspects attractifs dans la fonction qui sera proposée.
Par ailleurs, on a eu le souci, à l'article 7, d'établir un traitement égalitaire par rapport aux autres mandats dans la fonction judiciaire (cf. l'exigence d'une formation spécifique prévue à l'article 80 pour le remplacement d'un juge des saisies, d'un juge d'instruction ou d'un juge de la jeunesse pour un terme maximum de 2 ans).
M. Mahoux demande ce qu'il en est du régime applicable pendant les vacances judiciaires.
La ministre répond que, pendant les vacances judiciaires, on appliquera l'article 80bis, alinéa 1er, de la même manière que l'on applique l'article 80, alinéa 1er.
Ainsi, dans un petit arrondissement judiciaire, où l'on a un seul juge de la jeunesse, c'est sur la base de l'article 80, alinéa 1er, du Code judiciaire, que le président du tribunal organise son service et veille à ce qu'une personne puisse, même si elle n'a pas la formation de juge de la jeunesse, exercer cette fonction pendant la durée des vacances judiciaires.
En ce qui concerne les assesseurs, il existe des assesseurs suppléants.
M. Hugo Vandenberghe fait observer qu'à cet égard, l'idée d'un juge d'application des peines suppléant pour le ressort de la cour d'appel n'est pas mauvaise.
L'intervenant confirme que, durant les vacances, la répartition du travail est différente. Elle implique un fonctionnement inhabituel du juge de la jeunesse, excepté dans les affaires urgentes. Les commissions de libération conditionnelle observent-elles également les vacances judiciaires ? Ces commissions délibèrent-elles pendant les vacances judiciaires en cas de circonstances exceptionnelles ? Ou bien les tribunaux de l'application des peines ou les commissions VI poursuivent-ils normalement leurs activités pendant les vacances judiciaires ?
La ministre répond que, si l'on a prévu des assesseurs suppléants, mais pas des juges suppléants, c'est parce que l'on se trouve dans des situations très différentes.
Exiger des juges suppléants reviendrait à dire qu'il faut, dans un tribunal, disposer de plusieurs personnes ayant suivi la formation du juge de l'application des peines, pour pouvoir y recourir en vertu de l'article 80bis, alinéa 1er.
Il s'agit là d'un choix politique, mais l'oratrice estime que cette exigence serait quelque peu excessive.
M. Hugo Vandenberghe pense que, dans ce cas, il y a inégalité de traitement du justiciable. En effet, si la chambre normale siège comme tribunal de l'application des peines, on a la garantie que le président est spécialisé dans la matière concernée. Ce n'est pas le cas lorsqu'il s'agit d'une chambre de vacations.
Il renvoie aux remarques des commissions de libération conditionnelle.
Il se réfère également aux alinéas 1er et 2 de l'article 80bis proposé. L'intervenant rappelle qu'il faut faire la distinction entre un empêchement temporaire et un empêchement structurel.
La ministre rappelle que l'article 80bis s'inspire, avec une formulation légèrement différente, de l'article 80, qui est adapté aux mandats spécifiques.
En effet, les juges titulaires d'un tel mandat n'ont pas de suppléant.
L'alinéa 1er de l'article 80bis vise l'empêchement d'un juge (on ne vise évidemment pas l'absence d'une semaine pour maladie).
L'alinéa 2 concerne l'absence prolongée où il faut mettre en place rapidement une formule de remplacement. La formule choisie est celle qui existe déjà dans le Code judiciaire.
Article 8
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 9
M. Hugo Vandenberghe se réfère aux remarques des commissions de libération conditionnelle néerlandophones. L'article 9 prévoit le remplacement d'un certain nombre de mots dans l'article 88, § 1er, alinéa 2. Dans cette disposition, il faudrait également supprimer les mots « et leurs attributions » pour ce qui concerne les chambres du tribunal de l'application des peines, parce que la compétence des chambres des tribunaux de l'application des peines est fixée dans la loi et non dans le règlement particulier du tribunal de première instance.
La ministre renvoie à l'article 11, qui règle la compétence, en distinguant selon que la ou les peine(s) privative(s) de liberté s'élève(nt) à trois ans ou moins, ou à plus de trois ans.
Article 10
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 11
M. Hugo Vandenberghe se réfère aux remarques des commissions de libération conditionnelle néerlandophones.
Les articles 11 et 12 visent à compléter les articles 91 et 92: un juge unique pour les peines allant jusqu'à 3 ans; dans les autres cas, une chambre collégiale. La pluridisciplinarité devrait valoir aussi pour les peines inférieures à trois ans.
Amendement nº 3
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4 amendement nº 3), visant à supprimer l'article 11.
L'auteur renvoi aux auditions, au cours desquelles plusieurs intervenants ont indiqué que la distinction entre tribunal et juge unique posait problème.
Si l'on veut un tribunal d'application des peines, il faut que cette institution soit pluridisciplinaire, avec un président, assisté de deux assesseurs spécialisés en matière pénale et pénitentiaire.
Le projet opère une distinction, sur la base d'un seuil de peine de trois ans ou moins, ou de plus de trois ans.
Si l'on peut comprendre les arguments pragmatiques avancés par la ministre, le rapport Holsters et les auditions réalisées par la présente commission amènent à la conclusion que la distinction précitée n'est pas pertinente. Ce n'est pas parce qu'une infraction conduit à une peine plus lourde qu'une multidisciplinarité s'impose davantage que dans le cas contraire.
Il résulte des auditions que, dès qu'il y a une peine, il faut un plan de reclassement. Pour donner à la personne concernée un nouveau départ, il vaut mieux s'y prendre tôt, et l'on n'a pas trop de trois personnes pour s'en occuper.
C'est pourquoi l'intervenante propose de supprimer l'article 11 et de prévoir un tribunal composé de trois personnes dans tous les cas, le juge unique étant l'exception réservée aux cas où un débat contradictoire n'est pas nécessaire, et où toutes les parties s'accordent avec la proposition formulée par le directeur de l'établissement pénitentiaire.
L'intervenante se propose de prévoir les exceptions au principe du tribunal de trois personnes dans le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus.
Mme de T' Serclaes déclare que la distinction opérée à l'article 11 prête effectivement à discussion.
L'intervenante se demande de quel type de libération peuvent, à l'heure actuelle, bénéficier les personnes condamnées à des peines de moins de trois ans. Y a-t-il, par exemple, beaucoup de libérations conditionnelles dans cette catégorie de personnes ?
Si l'on procède de façon quasi-automatique, un juge suffit. Par contre, s'il y a vraiment discussion, une autre solution serait peut-être à envisager.
M. Willems estime qu'il faut également tenir compte de l'efficacité et de l'emploi des effectifs. Pour l'efficacité, on essaie précisément de limiter le nombre d'affaires nécessitant la présence de plus d'un seul juge devant le tribunal de première instance et la cour d'appel. À la cour d'appel, on n'a trois juges que si les parties le demandent et, au tribunal de première instance, s'il s'agit d'un recours contre une décision du juge de paix. Une approche et un suivi intensifs sont surtout nécessaires pour les auteurs de délits graves.
Mme de T' Serclaes rappelle que les assesseurs seront rémunérés à temps plein, mais ne siégeront que dans le cadre du tribunal, ce qui n'est pas le cas pour les magistrats.
M. Willems peut souscrire au seuil de trois ans.
M. Cheffert déclare que l'on risque en effet d'arriver à un engorgement qui serait nuisible pour tous. Ne pourrait-on trouver une solution intermédiaire selon laquelle, si le juge unique estime, de manière discrétionnaire, qu'une multidisciplinarité est souhaitable, et qu'il a par exemple, besoin de l'avis d'un psychiatre, il pourrait l'assumer comme assesseur ?
Mme Nyssens précise que sa préoccupation porte sur le fait que dans le système du projet, 95 % des cas pourraient être tranchés par un juge unique.
Le rapport Holsters préconisait plutôt de saisir le juge unique en cas d'accord de toutes les parties. Il n'est pas sûr qu'un tel système aboutirait à l'engorgement des tribunaux.
M. Hugo Vandenberghe souligne que l'application du taux de peine de trois ans varie fortement en fonction du ressort où les peines sont prononcées. L'environnement sociologique du ressort joue un rôle dans la fixation de la peine. À Bruxelles, par exemple, on est plus souvent confronté à la criminalité grave qu'à Bruges et on n'applique pas si vite des peines dépassant trois ans. Le contexte sociologique à une incidence sur le tout des peines infligées.
La ministre déclare qu'il est très difficile, à l'heure actuelle, d'évaluer le risque d'engorgement du tribunal ou du juge d'application des peines.
En effet, la grande inconnue est le nombre de demandes qui seront introduites.
On ne peut prévoir l'effet, sur la population carcérale, de la création d'un tribunal d'application des peines.
Le gouvernement a donc fait preuve de prudence, en réservant les peines de trois ans maximum au juge unique, et les peines de plus de trois ans au tribunal.
En 2004, les libérations provisoires octroyées qui concernent les peines inférieures ou égales à trois ans étaient au nombre de 4 936. La ministre ne dispose pas du nombre de demandes introduites durant la même période.
En 2003, près de 700 libérations conditionnelles ont été octroyées.
En ce qui concerne le système préconisé par la commission Holsters, la ministre le juge assez compliqué, et estime que la règle proposée n'est pas claire, au contraire de celle contenue dans le projet.
En outre, toutes les fonctions seront à temps plein dans le tribunal d'application des peines.
S'agissant d'une nouvelle juridiction, disposant de nouvelles compétences, la charge de travail devra être évaluée. On se trouve, là aussi, devant une inconnue.
Il n'est pas certain que la création d'une nouvelle institution entraîne ipso facto une augmentation du nombre de demandes.
Peut-être serait-il, par ailleurs, utile de créer une passerelle du juge unique vers la chambre collégiale.
Il faut toutefois rappeler qu'en matière pénale, la majorité des affaires sont traitées par des juges uniques qui peuvent infliger des peines parfois très lourdes.
Article 12
Amendement nº 4
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 4), tendant à remplacer cet article, en vue de faire de l'attribution des affaires au tribunal d'application des peines dans sa composition collégiale la règle, et le traitement de ces affaires par le juge du tribunal de l'application des peines statuant comme juge unique l'exception.
Il est renvoyé à la discussion de l'article 11.
Article 13
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 14
M. Hugo Vandenberghe renvoie à la remarque formulée par les commissions de libération conditionnelle néerlandophones, qui ont souligné que le transfert du personnel administratif des commissions de libération conditionnelle n'a pas été réglé.
La ministre répond que les fonctionnaires qui font partie des commissions retrouveront la fonction qu'ils occupaient précédemment.
On se trouve ici dans le cadre de l'ordre judiciaire, et toutes les activités seront exercées par du personnel de l'ordre judiciaire.
Le staff administratif sera celui d'un greffe et d'un parquet.
On verra, en fonction du nombre de demandes qui seront traitées par une chambre collégiale ou par un juge unique, les moyens qui seront nécessaires, et qu'il est très difficile d'évaluer aujourd'hui.
Il ne faut pas non plus perdre de vue que, dans l'ordre judiciaire, on travaille souvent avec du personnel contractuel qui permet de répondre à un besoin immédiat en un endroit déterminé.
Pour les greffiers, on règle le problème par la délégation de certaines personnes à des fonctions dites supérieures.
On a ainsi une souplesse qui permet de répondre au surcroît de travail qui pourrait surgir à l'un ou l'autre endroit.
Article 15
Cet article n'appelle pas d'observations.
Article 16
Amendement nº 5
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 5), tendant à compléter l'alinéa 1er de l'article 196bis proposé par les mots « sur présentation de la Commission de nomination et de désignation du Conseil supérieur de la Justice ».
Cet amendement traduit une observation du Conseil supérieur de la Justice.
L'auteur de l'amendement estime qu'il s'agit là d'un point important, étant donné que des formules d'échevinage seront sans doute de plus en plus fréquemment envisagées dans les institutions judiciaires à l'avenir.
Peut-être serait-il bon d'ouvrir la compétence du Conseil supérieur de la Justice à ces personnes qui participent pleinement à la fonction juridictionnelle.
Le tribunal d'application des peines est un véritable tribunal, et il faut éviter de trop s'orienter vers un organe sui generis.
M. Cheffert rappelle qu'il s'agit d'assesseurs qui ne disposent pas d'un statut de magistrat, et qu'il ne paraît pas opportun d'étendre à l'infini les compétences du Conseil supérieur de la Justice.
M. Willems attire l'attention sur la structure peu logique du statut sui generis, fait d'éléments tirés ici et là de divers autres statuts. Selon l'intervenant, la nomination de magistrats doit être fondée sur un certain nombre de procédures fixes. Si l'on opte pour un magistrat à part entière, y compris sur le plan de la rénumération, il lui semble logique que le Conseil supérieur de la justice ait son mot à dire. Il faut objectiver la procédure de nomination.
Amendements nos 6 à 10
Mme Nyssens dépose à l'amendement nº 5 un premier amendement subsidiaire (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 6), tendant à remplacer, à l'alinéa 1er de l'article 196bis proposé, les mots « par le Roi » par les mots « par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ».
Le même auteur dépose à l'amendement nº 5 un second amendent subsidiaire (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 7), tendant à associer aux procédures de nomination un membre du Conseil supérieur de la Justice.
Ce dernier a été voulu comme ouvert à la société civile. Compte tenu de la composition du tribunal d'application des peines, il paraît logique d'associer le Conseil supérieur de la Justice au processus de nomination, dont le contrôle externe découle de l'article 151 de la Constitution.
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 8), tendant à inclure dans le comité de sélection organisant l'examen des assesseurs, des professeurs d'université ou d'une école supérieure dans la communauté flamande ou française possédant une expérience professionnelle utile dans le domaine du droit pénal ou de la criminologie.
En effet, la composition du jury prévue par le projet — pouvoir judiciaire et directeurs généraux du département — ne permet pas de contrôle externe.
Mme Nyssens dépose un autre amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 9), tendant à intégrer dans le même comité de sélection le directeur général de la direction générale Organisation judiciaire du SPF Justice ou son représentant désigné par le ministre de la Justice, afin de garantir une représentation des intérêts des victimes.
L'organisation judiciaire comprend en effet les maisons de justice, lesquelles ont notamment pour mission de fournir aux victimes l'accueil de première ligne.
Mme Nyssens dépose encore un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 10), tendant à intégrer dans le comité de sélection précité un membre du collège des procureurs généraux chargé de la politique en faveur des victimes.
Cet amendement poursuit le même objectif que l'amendement nº 9.
Amendement nr. 22
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 22 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) visant à insérer, dans l'avant-dernier alinéa de l'article 196bis proposé, les mots « après avis du Conseil supérieur de la Justice, » après les mots « par le Roi, ».
Étant donné que le Conseil supérieur de la Justice organise tous les examens donnant accès à la magistrature, il semble normal que le Roi prenne son avis en vue de l'organisation de l'examen d'assesseur en application des peines.
Amendement nº 32
Le gouvernement dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 32), tendant à remplacer, à l'alinéa 2 de l'article 196bis, les mots « directeur général du service d'encadrement Personnel et Organisation » par les mots « directeur du service d'encadrement Personnel et Organisation ».
Cet amendement est de nature technique.
Article 17
M. Hugo Vandenberghe renvoie à la remarque formulée par les commissions de libération conditionnelle néerlandophones et par le Conseil supérieur de la Justice concernant la période maximum de huit ans.
Le Conseil supérieur de la Justice préconise des mesures susceptibles de garantir l'indépendance des assesseurs. Se pose toutefois la question de savoir si, par l'opérationnalisation concrète actuelle qui exclut les fonctionnaires des services publics fédéraux, on ne court pas le risque de créer une pénurie d'assesseurs potentiels présentant l'expérience requise en politique pénitentiaire.
La ministre rappelle que, dans la première version du projet, une incompatibilité avait été prévue en ce qui concerne les fonctionnaires en question, mais que le texte a été modifié sur ce point.
M. Hugo Vandenberghe renvoie à la remarque des commissions de libération conditionnelle sur le § 1er, où il est question d'une licence ou d'un master. À leur avis, il convient d'ajouter à cette spécification un diplôme en sciences humaines ou sociales.
M. Willems estime qu'un diplôme universitaire suffit, dès lors que l'on abandonne le principe qu'il faut être titulaire d'une licence en droit. L'accent est mis aussi sur l'expérience professionnelle.
Amendements nos 11 et 12
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 11), tendant à remplacer le § 1er, 2º, de l'article 196ter par la disposition suivante: « 2º. être titulaire d'une licence ou d'un master en sciences sociales ou en sciences humaines délivré par une université belge ».
Le même auteur dépose un second amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 12), tendant à supprimer la règle selon laquelle le mandat tant des assesseurs que des magistrats du siège ou du parquet vient irrévocablement à échéance après huit ans. Il serait dommage que cette règle aboutisse à se priver de la collaboration de personnes disposant d'une compétence particulière en la matière.
L'amendement propose donc un renouvellement possible du mandat tous les quatre ans, en cas d'évaluation positive.
Amendements nos 21 et 24
M. Hugo Vandenberghe dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 21) visant à remplacer l'article 196ter, § 2, proposé.
La portée de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 12 de Mme Nyssens.
M. Vandenberghe dépose également l'amendement nº 24 (doc. Sénat, 3-1127/4) visant à rectifier une erreur matérielle, en remplaçant, dans le § 3, dernier alinéa, de l'article 196ter proposé, les mots « alinéa 1er et 2 » par les mots « alinéas 1er et 4 ».
La ministre se rallie à ce dernier amendement.
En ce qui concerne la composition du comité de sélection, elle précise que l'on a voulu assurer une composition mixte (non exclusivement judiciaire).
Pour les assesseurs, la compétence a été confiée au premier président de la cour d'appel. On lui associe deux personnes, dont l'une est spécialisée en matière de recrutement (le directeur du service d'encadrement Personnel et Organisation du SPF Justice), et l'autre qui connaît le secteur pénitentiaire (le directeur général de la direction générale Exécution des Peines et Mesures du SPF Justice).
Ces deux personnes associées au premier président peuvent apprécier les mérites des candidats qui se présentent puisque, parmi les assesseurs, il y en a un spécialisé en matière pénitentiaire et l'autre en matière de réinsertion.
Quant au point de savoir si cette composition n'est pas trop axée sur l'exécutif, et ne risque pas de porter atteinte au pouvoir judiciaire, la ministre fait remarquer qu'elle n'a pas de représentant au sein du comité de sélection. Il s'agit de directeurs qui ne font pas l'objet, depuis la réforme Copernic, d'une évaluation par le ministre de tutelle.
Ces deux fonctionnaires sont évalués par le président du comité de direction du SPF.
En outre, on peut supposer que le comité d'évaluation sera animé d'une seule intention: choisir les meilleurs candidats sur la base de certains critères définis dans un profil.
En ce qui concerne l'intervention du Conseil supérieur de la Justice, la Constitution ne lui octroie pas de compétence pour participer à la désignation de personnes qui n'ont pas la qualité de magistrat.
L'extension des compétences du Conseil supérieur de la Justice à tous les membres de l'ordre judiciaire est un autre débat, et il ne serait pas cohérent de commencer par le présent projet.
Quant à la nomination par le Roi ou par un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, la ministre rappelle que les magistrats sont nommés par le Roi, sans arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. On n'aperçoit pas pourquoi la règle devrait être plus sévère ici.
En ce qui concerne l'ouverture du jury à d'autres catégories de personnes, et notamment à des professeurs d'université, quelle serait la compétence particulière de ces derniers en matière de recrutement, et comment les choisir de façon objective ?
La ministre ne voit pas en quoi cet ajout apporterait une plus-value au comité de sélection.
En ce qui concerne la présence du directeur général de l'ordre judiciaire, elle ne ferait, dans la logique de l'auteur de l'amendement, que renforcer la présence du pouvoir exécutif. De plus, les maisons de justice appartiennent pour l'instant aux deux directions générales. Le directeur général de la direction générale Exécution des Peines et Mesures assure une représentation adéquate de ce point de vue.
Quant à la présence d'un membre du collège des procureurs généraux chargé de la politique en faveur des victimes, la ministre rappelle que l'on se situe au stade de la sélection des candidats.
Elle ne voit pas quel serait, à cet égard, l'apport de la personne proposée.
De plus, le fait qu'il s'agirait d'un magistrat du ministère public ne risque-t-il pas de poser problème ?
En ce qui concerne la généralité de la formule retenue à propos du diplôme requis pour être assesseur, elle se justifie par le fait qu'il ne faut pas enfermer les candidats dans une spécialité en sciences humaines ou en sciences sociales, et qu'il faut pouvoir tenir compte aussi de l'expérience professionnelle.
La philosophie du projet est la multidisciplinarité, et c'est ce qui favorisera la richesse du débat.
De même, la plupart des juges sociaux ne sont pas licenciés en droit, mais ils participent de manière tout à fait satisfaisante à l'œuvre juridictionnelle.
Le projet prévoit par ailleurs une évaluation après un an, pour éviter de devoir mener à terme un mandat de quatre ans pour des assesseurs qui s'avéreraient décevants.
Si l'évaluation est favorable, le mandat se poursuivra pendant trois ans, et sera renouvelable une fois, pour un total de huit ans.
Les mandats de chef de corps sont à durée limitée, partant de l'idée que des renouvellements sont préférables. On veut éviter que certaines personnes « s'installent » dans la fonction, avec l'impact que cela pourrait avoir sur la jurisprudence.
La durée de huit ans semble adéquate et de nature à satisfaire à la fois les assesseurs et le juge.
La ministre s'insurge contre l'affirmation des présidents de commission, selon laquelle le système n'attirerait que de mauvais candidats. À cet égard, il faut souligner le caractère novateur de ce qui est proposé.
La ministre comprend les observations d'un intervenant sur le statut des assesseurs. Il est vrai qu'il s'agit d'un statut sui generis: l'assesseur est un citoyen qui sera associé à l'administration de la justice et rendra des décisions.
Sur ce point, le projet répond à une aspiration souvent mise en évidence par des études universitaires sur le thème de la justice et du rôle du citoyen dans celle-ci.
En outre, le travail du juge d'application des peines est un travail juridictionnel, mais de nature très particulière.
La ministre pense que les fonctions créées par le projet attireront, non pas de mauvais candidats, mais des personnes ayant l'envie de tenter une expérience professionnelle novatrice, et animées d'un projet.
Aujourd'hui, cette activité est méconnue, et se développe en outre dans le cadre d'une commission administrative.
Demain, elle se situera dans le domaine judiciaire, ce qui lui offrira une plus grande visibilité.
M. Willems demande s'il n'est pas possible d'envisager que seul le magistrat professionnel prenne la décision. La composition du tribunal de l'application des peines pourrait alors être pluridisciplinaire, avec des assesseurs qui peuvent donner leur point de vue, mais le droit même serait dit par le magistrat professionnel.
La ministre répond que, dans les tribunaux composés de magistrats professionnels et non-professionnels, on constate généralement que, si la motivation et le raisonnement juridiques sont l'œuvre des magistrats professionnels, la décision finale est vraiment le résultat d'une délibération collégiale, où le magistrat professionnel peut, le cas échéant, être mis en minorité.
Article 18
Amendement nº 1
Mme de T' Serclaes et M. Cheffert déposent un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/2, amendement nº 1), dont le point a) vise à supprimer l'avis demandé au ministère public dans le cadre de la procédure d'évaluation des mandats des assesseurs en application des peines.
La ministre s'accorde avec ce point de l'amendement.
Le point b) de l'amendement visait à remplacer, dans le comité d'évaluation, les directeurs généraux par un membre du Conseil supérieur de la Justice.
Cependant, compte tenu des précisions données par la ministre, les auteurs retirent ce point de l'amendement.
Amendement nº 13
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 13), tendant à remplacer le § 1er de l'article 196quater proposé.
L'auteur de l'amendement souligne tout d'abord que la portée exacte de la procédure d'avis prévue devrait être clarifiée: les mots « sur avis » n'indiquent pas de façon précise le rôle joué par le président du tribunal de l'application des peines.
D'autre part, comme l'indiquait le Conseil d'État dans le cadre d'un autre avis, si l'on veut éviter la critique selon laquelle une juridiction serait « composée essentiellement d'assesseurs temporaires que la brièveté du mandat, dont il n'est pas exclu qu'il soit renouvelable, rendrait dépendants du pouvoir exécutif », il faut composer le comité d'évaluation des assesseurs de manière telle que son indépendance à l'égard du pouvoir exécutif est garantie.
L'amendement propose donc de composer le comité comme suit:
— le président du tribunal de l'application des peines dont fait partie l'assesseur évalué, ou de son suppléant;
— le premier président du la cour d'appel du ressort dans lequel est situé le tribunal de l'application des peines dans lequel l'assesseur exerce ses fonctions, ou du remplaçant qu'il désigne;
— un membre du Conseil supérieur de la Justice.
La ministre renvoie à ses précédentes réponses en ce qui concerne la composition du comité d'évaluation.
Elle précise que l'on a prévu l'avis écrit du président du tribunal, car, s'agissant d'un collègue de l'assesseur à évaluer, il paraissait difficile de l'inclure dans le comité d'évaluation.
Mme de T' Serclaes renvoie au § 3 de l'article 196quater, qui prévoit que l'évaluation porte sur la manière dont les fonctions sont exercées.
L'intervenante souhaiterait plus de précisions sur ce point.
La ministre répond qu'un arrêté royal devra déterminer quels seront les critères d'évaluation. On peut s'inspirer d'un texte déjà existant, sur l'évaluation des assesseurs et leurs suppléants au sein des commissions de libération conditionnelle.
L'arrêté royal du 10 août 1998 cite les critères suivants: esprit de synthèse et d'analyse, capacité à prendre des décisions équilibrées, aptitude à l'expression orale et à l'expression écrite, travail en équipe, esprit de concertation, capacité d'adaptation et d'organisation, ...
Mme de T' Serclaes demande d'où les membres du comité d'évaluation tireront leurs informations.
La ministre répond qu'ils disposeront de l'avis du président du tribunal. Il y aura également un entretien de fonction et d'évaluation.
Amendements nos 25 à 28
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 3-1127/4), qui tend à remplacer, au § 1er, dernier alinéa, de l'article 196quater, proposé, le mot « candidats » par le mot « assesseurs ».
L'amendement nº 26 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) du même auteur tend à insérer, au § 3, alinéa 2, de l'article 196quater proposé, les mots « ,après avis du Conseil supérieur de la Justice, » entre les mots « Le Roi détermine » et les mots « les critères ».
L'intervenant souligne qu'il y a lieu de remplacer les mots « sur proposition » figurant au § 1er, alinéa 1er, par les mots « après avis »; Il dépose à cette fin l'amendement nº 28 (doc. Sénat, nº 3-1127/4).
S'agissant du § 2, alinéa 1er, l'article 196quater proposé, concernant l'évaluation des assesseurs, l'intervenant s'interroge sur la raison d'être de l'évaluation si le mandat n'est pas renouvelable.
L'intervenant dépose l'amendement nº 27 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) qui tend à réécrire cette disposition de manière que l'on puisse y lire: « au plus tard quatre mois avant la fin de chaque période renouvelable pour laquelle le mandat a été octroyé ».
M. Willems souligne que la première période n'est que d'un an. L'évaluation doit donc intervenir assez rapidement.
M. Hugo Vandenberghe fait référence à l'alinéa 5 du § 3 proposé qui fait état de l'envoi d'une copie de la mention définitive dans les dix jours de la réception des remarques. Que se passe-t-il lorsqu'il n'y a pas de remarques ?
La ministre répond que ce texte existe déjà dans le Code judiciaire.
Amendement nº 33
Le gouvernement dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 33), tendant à remplacer, au § 1er de l'article 196quater, les mots « directeur général du service d'encadrement Personnel et Organisation » par les mots « directeur du service d'encadrement Personnel et Organisation ».
Cet amendement est de nature technique.
Article 19
Amendement nº 14
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 14), tendant à remplacer les mots « sur présentation du premier président de la cour d'appel » par les mots « sur présentation de l'assemblée générale compétente parmi les juges aux tribunaux de première instance qui se sont portés candidats et qui ont fait l'objet d'une proposition motivée du chef de corps ».
En effet, le 4º proposé au point a) déroge au droit commun du Code judiciaire, qui prévoit que les autres titulaires d'un mandat spécifique font l'objet d'une présentation par l'assemblée générale compétente, alors que les juges aux tribunaux de l'application des peines sont présentés par le premier président de la cour d'appel.
La ministre répond que cette différence se justifie par le fait qu'en l'occurrence, les candidats peuvent venir de différents tribunaux de première instance.
Amendement nº 15
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 15), tendant à supprimer la règle selon laquelle le mandat, tant des assesseurs que des magistrats du siège ou du parquet, vient irrévocablement à échéance après huit ans.
Elle renvoie aux précédentes discussions sur ce point.
Amendement nº 18
M. Hugo Vandenberghe se réfère à son amendement nº 18 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) concernant la limitation dans le temps du mandat de juge d'application des peines. L'auteur est d'avis que les fonctions au tribunal de l'application des peines doivent être renouvelables de la même manière que les mandats aux fonctions spécifiques de juge de la jeunesse, de juge des saisies et de juge d'instruction. Le titulaire qui donne satisfaction et qui est motivé à poursuivre sa fonction détient une somme d'expertise appréciable qui, sinon, risque d'être perdue.
M. Willems considère que les assesseurs deviennent de facto des magistrats si l'on va dans le sens d'une prorogation illimitée de leur mandat. Dans ce cas, ils doivent suivre le même parcours que tout autre magistrat.
M. Hugo Vandenberghe estime que la mission des assesseurs est très spécifique. L'on peut se demander si l'on trouvera suffisamment de candidats, surtout s'ils doivent assumer une autre mission sociale après huit ans. Selon l'intervenant, la possibilité de prolonger le mandat est justifiée. Cela ne signifie pas que le mandat sera automatiquement renouvelé.
M. Willems maintient son point de vue selon lequel en instaurant la possibilité de prolongation illimitée, on fait en sorte que l'assesseur fasse partie intégrante du pouvoir judiciaire. C'est une question de choix.
M. Hugo Vandenberghe objecte que, quoi qu'il en soit, les personnes concernées disent le droit pendant huit ans. Le fait que leur mandat puisse être prolongé de manière illimitée n'y change rien. Ce sont bien des juges spécifiques.
La ministre fait remarquer que l'article 19 vise les magistrats professionnels.
M. Hugo Vandenberghe renvoie à la justification de son amendement, où il établit une comparaison avec les juges d'instruction, les juges des saisies et les juges de la jeunesse.
Amendement nº 19
M. Hugo Vandenberghe dépose également l'amendement nº 19 (doc. Sénat, nº 3-1127/4), qui vise à uniformiser la procédure de nomination avec celle des juges d'instruction, des juges des saisies et des juges au tribunal de la jeunesse. L'orateur renvoie à la justification de son amendement.
La ministre renvoie à ses précédentes réponses à ce sujet.
M. Hugo Vandenberghe demande pourquoi les dispositions qui précèdent le point 4 à l'article 259sexies, § 1er, ne s'appliquent pas aux juges de l'application des peines.
La ministre répond qu'il s'agit d'une procédure spécifique.
Amendement nº 29
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 29 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) visant à remplacer, au point b de cet article, à l'alinéa 2 du 5º proposé, les mots « eerste voorzitter van het hof van beroep » par les mots « procureur-generaal ».
Article 20
M. Hugo Vandenberghe relève une discordance entre les versions néerlandaise et française de la dernière phrase en projet.
Selon le texte néerlandais, c'est l'article 323bis, § 1er, alinéas 1er à 4 qui est applicable, tandis que le texte français parle de l'article 323bis, § 1er, « alinéas 2 à 4 ».
La ministre répond que le texte néerlandais doit être aligné sur le texte français.
La commission se rallie à cette correction technique.
Articles 21 à 24
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 25
M. Hugo Vandenberghe relève une discordance entre les versions néerlandaise et française de l'alinéa 1er proposé.
Le texte néerlandais prévoit une exception pour la nomination et l'engagement contractuel dans une fonction ou charge publique sans plus (« openbare functie of ambt »). Dans le texte français, il est toutefois question d'une « fonction ou charge publique rémunérée ».
La ministre répond que le texte néerlandais doit être aligné sur le texte français en insérant le mot « bezoldigde » avant les mots « openbare functie ».
La commission se rallie à cette correction technique.
Articles 26 et 27
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 28
M. Hugo Vandenberghe demande si les substituts du procureur du Roi spécialisés en application des peines doivent également figurer sur la liste de rang visée à l'article 312 du Code judiciaire ?
La ministre répond que le substitut du procureur du Roi spécialisé en application des peines fait partie du groupe générique des substituts du procureur du Roi. Il n'est dès lors pas nécessaire d'y renvoyer expressément.
Articles 29 à 32
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 33
M. Hugo Vandenberghe demande si les assesseurs suppléants en application des peines participeront à l'assemblée générale du tribunal de première instance ?
La ministre répond que c'est à dessein que les assesseurs en application des peines suppléants ne font pas partie de l'assemblée générale du tribunal de première instance.
Mme Nyssens demande à quelle assemblée générale les assessurs en application des peines suppléants seront rattachés.
La ministre répond qu'ils seront rattachés à l'assemblée générale du tribunal où est installé le tribunal de l'application des peines, à Anvers, Gand, Liège, Mons et Bruxelles.
Article 34
Amendement nº 2
Mme de T' Serclaes et M. Cheffert déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 3-1127/2) visant à supprimer le deuxième alinéa de l'article 355ter proposé. Au nom des auteurs, Mme de T' Serclaes propose de supprimer la limite de 6 années d'expérience professionnelle qui est le maximum qui peut être pris en compte pour le calcul de l'ancienneté. L'intervenante pense que cette limite est de nature à décourager de nombreux candidats assesseurs qui ne verraient pas leur expérience suffisamment prise en compte. Le régime proposé risque d'avoir pour effet que l'on se prive de personnes ayant une expérience intéressante mais qui ne postuleraient pas car leurs années d'expérience sont insuffisamment valorisées.
Amendement nº 16
Mme Nyssens dépose l'amendement nº 16 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) afin que l'ensemble de l'expérience puisse être valorisée lors du calcul de l'ancienneté, sans limiter cela à un maximum de six ans.
L'auteur se réfère aux auditions au cours desquelles la limitation à un maximum de six années d'expérience pour la calcul de l'ancienneté a été fort critiquée. L'alinéa 2 proposé aura pour effet d'écarter une série de candidats qui se sont parfois investis durant de longues années dans le domaine social (maisons de Justice, fonction publique ...).
M. Willems demande quels sont les droits à la pension acquis par les assesseurs au cours des huit années que peut durer leur mandat. Va-t-on considérer ces prestations comme des prestations contractuelles donnant droit à une pension dans le régime des travailleurs salariés ou donneront-elles droit à une pension du secteur public, calculée pro rata temporis.
En ce qui concerne l'amendement nº 2, la ministre déclare que le projet s'inscrit dans la logique du Code judiciaire. Pour les magistrats, les services accomplis dans le secteur privé avant leur entrée en fonction sont pris en compte à concurrence de six années maximum. C'est ce régime qui a servi de base pour élaborer la règle d'assimilation de l'expérience professionnelle des assesseurs.
L'intervenante précise que la rémunération accordée aux assesseurs est celle d'un magistrat avec une valorisation de six années d'expérience maximum. Elle reconnaît que pour les avocats par exemple, on reconnaît des périodes d'ancienneté plus longues. La Cour d'arbitrage s'est déjà penchée sur cette question en admettant qu'il existait une spécificité pour le barreau qui ne peut être retenue pour d'autres professions.
Le traitement proposé pour les assesseurs est tout à fait correct. Le niveau salarial de base est de nature à attirer de nombreux candidats. D'autre part, la personne qui dispose d'une expérience professionnelle reconnue de six ans bénéficiera de deux triénales.
Si l'on devait suivre la logique des amendements nº 2 et 16, il faudrait reconnaître l'ensemble de l'ancienneté acquise par les magistrats dans le secteur privé avant leur entrée en fonction. En d'autres termes, une personne qui commercerait dans la magistrature après avoir travaillé vingt années dans le privé, se verrait dès le départ octroyer le salaire maximum pour les magistrats.
La ministre pense que, même si la fonction d'assesseur est sui generis, il faut garder la logique du Code judiciaire. C'est pour la même raison qu'elle s'oppose à l'idée d'un renouvellement illimité des mandats des assesseurs. Dès le moment où l'on accepte le renouvellement illimité, il faudrait donner aux assesseurs le statut de magistrat et cela n'a plus de sens de créer un rôle particulier pour eux.
Enfin, pour ce qui concerne le calcul de la pension, l'intervenante précise que les années sont valorisées dans le régime de pension du secteur public.
Mme de T' Serclaes constate que l'on a opté pour un statut sui generis pour les assesseurs en application des peines. Elle ne peut s'empêcher de penser que ce statut contient des incohérences. Il eût sans doute été préférable de rester plus proche du statut des juges sociaux qui officient au sein des tribunaux du travail
La ministre rappelle qu'au départ, l'idée était d'avoir des assesseurs à temps partiel. Dans cette hypothèse, il était possible de copier le système des juges sociaux et des juges consulaires, avec des jetons de présence ... Après réflexion, la formule de personnes employée à temps partiel a été abandonnée car cela nécessite une gestion très lourde. Par ailleurs, il semble que le statut de juge social ne suscite plus autant d'intérêt, si l'on en croit la pénurie de candidats à laquelle on est confronté.
L'intervenante signale également que le gouvernement propose, dans le projet de loi portant des dispositions diverses relatives aux délais, à la requête contradictoire et à la procédure en règlement collectif de dette (doc. Sénat nº 3-1207), de transférer la compétence du règlement collectif de dette vers les juridictions du travail.
L'idée du gouvernement est de confier ce contentieux à un juge unique, qui siège sans les juges sociaux.
Dès lors que l'on optait pour des assesseurs en application des peines à temps plein, il fallait leur trouver un statut. Il n'était pas possible de les nommer magistrat pour la durée de leur mandat car la Constitution prévoit que les magistrats sont nommés à vie. La formule proposée tient compte de ces différents éléments.
Article 35
Amendement nº 34
Le gouvernement dépose l'amendement nº 34 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) qui est de nature technique. L'amendement vise à assurer une meilleure concordance du texte néerlandais par rapport au texte français.
Articles 36 à 41
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 42
Amendement nº 30
Le gouvernement dépose l'amendement nº 30 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) visant à remplacer l'article 635 proposé du Code judiciaire. L'amendement vise à mieux définir la compétence territoriale des tribunaux de l'application des peines.
La ministre renvoie à l'audition des présidents des commissions de libération conditionnelle. Le principe proposé dans l'amendement est que le tribunal qui a prononcé une décision continuera à suivre le condamné jusqu'à sa libération définitive. Par dérogation, il est possible que le tribunal compétent transfère le dossier à un autre tribunal de l'application des peines, par exemple à la suite du déménagement du condamné.
Enfin, en cas de révocation de la modalité d'application de la peine, c'est le tribunal du lieu de détention qui est compétent.
Mme Nyssens rappelle que l'argument soutenu par les présidents des commissions de libération conditionnelle était d'assurer le suivi dans la gestion des dossiers. Elle peut comprendre que, dans certaines circonstances exceptionnelles, le dossier soit transféré vers un autre tribunal de l'application des peines mais il ne faudrait pas que cela se passe systématiquement. Il n'est pas souhaitable qu'un deuxième tribunal doive reprendre toute l'histoire du condamné.
La ministre précise que le libellé de l'amendement prévoit que le transfert du dossier ne peut avoir lieu qu'à titre exceptionnel.
Mme de T' Serclaes constate que l'alinéa 1er proposé à l'amendement nº 30 précise que la compétence du tribunal de l'application des peines du lieu d'emprisonnement vaut, sauf les exceptions prévues par le Roi. Quelles sortes d'exceptions vise-t-on ?
La ministre répond que le texte de l'amendement est calqué sur le texte actuel de la loi de 1998 sur la libération conditionnelle. Cette loi donne une habilitation au Roi pour rectifier ou modifier légèrement la règle de compétence territoriale. En fonction de l'évolution de la destination des établissements pénitentiaires il peut être nécessaire de modifier le champ de compétence pour garder un volume de travail équilibré, aujourd'hui entre les différentes commissions de libération conditionnelle, demain entre les différents tribunaux de l'application des peines.
Elle cite l'exemple de la prison de Namur dont la population a évolué d'un nombre important de condamnés vers un nombre croissant de personnes en détention préventive et d'internés. Or, ces deux dernières catégories de détenus n'entrent pas en ligne de compte pour des demandes de libération conditionnelle. Sans devoir recourir à une modification législative, il peut être nécessaire de rééquilibrer la charge de travail entre les différentes juridictions.
Mme de T' Serclaes en conclut que le principe demeure selon lequel, lorsque la compétence d'un tribunal a été fixée, c'est ce tribunal qui reste saisi.
La ministre le confirme. Pour la phrase « Il reste compétent jusqu'au moment où la libération devient définitive », aucune exception par le Roi n'est prévue.
Articles 43 à 45
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 46
Amendement nº 20
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 20 (doc. Sénat, nº 3-1127/4) qui répond à l'observation du Conseil d'État selon laquelle la rédaction de l'article 23ter qui a été retenue dans le projet de loi pourrait permettre à un condamné détenu dans une prison située dans la région de langue néerlandaise ou française suite à une décision rendue en langue néerlandaise ou française par une juridiction de la région bilingue de Bruxelles-Capitale, de demander la transmission de son dossier.
Amendement nº 31
Le gouvernement dépose un amendement similaire (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 31), qui comporte en outre un second point, tendant à rendre le texte néerlandais conforme au texte français.
Articles 47 et 48
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Article 49
M. Hugo Vandenberghe souligne que cet article abroge notamment la loi du 18 mars 1998 instituant les commissions de libération conditionnelle.
L'article 104 du projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus (doc. Sénat, nº 3-1128/1) fait de même.
Il convient soit de supprimer cet article 104, soit de modifier l'article 49 en projet.
La ministre propose de maintenir le texte de l'article 49, et de déposer un amendement au projet de loi nº 3-1128.
Article 50
Amendement nº 17
Mme Nyssens dépose un amendement (doc. Sénat, nº 3-1127/4, amendement nº 17), tendant à remplacer l'article 50 par ce qui suit: « La présente loi entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2008. »
L'auteur estime en effet qu'il ne convient pas de laisser au Roi toute latitude pour fixer la date d'entrée en vigueur de la loi.
Amendement nr. 23
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 23 (doc. Sénat, nº 3-1127/4), qui prévoit que la loi entre en vigueur au plus tard 18 mois après sa publication au Moniteur belge.
Il importe de fixer un délai, aux fins de la sécurité juridique.
La ministre n'a pas d'objection à la fixation d'un délai. Dix-huit mois lui semble un terme adéquat.
VI. VOTES
Les articles 1er à 10 sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 3 de Mme Nyssens est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'article 11 est adopté par 8 voix contre 1 et 2 abstentions.
L'amendement nº 4 de Mme Nyssens est rejeté par 8 voix contre 3.
L'article 12 est adopté par 8 voix contre 1 et 2 abstentions.
Les articles 13 à 15 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
Les amendements nos 5 à 10 de Mme Nyssens sont rejetés par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 22 de M. Vandenberghe est rejeté par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 32 du gouvernement est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 16 amendé est adopté par 8 voix et 3 abstentions.
Les amendements nos 11 et 12 de Mme Nyssens, et l'amendement nº 21 de M. Vandenberghe, sont rejetés par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 24 de M. Vandenberghe est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'article 17 amendé est adopté par 8 voix et 3 abstentions.
Le point a) de l'amendement nº 1 de Mme de T' Serclaes et M. Cheffert est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Le point b) du même amendement est retiré.
Les amendements nos 13 de Mme Nyssens et 26 de M. Vandenberghe sont rejetés par 8 voix contre 3.
Les amendements nos 25, 27 et 28 de M. Vandenberghe sont adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 33 du gouvernement est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 18 amendé est adopté par 8 voix et 3 abstentions.
L'amendement nº 14 de Mme Nyssens est retiré.
L'amendement nº 15 de Mme Nyssens est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
Les amendements nos 18 et 19 de M. Vandenberghe sont rejetés par 8 voix contre 3.
L'amendement nº 29 de M. Vandenberghe est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'article 19 amendé est adopté par 8 voix et 3 abstentions.
L'article 20 corrigé, et les articles 21 à 24 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
L'article 25 corrigé est adopté par 10 voix et 1 abstention.
Les articles 26 à 33 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 2 de Mme de T' Serclaes et M. Cheffert est retiré.
L'amendement nº 16 de Mme Nyssens est rejeté par 7 voix contre 3 et 1 abstention.
L'article 34 est adopté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.
L'amendement nº 34 du gouvernement est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 35 amendé est adopté par 10 voix et 1 abstention.
Les articles 36 à 41 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 30 du gouvernement est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 42 amendé est adopté par 10 voix et 1 abstention.
Les articles 43 à 45 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 20 de M. Vandenberghe est retiré.
L'amendement nº 31 du gouvernement est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 46 amendé est adopté par 10 voix et 1 abstention.
Les articles 47 à 49 sont adoptés par 10 voix et 1 abstention.
L'amendement nº 17 de Mme Nyssens est retiré.
L'amendement nº 23 de M. Vandenberghe est adopté par 10 voix et 1 abstention.
L'article 50 amendé est adopté par 10 voix et 1 abstention.
VII. VOTE FINAL
L'ensemble du projet de loi amendé est adopté par 8 voix et 3 abstention.
Le présent rapport a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Marie-José LALOY. | Hugo VANDENBERGHE. |
Nota van Rob Perriëns voor de hoorzitting Commissie voor de justitie van de Senaat, 21 juni 2005.
Wetsontwerp houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken, stuk Senaat nr. 3-1127/1
1. Wat is positief, en dient zeker behouden te blijven ? :
1.1. de multidisciplinaire samenstelling van de strafuitvoeringsrechtbank;
1.2. de responsabilisering van de assessoren op voltijdse basis, en niet als lekenrechters die voor een presentiegeld per zitting zouden vergoed worden;
1.3. de bekommernis om voldoende ervaren personen als magistraten en assessoren te benoemen;
1.4. de gespecialiseerde beroepsopleiding die voorzien is;
1.5. de evaluatie van de magistraten en de assessoren;
1.6. de toevoeging van een of meer substituten-procureur des Konings gespecialiseerd in strafuitvoeringszaken;
1.7. de aanvulling van artikel 300 Ger. W. door artikel 25 van het ontwerp, waardoor assessoren in strafuitvoeringszaken ambtenaar blijven. Met andere woorden ze oefenen hun functie van assessor als voltijds gedetacheerde ambtenaar uit.
2. Wat wordt in vraag gesteld ? :
2.1. de tijdelijkheid van de functies. De magistraten en de assessoren oefenen hun functie uit bij de rechtbank van eerste aanleg. Zoals in dezelfde rechtbank de specifieke functies van jeugdrechter, beslagrechter en onderzoeksrechter telkens weer verlengbaar zijn, zou dit ook voor de functies in de strafuitvoeringsrechtbank moeten gelden. Tegen het systeem telkens verlengbaar mits gunstige evaluatie valt geen redelijk argument in te brengen. Wie het goed doet en gemotiveerd is om verder te gaan brengt een belangrijke expertise mee die anders verloren gaat. In het ontwerp is iedere functie aflopend na maximaal acht jaar. In dit onderdeel is het ontwerp niet aan te nemen.
2.2. onvoldoende adminstratieve ondersteuning. In artikel 14 van het ontwerp is voorzien dat in de rechtbanken van eerste aanleg waar een strafuitvoeringsrechtbank komt, één bijkomende griffier hoofd van dienst benoemd kan worden. Artikel 48 voorziet echter enkel in de stijging met één eenheid (twee voor Brussel) van het aantal griffiers in de Wet van 2 juli 1975 tot vaststelling van de personeelsformatie van de rechtbanken van eerste aanleg.
Hierbij twee opmerkingen.
Ten eerste er is geen aanpassing voorzien in de kolom van de griffier-hoofd van dienst, wat — waarschijnlijk per vergissing — in tegenstrijd is met artikel 14 van het ontwerp : er zullen geen bijkomende griffiers hoofd van dienst benoemd kunnen worden als dit niet voorzien is in de kaderuitbreiding.
Ten tweede : er is geen bijkomende plaats voorzien in de kolom adjunct-griffier. Vanaf de oprichting van de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling, die de voorgangers zijn van de strafuitvoeringsrechtbanken, was één van de belangrijkste problemen dat bij verhindering of ziekte van de secretaris er niemand als adjunct voorzien was. Dit is na enige tijd verbeterd door de aanstelling van een bestuursassistent, thans officieel betiteld als « administratieve ondersteuning ». Zelfs als de strafuitvoeringsrechtbank in een eerste aanloopfase enkel nog maar de bevoegdheden van de commissie voor de voorwaardelijke invrijheidstelling zou vervullen, is het onbegrijpelijk dat dezelfde organisatorische fout zou worden herhaald. Het is ondenkbaar dat enkel nog maar dezelfde opdracht zou kunnen worden vervuld met de helft van het administratief personeel dat thans voltijds nodig is.
De minister van Begroting sprak in zijn nota van 25 maart 2005 van één griffier en beambte voor de griffie, en één adjunct — secretaris voor de substituut. Netto dus drie personeelsleden. De twee extra's zijn niet in het ontwerp te vinden. Wat betreft de adjunct — secretaris is dit verantwoord doordat dit in een uitvoeringsbesluit geregeld kan worden. Echter is dit niet zo voor de ondersteuning van de griffier. Een « beambte voor de griffier » is onvoldoende. Deze zou bij toepassing van artikel 328, lid 6 Ger. W. inderdaad bij beslissing van de hoofdgriffier tijdelijk het ambt van de griffier kunnen uitoefenen bij diens verhindering of ziekte. De vraag is wel hoe de griffie dan bemand moet worden, telkens de strafrechter of de strafuitvoeringsrechtbank naar de zitting is (in een strafinrichting of in een rechtbank van eerste aanleg, eventueel niet ter zetel van de strafuitvoeringsrechtbank).
Hetzelfde probleem doet zich nu ook al voor in de commissies voorwaardelijke invrijheidstelling, waar de administratie van FOD Justitie thans een dossier voorbereidt om per commissie nog een bijkomende administratieve kracht te kunnen benoemen.
Ten slotte nog dit : het is wenselijk dat het personeelsbeleid enig respect heeft voor de verdiensten van degenen die zich degelijk engageren, en dat niet achteloos specifieke knowhow die jarenlang werd opgebouwd, verloren gaat door een regeling die de basisprincipes van ieder personeelsbeleid miskent.
In artikelen 17 en 18 van het voorontwerp van wet houdende de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken, zoals geformuleerd door de commissie Holsters, is voorzien dat de secretaris en de bestuursassistent — thans werd deze titel vervangen door de benaming « administratieve ondersteuning » — in aanmerking kunnen komen voor de ambten van griffier en adjunct-griffier, specifiek voor de strafuitvoeringsrechtbank (bijlage 3). Het verdient aanbeveling dit voorstel in te lassen in de tekst van het huidig ontwerp.
2.3. Vrije keuze van strafuitvoeringsrechtbank voorzien in artikel 46 van het ontwerp, dat artikel 23ter toevoegt aan de wet van 15 juni 1935. Voorbeeld de Nederlandstalige gedetineerde in de gevangenis van Lantin kan kiezen of hij voor de Strafuitvoeringsrechtbank Brussel-Ndl, Gent of Antwerpen komt. Het moet uitgesloten worden dat de veroordeelde in deze materie naar eigen goeddunken kiest welke rechter hem het beste aanstaat.
In artikel 35 van het voorontwerp van de wet houdende oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken zoals geformuleerd door de Commissie Holsters, is een werkbaar voorstel van aanpassing van artikel 23ter voorzien (zie bijlage 4).
2.4. Heel de denkwijze in het ontwerp, waarbij voor alle modaliteiten met betrekking tot een gevangenisstraf van maximaal 3 jaar, de strafuitvoeringsrechter bevoegd is, en voor modaliteiten met betrekking tot straffen van meer dan 3 jaar de strafuitvoeringsrechtbank, is bepaald door de regeling van het Wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie (Senaat nummer 3-1128/1).
Van deze denkwijze vindt men hier en daar sporen terug in de tekst zelf van ontwerp 3-1127/1.
Deze denkwijze vind ik verkeerd. Ik verwijs hiervoor naar nr. 4 van de forumtekst die ik schreef voor (het julinummer van) Panopticon « De Strafuitvoeringsrechtbank : een prenataal onderzoek ».
Voor zover in de behandeling van ontwerp nr. 3-1128 deze denkwijze zou verlaten worden, zal op enkele plaatsen ook de tekst van ontwerp nr. 3-1127 moeten worden herschreven onder invloed daarvan.
Rob Perriëns.
Voorzitter Commissie Voorwaardelijke Invrijheidstelling
Antwerpen
Justitiestraat 30 — 1e verdiep
2018 Antwerpen
(03.216.86.63)
Bijlagen
1. Nota van de minister van Begroting van 25 maart 2005.
2. De Strafuitvoeringsrechtbank : een prenataal onderzoek. Forumtekst door Rob Perriëns voor Panopticon Juli 2005.
3. Kopie artikelen 17 en 18 van het voorontwerp strafuitvoeringsrechtbanken, versie commissie Holsters.
4. Kopie artikel 35 van het voorontwerp strafuitvoeringsrechtbanken, versie commissie Holsters.
Bijlage I.1
Nota van de minister van Begroting, Johan Vande Lanotte, van 25 maart 2005
Betreft : a) Voorontwerp van wet betreffende de externe rechtspositie van de gedetineerden b) Voorontwerp van wet houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken
Waarde College,
Hierbij heb ik de eer u mede te delen dat ik instem met het bovenvermeld ontwerp.
Wat de budgettaire meerkost van dit ontwerp betreft, meen ik dat
1. qua ondersteuning van de magistraten één griffier en beambte voor de griffie van de zetel en één adjunct-secretaris voor de subsittuut volstaat,
2. enkel extra werkingskosten dienen voorzien te worden voor de 12 bijzitters en het griffie- en parketpersoneel en dit a rato van 6 000 euro recurrent op jaarbasis.
Dit geeft een meerkost ten opzichte van het huidig Vl-budget van 0,465 miljoen euro te dragen binnen de afgesproken stijging van de enveloppe Justitie van 4,1 %.
| Budgettaire kosten op jaarbasis | |||
| Magistratuur | 56.04 | 11.03 | 1 841 296,08 |
| Statutair personeel | 56.01 | 11.03 | 592 757,85 |
| Contractueel personeel | 56.01 | 11.04 | 0,00 |
| Werkingskosten | 12.01 | 60 000,00 | |
| Uitrustingskosten | 74.01 | 120 000,00 | |
| TOTAAL | 2 614 053,93 | ||
| - huidig budget | 2 150 000,00 | ||
| Meerkost | 464 054,00 | ||
Bijlage I.2
De Strafuitvoeringsrechtbank : een prenataal onderzoek
1. De strafuitvoeringsrechtbank « light » : zonder suiker maar met een korreltje zout
Op 20 april 2005 heeft de minister van Justitie twee wetsontwerpen ingediend in de Senaat : het « Ontwerp van wet houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken » (nr. 3-1127/1), en het « Wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden » (nr. 3-1128/1).
Nu de penitentiaire wereld andermaal van rechtswege in blijde verwachting is, is de meest onbevangen vraag alleszins : en voor wanneer is't ? Het laatst bekende antwoord van de minister luidt, dat de strafuitvoeringsrechtbanken in principe ten vroegste in werking treden bij de gerechtelijke rentrée van het jaar 2006.
Bij de lectuur van beide wetsontwerpen beseft men meteen : van 20 april 2005 tot 1 september 2006; het wordt nog knokken om dat rond te krijgen !
Dat weet de minister in de eerste plaats ook zelf wel. Zij merkt op, in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 107 van het wetsontwerp externe rechtspositie; « Dit artikel betreft de inwerkingtreding van deze wet. Teneinde een efficiëntere overgang van het huidige systeem naar het nieuwe systeem te waarborgen werd er uiteindelijk voor geopteerd om de mogelijkheid een gemoduleerde inwerkingtreding van de wet te voorzien voor het geval de noodzaak aan dergelijke gemoduleerde inwerkingtreding zich mocht stellen. » Deze toelichting zou wel eens eufemistische verpakking kunnen zijn van een bikkelharde budgettaire crisisrealiteit.
Vóór de indiening van de wetsontwerpen, werd in de Ministerraad van 25 maart 2005 de nota besproken die de (toenmalige) minister van Begroting over dit onderwerp opstelde. In vergelijking met de bestaande personeelsformatie van de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling voorziet de minister van Begroting in één enkele bijkomende administratieve kracht (met als functie van adjunct-secretaris voor het Openbaar ministerie) per Strafuitvoeringsrechtbank. Een zeer beperkte uitrustingskost is voorzien, en verder enkel extra werkingskosten « voor de 12 bijzitters en het griffie- en parketpersoneel en dit a rato van 6 000 euro recurrent op jaarbasis ».
Ongetwijfeld heeft de minister van Justitie geijverd voor een ruimer budget. Maar de aanpassing van artikel 107 zoals voorzien in het voorontwerp — waar geen modulair systeem voorzien was — naar de tekst in het ontwerp, leert ons dat zij de tering naar de krappe nering heeft moeten zetten.
Het is duidelijk dat de minister tot nu toe met een heel behoorlijke snelheid heeft gewerkt aan heel dit project. Het ritme van de parlementaire werkzaamheden is natuurlijk onvoorspelbaar, en nadat de ontwerpen gestemd zullen zijn, staat er de administratie nog een enorme klus te klaren om tot uitvoeringsbesluiten te komen en om te realiseren wat de wetten en de uitvoeringsbesluiten voorschrijven. Bovendien zal de interne rechtspositie van gedetineerden, in principe geregeld door de Basiswet van 12 januari 2005, ook nog gaandeweg tot uitvoeringsbesluiten moeten leiden.
Met al die overwegingen in het achterhoofd lijkt het te verwachten dat de effectieve start van heel het project externe rechtspositie-strafuitvoeringsrechtbank stapsgewijze zal gebeuren, en wel beginnend met de meest eenvoudige eerste stap in de gemoduleerde inwerkingtreding.
Wegens de nu reeds bestaande werklast zijn de huidige Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling al ruime tijd vragende partij voor de bijkomende administratieve kracht die nu voorzien is in de nota van de minister van Begroting. Met die ene administratieve werkkracht erbij is het geheel onrealistisch om te verwachten dat de strafuitvoeringsrechtbank meer taken zou aankunnen dan de Commissie voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling.
In deze budgettaire omstandigheden lijkt het niet verstandig de strafuitvoeringsrechtbank te laten starten met alle bevoegdheden die in het wetsontwerp externe rechtspositie vermeld zijn. Iemand die een beetje geïnformeerd is zou bedanken voor de eer om te werken in overbelaste omstandigheden. En wie niet thuis is in de materie en toch benoemd zou worden, zal binnen de kortste tijd geheel overspannen zijn.
Een te verwachten scenario is dan ook dat van alle bevoegdheden die het wetsontwerp externe rechtspositie voorziet voor de strafuitvoeringsrechtbank, in een eerste fase enkel deze in werking worden gesteld die betrekking hebben op de voorwaardelijke invrijheidstelling van gedetineerden voor wie het uitvoerbaar gedeelte van de straf meer dan drie jaar bedraagt.
Dit impliceert meteen dat zolang de strafuitvoeringsrechtbank geen grotere slagkracht krijgt, de voorlopige invrijheidstelling die eigenlijk een ontvolkingsmaatregel is, door de minister van Justitie zal uitgevoerd blijven worden. Hetzelfde geldt dan voor het elektronisch toezicht en de maatregelen beperkte hechtenis, weekendopsluiting en halve vrijheid detentie, die geen aanvang zullen kennen zolang de beperkte detentie niet ingevoerd wordt. Dat is natuurlijk een lelijke budgettaire streep door de goede intentie om al deze maatregelen een wettelijke verankering te geven.
Heel dit perspectief van de gemoduleerde inwerkingtreding neemt niet weg dat de parlementaire werkzaamheden over het geheel van de ontwerpen zullen gaan. De focus moet dan ook even scherp gesteld worden op de belangrijkste verdiensten en tekortkomingen van de ontwerpen. Laten we zeggen : een soort rudimentair prenataal onderzoek. In de hoop althans dat de ontwerpen niet snel meerderheid tegen oppositie goedgekeurd worden, om ze nadien met een gigantische reparatiewet tot een werkbaar geheel bij te moeten sturen.
2. Een multidisciplinair samengesteld rechtscollege
Als men het wetsontwerp over de strafuitvoeringsrechtbank leest lijkt het zo evident dat deze rechtbank multidisciplinair is samengesteld, en dat ook de assessoren in strafuitvoeringszaken hun taken op voltijdse basis zullen waarnemen, en niet als lekenrechters tegen vergoeding van een presentiegeld per zitting. Over die beide evidenties is nochtans al veel gediscussieerd. De ervaring van de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling leert echter dat het onontbeerlijk is zowel het multidisciplinaire karakter als de voltijdse responsabilisering te voorzien. Een breed spectrum van intern ingebouwde expertise zal de strafuitvoeringsrechtbank toelaten haar verantwoordelijkheden op een ernstige en kwalitatieve manier na te komen.
Een veel verder perspectief dan af te leiden is uit het thans voorliggende wetsontwerp, is het uiteindelijk onderbrengen van de bevoegdheden van de Probatiecommissie en de Commissie tot Bescherming van de Maatschappij in de strafuitvoeringsrechtbank. In een inleidende nota, in januari 2000 opgesteld door het kabinet van de toenmalige minister van Justitie bij de oprichting van de Commissie Strafuitvoeringsrechtbanken, externe rechtspositie van gedetineerden en straftoemeting (verder steeds genoemd de Commissie Holsters), werd dit perspectief in het vooruitzicht gesteld als lange termijn planning. In de huidige tekst van het wetsontwerp is alvast de basis gelegd om later ook deze belangrijke materies te laten behandelen door een geprofessionaliseerde en degelijk omkaderde instantie.
3. Wat met de personeelsformatie ?
Gespecialiseerde rechters in de strafuitvoeringsrechtbank, en gespecialiseerde substituten van de procureur des Konings zijn ook voorzien. Dat is een gelukkige optie in deze bijzondere materie.
Alle leden van de strafuitvoeringsrechtbank en de parketmagistraten zullen een voortgezette gespecialiseerde opleiding moeten volgen. De ervaringen met dit soort opleidingen, die reeds bij de start van de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling werden georganiseerd door het (toenmalige) ministerie van Justitie, waren uitermate positief. Deze wettelijke bepaling kan dan ook alleen maar worden toegejuicht.
Artikel 48 van het wetsontwerp voorziet in de toevoeging, per rechtbank van eerste aanleg waar een strafuitvoeringsrechtbank bij geïnstalleerd wordt, van één griffier aan de personeelsformatie van de griffie. De eerder besproken nota van de minister van Begroting laat echter veronderstellen dat er overal één administratieve kracht meer zal worden voorzien dan in de huidige personeelsformatie van de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling. Die ene extra kracht is bedoeld als ondersteuning voor de parketmagistraat. In het wetsontwerp is dit echter niet voorzien. Ook is niet voorzien dat er naast de griffier, die wordt toegevoegd door artikel 48, ook een adjunct-griffier wordt toegevoegd.
Nochtans zal zonder degelijke administratieve omkadering niets werken. De materie is in onderzoek bij de minister van Justitie aan wie speciaal werd gevraagd na te gaan in welke mate het gespecialiseerde secretariaat van de Commissies zou kunnen worden ingeschakeld in de griffie van de strafuitvoeringsrechtbank. Indien echter hiervoor de wettelijke basis niet voorzien wordt, zal dergelijk onderzoek dan tot een gunstig resultaat leiden ?
Om nog even bij de personeelsformatie te blijven : de magistraten (zetel en parket) en de assessoren zullen periodiek geëvalueerd worden, wat volstrekt normaal is. Hun mandaat zal echter na acht jaar onherroepelijk vervallen. Deze regel is niet van aard om kandidaten warm te maken voor de functie van assessor in strafuitvoeringszaken. Met betrekking tot rijksambtenaren, is thans — na het advies van de Raad van State hierover — in het ontwerp bepaald dat zij voor de duur van hun functie gedetacheerd zijn. Na hun ambtstermijn kunnen zij dan — hopelijk zonder kleerscheuren — hun functie van rijksambtenaar weer verder opnemen. Maar alle waardevolle kandidaten die niet in zulke positie zijn, staan misschien na acht jaar gewoon op straat. Daarbij komt dan nog dat de expertise die ieder van de personeelsleden in de strafuitvoeringsrechtbank opbouwt, bij ontslag na acht jaar onherroepelijk verloren gaat.
Er is geen redelijke verantwoording voor deze regel. De memorie van toelichting vermeldt kortweg « gelet op de specifieke aard van het ambt », en verwijst naar de regel die geldt voor de mandaten van federaal magistraat en bijstandsmagistraat. Maar met diezelfde aandachtspunten komt men ook terecht bij de specifieke aard van het ambt van jeugdrechters, beslagrechters en onderzoeksrechters wiens functies bij gunstige evaluatie wel bij herhaling verlengd kunnen worden.
4. Het strafmaatverschil
Door het ontwerp betreffende de externe rechtspositie zijn er vier strafuitvoeringsmodaliteiten, die toegekend kunnen worden door ofwel de strafuitvoeringsrechter, indien het gaat om straffen (waarvan het uitvoerbaar deel gaat) tot drie jaar, ofwel de strafuitvoeringsrechtbank als multidisciplinair samengesteld rechtscollege, indien het gaat om straffen (met een uitvoerbaar deel) van meer dan drie jaar. Het gaat hier over de modaliteiten elektronisch toezicht, beperkte detentie, voorwaardelijke invrijheidstelling, en voorlopige invrijheidstelling met het oog op verwijdering van het grondgebied. Het strafmaatverschil heeft dus een formeel-rechtelijk gevolg. Het bepaalt welke instantie bevoegd is. Deze zelfde regeling geldt overigens ook voor alle verdere beslissingen van herziening, schorsing, herroeping; telkens te beslissen door ofwel de strafuitvoeringsrechter, ofwel de strafuitvoeringsrechtbank naar gelang de initiële beslissing door de ene of de andere instantie werd genomen.
De enige toelichting die hierover gegeven wordt, treft men in de artikelsgewijze commentaar bij artikelen 11 en 12 van het wetsontwerp over de strafuitvoeringsrechtbank :
« Dit onderscheid stemt overeen met de huidige wetgeving op de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling die slechts kennis nemen van zwaardere straffen teneinde deze commissies niet te overbelasten. In het kader van de strafuitvoeringsrechtbank blijkt deze bekommernis uit de afzonderlijke procedure voor minder zware straffen die ressorteren onder de bevoegdheid van de alleensprekend rechter in strafuitvoeringszaken. »
Er zijn ook materieelrechtelijke gevolgen.
Zo zijn er onder meer verschillen in de tegenindicaties waarmee rekening gehouden moet worden naargelang het straffen tot drie jaar betreft, of langer. Bijvoorbeeld : voor elektronisch toezicht en voorwaardelijke invrijheidstelling bij kortere straffen wordt onder meer rekening gehouden met « het feit dat de veroordeelde niet de mogelijkheid heeft om in zijn behoefte te voorzien, en met de tegenaanwijzing van een manifest risico voor de fysieke integriteit van derden ». Voor dezelfde modaliteiten met betrekking tot straffen langer dan drie jaar echter, worden deze criteria « de vooruitzichten op sociale reclassering van de veroordeelde, en het risico van het plegen van nieuwe ernstige strafbare feiten ». Een sociaal reclasseringsplan moet ook enkel maar opgesteld worden voor straffen van langer dan drie jaar (behalve voor de verwijdering van het grondgebied) (zie artikelen 30, 50 en 51).
De boodschap in het formeel en in het materieel strafuitvoeringsrecht is hier duidelijk : minder zwaar gestraften hebben en stellen een minder zware problematiek; er worden minder eisen gesteld aan de beoordelingskwaliteit, zowel wat betreft de instantie die beslist als wat betreft de inhoudelijke criteria.
Dit is een juridisch-abstracte wijze van denken die haaks staat op de realiteit en die helemaal geen rekening houdt met een sociaal-psychologisch benadering van menselijk gedrag. Iemand die een kortere (uitvoerbare) straf kreeg dan drie jaar kan een veel ernstiger probleem hebben dan iemand met een langere straf dan drie jaar. Dit zal niet altijd zo zijn, het zal ook niet altijd niet zo zijn.
De Commissie Holsters werkte een goed systeem uit (1) , waarbij een hoge werklast kan gedragen worden, en waarbij de multidisciplinariteit gegarandeerd is voor alle betwiste gevallen, en dit ook met betrekking tot kortere straffen dan drie jaar. De werkwijze voorgesteld door de commissie Holsters zou in het huidige wetsvoorstel ingepast kunnen worden. Dan zullen enkel de modaliteiten waarmee alle partijen het eens zijn, en die dus noch door de gevangenisdirectie, noch door het openbaar ministerie, noch door de strafuitvoeringsrechter problematisch worden gevonden, door de strafuitvoeringsrechter worden beslist. Alle andere situaties worden multidisciplinair beoordeeld.
De commissie Holsters stelde verder voor, dat voor de beslissingen in het kader van de opvolging steeds de strafuitvoeringsrechtbank bevoegd zal zijn. Ook voor de modaliteiten die door de strafuitvoeringsrechter werden toegestaan. Dit is verantwoord omdat de situaties waarin dergelijke beslissingen getroffen moeten worden telkens problematische situaties zijn, die daardoor een multidisciplinaire beoordeling noodzakelijk maken. Wat betreft de procedure kan hier geen bezwaar zijn. Een herziening of een herroeping is namelijk geen beslissing zoals een arrest na een vonnis van eerste aanleg, of zoals een vonnis op verzet. De situatie die beoordeeld wordt in het kader van de opvolging heeft betrekking op evoluties die zich hebben voorgedaan nadat de aanvankelijke beslissing over de modaliteit werd getroffen.
Het strafmaatverschil heeft nog een gevolg voor het materieel strafuitvoeringsrecht.
Voor straffen (met een uitvoerbaar deel) tot drie jaar is de voorwaardelijke invrijheidstelling toelaatbaar nadat één derde van de straf werd uitgezeten. Hierbij wordt geen rekening gehouden met het onderscheid tussen veroordelingen waarbij wel of niet sprake is van de staat van herhaling. Voor straffen van meer dan drie jaar is de toelaatbaarheidsdatum voor de voorwaardelijke invrijheidstelling één derde van de uitgezeten straf, maar indien de veroordeling de staat van herhaling vaststelde is dit twee derden. Bij levenslange vrijheidsbenemende straf is er sprake van het ondergaan van tien jaar, maar bij vaststelling van de staat van herhaling wordt dit zestien jaar (artikel 27).
Deze regeling is (grotendeels) overgenomen uit de bestaande situatie. Ze heeft ook gevolgen voor elektronisch toezicht en beperkte detentie en is eveneens van toepassing op de voorlopige invrijheidstelling met het oog op verwijdering van het grondgebied.
Alleszins met betrekking tot tijdelijke straffen, is echter dit onderscheid tussen primair veroordeelden en recidivisten helemaal niet gepast in het strafuitvoeringsrecht. De rechter ten gronde overweegt zelf of hij, wanneer de staat van herhaling wordt vastgesteld, dit als een strafverzwarend element in rekening brengt. Indien de straf hierdoor werd verzwaard, waarom wordt de mogelijkheid van voorwaardelijke invrijheidstelling hierop dan nogmaals verlaat ? Dit is een verzwaring op een verzwaring. Indien de straf door de herhaling niet werd verzwaard, is het dan legitiem de mogelijkheid tot voorwaardelijke invrijheidstelling te verlaten ? Stelt men zich daardoor in de strafuitvoering niet boven het andere oordeel van de rechter ten gronde ?
5. Opvolging en initiatiefrecht in verband met herziening, schorsing, herroeping
In artikel 71 van het ontwerp betreffende de externe rechtspositie is bepaald dat het openbaar ministerie de strafuitvoeringsrechter of de strafuitvoeringsrechtbank kan vatten met het oog op een herroeping, schorsing of herziening van de toegekende strafuitvoeringsmodaliteit.
Vanuit de rechtspositie van de veroordeelde is dit een zuivere situatie : de beslissende instantie heeft niet voorafgaandelijk aan de beslissing zelf de situatie als zo ernstig ingeschat dat zij meende tot oproeping te moeten overgaan. Ze zal onbevooroordeeld de zaak die door het openbaar ministerie is aangebracht onderzoeken. Justice must not only be done, it must also be seen to be done, zoals ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in herinnering heeft gebracht. Het voorgestelde systeem draagt dus de rechtsgarantie van de onpartijdigheid van de rechter in zich. Het heeft de grote verdienste de rechtspositie van de gedetineerde zuiver te stellen en te steunen.
Dit is het model dat uiteindelijk door de Commissie Holsters voorgesteld werd. Echter werd ook in de schoot van de Commissie Holsters lang gediscussieerd over de vraag of men niet voor een ander model dient te opteren, namelijk een commissiemodel.
Hoofdargumenten daarvoor waren :
— in het commissiemodel, zoals het thans is voorzien voor de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling, is een kwalitatieve wederzijdse communicatie mogelijk tussen de justitieassistenten en de commissies, die van aard is de kwaliteit van het maatschappelijk toezicht te verhogen;
— dat het andere — thans in artikel 71 voorgestelde — systeem het nadeel heeft dat het Openbaar ministerie geen multidisciplinaire instantie is, waardoor de keuze om een zaak al dan niet voor de beslissende instantie te brengen vanuit minder invalshoeken zal overwogen worden : overhaaste dagvaardingen net zoals te late reacties omdat de situatie niet goed wordt ingeschat zijn te vrezen.
Hiertegen is in te brengen dat het Openbaar ministerie bij de strafuitvoeringsrechtbank een gespecialiseerd Openbaar ministerie zal zijn, waarmee evenzeer een kwalitatieve communicatie mogelijk is. Verder hebben alle plaatselijke parketten de bevoegdheid over te gaan tot voorlopige aanhouding zodat overhaaste reacties nooit uit te sluiten zijn.
Een volgend aandachtspunt betreft ook de communicatie met de justitieassistenten, met het Nationaal Centrum voor elektronisch toezicht, en met de hulpverleners of behandelaars aangeduid in de eventueel opgelegde bijzondere voorwaarden (regeling in artikel 65, § 3, en § 4, lid 2). De beslissende instantie ontvangt hun verslagen. Waarom is dit zo, indien ze na de beslissing passief moet blijven tot wanneer het Openbaar ministerie een initiatief neemt tot dagvaarding ?
Waarom moeten de behandelaars hun verslagen niet aan het Openbaar ministerie sturen, wat toch de initiatiefgerechtigde instantie is ? Als de beslissende instantie aan het verslag merkt dat het slecht gaat, zal deze dan informeel contact opnemen met de procureur om een reactie te vragen indien de procureur niet uit zichzelf reageert ? Dergelijke informele communicatie mist elke transparantie, elke rechtsgarantie en doet evident ook de onpartijdigheid van de beslissende instantie in vraag stellen.
Een zuiver systeem is dit waarbij het initiatiefrecht maar ook de opvolging door het openbaar ministerie gebeurt. Als partij in het geding ontvangt dan het openbaar ministerie, en niet de beslissende instantie, de verslagen van de justitieassistent en de hulpverleners of behandelaars.
6. De slachtoffers
Artikel 2, 6o van het wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie beperkt het slachtoffer tot een natuurlijk persoon wiens burgerlijke vordering tegen de veroordeelde in de strafzaak die tot zijn veroordeling heeft geleid, ontvankelijk en gegrond werd verklaard en die in de door de wet bepaalde gevallen bij de toekenning van een strafuitvoeringsmodaliteit vraagt om te worden geïnformeerd en/of te worden gehoord volgens de regels bepaald door de Koning.
De beperking tot een natuurlijk persoon is goed. Ook dat slachtoffers niet meer beperkt worden tot bepaalde delicten of zwaarte van de uitgesproken straf. De ernst van het trauma en de nood aan slachtofferbescherming verschilt namelijk van persoon tot persoon, eerder dan van soort misdrijf tot soort misdrijf of naargelang de uitgesproken straf.
De operationalisering van het informeren en/of horen volgens het aangekondigde uitvoeringsbesluit wordt wel een heikel punt. De memorie van toelichting stelt wel « de verplichte contactname met bepaalde categorieën van slachtoffers zoals actueel het geval is, wordt door het ontwerp weggelaten. Het initiatief wordt bij het slachtoffer zelf gelegd. Het responsabiliseringsprincipe wordt aldus doorgetrokken naar de slachtofferdimensie ». De diensten slachtofferonthaal zullen dan wel veel beter omkaderd moeten worden dan nu het geval is en er zal een actief en goed ondersteund informatiebeleid gevoerd moeten worden. Indien dit niet zou gerealiseerd worden is er eigenlijk eerder sprake van het in de steek laten van slachtoffers, in plaats van het goed bedoelde responsabiliseren. Het slachtoffer heeft zo al een lijdensweg af te leggen om in het recht bescherming te zoeken, en dat begint helaas al met het begrijpen van de wettekst die op zich al heel wat aan toegankelijkheid te wensen over laat.
Een tweede bekommernis is, dat er ook slachtoffers zijn die zich geen burgerlijke partij gesteld hebben. Ook zij dienen wettelijk als slachtoffer in aanmerking genomen te kunnen worden. Het wetsontwerp houdt ten onrechte geen rekening met deze veel voorkomende situatie. Een voorbeeld : broertjes en zusjes van een kind dat slachtoffer is van incest, of het kind-slachtoffer zelf, maar die naliet(en) een burgerlijke vordering te stellen door hun minderjarigheid, terwijl de wettelijke bewindvoerder (dikwijls moeder ten opzichte van stiefvader) ook geen initiatief nam door onwetendheid, door in beslag genomen te zijn door het verwerkingsproces over het gebeurde, of wegens loyauteit ten opzichte van de partner-dader.
Een werkbare regeling bestaat in artikel 4, § 3, van de wet van 5 maart 1998 : de beslissende instantie hoort het slachtoffer of zijn rechthebbende, indien de instantie oordeelt dat de betrokken persoon een legitiem en direct belang heeft. Die regeling heeft in het verleden nooit problemen gesteld.
Over de beperking van het slachtoffer tot de burgerlijke partij, en het verlaten van het systeem waarbij het legitiem en direct belang moet worden gewaardeerd, stelt de memorie van toelichting : « deze optie wordt gerechtvaardigd door het streven naar objectivering van de waardering van de belangen in kwestie, de responsabilisering van de slachtoffers en een evenwicht tussen de verschillende partijen » (blz. 8-9). Men kan echter moeilijk inzien dat dit een rechtvaardiging is van de genomen optie.
Op 4 mei 2005 werd door de Kamer van volksvertegenwoordigers het « Wetsontwerp tot invoering van bepalingen inzake de bemiddeling in de Voorafgaande Titel van het Wetboek van strafvordering en in het Wetboek van strafvordering » aangenomen en op 9 juni 2005 in ongewijzigde vorm eveneens aangenomen door de Senaat. Artikel 6 van de aangenomen tekst vermeldt als nieuwe tekst van artikel 553, § 1, van het Wetboek van strafvordering : « Onder voorbehoud van artikel 216ter van dit Wetboek, kan elkeen die een direct belang heeft in elke fase van de strafprocedure en tijdens de strafuitvoering verzoeken om bemiddeling. » Het slachtoffer dat geen burgerlijke partij was, kan voor de strafuitvoeringsrechter of voor de strafuitvoeringsrechtbank om bemiddeling verzoeken indien deze instantie aanneemt dat hij een direct belang heeft. Maar de waardering van het direct belang mag niet gebeuren indien dat slachtoffer een beschermende maatregel zou vragen. Want het is geen burgerlijke partij.
De besproken bepalingen uit het wetsontwerp externe rechtspositie zijn toch best wel bij te stellen zelfs indien men enkel nog maar tot een coherente regelgeving wil komen. En zeker moeten ze worden bijgesteld indien men één van de belangrijke objectieven van het project wil realiseren, die in de memorie van toelichting wordt geformuleerd als volgt : « Het toekennen aan het slachtoffer van een rol en positie binnen de strafuitvoering ligt volledig in het verlengde van een doorgedreven slachtofferbeleid in het kader van de strafprocedure en dit laatste in de ruimste zin van het woord, dus inclusief de fase van de strafuitvoering ». (blz. 8).
7. De bevoegdheden van de minister, volgens het wetsontwerp externe rechtspositie
De bevoegdheden die het wetsontwerp externe rechtspositie voorziet voor de minister van Justitie, veroorzaken waarschijnlijk helemaal geen of hoogstens een zeer beperkte meerkost. De toekenning van uitgangsvergunning en penitentiair verlof wordt nu al door de minister gedaan.
Het lijkt te verwachten dat er over deze maatregelen dan ook weinig discussie gevoerd zal worden en dat ze dan ook met dezelfde snelheid als de strafuitvoeringsrechtbank met de startende beperkte bevoegdheid, ingevoerd zullen worden.
De nieuwe bevoegdheid tot onderbreking van de strafuitvoering is niet eens een strafuitvoeringsmodaliteit en wordt dan ook niet gekoppeld aan bijzondere voorwaarden. Enige meerkost is hierdoor niet te verwachten. Indien die maatregel het parlementair debat overleeft kan dit evenzeer snel ingevoerd worden.
De vroegere ambtshalve voorlopige invrijheidstelling wordt voortaan genoemd de voorlopige invrijheidstelling om redenen van ernstige problemen van penitentiaire overbevolking. Men kan bezwaarlijk veronderstellen dat het laten gaan van bepaalde categorieën van veroordeelden een meerkost zou uitmaken — althans niet wat betreft het nemen van de beslissing zelf.
In de memorie van toelichting verwoordt de minister van Justitie de toch wel vermeldenswaardige motivering van deze maatregel :
« Het neerschrijven en wettelijk vastleggen van deze mogelijkheid in een ontwerp dat handelt over de externe rechtspositie van gedetineerden zou op het eerste zicht onredelijk, misschien zelfs onwezenlijk kunnen overkomen. Maar juist het neerschrijven ervan drukt ons met de neus op de penitentiaire realiteit. Penitentiaire overbevolking is geen nieuw probleem maar een probleem van alle tijden, getuige daarvan de ministeriële omzendbrief van 1962. Het omschrijven van deze maatregel in een wettekst heeft de merite duidelijkheid te scheppen, in tegenstelling tot de huidige toestand waarbij deze maatregelen de facto ten allen tijde zouden kunnen worden bevolen bij ministeriële omzendbrieven. Bovendien kan het wettelijk vastleggen van de maatregel er verder toe leiden dat in het wetgevend werk meer en meer aandacht wordt geschonken aan alternatieven voor de vrijheidsberovende straf en minder een beroep wordt gedaan op de vrijheidsbenemende straf als enige mogelijkheid. De vrijheidsbenemende straf moet de « ultimum remedium » blijven. » (blz. 17)
Dit moet in de ogen van iedere democraat wel keihard aankomen. Indien het parlement het voorstel niet goedkeurt dan blijft de sluipende besluitvorming bestaan. In het andere geval wordt gelegaliseerd dat er geen structurele oplossing is voor het aanhoudende probleem van de penitentiaire overbevolking. De minister kan dan op gezette tijden gebruik maken van de hem (of haar) aldus democratisch toevertrouwde bevoegdheid, door hele categorieën van veroordeelden zonder verdere omkadering of zelfs maar zonder enige individuele risico-inschatting gewoon te laten gaan.
Legaal is dit dan wel. Maar is het legitiem ? Bestaat zoiets als illegitieme legaliteit ? Zelf indien men geen enkel bezwaar wil of kan zien in de categoriale benadering van de problematiek, ligt dan de legitimiteit hierin, dat telkens de vrijgestelde categorie eigenlijk een maatschappelijk zó onproblematische groep is, dat ze nooit de toegang tot de gevangenis had moeten krijgen. Dat zegt de minister toch in haar verantwoording van het voorstel : we zetten dit in een wet om de wetgever een geweten te schoppen over het overmatig gebruik van de gevangenisstraf als reactie op criminaliteit.
De democratische erkenning van het falen van een samenleving om op een menswaardige en constructieve manier te reageren op criminaliteit kan aanleiding geven tot passieve berusting of — juist in tegendeel — tot een catharsis.
Om even optimistisch te blijven en niet eenvoudigweg de schuld voor dit dilemma bij de minister van Justitie en/of haar voorgangers te leggen : het wordt natuurlijk de catharsis. Het móet wel de catharsis zijn want het is catastrofaal te beseffen hoe diep het probleem van de overbevolking, met alle ontmenselijking die daar het gevolg van is, de geloofwaardigheid én tegelijk de motivatie van alle gelederen van het strafrechtelijk apparaat aantast.
Het is niet onmogelijk dat de gevolgen van de jarenlange overbevolking ertoe hebben geleid dat nu eigenlijk helemaal niemand in de strafinrichtingen nog gelooft in de mogelijke gunstige effecten van gelijk welke wettekst die pretendeert nu eindelijk orde op zaken te zullen stellen.
Meer nog dan het huidige voorstel om zowat de achtergevel uit de gevangenis te mogen slopen, moet de wetgeving in alle domeinen van het maatschappelijk leven waar sociaal hinderlijk gedrag wordt bestraft, met de kritische maatstaaf van de subsidiariteit worden onderzocht en waar enigszins mogelijk worden herschreven, in de richting van herstel van de communicatie, herstel van de verstoorde sociale samenhang. Om dat mogelijk te maken moeten de verschillende overheden een gecoördineerd en degelijk afgestemd sociaal en justitieel beleid voeren. Aan ideeën en samenspraak ontbreekt het niet, maar om tot degelijke resultaten te kunnen komen zal het overleg ook een daadwerkelijke budgettaire ondersteuning nodig hebben.
Vooraan in de memorie van toelichting staan als leidende principes het legaliteitsbeginsel, het schadebeperkingsbeginsel, het responsabiliseringsbeginsel, het participatiebeginsel en de herstelgerichte aandacht. Vermits het niet aannemelijk is dat de stemming van deze wetsontwerpen in de huidige context van budgettaire krapte van een bijzonder hypocriet cynisme getuigt, kan men er enkel van uit gaan dat ze getuigt van een oprecht en bijzonder zwaar lange- termijn engagement.
Iedereen die begaan is met de constructieve functie van het recht in de samenleving, en met de versterking van de sociale cohesie van onze maatschappij in het algemeen, zal dit engagement permanent in daden moeten omzetten.
9 juni 2005.
Rob Perriëns.
Voorzitter Commissie Voorwaardelijke Invrijheidstelling
Antwerpen.
Bijlage I.3
Art. 17
Artikel 265 van hetzelfde Wetboek, vervangen bij de wet van 17 februari 1997, wordt aangevuld als volgt :
« c) of ten minste twee jaar het ambt van secretaris bij een commissie voor voorwaardelijke invrijheidstelling hebben uitgeoefend. In dit geval mag de kandidaat zijn ambt slechts uitoefenen bij de strafuitvoeringsrechtbank. ».
Art. 18
Artikel 269bis, eerste lid, 2o, van hetzelfde Wetboek, ingevoegd bij de wet van 11 december 1973 en vervangen bij de wet van 17 februari 1997, wordt aangevuld als volgt :
« d) of ten minste één jaar het ambt van secretaris of ten minste twee jaar het ambt van bestuursassistent bij een commissie voor voorwaardelijke invrijheidstelling hebben uitgeoefend. In dit geval mag de kandidaat zijn ambt slechts uitoefenen bij de strafuitvoeringsrechtbank. ».
Bijlage I.4
Art. 35
In dezelfde wet wordt een artikel 23ter ingevoegd, luidende :
« Art. 23ter. — Een veroordeelde die onder de bevoegdheid ressorteert van een strafuitvoeringsrechtbank waarvan hij de taal niet kent of die zich gemakkelijker uitdrukt in de taal van een andere strafuitvoeringsrechtbank, kan een gemotiveerde aanvraag richten aan de bevoegde strafuitvoeringsrechtbank om de behandeling van zijn dossier over te dragen aan een strafuitvoeringsrechtbank waarvan hij de taal kent of van de taal waaring hij zich gemakkelijker uitdrukt.
De dossiers van veroordeelden die alleen Nederlands kennen of zich gemakkelijker in die taal uitdrukken, of die alleen Frans kennen of zich gemakkelijker in die taal uitdrukken worden overgedreagen aan de strafuitvoeringsrechtbank te Brussel.
De dossiers van veroordeelden die alleen Duits kennen of zich gemakkelijker in die taal uitdrukken, worden overgedragen aan de strafuitvoeringsrechtbank te Luik.
De strafuitvoeringsrechtbank neemt een beslissing binnen tien dagen na indiening van de in het eerste lid bedoelde aanvraag. De beslissing om de bevoegdheid al dan niet over te dragen wordt met redenen omkleed en binnen drie dagen per aangetekende brief ter kennis gebracht van het openbaar ministerie bij de strafuitvoeringsrechtbank en van de veroordeelde. Tegen deze beslissing staat geen rechtsmiddel open.
De verdere behandeling van het dossier wordt geschorst totdat er een definitieve beslissing is over het al dan niet overdragen van het dossier aan een andere strafuitvoeringsrechtbank. ».
***
Nota van Rob Perriëns voor de hoorzitting Commissie voor de justitie van de Senaat, 21 juni 2005.
Wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden, stuk Senaat nr. 3-1128-1
1. Inleidende opmerking over de structuur
Algemeen en los van de inhoud van het ontwerp, valt het gebrek aan helderheid op. De structuur van het ontwerp op zich is al zeer ingewikkeld. Zelfs voor wie vertrouwd is met de materie is het ontwerp weinig toegankelijk. Dit gebrek aan helderheid is niet bevorderlijk voor de rechtstoegankelijkheid en de rechtszekerheid van betrokken partijen.
De structuur van het ontwerp zou sterk vereenvoudigd kunnen worden door samen te zetten wat bij elkaar hoort.
De moeilijkheid begint al doordat in titel II « Definities » veel te weinig beschreven is. In heel het ontwerp komt nog tweemaal een titel « Definitie » voor. Verder worden allerlei begrippen nog gedefinieerd op andere plaatsen, met tijdsvoorwaarden al dan niet in hetzelfde hoofdstuk of een onmiddellijk volgende aparte afdeling.
2. Verwijzing naar opmerkingen in de forumtekst : « De strafuitvoeringsrechtbank : een prenataal onderzoek »
In verband met enkele van de meest markante punten van dit wetsontwerp, verwijs ik naar de forumtekst die ik schreef voor het Julinummer van Panopticon, onder de titel « De strafuitvoeringsrechtbank : een prenataal onderzoek » (bijlage 2). Meer bepaald gaat het hier om de punten 4, 5, 6 en 7 van die tekst.
3. Verdere technische opmerkingen
Verder heb ik een reeks technische opmerkingen.
Deze opmerkingen zijn gedragen door de samenspraak die in de schoot van de drie Nederlandstalige Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling werd gevoerd over de teksten zoals ze destijds als voorontwerpen zijn verzonden naar de Raad van State. Het resultaat van die besprekingen heb ik in deze nota gecoördineerd met de evolutie tot aan de huidige tekst van stuk 3-1128-1.
Op één enkel punt neem ik thans echter een andere positie in dan besproken in het overleg met de drie Nederlandstalige commissies. Namelijk onder punt 3.9 van deze nota, is mijn standpunt over artikel 73, lid 1, van het ontwerp geëvolueerd. Ik neem aan dat mijn collegae voorzitters van de commissies te Brussel-Nederlandstalig en Gent hierop zullen terugkomen in de mate dat zij dit nodig vinden.
3.1. Procedure tot toekenning van uitgangsvergunning en het verlof
Ad. artikel 9, § 1. Nergens werd bepaald dat het gemotiveerd advies van de directeur voorbereid moet worden aan de hand van welbepaalde inlichtingen : rapporten van werkleiders, tuchtrapporten, verslag van de psychosociale dienst, inlichtingen vanwege het slachtoffer (zie artikel 4, 2o, en 6, 2o) of andere. Dit wordt eens te meer belangrijk in het kader van artikel 9, § 4, waardoor het advies met de eventuele voorwaarden de beslissing wordt als de minister niet tijdig beslist.
Bij een toekenning van een gemotiveerd advies zou men nog kunnen argumenteren dat de motivering van het advies het motief van de beslissing is. Maar er is niet voorzien dat de minister moet motiveren als hij een gemotiveerd advies afwijst. Bij een hernieuwde aanvraag is nochtans de kennis van het motief van de weigering belangrijk voor de gedetineerde. Bovendien moet de bestuurshandeling gemotiveerd zijn om wettelijk in orde te zijn, een regel die niet zonder nut in deze regelgeving herhaald zou kunnen worden.
3.2. Maatregelen in geval van niet naleving van de voorwaarden (uitgangsvergunning en penitentiair verlof) en voorlopige aanhouding
Artikelen 12 en 13, lid 2 : wat indien de minister niet tijdig beslist ? Is de voorlopige aanhouding dan van rechtswege opgeheven ? De termijn, zeker die van artikel 13, lid 2, is heel kort : beslissing door de minister binnen de zeven dagen volgend op de aanhouding.
3.3. Onderbreking van de strafuitvoering
Bij artikel 16, § 2, lid 3 : een impliciete weigeringsbeslissing is niet gemotiveerd en het systeem stimuleert dit soort beslissingen door verstrijken van termijn. Waarom volgde men hier niet de regeling van artikel 9, § 4 ? Al was het maar voor de eenheid in de procedure, om vergissingen te vermijden, en om de toegankelijkheid van het systeem te verhogen.
De expliciete weigeringsbeslissing is nergens besproken dus hier zelfde opmerking als onder de tweede alinea van nr. 3.1.
3.4. Toekenningsprocedure van strafuitvoeringsmodaliteiten voorzien in titel IV
Artikel 33 voorziet in de samenstelling van het voorbereidend dossier. Er is een facultatieve vergadering voorzien van het personeelscollege. Gunstig is alleszins dat men niet de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling heeft overgenomen waardoor de gedetineerde pas na drie negatieve adviezen van het personeelscollege zijn vraag aan de beslissende instantie kan voorleggen. Deze regeling werd terecht sterk bekritiseerd in deze zin dat het personeelscollege op die manier de facto een beslissende instantie werd die soms gedurende anderhalf jaar een dossier gewoon kan blokkeren.
In de samenstelling van het dossier valt ook op dat de adviezen van de plaatselijke parketten van de rechtbanken die de veroordelingen hebben uitgesproken, niet meer gevraagd worden. Inderdaad is het aan de gespecialiseerde procureur bij de strafuitvoeringsrechter/rechtbank om zijn ambtgenoot om een advies te vragen indien hij meent dat dit in een bepaald geval een meerwaarde zou kunnen uitmaken. De procureur bij de strafuitvoeringsrechter/rechtbank kan het advies van zijn ambtgenoot dan in zijn eigen advies ter zitting bespreken.
In de regels die de Koning bij toepassing van artikel 33, § 1, zal bepalen voor de samenstelling van het verslag van de directeur, zal hopelijk ook als onderdeel het gemotiveerd advies van de Psycho — Sociale Dienst van de gevangenis worden betrokken. De deskundigheid die in de PSD aanwezig is, moet in ieder geval gevaloriseerd worden. Het is eigenlijk verwonderlijk dat dit verslag niet voorzien is in artikel 33 zelf.
Zelfde opmerking wat betreft de door de Koning te voorziene regels met betrekking tot gegevens die de directeur zou moeten inwinnen bij de centrale penitentiaire administratie. Thans is hier een belangrijke adviserende functie voorzien voor de Dienst Individuele Gevallen van FOD Justitie voor tal van strafuitvoeringsmodaliteiten. In de nieuwe context die voorzien wordt is centraal aanwezige informatie met betrekking tot eventueel vroegere penitentiaire trajecten en strafuitvoering ten aanzien van medeveroordeelden, even zeer noodzakelijk als in de systemen die door de hervorming zullen verdwijnen.
De dwangsom — procedure voorzien in artikel 34 (evenals in artikelen 8 en 52, § 3) zou beter gevoerd worden voor de rechter in de strafuitvoeringsrechtbank, die immers beter vertrouwd is met de materie dan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg (— waarschijnlijk is bedoeld — van de plaats waar de gevangenis gelegen is waar de gedetineerde verblijft).
Artikel 35 (samen met artikel 44 — zie evenwel bemerking hierover onder artikel 44) bevat een nuttige bepaling in alinea 2, waardoor een gespecialiseerde behandeling niet langer verplicht is voor seksuele delinquenten, maar wel voorzien kan worden indien dit noodzakelijk is. In het verleden was deze behandeling wel verplicht, wat problemen gaf voor daders die geen seksuele pathologie hebben en voor psychopaten die enkel negatief versterkt kunnen worden door therapie.
Artikel 37, § 2, lid 2, bepaalt dat de veroordeelde op zijn verzoek een afschrift van het dossier kan verkrijgen. Deze bepaling vindt men terug op heel wat plaatsen in het ontwerp, en voor al die situaties geldt dan ook de opmerking dat een afschrift ofwel gratis, ofwel tegen betaling ter beschikking kan gesteld worden. Het Koninklijk besluit van 28 december 1950 houdende algemeen reglement op de gerechtskosten in strafzaken heeft waarschijnlijk een te beperkte rechtsgrond om de betaling van de afschriften van dit soort dossiers door de regering te doen regelen. Een algemene bepaling moet dan ook aan huidig wetsontwerp toegevoegd worden, zodat de regeling in detail, eventueel door specificaties van het koninklijk besluit van 28 december 1950, kan worden uitgewerkt. Als men dit niet doet is een enorme stijging van het werk van de griffies in gevangenissen en rechtbanken te verwachten om te voldoen aan de massale vragen tot (gratis) afschriften van de in de regel behoorlijk omvangrijke dossiers.
Bovendien zullen gedetineerden met pakken gerechtelijke stukken op hun cellen komen te zitten, en kan de privacy tegenover medegedetineerden die in dezelfde cel verblijven onmogelijk gegarandeerd worden. Deze laatste opmerking is zelfs van die aard dat men zich de vraag kan stellen of het bekomen van een afschrift door gedetineerden in persoon, zelfs tegen betaling, wel te verantwoorden is.
Artikel 38, § 1, lid 2 : een nuttige bepaling dat het slachtoffer zich ook kan laten vertegenwoordigen door een raadsman. In het verleden gaf dit bij de voorwaardelijke invrijheidstelling meermaals problemen : het slachtoffer kon niet vertegenwoordigd worden, en moest dan de confrontatie met de dader doorstaan ter zitting, ook als dit was om te komen zeggen dat het slachtoffer de dader niet meer wenste te zien en met rust gelaten wilde worden in de toekomst.
Artikel 39. De openbaarheid van de zitting zou onmiddellijk moeten kunnen als de gedetineerde hierom verzoekt, vermits de niet-openbaarheid in zijn eigen belang is, namelijk om zijn reclassering geen schade toe te brengen. Wie zelf de openbaarheid vraagt moet het recht hebben om dan ook onmiddellijk te verschijnen voor de strafuitvoeringsrechter waar een democratische controle mogelijk is.
3.5. Beslissing van de strafuitvoeringsrechter
Artikel 41 : De termijn van zeven kalenderdagen om te beslissen is wel heel kort, zeker gelet op al het andere werk dat ook nog gedaan moet worden (zelfde opmerking geldt voor artikel 57).
Artikel 44 : positief dat de gespecialiseerde begeleiding niet moet, maar kan opgelegd worden. Voor sommige mensen is namelijk het volgen van een gespecialiseerde begeleiding niet aangewezen want niet nodig, ofwel contra-productief. Maar dat de rechter de termijn bepaalt gedurende dewelke de behandeling gevolgd moet worden, is niet aangewezen. Dit is een therapeutische inschatting waar de rechter zich niet mee in te laten heeft. De voorwaarde in verband hiermee kan zo worden geformuleerd dat de behandeling gevolgd wordt zo lang dit door de behandelaar nodig wordt geacht. Dat wordt nu al gedaan door de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling en leverde geen problemen op in het verleden.
Om het nog maar eens echt veel ingewikkelder te maken bepaalt artikel 46 de toekenning van penitentiair verlof (bevoegdheid minister of artikel 62 strafuitvoeringsrechter of strafuitvoeringsrechtbank) tijdens beperkte detentie (artikel 23 ... « de strafinrichting verlaten voor een bepaalde duur van maximum twaalf uur per dag ... » of elektronisch toezicht (artikel 24). Het doel van penitentiair verlof is de gevangenis te kunnen verlaten om redenen van artikel 5, § 2. Maar artikel 46 laat geen speelruimte aan enige bedoeling want er is bepaald dat de strafuitvoeringsrechter het penitentiair verlof toekent, niet « kan toekennen » indien de veroordeelde erom verzoekt. Bovendien, tijdens het elektronisch toezicht heeft de veroordeelde de gevangenis al verlaten indien het werd toegestaan vanuit detentie en het een « geheel » elektronisch toezicht betreft (artikel 24).
Artikel 49, § 2 : Het kan noodzakelijk zijn het vonnis, of delen ervan, mede te delen aan hulpverlenende instanties. Dit is niet in het ontwerp voorzien, en moet worden toegevoegd.
Dezelfde opmerking geldt verder voor artikel 61, § 2, en artikel 71, § 7.
3.6. Bijzondere maatregelen
Een erg nuttige bepaling in artikel 62. De commissie voor de voorwaardelijke invrijheidstelling heeft dikwijls vastgesteld dat het nuttig zou zijn zelf te kunnen beslissing tot een bepaalde penitentiaire faciliteit om het verwezenlijken van een reclassering in het kader van een voorwaardelijke invrijheidstelling mogelijk te maken. Tot nu toe heeft de commissie die bevoegdheid echter niet gehad. Artikel 62 brengt hier een welkome verbetering.
3.7. Opvolging en controle van de door titel IV bepaalde strafuitvoeringsmodaliteiten
Artikel 65, § 4, eerste lid : de tekst is overgenomen uit de huidige reglementering betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling, die in de praktijk echter nooit toegepast is omdat dit onwerkbaar is. De beslissende instantie kan maar een behandelingsvoorwaarde opleggen indien minstens duidelijk is bij welke hulpverlener de behandeling kan en zal starten. De hulpverlening is geen grootwarenhuis waar men zomaar uit een rek kan kiezen wie men wil om hulp te verlenen. En onuitvoerbare beslissingen die een behandeling opleggen gevolgd door een onmogelijke keuze, moeten vermeden worden.
Artikel 65, § 4, tweede lid, is evenzeer onwerkbaar. Het volstaat dat de behandelaar de justitieassistent op de hoogte houdt, en men mag al blij zijn als dit gebeurt.
Artikel 65, § 4, derde lid. De ene hulpverlener zal deze inhoud van het verslag wel willen volgen, de andere niet. Men hoeft zich niet teveel illusies hierover te maken, maar het voorstel mag blijven wat het is, tenminste, indien men « de moeilijkheden die bij de uitvoering daarvan zijn gerezen » verstaat als enkel betrekking hebbende op praktische, niet op inhoudelijke moeilijkheden. In dit laatste geval zou namelijk de vertrouwelijkheid tussen therapeut en kliënt op de helling komen te staan, wat iedere hulpverlening onmogelijk maakt.
Artikel 66 : het is niet duidelijk of er een tegensprekelijke procedure gevolgd moet worden. Heel deze rechtspleging is niet geregeld, buiten het principe van haar mogelijkheid. Het is ook best dat in dit soort zaken informeel gehandeld kan worden, maar minstens moet toch het advies van het openbaar ministerie ingewonnen worden, en moet de veroordeelde die dit wenst, gehoord kunnen worden.
3.8. Titel VII. Herroeping, schorsing, herziening van de door titel IV bepaalde strafuitvoeringsmodaliteiten
Voorafgaande opmerking : alles wat hierover verder te zeggen valt is ondergeschikt aan de fundamentele kritiek dat deze beslissingen steeds multidisciplinair genomen moeten worden, dus door de strafuitvoeringsrechtbank ook voor de door de strafuitvoeringsrechter toegekende modaliteiten.
In artikelen 67 en 69, § 1, is bepaald dat het openbaar ministerie moet oproepen voor herroeping óf schorsing. Het openbaar ministerie kan echter bij de dagvaarding niet vooruitzien of de beslissingsinstantie zal herroepen of schorsen. Is de dagvaarding voor het ene gemaakt, kan de beslisser dan het andere uitspreken ?
In artikel 67 is de bepaling van 5o overbodig. Indien een adreswijziging niet doorgegeven werd zal automatisch artikel 67, 4o, van toepassing zijn indien door het niet doorgeven van het adres ook ieder contact verloren gaat. Een herroeping voor een veroordeelde die zelf nog contact nam en gewoon vergat officieel zijn adreswijziging te melden is disproportioneel.
Artikel 68 eerste lid : de herroeping moet onmiddellijk het effect van een wederopsluiting als resultaat hebben. Verzet of een gewoon hoger beroep is niet voorzien. Een cassatieberoep tegen een herroeping en herziening heeft geen schorsende kracht bij toepassing van artikel 100, § 3, lid 1 — redenering a contrario.
Artikel 69, § 2 : onmiddellijke opsluiting bij schorsing te voorzien, want geen hoger beroep én geen cassatievoorziening mogelijk.
Artikel 69, § 3 : bij schorsing een beslissing tot herziening of herroeping binnen één maand is te kort. Een schorsing heeft als finaliteit te trachten een herroeping te voorkomen. Tot schorsing wordt steeds beslist in een crisissituatie. Door de schorsing wordt tijdelijk de detentie hernomen. Vanuit detentie een crisissituatie weer op de sporen van een goede en veilige reclassering zetten vereist meestal meer tijd dan één maand. Houdt men het op die ene maand, dan zullen veel herzieningen gemist worden en noodzakelijk in herroepingen eindigen. Dit is tegen het basisprincipe van subsidiariteit in strafzaken. Men moet alles in het werk stellen om — zo mogelijk — het hernemen van de gevangenisstraf te vermijden.
Artikel 70 : In plaats van eerst na te zien of de reclassering geheroriënteerd kan worden, moet de beslissende instantie eerst overwegen of een herroeping of schorsing niet noodzakelijk is. Vanuit de basisidee van subsidiariteit — sedert de 18e eeuw een grondslag van ons modern strafrecht — is dit wel de omgekeerde wereld.
3.9. Voorlopige aanhouding
Artikel 73 lid 1 : De procureur des Konings van de plaats waar de veroordeelde zich bevindt is bevoegd door de voorlopige aanhouding. Er is door de Ndl-talige commissies voorwaardelijke invrijheidstelling lang verdedigd dat voorzien moet worden dat ook de procureur bij de strafuitvoeringsrechtbank de voorlopige aanhouding moet kunnen bevelen, en dat hij daartoe bevoegd moet zijn in het hele land.
Thans meen ik echter dat het niet gezond is twee instanties bevoegd te maken voor één en dezelfde materie. Er zouden hierover bevoegdheidsconflicten kunnen ontstaan.
Als de plaatselijke procureur uitsluitend bevoegd is, is wel te voorzien — bijvoorbeeld in een circulaire van het College van Procureurs-generaal, dat hij zich met de procureur bij de strafuitvoeringsrechtbank in verbinding stelt vooraleer voorlopig aan te houden, en slechts autonoom beslist indien niet binnen nuttige tijd contact kan gelegd worden met de procureur bij de strafuitvoeringsrechtbank. De procureur bij de strafuitvoeringsrechtbank beschikt namelijk doorgaans over veel informatie om de noodzaak van een voorlopige aanhouding grondig te kunnen inschatten.
Indien de procureur bij de strafuitvoeringsrechtbank op basis van zijn informatie zelf de voorlopige aanhouding verlangt, kan hij zijn plaatselijke ambtgenoot hierom verzoeken. Dit heeft in het verleden nooit een probleem gesteld.
Artikel 73 lid 2 : de termijn van vijf (kalender !) dagen om te beslissen is om te beginnen onwettelijk gelet op de oproepingstermijn van 10 dagen die bij toepassing van artikel 71, § 1, lid 2, ook voor schorsing geldt, en de termijn van beraad van 15 dagen toegekend bij artikel 71, § 4. Als men zou beslissen artikel 71, § 1, lid 2, en § 4 te veranderen is het ook nog zo dat de termijn van vijf dagen sowieso veel te kort is, voor iemand die gelijk waar te lande door een plaatselijke procureur voorlopig aangehouden werd. Een beetje werkbare justitie zou toch nagestreefd mogen worden.
3.10. Voorlopige invrijheidstelling om medische redenen
Het valt op dat in het ontwerp de minister zonder verdere vragen bevoegd is om hele groepen gevangenen voorlopig vrij te stellen ten gevolge van ernstige problemen van overbevolking, terwijl voor een individuele gedetineerde, die op sterven na dood is, de strafuitvoeringsrechter in de positie gedrongen wordt dat hij een grotere wijsheid aan de dag moet leggen dan de geneesheer-specialisten die attesteren dat de gezondheidssituatie uitzichtloos is of enkel maar kan verholpen worden buiten het kader van de detentie.
Dit lijkt nu eens bij uitstek een beslissing die door de penitentiaire administratie genomen moet worden en waar de geneesheer directeur van het Directoraat-generaal Uitvoering Straffen en Maatregelen zijn medische, ethische en humanitaire verantwoordelijkheid ten volle dient op te nemen.
3.11. Samenloop van misdrijven
De regeling miskent het gezag van gewijsde van de strafrechtelijke uitspraak. De vernietiging van een strafrechtelijk vonnis dat in kracht van gewijsde is gegaan, is een hoogst uitzonderlijke procedure, die door de artikelen 441, 442 en 443 Sv. voorbehouden is aan het Hof van Cassatie. In feite is de voorgestelde regeling een aanvulling van de situaties opgesomd in artikel 443 Sv., maar tegelijk wordt dit omzeild door de strafuitvoeringsrechter bevoegd te maken.
Zoals artikel 84 gesteld is zou iemand die samenloop en dus opslorping pleit en die in het ongelijk gesteld wordt, desnoods tot in cassatie, opnieuw zijn gelijk kunnen komen bepleiten voor de strafuitvoeringsrechter. Een bizarre situatie toch. En indien de strafuitvoeringsrechter de stelling dan aanneemt, kan hij dan artikel 65 Sw. niet toepassen — artikel 84 van het ontwerp verwijst naar de toepassing van artikelen 58 tot 64 Sw. — ? Als alleensprekend rechter stelt de strafuitvoeringsrechter zich in de plaats van eventueel een collegiale kamer die over deze materie wettelijk gezien bevoegd is, of in de plaats van een hof van beroep ...
Dit zijn nog maar enkele bezwaren. Het ontwerp kan uiteraard in deze bepaling niet gevolgd worden.
3.12. Vervanging van de door de strafrechter uitgesproken vrijheidsbenemende straf door een werkstraf
Buiten de bedenking dat dergelijke straffen (uitvoerbaar gedeelte één jaar of minder), als ze niet samen met andere straffen in uitvoering gebracht kunnen worden, op zich alleen niet uitgevoerd worden, is er het gelijkaardig bezwaar als onder nr. 3.11 wat betreft de miskenning van het gezag van gewijsde van de definitieve strafrechtelijke uitspraak.
Rob Perriëns.
Voorzitter Commissie Voorwaardelijke Invrijheidstelling
Antwerpen
Justitiestraat 30 — 1e verdiep
2018 Antwerpen
(03.216.86.63)
***
Aan de heer Hugo Vandenberghe voorzitter van de commissie voor de Justitie van de Senaat
Opmerking van de Nederlandstalige Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling
Betreft : Ontwerp Strafuitvoeringsrechtbanken en Externe Rechtspositie van de gedetineerden
Geachte heer voorzitter,
Naar aanleiding van het initiatief van mevrouw de minister van Justitie, L. Onkelinx, met betrekking tot de wetsontwerpen betreffende de oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken en betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden laat ik u als bijlage een tekst van de drie Nederlandstalige Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling.
De Commissies konden de voorontwerpen van de wet houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken en van de wet betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden raadplegen.
De tekst van de drie Commissies bevat zowel algemene opmerkingen bij de beide voorontwerpen als een artikelsgewijze bespreking. De Commissies beseffen dat de teksten van de eigenlijke wetsontwerpen kunnen verschillen van de teksten van de voorontwerpen maar dit mag hen niet verhinderen om zo klaar en positief kritisch mogelijk hun visie en standpunten mee te delen. De Commissies zijn van oordeel dat zij, omwille van hun specifieke en ononderbroken ervaring in de materies die worden behandeld in de teksten waarvan sprake, zich hebben ontwikkeld tot bevoorrechte getuigen en ervaringsdeskundigen. Om een zo goed mogelijke lezing van hun tekst te ondersteunen worden de teksten van de voorontwerpen als bijlage gevoegd.
De drie Nederlandstalige Commissies vragen of u deze teksten kan laten verspreiden onder de leden van de commissie voor de Justitie van de Senaat. Op deze wijze kunnen de standpunten en de visie van de Commissies maximaal worden meegedeeld aan de parlementsleden van deze Commissie.
De Commissies vragen of u, zodra de eigenlijke teksten van de ontwerpen worden neergelegd, hen hiervan in kennis kunt stellen. Op deze wijze blijft het mogelijk, indien nodig, om aanpassingen aan te brengen in teksten die u door ons werden overgemaakt.
Namens de Nederlandstalige Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling dank ik u voor de aandacht die u aan dit schrijven wil geven.
Hoogachtend,
Marc Hendrickx,
Assessor Strafuitvoering — CVI Antwerpen
Commissie voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling bij het hof van beroep te Antwerpen, Justitiestraat 30, 2018 Antwerpen, [email protected]
Commissie voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling bij het hof van beroep te Brussel, Berkendaalstraat 66/bus 1, 1190 Vorst, [email protected]
Commissie voor de Voorwaardelijke invrijheidstelling bij het hof van beroep te Gent, Lieven Bauwensbuilding, 9e verdieping, Martelaarslaan 39, 9000 Gent, [email protected]
De Commissie Voorwaardelijke Invrijheidstelling heeft tot doel een harmonieuze maatschappelijke integratie van veroordeelden te bevorderen en zodoende bij te dragen tot de opbouw van een rechtvaardige, solidaire en veilige samenleving. » (citaat uit de missionstatement, 1 maart 2002)
VOORONTWERP VAN WET HOUDENDE OPRICHTING VAN STRAFUITVOERINGSRECHTBANKEN
VOORONTWERP VAN WET BETREFFENDE DE EXTERNE RECHTSPOSITIE VAN GEDETINEERDEN
BEMERKINGEN DOOR DE NEDERLANDSTALIGE COMMISSIES VOOR DE VOORWAARDELIJKE INVRIJHEIDSTELLING
14 maart 2005
Afkortingen :
Strafuitvoeringsrechter verder genoemd : « sur »
Strafuitvoeringsrechtbank : « SuRb »
Subsituut van de procureur des Konings gespecialiseerd in strafuitvoeringszaken : « Pdksu »
Assessor(en) in strafuitvoeringszaken : « assu »
Externe Rechtspositie Gedetineerden : « ERG »
Voorwaardelijke Invrijheidstelling : « VI »
Slachtoffer : « So »
I. ALGEMENE VOORAFGAANDE BEMERKINGEN AAN BEIDE VOORONTWERPEN
I.l.a. Mevrouw Onkelinx, minister van Justitie, verdient alle lof voor haar inspanningen op het vlak van de strafuitvoering, electoraal geen interessant thema. Nadat zij het werk van de Commissie Dupont inzake interne rechtspositieregeling van gedetineerden zonder (al te) grote kleerscheuren door het parlement heeft gesluisd (2) , neemt zij nu opnieuw belangrijke initiatieven met de voorontwerpen inzake de Strafuitvoeringsrechtbanken en de Externe Rechtspositieregeling voor Gedetineerden.
Alhoewel een wettelijke regeling van deze materie alle voorrang en derhalve een zekere spoed verdient, zeker na het geslaagde zesjarig experiment met de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling, dient het huidig wetgevend initiatief met de nodige nauwgezetheid maximaal technisch ondersteund te worden. Zonder uitspraak te willen doen over de te maken politieke keuzes, wensen de commissies VI hiertoe hun bijdrage te leveren. De verderop in deze tekst geformuleerde op- en aanmerkingen moeten steeds in dit positief licht gezien worden.
I.l.b. De invoering van een Strafuitvoeringsrechtbank in onze gerechtelijke organisatie impliceert een herschikking van de verdeling van huidige bevoegdheden gesteund op het principe van de scheiding der machten en raakt derhalve de fundamenten van onze Rechtsstaat, Een SuRb betekent ook een nieuwe perceptie van de finaliteit van de rechterlijke tussenkomst in het strafrechtelijk gebeuren, die verschoven wordt van de uitspraak van een straf naar de uitvoering ervan en die uiteindelijk het herstel van de dader, het slachtoffer en de maatschappij beoogt. Dit betekent een revolutionaire omwenteling die gedragen zal moeten worden door de hele magistratuur. Vandaar de absolute noodzaak van een weloverwogen en duidelijk gestructureerde aanpak van de materie.
I.l.c. Waar het gaat over de rechtspositieregeling van gedetineerden, dient een wet in de eerste plaats transparant en leesbaar te zijn voor hen die het ten slotte het meest aanbelangt. In de gevangenissen zijn mensen uit de sociaal-economisch zwakkere klassen, vaak minder geschoold, oververtegenwoordigd. Zelfs analfabetisme komt er nog courant voor. Zij zijn de « geprivilegieerde doelgroep » van deze voorontwerpen. Ofschoon het onmogelijk is de technische aspecten van deze voorontwerpen te schrijven in een voor iedereen begrijpelijke taal, achten wij de huidig voorliggende tekst betreffende de externe rechtspositieregeling op dat vlak voor verbetering vatbaar. Het gebrek aan helderheid is zeker niet bevorderlijk voor de rechtstoegankelijkheid en de rechtszekerheid van de betrokken partijen.
De structuur van het voorontwerp op zich is al zeer ingewikkeld. Zelfs voor wie vertrouwd is met de materie, blijft de tekst weinig toegankelijk. Een sterke vereenvoudiging van de structuur zou kunnen gerealiseerd worden door samen te zetten wat bij elkaar hoort. De moeilijkheid begint bijvoorbeeld al daar waar in titel II « Definities » veel te weinig beschreven wordt. In heel het ontwerp komt vervolgens nóg twee keer een titel « Definitie » voor. Verder worden allerlei begrippen nog gedefinieerd op andere plaatsen, met tijdsvoorwaarden al dan niet in hetzelfde hoofdstuk of in een onmiddellijk volgende aparte afdeling (3) . Ook op het vlak van de legistiek zijn de voorontwerpen voor verbetering vatbaar (4) .
Wij stellen voor dat :
— Eerst zou bepaald worden welke elementen de externe rechtspositie behelst : Welke modaliteiten kunnen worden toegekend ? Welke rechtsfiguren worden in de externe rechtspositie ingevoerd die geen strafuitvoeringsmodaliteit zijn ? Hieronder ressorteren alle definities.
— Dat vervolgens de bevoegde instemde wordt aangeduid voor de toekenning/afwijzing/ herziening/herroeping van elk van deze modaliteiten, daarbij te bepalen dat de minister de eigen beslissingen opvolgt, en dat de SuRb de beslissingen genomen door de sur of dooide SuRb herziet, schorst of herroept.
— Dat daarna, tenminste indien dit in de uiteindelijke wet weerhouden wordt, per bijzondere bevoegdheid die geen modaliteit van strafuitvoering is, bepaald wordt welke instantie bevoegd is.
— Dat nadien de te volgen procedure wordt geregeld voor toekenning/afwijzing, waarbij per beslissende instantie in principe telkens eenzelfde procedure wordt gevolgd voor alle maatregelen die ze toekent en waarbij telkens de verantwoordelijkheden en handelswijzen van het openbaar ministerie worden geregeld.
— Dat daarna de rol van het openbaar ministerie wordt bepaald ten aanzien van de partijen en van de beslissende instantie, in verband met de opvolging der modaliteit, met inbegrip van de voorlopige aanhouding.
— Dat vervolgens de te volgen procedure wordt geregeld voor herziening/herroeping en waar nodig schorsing, waarbij per beslissende instantie in principe telkens eenzelfde procedure wordt gevolgd voor alle modaliteiten waarover verdere beslissingen getroffen worden.
— Dat dan, indien die behouden blijft, de procedure wordt geregeld voor de rechtsfiguren in de strafuitvoering die geen strafuitvoeringsmodaliteiten zijn.
— Dat daarna de voorziening in cassatie wordt geregeld.
— En dat vervolgens de wijzigings- opheffings- en overgangsbepalingen worden vastgelegd alsook de bepaling betreffende de inwerkingtreding.
I.l.d. De voorontwerpen zien de SuRb als een onderdeel van de rechtbank van eerste aanleg. De SuRb zijn de opvolgers van de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling, die autonome rechtsorganen waren. Nu uit het voorontwerp van wet betreffende de ERG blijkt, dat in deze rechtspositie niet meer voorzien is in het hoger beroep tegen de beslissingen van de sur en de SuRb, stelt zich de vraag of het nog aangewezen is de strafuitvoeringsrechtbank te willen incorporeren binnen de structuur van de rechtbank van eerste aanleg. De rechtbank van eerste aanleg is samengesteld uit enerzijds kamers die beroepskamers zijn, en anderzijds kamers die uitspraken vellen waartegen hoger beroep mogelijk is. Door het voorontwerp betreffende de externe rechtspositie vormen de sur en de SuRb daar een uitzondering op.
Nu bovendien ook nog blijkt dat de nieuwe gerechtsgebouwen in Antwerpen en Gent geen plaats zullen hebben om de strafuitvoeringsmachten te vestigen, stelt zich de vraag of het niet meer aangewezen is de strafuitvoeringsrechtbank als autonome rechtsinstantie te creëren. Dit zou daarenboven de helderheid van de rechterlijke organisatie ten aanzien van de rechtsonderhorige én van de rechtspractici ten goede komen.
I.l.e. De minister opteert terecht voor een multidisciplinaire samenstelling van de SuRb. Dit is, gezien de specifieke materie waarover moet beslist worden, cruciaal. Bovendien zijn ook de assessoren, anders dan bijvoorbeeld bij de rechtbanken van koophandel waar zij enkel aanwezig zijn voor de tijd van de zittingen, voltijds verbonden aan de SuRb. De praktijk van de actuele multidisciplinaire VI-commissies bewijst ons inziens het gelijk van deze keuze. De minister verdient waardering voor deze moedige — want afwijkend van het gekende — stelling.
I.1.f.. De voorontwerpen bepalen dat de beslissing tot en de opvolging van de voorwaardelijke invrijheidstelling van veroordeelden die een effectieve straf ondergaan tot en met driejaar, aan de sur wordt toegekend; voor straffen boven de drie jaar is de SuRb bevoegd. Deze regeling impliceert een delictgericht denken, terwijl het uitwerken van een reclassering toekomstgericht en ondersteunend moet zijn.
Men gaat hier van de veronderstelling uit dat korter gestraften per definitie een minder zware problematiek hebben dan langer gestraften (5) . Dit is evenwel een juridisch-abstracte wijze van denken die haaks staat op de realiteit en voorbijgaat aan sociaal-psychologische inzichten. De vrijstelling van iemand met een straf beneden de driejaar kan immers veel problematischer zijn, veel meer risico's in zich dragen dan de invrijheidstelling van een persoon met een straf boven de drie jaar, zeker wanneer deze laatste het gevolg is van een opeenstapeling van korte straffen.. (6)
Bovendien dreigen er ook bevoegdheidsproblemen te ontstaan indien een veroordeelde, tijdens de VI-procedure voor straffen tot drie jaar, een bijkomende straf aanbevolen krijgt waardoor hij tot de categorie van straffen boven de drie jaar gaat behoren. Plots zal de sur onbevoegd zijn en zal de procedure van vooraf aan door de SuRb moeten worden hernomen.
De commissie Holsters werkte een goed systeem uit waarbij een hoge werklast kan gedragen worden en waarbij de multidisciplinariteit gegarandeerd is voor alle betwiste gevallen — en dit ook met betrekking tot straffen korter dan drie jaar — doordat de sur inzake VI de zaak alsnog kon overmaken aan de multidisciplinaire SuRb indien hij zulks aangewezen achtte. Indien men in deze materie het voorstel van de commissie Holsters volgt, waarvoor wij pleiten, dan zullen enkel de voorstellen tot voorwaardelijke invrijheidstelling waarmee alle partijen het eens zijn en waar de sur geen enkel probleem in ziet, door de sur worden beslist. Alle andere situaties worden multidisciplinair beoordeeld. Verder werd, voor wat de opvolging van de voorwaardelijke invrijheidstelling betreft, door de commissie Holsters voorgesteld dat de SuRb zou bevoegd zijn, zowel voor de door haar toegestane modaliteiten als voor deze toegekend door de sur. Dit is verantwoord omdat de situaties waarin dergelijke beslissingen getroffen moeten worden, telkens problematische situaties zijn en daardoor tot een multidisciplinaire beoordeling nopen.
II.l.g. Quid de kostprijs van het geheel van de voorontwerpen ? Normaliter is een budgettaire inschatting gebeurd voor de behandeling op de Ministerraad. Ongetwijfeld zullen budgettaire overwegingen ertoe geleid hebben dat, ondanks de sterk uitgebreide bevoegdheden en case-load, er slechts 6 SuRb voorzien worden, dit wil zeggen zoveel als er heden Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling zijn. Veel meer dan nu het geval is, .zullen er door de griffies van de SuRb dossiers en eensluidende afschriften moeten aangemaakt worden. Gelet op de uitbreiding van de bevoegdheden, zullen hoe dan ook meerdere kamers per SuRb moeten voorzien worden. De FOD Justitie, DG Uitvoering van Straffen en Maatregelen zal moeten versterkt worden nu er maximumtermijnen bepaald zijn voor adviezen en voor toekenning van verschillende strafuitvoeringsmodaliteiten, en er tevens, nog meer dan thans het geval is, slachtoffers betrokken worden (horen, inlichten, ...).
Het aantal overbrengingen van veroordeelden naar het justitiepaleis om voor de SuRb te verschijnen zal scherp stijgen, hetgeen een financiële weerslag zal hebben voor de politie, het veiligheidskorps, celwagens en bestuurders. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van voor de hand liggende kosten.
II. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING VAN HET VOORONTWERP VAN WET HOUDENDE OPRICHTING VAN STRAFUITVOERINGSRECHTBANKEN
1. Art 3. 1o laat de mogelijkheid open van één of meer strafuitvoeringskamers. Door de SuRb een onderdeel te maken van de rechtbank van eerste aanleg waar de zetel van het hof van beroep gevestigd is, komt men tot vijf SuRb, waarbij in Brussel noodzakelijk in twee talen gewerkt zal moeten worden (nieuw art. 23bis w. 15 juni 1935, ingevoegd bij art. 45 voorontwerp) zodat men daar vermoedelijk minstens één kamer voor iedere taalrol zal moeten hebben.
Hoewel de Commissie Holsters elf SuRb had voorzien, is dit een politieke optie waarover wij ons niet uitspreken. Wél willen we opmerken dat de bevoegdheden van de SuRb veel uitgebreider zijn dan die van de huidige Commissies VI : naast de VI (actueel ongeveer 15 % van alle vrijstellingen) ook de huidige voorlopige invrijheidstellingen voor straffen tot 3j en deze voor vreemdelingen die het land moeten verlaten (alle samen ongeveer 75 % van alle vrijstellingen) en verder het elektronisch toezicht en de beperkte detentie (7) . Er zullen dus meerdere kamers per SuRb moeten voorzien worden.
De huidige VI-wetgeving voorziet dat elke commissie ratione loei bevoegd is voor de voorstellen vanuit de gevangenissen van het rechtsgebied van het hof van beroep waar ze gevestigd is. Teneinde tot een evenwichtige werkverdeling te komen, is voorzien dat de Koning kan afwijken van dit beginsel (8) . De in de jaarverslagen (9) gepubliceerde cijfers tonen aan dat de toegepaste afwijkingen effectief geleid hebben tot een redelijk evenwichtige werkverdeling. De nieuwe wetgeving zou een gelijkaardige bepaling moeten inbouwen en twee of meerdere kamers per SuRb moeten voorzien. In elk geval zal vanaf de allereerste begrotingswet over deze materie voorzien moeten worden in een voldoende uitgebreid kader.
2. Art. 6 : Rechters in strafuitvoering kunnen zitting blijven houden in de rechtbank van eerste aanleg. Vooreerst lijkt het niet aangewezen dat een strafuitvoeringsrechter zou zetelen in een zaak waar hijzelf de man/vrouw een straf heeft opgelegd. Het gevaar bestaat — zo leert de ervaring in bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland — dat de strafuitvoering niet als een volwaardige rechtsmaterie wordt beschouwd en de sur onvoldoende tijd zal krijgen om zijn kerntaak naar behoren uit te oefenen.
3. Art. 7 voegt een nieuw art. 80bis in. Het tweede lid daarvan voorziet een beslissing door de eerste voorzitter van het hof van beroep. Doorkruist dit niet de bevoegdheid van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg ? Blokkeert dit systeem bovendien niet als geen rechter « instemt », want niemand kan in dit systeem worden aangewezen zonder zijn instemming ? Nu wijst de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg bijvoorbeeld tijdelijk rechters aan ter vervanging van een voor langere tijd verhinderde jeugdrechter, met dit. nadeel dat deze dan geen kabinetsvergoeding krijgt, terwijl de verhinderde collega die wél ontvangt, hetgeen natuurlijk niet motiverend werkt, en zeker ook niet stimulerend om te willen « instemmen ».
Hier zou misschien beter kunnen gedacht worden aan een systeem van een groep plaatsvervangende rechters die, naargelang de noodwendigheid, op een soepele wijze kunnen ingezet worden.
4. Art. 9 voorziet een vervanging van een aantal woorden in art. 88 § 1, tweede lid. Ook een schrapping in die bepaling van de woorden « en hun bevoegdheid » zou met betrekking tot de kamers van de SuRb moeten voorzien worden, omdat de bevoegdheid van de kamers der SuRb wordt bepaald in de wet en niet in het bijzonder reglement van de rechtbank van eerste aanleg.
5. Art. 11 en 12 voorzien een aanvulling van art. 91 en 92 : een alleensprekend rechter in de SuRb voor straffen tot drie jaar; in de andere gevallen een collegiale kamer. De multidisciplinariteit voor straffen boven de drie jaar is toe te juichen; zij zou echter evenzeer voor de minder lange straffen moeten gelden. Voor een verdere uitdieping van dit item verwijzen we naar onze voorafgaande bemerkingen.
6. Art. 13, 1o spreekt over de aanstelling van één of meerdere pdksu. Gelet op het uitgebreide takenpakket zal het zonder meer nodig zijn overal te voorzien in meerdere magistraten van het openbaar ministerie. Bovendien zal er evident ook een administratieve omkadering door parketsecretarissen moeten zijn. Bij dit alles mag niet vergeten worden dat de accommodatie, zowel voor het parket als voor de zetel, veel uitgebreider zal moeten zijn dan thans het geval is in de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling. Deze Commissies zijn voor hun huidige taken reeds krap behuisd en beheren een steeds verder groeiend archief.
7. Art. 14 bepaalt dat er ook een griffier-hoofd van dienst werkzaam is voor het griffiewerk van de SuRb. Dit is logisch gelet op het vele te coördineren griffiewerk voor de SuRb. De overgang van het administratief personeel van de Commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling is niet geregeld.
Wanneer er geen wettelijke regeling voorzien is, dreigt men dit personeel, dat over het algemeen tot ieders tevredenheid werkt en inmiddels een schat aan praktische en specifieke werkervaring heeft opgebouwd, niet te valoriseren. Vanuit menselijk oogpunt en omwille van de efficiëntie van het systeem is hiervoor dringend een oplossing nodig.
8. Art. 15 en 16 : het aantal assu wordt door de Koning bepaald en benoemd volgens een door Hem te bepalen procedure. Wij vertrouwen erop dat hiervoor behoorlijke selectieproeven worden georganiseerd die kunnen leiden tot een brevet vergelijkbaar met een attest beroepsbekwaamheid voor magistraten. Verder is de benoeming nog te objectiveren door het inwinnen van het advies van de Hoge Raad voor de Justitie.
9. Art. 17 voert een artikel 196ter in betreffende de assu. In § 1 is sprake van een diploma van licentiaat of master. Ons inziens dient hier de specificatie van een diploma in de mens- of sociale wetenschappen toegevoegd te worden.
10. Art. 17 § 2 voorziet in verlenging na gunstige evaluatie. Op zich is zulks positief. Dat de verlenging echter zó bepaald is dat het maximale mandaat acht jaar zal bedragen, heeft een ontradend effect om zich kandidaat te willen stellen. Een universitair die onmiddellijk na zijn studies die vijf jaar beroepservaring opbouwt en dan voor acht jaar een mandaat opneemt, is 35 a 36 jaar wanneer het mandaat afgelopen is. Meestal zal men ouder zijn omdat de ervaringsperiode dikwijls niet onmiddellijk na de studie of vlak voor het opnemen van het mandaat zal liggen. Misschien trekt dit systeem alleen maar personeel aan dat acht jaar voor de pensioenleeftijd staat, wat niet altijd doch dikwijls een minder dynamisch profiel oplevert.
Waarom is niet voorzien dat het mandaat telkens verlengd kan worden bij gunstige evaluatie ? Bij andere bijzondere mandaten van rechters is dit wél zo geregeld, en de gelijkstelling van de regeling zou discriminatie voorkomen. Bovendien zou dit stimuleren om goed te werken, het zou een ernstig engagement valideren, en de continuïteit van de werking met goed personeel verzekeren.
11. Art. 20 voegt een punt 4o en 5o toe aan § 1 van art. 259sexies betreffende de aanwijzing van rechters in de SuRb en van pdksu.
In het tweede lid van 4o, wordt de gelijkheid tussen de korpschefs doorbroken doordat de korpschef van de rechtbank waar de aanwijzing moet geschieden zich ook nog eens in een advies uitspreekt over de kandidaten die uit een rechtbank van eerste aanleg zouden komen waar de aanwijzing niet geschiedt. Dit onderscheid moet een gerechtvaardigde verantwoording hebben, en dreigt op het eerste gezicht de rechters te discrimineren die niet komen uit een rechtbank waar het hof haar zetel heeft.
In de toevoeging van 5o wordt in het tweede lid melding gemaakt van de eerste voorzitter van het hof van beroep; dit moet echter zijn : « de procureur — generaal ».
12. Art. 20 lid vier : de vereiste van tien jaar ervaring als werkend magistraat is heel streng en dreigt veel jonge en enthousiaste magistraten af te schrikken. Voor jeugdrechters, onderzoeksrechters, beslagrechters is er een ervaringstijd van drie jaar voorzien; voor federale magistraten en bij standsmagistraten vijf jaar. Voor de voorzitters van de commissies voorwaardelijke invrijheidstelling is thans in art. 4 § 2 van de wet van 18 maart 98 gewoon voorzien dat er rekening wordt gehouden met de nuttige beroepservaring. Waar de huidig vereiste tien jaar vandaan komt, en waardoor zij kan verantwoord worden, is niet duidelijk en op het eerste gezicht onwerkbaar. Het komt ons aangewezen voor dat de voor de assessoren vereiste vijf jaar beroepservaring eveneens zou gelden voor de rechters in de SuRb.
In 5o : zelfde opmerking mutadis mutandis voor pdksu als hiervoor onder 4o voor de rechters in de SuRb.
13. Art. 20 voegt onder littera c. tekst toe in § 2 van art. 259sexies waardoor het mandaat van de rechter SuRb en pdksu beperkt wordt tot maximaal acht jaar mits. gunstige evaluatie. Waarom is een systeem van herhaalde verlengbaarheid zoals voorzien in art. 259sexies lid één of lid twee niet voorzien ? Hier dus andermaal een discriminerende bepaling. Het huidig voorgestelde systeem is ontradend om zich kandidaat te stellen, en demotiveert om zich goed in te zetten want goed werk wordt niet gevalideerd.
14. Art. 26 voegt een derde en een vierde lid toe aan art. 300. Uit het vierde lid is impliciet af te leiden dat de werkende assu hun functie als beroep uitoefenen, en niet tegen betaling van een presentiegeld per zitting. Dit is absoluut positief, en overigens ook onontbeerlijk gelet op de te verwachten werklast.
Het uitsluiten van ambtenaren voor de functie van assessor dient evenwel geproblematiseerd te worden. Enerzijds moet men er uiteraard voor waken dat elke schijn van partijdigheid uitgesloten is; anderzijds is er de vaststelling dat bij de FOD Justitie veel mensen werken met een zeer grondige kennis van en ervaring in de strafuitvoering en de sociale reïntegratie. Het zou zonde zijn dat in deze vijver niet kan gevist worden en dat betere kandidaten zouden moeten wijken voor minder capabele, enkel en alleen omdat zij als ambtenaar werkten en daar nuttige professionele ervaring opdeden. Hier dringt zich de vraag op hoever de schijn van partijdigheid strekt. Het komt aangewezen voor naar een wettelijke oplossing te zoeken voor assessoren die vóór hun aanstelling werkten als ambtenaar en later naar hun functie zouden willen terugkeren. Het verplicht ontslag moeten nemen als ambtenaar om een tijdelijke functie als assessor te kunnen opnemen, zal immers niet de beste kandidaten aantrekken.
15. Art. 29 moet worden geschrapt nu uit het voorontwerp betreffende de externe rechtspositie blijkt dat er helemaal geen sprake is van hoger beroep tegen de vonnissen van sur of SuRb.
Wij wensen hierbij nog het volgende op te merken : Alle beslissingen van de SuRb worden geacht op tegenspraak te zijn genomen; bijgevolg is geen verzet mogelijk. De ervaring van de commissies VI leert echter dat in het kader van de opvolging een verstek/verzetprocedure juist wél noodzakelijk is. Het gebeurt immers regelmatig dat een veroordeelde opgeroepen wordt voor een procedure schorsing/herziening/herroeping nadat vastgesteld werd dat hij/zij geen contact meer heeft met de justitieassistent. Vaak verschijnt de veroordeelde dan niet op de zitting en kan beslist worden tot een herroeping zonder dat hij/zij zich ooit heeft kunnen verantwoorden.
16. Art. 36 voegt een nieuw art. 355ter in, waardoor de wedde van assu gelijkgesteld is met die van rechters in de rechtbank van eerste aanleg. Op zich is dit evident. Maar lid 2 van 355ter beperkt de geldelijke anciënniteit die wordt meegerekend tot ten hoogste zes jaar. Dit is geheel onbillijk en staat op gespannen voet met de tijdelijkheid van het mandaat dat beperkt is tot maximaal acht jaar. Het tijdelijke aspect schrikt eerder jonge mensen af (cfr opm. 10); indien dan eerder oudere personen zich kandidaat stellen, valt te verwachten dat zij een veel langere ervaring hebben dan de vereiste vijf jaar, terwijl voor de berekening der geldelijke anciënniteit slechts zes jaar in aanmerking genomen zal worden. Dus zowel de jongeren als de ouderen worden ontraden zich te engageren. Opnieuw dreigt hier het probleem dat waardevolle kandidaten mogelijks het engagement niet zullen willen aangaan.
In het derde lid van 355ter is gesteld dat de minister van Justitie de vergoeding voor de plaatsvervangende assu bepaalt. Op zich is zulks een normale regel; het valt enkel te hopen dat de manier waarop de minister de vergoeding zal bepalen niet van die aard is dat deze, zoals in de huidige regeling, demotiverend en ondermaats is.
17. Art. 37 voegt 7o toe aan 357 § 1, eerste lid. De bepaling tot beperking van de cumulatie met de laatste verhoging van art. 360bis, is in de Franse tekst waarschijnlijk de juiste, en in de Nederlandse (vertaling ?) wellicht onjuist. Allicht bedoelt men een tekst als in 357 § 1,3o.
18. Art. 39 voorziet een toevoeging aan art. 390 om de assu, voor wat de inruststelling betreft, onder dezelfde regeling te laten ressorteren als de magistraten van de Rechtelijke Orde. Door de toevoeging in fine aan art. 390 is het echter duidelijk dat zij niet als magistraten worden beschouwd, hoewel zij nochtans dezelfde wedde genieten als rechters. In principe kan dat, maar hierbij stelt zich de vraag of art. 391 tot en met 397 (bepalingen die te maken hebben met pensioen en emeritaat van magistraten) voor de assu dan van toepassing zullen zijn, gedeeltelijk van toepassing, of helemaal niet. En welke regeling zal dan wél worden toegepast ? Teneinde niemand voor onaangename verrassingen te plaatsen of geen ontradend effect te creëren om het engagement op zich te nemen, dient deze materie dringend geregeld te worden.
19. Art. 45 voegt een art. 23bis toe in de wet van 15 juni 1935. Wat de SuRb te Brussel betreft, kan de voorgestelde regeling niet tegemoet komen aan de frequent voorkomende situatie waarbij veroordeelden verschillende straffen in uitvoering hebben die zowel uit Nederlandstalige als uit Franstalige vonnissen of arresten blijken (10) , (11) .
Art. 46 creëert daarenboven de mogelijkheid tot « rechtbankshopping » en kan leiden tot verzoeken om overdracht vanuit louter opportunistische overwegingen die niets meer met de taal te maken hebben.
Voor beide artikels 45 en 46 zouden in ieder geval heel wat voorbeelden van problematische situaties kunnen worden aangehaald.
De wetgever zou zich hier kunnen inspireren op de taairegeling die geldt inzake de commissies VI en bepaald wordt in art. 2, § 3 en § 4 van de wet van 18 maart 1998 en art. 7 § 1 van diezelfde wet. Deze regeling heeft in het verleden zelden problemen gesteld (12) .
Bovendien zal de taalregeling gecombineerd moeten worden met een gelijkaardige regeling van de bevoegdheid der SuRb, als deze voorzien in art. 3 van het K.B. van 10 februari 1999 houdende uitvoeringsmaatregelen inzake de voorwaardelijke invrijheidstelling. Deze regeling is erop gericht gevangenissen over bevoegde instanties zo te verdelen dat de werklast ook behoorlijk verdeeld is. Daarbij is de regeling in een uitvoeringsbesluit voldoende soepel om het hoofd te kunnen bieden aan eventuele veranderingen in het penitentiaire landschap (zoals bijvoorbeeld de opening van de gevangenissen Ittre en (nieuw) Hasselt, de sluiting van (oud) Hasselt en Tongeren).
20. Art. 48 verhoogt de personeelsformatie in alle betrokken rechtbanken met 1 griffier, en in Brussel met 2 (dit zal wel omwille van de taal zijn).
Hoe verhoudt dit zich tot art. 6, 1o waarbij de Koning één of meerdere rechters in de SuRb kan aanwijzen ? Als de wet op de personeelsformatie 1 griffier voorziet in de kaderuitbreiding, hoe kan de Koning dan, zonder tegen de wet in te beslissen, meerdere rechters in de SuRb aanduiden ? De belangrijke toename van de bevoegdheden maakt het in elke SuRb bovendien onmogelijk om slechts met één magistraat te werken. Een ernstige kaderuitbreiding moet voorzien worden.
III. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING VAN HET VOORONTWERP VAN WET BETREFFENDE DE EXTERNE RECHTSPOSITIE VAN GEDETINEERDEN
Met onze verdere bedenkingen volgen we de structuur zoals voorgesteld in het voorontwerp. Dit doet evenwel geen afbreuk aan ons standpunt verwoord in de voorafgaande bemerkingen.
1. Art. 2, 4o : de strafuitvoeringsrechter wordt hier gedefinieerd als de voorzitter van de strafuitvoeringsrechtbank, wat doet veronderstellen dat er slechts één magistraat voorzien wordt die dan zowel de functie van alleenzetelend rechter op zich zou moeten nemen, alsook deze van voorzitter van de collegiale kamer. De definitie zou moeten zijn : de sur is rechter in de strafuitvoeringsrechtbank.
Art. 2,6o : het is goed dat een slachtoffer beperkt wordt tot een natuurlijk persoon, en dat er geen beperking is tot bepaalde delicten of volgens de zwaarte van de uitgesproken straf (13) . Wél zullen de diensten slachtofferonthaal veel beter omkaderd moeten worden dan nu het geval is.
Maar er zijn ook slachtoffers mogelijk die zich geen burgerlijke partij gesteld hebben, of wiens vordering niet gegrond werd verklaard wegens problemen in de bewijslast en/of een verkeerde opgave van het soort geleden schade. Zij vallen in het voorontwerp buiten iedere informatie, en buiten iedere beschermende overweging bij het al dan niet toekennen van de strafuitvoeringsmodaliteit. Nochtans dienen ook zij als slachtoffer beschouwd te kunnen worden. We denken daarbij bijvoorbeeld aan broertjes en zusjes van een kind dat slachtoffer is van incest, of het kind-slachtoffer zelf, waarbij geen burgerlijke vordering werd gesteld omwille van hun minderjarigheid, terwijl de wettelijke bewindvoerder (vaak de moeder) evenmin initiatief nam door onwetendheid, omwille van het verwerkingsproces of wegens de loyauteit ten opzichte van de partner-dader.
Een werkbare regeling bestaat in art. 4, § 3 van de wet van 5 maart 1998 waarbij de beslissende instantie het slachtoffer of zijn rechthebbende hoort, indien deze instantie oordeelt dat de betrokken persoon een legitiem en direct belang heeft. Deze regeling heeft in het verleden nooit problemen gesteld (14) .
2. Art. 9 : Nergens is voorzien dat de minister moet motiveren als hij een gemotiveerd advies afwijst. Bij een hernieuwde aanvraag is nochtans de kennis van het motief van de weigering belangrijk voor de gedetineerde. Bovendien moet de bestuurshandeling gemotiveerd zijn om wettelijk in orde te zijn, een regel die niet zonder nut in deze regelgeving herhaald zou kunnen worden. Bij een toekenning van een gemotiveerd advies zou men nog kunnen argumenteren dat de motivering van het advies het motief van de beslissing is.
3. Art. 9 § 1 : Nergens wordt bepaald dat het gemotiveerd advies van de directeur voorbereid moet worden aan de hand van welbepaalde inlichtingen : verslag van de psychosociale dienst, rapporten van werkleiders, tuchtrapporten, inlichtingen vanwege het slachtoffer (zie art. 4, 2o en 6, 2o) of andere. Dit wordt eens te meer belangrijk in het kader van art. 9 § 4 waardoor het advies met de eventuele voorwaarden de beslissing wordt als de minister niet tijdig beslist.
4. Art. 9 § 2 betreft de mededeling aan veroordeelde, openbaar ministerie en directeur. Het openbaar ministerie speelt hier enkel post-factum een controlerende rol. Is het een bewuste optie dat geen advies van het openbaar ministerie voorzien is ? En dat er tevens geen beroepsmogelijkheid openstaat tegen de beslissing ?
5. Art. 12 en 13 lid 2 : Wat indien de minister niet tijdig beslist ? De termijn, zeker die van art. 13 lid 2, is heel kort.
6. Art. 14 : Verwijzend naar onze voorafgaande bemerkingen betreffende de verdeling van de bevoegdheden gesteund op het principe van de scheiding der machten, kan men zich de vraag stellen of de « onderbreking van de strafuitvoering » de straf inhoudelijk niet zodanig wijzigt dat de bevoegdheid daarvoor niet bij de minister kan liggen, maar aan de rechterlijke macht toekomt.
7. Art. 14 § 1 en art. 17 : Indien bedoeld wordt dat deze modaliteit telkens hernieuwbaar is, zou dit beter expliciet vermeld worden in art. 14 § 1.
8. Art. 14 § 2 : Er wordt hierbij niet bepaald wat ernstige en uitzonderlijke redenen van familiale aard zijn. Waar ligt de grens met art. 3 § 2 1 o, art. 5 § 2 1 o en art. 23 § 2 ?
9. Art. 16 § 1 : zelfde opmerking als 2.
Art. 16 § 2 lid 1 : zelfde opmerking als 4.
Art. 16 § 2 lid 3 : Een impliciete weigeringsbeslissing is niet gemotiveerd en het systeem stimuleert dit soort beslissingen door het laten verstrijken van de termijn. Waarom volgde men hier niet de regeling van art. 9 § 4 ? De expliciete weigeringbeslissing is nergens besproken.
10. Art. 20 tot en met 22 : Deze regeling hoort niet thuis in een wet op de externe rechtspositie van de gedetineerde. Het gaat om een ontvolkingsmaatregel waarbij de minister de politieke verantwoordelijkheid op zich neemt om een ernstig probleem te bestrijden, door waarschijnlijk een onbekend aantal andere ernstige problemen te doen ontstaan. Enige risicotaxatie is niet meer voorhanden, ook geen enkele overweging met betrekking tot de slachtoffers. Zowel tegenover de individuele gedetineerde als tegenover de bevolking zal deze maatregel eerder als willekeurig overkomen. Dergelijke penitentiaire politiek vormt een inbreuk op het rechtspositioneel denken. In elk geval is het toestaan van (collectieve) gratie — in het verleden de facto gehanteerd als ontvolkingsmaatregel — een grondwettelijke prerogatief van de Koning zodat de grondwettelijkheid van de voorgestelde regeling bovendien twijfelachtig is.
Het vrijlaten op deze manier van hele groepen gedetineerden zal bovendien worden beleefd als een misprijzen van het streven naar een geïndividualiseerde en kwalitatieve benadering door de rechtbanken ten gronde, door het gevangenispersoneel en door alle andere bevoegde instanties in het kader van de strafuitvoering (15) .
Mocht de vrijstelling tengevolge van penitentiaire overbevolking tóch behouden blijven in de externe rechtspositieregeling van gedetineerden, wensen wij te wijzen op Art. 21 waarin gesteld wordt dat de minister de voorlopige vrijstelling wegens overbevolking kan herroepen indien de betrokkene wordt veroordeeld wegens een wanbedrijf of misdaad gepleegd tijdens de « proeftijd », terwijl in Art. 22 wordt gesteld dat, binnen datzelfde kader, de procureur des Konings kan overgaan tot de voorlopige aanhouding van een veroordeelde indien deze de fysieke integriteit van derden ernstig in gevaar brengt waarna de minister binnen de 7 dagen een beslissing neemt. Maar welke beslissing kan de minister nemen indien enkel een veroordeling tot herroeping kan leiden ?
11. Art. 25 is een typisch voorbeeld van de verwarring die door de tekst wordt veroorzaakt. Het regelt de tijdsvoorwaarden voor beperkte detentie en elektronisch toezicht zowel voor straffen van niet meer dan drie jaar als voor straffen van meer dan drie jaar. Wat betreft het eerste zou de regeling dan ook niet onder titel IV moeten staan, omdat deze titel handelt over strafuitvoeringsmodaliteiten toe te kennen door de sur én de SuRb.
12. Art. 27 § 1 en § 2 bepaalt de VI voor straffen tot drie jaar toe te kennen vanaf 1/3, en voor straffen vanaf méér dan 3 jaar, de VI toe te kennen volgens littera a) vanaf 1/3, littera b) vanaf 2/3 indien in staat van herhaling, littera c) voor levenslange straffen vanaf 10 jaar en vanaf 16 jaar in staat van herhaling.
Dit onderscheid tussen primair veroordeelden en recidivisten, hoort niet thuis in de strafuitvoering. De rechter ten gronde overweegt zelf of hij, wanneer de staat van herhaling wordt vastgesteld, dit als een strafverzwarend element in rekening brengt. Indien de straf hierdoor werd verzwaard, waarom wordt de mogelijkheid tot voorwaardelijke invrijheidstelling hierop dan nogmaals verlaten ? Dit is een verzwaring op een verzwaring. Indien de straf door de herhaling niet werd verzwaard, is het dan wel legitiem de verzwaring alsnog in te voeren via de weg tot de voorwaardelijke invrijheidstelling ? Stelt men zich daardoor in de strafuitvoering niet boven het oordeel van de rechter ten gronde ?
Tevens dient hier de vraag gesteld te worden of het wel aangewezen is het Vl-systeem ook toe te passen op korte vrijheidsstraffen (16) . Wanneer inderdaad de rechter ten gronde, ondanks het feit dat het zeer moeilijk is om nog een korte vrijheidsstraf op te leggen, dit uitzonderlijk wél doet en dat ook motiveert, waarom zou een andere rechter dan, heel vlug nadien, deze straf moeten kunnen « inkorten », behalve zeer uitzonderlijk wanneer er nieuwe informatie is die de rechter ten gronde niet kende ? Men kan bezwaarlijk voor een straf van enkele maanden stellen dat er zich, zoals voor de VI bij middellange en lange straffen, een evolutie heeft voorgedaan bij de veroordeelde en dat daarom de uitvoering van de straf door een andere rechtbank moet kunnen onderzocht worden (17) . Dezelfde redenering verzet zich tegen de mogelijkheid van de SuRb om een recent uitgesproken vrijheidsstraf om te zetten in een werkstraf, tenzij in uitzonderlijke situaties en voor zover er elementen zijn die de rechter ten gronde niet kende op het ogenblik van zijn vonnis.
13. Art. 28 : Indien men deze voorlopige invrijheidstelling zou behouden, geldt mutatis mutandis ook hier de opmerking nr. 13 en onze uitgebreide voorafgaande opmerking dienaangaande.
14. Onze voorafgaande opmerking sub I.1.f. is van die aard dat de hele titel met betrekking tot de toekenning van de door titel IV bepaalde strafuitvoeringsmodaliteiten in vraag wordt gesteld. De verdere opmerkingen over deze titel zijn dan ook daaraan ondergeschikt.
15. Art. 30 § 1 en Art. 50 § 1 : Wat betreft de toekenning van de VI voor straffen tot en met 3 jaar enerzijds en straffen boven de drie jaar anderzijds, zijn niet enkel de tijdsvoorwaarden verschillend; ook de te onderzoeken tegenaanwijzingen zijn verschillend. De veroordeelden ressorterend onder de eerste categorie moeten geen sociaal reclasseringsplan voorleggen; er dient enkel te worden nagegaan of zij in hun behoeften kunnen voorzien. Zelfs het recidivegevaar blijkt weggevallen en vervangen door een manifest risico voor de fysieke integriteit van derden. Met andere woorden kan een notoir oplichter met extreem hoog gevaar voor recidive doch die kan aantonen dat hij in zijn behoeften kan voorzien, geen VI worden geweigerd indien zijn straf maximaal 3 jaar is. Hooguit kunnen hem krachtens Art. 43 nog bijzondere geïndividualiseerde voorwaarden opgelegd worden. Voor vreemdelingen die het land moeten verlaten, is het recidivegevaar evenmin weerhouden, zelfs bij straffen van meer dan 3 jaar. Wij stellen ons hierbij de vraag of de maatschappelijke veiligheid en potentiële nieuwe So's in het buitenland niet evenveel aandacht verdienen als in eigen land.
16. Art. 33 : In het uitvoeringsbesluit zal rekening moeten gehouden worden met opmerking 3 De deskundigheid die in de PSD aanwezig is, moet in ieder geval gevaloriseerd worden. Er dient een garantie te worden ingebouwd dat de directeur niet als geïsoleerd machtsfiguur begint op te treden. Een collegiaal en interdisciplinair model in de gevangenis is in de voorbereidende fase alleszins aangewezen. Indien het personeelscollege enkel op aanvraag van de gedetineerde samenkomt, zal dit voor administratieve vertraging zorgen. Wij zijn van oordeel dat een collegiaal orgaan met een minimum aan administratieve geplogenheden moet kunnen werken.
17. Art. 35 : Teneinde een gemotiveerd advies te kunnen verstrekken, zou een externe dienst gespecialiseerd in de begeleiding of behandeling van seksuele delinquenten, zich moeten kunnen beroepen op een uitzondering van het beroepsgeheim art. 458 Sw.
18. Art. 36 § 2 : Enkel voor de veroordeelden die niet gedetineerd zijn en die beperkte detentie of elektronisch toezicht vragen, wordt voorzien dat een beknopt voorlichtingsverslag of een maatschappelijke enquête kan gevraagd worden door het OM ofwel de sur (cfr art, 38 § 2). Het OM en de sur/SuRb zouden echter ook wettelijk over de mogelijkheid moeten kunnen beschikken om deze bijkomende informatie te vragen voor gedetineerde personen, en dit ook binnen de procedures voor vervroegde vrijstelling. De ervaring van de commissies VI leert dat, bij ontstentenis van deze informatie, dit vaak leidt tot afwijzingen (18) .
19. Art. 37 § 1 : Enkel de slachtoffers die te kennen hebben gegeven dat ze gehoord willen worden, dienen te worden opgeroepen. Andere slachtoffers verkiezen misschien helemaal niet verontrust te worden, zelfs niet met zulke oproeping. Er zal een sluitend systeem van slachtofferbevraging uitgewerkt moeten worden met een voldoende omkadering van de diensten slachtofferonthaal. Deze bedenking geldt verder voor alle situaties waar sprake is van oproepingen van So's en kennisgevingen van beslissingen aan So's.
20. Art. 38 § 2 : Is het beknopt voorlichtingsrapport waarvan sprake, aan dezelfde door de Koning te bepalen inhoud onderworpen als het rapport bedoeld in art. 36 § 2 ?
21. Art. 39 : Ons inziens zou de openbaarheid van de zitting onmiddellijk mogelijk moeten zijn wanneer de gedetineerde hierom verzoekt. De niet-openbaarheid is immers in zijn eigen belang, met name om zijn reclassering geen schade toe te brengen. Wie zelf om de openbaarheid verzoekt, moet dan ook het recht hebben onmiddellijk te verschijnen voor de rechter — rechtbank waar een democratische controle mogelijk is.
22. Art. 41 : Een termijn van zeven dagen — kalenderdagen — om te beslissen is heel kort, zeker gelet op de grote hoeveelheid andere taken.
23. Art. 42, 1o : « Geen strafbare feiten plegen », heeft als algemene voorwaarde geen enkele zin.
24. Art. 43 : Er is hier sprake van bijzondere voorwaarden die « absoluut » noodzakelijk zijn om risico op recidive te beperken. Wat betekent « absoluut noodzakelijk' ? Betekent de gewone term « noodzakelijk » dan niet noodzakelijk ?
25. Art. 44 : Positief is dat de gespecialiseerde begeleiding niet móet, maar kan opgelegd worden. Voor sommige mensen is namelijk het volgen van een gespecialiseerde begeleiding niet aangewezen omdat daartoe geen indicaties zijn of omdat zij contraproductief zou kunnen werken. Dat de rechter evenwel de termijn bepaalt gedurende dewelke de behandeling gevolgd moet worden, lijkt ons niet aangewezen. Dit behelst immers een therapeutische inschatting waarmee de rechter zich beter niet kan inlaten. De betreffende voorwaarde zou zodanig kunnen geformuleerd worden dat de behandeling dient gevolgd te worden zolang zulks door de behandelaar nodig wordt geacht. Deze werkwijze wordt nu reeds door de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling gehanteerd en blijkt zeer goed werkbaar.
26. Art. 45 : De sur bepaalt in zijn beslissing de krachtlijnen omtrent de concrete invulling. Wat wordt precies bedoeld met « krachtlijnen' ? Dit lijkt hier een te vage term.
27. Art. 46 : Dit artikel bepaalt de toekenning van penitentiair verlof (bevoegdheid van de minister of, conform art. 59, van de sur of de SuRb) tijdens de beperkte detentie of het elektronisch toezicht. Het doel van penitentiair verlof is evenwel de gevangenis te kunnen verlaten om redenen bepaald in art. 5 § 2. Artikel 46 laat geen speelruimte aan ook maar enig doel gezien er bepaald wordt dat de sur het penitentiair verlof toekent indien de veroordeelde erom verzoekt, niet dat hij het « kan toekennen ». Bovendien, tijdens het elektronisch toezicht heeft de veroordeelde ofwel de gevangenis reeds verlaten indien deze modaliteit werd toegestaan vanuit detentie ofwel werd hij er zelfs niet opgesloten indien het een « geheel » elektronisch toezicht betreft (cf. art. 24).
28. Art. 47 § 1 : Een gezamenlijke lezing van dit artikel en van art. 25 § 1 1o en 2o geeft de conclusie dat iemand die tot drie jaar gevangenisstraf veroordeeld is, onmiddellijk in elektronisch toezicht gesteld kan worden, en dit dadelijk met 6 maand kan laten verlengen, om vervolgens voorwaardelijk in vrijheid gesteld te worden.
Dit sluit aan bij de tendens die er nu al bestaat om straffen tot drie jaar helemaal niet meer uit te voeren en doet de vraag rijzen nopens de zin van alle bepalingen over de externe rechtspositie voor straffen tot drie jaar. Bovendien kan men zich hierbij de vraag stellen of de voorlopige invrijheidstelling ten gevolge van ernstige problemen van penitentiaire overbevolking (art. 20) op die manier geen geheel overbodige regeling wordt.
De systematische niet-uitvoering van gevangenisstraffen tot drie jaar doet ook de vraag rijzen naar de zin van die gevangenisstraffen en naar de maatschappelijke ondersteuning van alternatieven ervoor.
29. Art. 49 § 2 : Het kan noodzakelijk zijn de beslissing, of een gedeelte ervan, ook mede te delen aan hulpverlenende instanties.
30. Art. 50 § 2 : Blijkbaar moet enkel bij voorlopige vrijstelling van vreemdelingen die het land moeten verlaten en bij wie het effectief deel van hun straf meer dan drie jaar bedraagt, de inspanning geapprecieerd worden om de burgerlijke partijen te vergoeden. Nochtans is het onze overtuiging dat dit aspect » voor de benadeelden, anders dan soms te lezen staat in bepaalde literatuur, wel degelijk belangrijk is (19) .
31. Art. 52 § 3; Regelmatig wordt voor te late adviezen een dwangsom-procedure voorzien waarvoor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg bevoegd is. Dit lijkt ons onwerkbaar. Beter zou men een systeem uitwerken waar de bevoegdheid hiervoor ligt bij de sur die immers beter vertrouwd is met de materie. Dit is des te meer zo indien ons voorstel gevolgd zou worden om van de SuRb een autonome rechtbank te maken. Eenzelfde opmerking geldt tevens voor art. 8, 34 en andere.
32. Art. 57 : Voor de termijn van zeven dagen geldt dezelfde opmerking als voor art. 41. Dit artikel bepaalt verder dat op veroordeelden met straffen boven de 3 jaar eveneens art. 47 van toepassing is, met andere woorden kan de SuRb beperkte detentie of elektronisch toezicht toekennen voor maximum 6 maanden, eventueel één maal te verlengen met 6 maanden. Na het verstrijken van die termijnen wordt de veroordeelde a.h.w. « automatisch » in vrijheid gesteld met een proeftijd voor het gedeelte dat hij nog moet ondergaan, met als algemene voorwaarde geen nieuwe strafbare feiten te plegen en, indien het om bepaalde seksuele delinquenten gaat, de verplichting een behandeling te volgen. Waarom zou een veroordeelde die tot deze modaliteiten wordt toegelaten nog VI vragen waar meer en ingrijpender bijzondere voorwaarden kunnen worden opgelegd ? En wat is de duur van de proeftijd wanneer het om een levenslang gestrafte gaat (bij de voorlopige vrijstelling om medische redenen is dat op 10 jaar bepaald — art. 77) ? Het is inderdaad wel zo dat deze modaliteiten niet té lang mogen duren, doch zoals de regeling hier is uitgewerkt, zou dit wel eens een contraproductief effect kunnen hebben, namelijk dat voor die categorie veroordeelden minder elektronisch toezicht en beperkte detentie zal worden toegekend. Hoe dan ook, vormt dit artikel een voorbeeld van slordigheid met onbedoelde doch vergaande consequenties.
33. Art. 59 : Dit lijkt een verbetering op de huidige Vl-wetgeving omdat het toelaat dat de SuRb uitzonderlijk de modaliteiten kan toestaan waarover normaliter de minister beslist om zodoende in bepaalde dossiers de weg der geleidelijkheid te kunnen bewandelen.
34. Art. 61 : Het slachtoffer in kennis stellen van de zitting en het oproepen heeft enkel zin indien de omstandigheid iets te maken heeft met de slachtoffersituatie. Indien de strafuitvoeringsmodaliteit zou worden ingetrokken overeenkomstig art. 61 § 1 is het natuurlijk wél belangrijk het slachtoffer dat om info verzocht heeft hiervan in kennis te stellen. Anders heeft het slachtoffer enkel kennis van de eerste beslissing die dan toch niet uitgevoerd zal worden. De voorziene toepasselijkheid van art. 49, meer bepaald § 1 moet in die zin worden « toegepast ».
35. Art. 62 § 3 : De inhoud van het verslag van de justitieassistent is niet bepaald, evenmin als de finaliteit van diens tussenkomst : verificatie, controle, ondersteuning ?
Art. 62 § 4 eerste lid : Dit is een onwerkbare regeling. De beslissende instantie kan slechts een behandelingsvoorwaarde opleggen indien minstens duidelijk is bij welke hulpverlenende dienst de behandeling kan en zal starten. Tevens zal in multidisciplinair verband geapprecieerd worden of het voorstel van de veroordeelde aangewezen en haalbaar is met betrekking tot de bestaande problematiek. Het item van de hulpverlening is binnen deze materie te belangrijk om er van uit te gaan dat de hulpverlening a.h.w. een grootwarenhuis is waar men uit de rekken kiezen kan.
Art. 62 § 4 tweede lid blijkt in de praktijk evenzeer onwerkbaar. Volgens ons volstaat het dat de behandelaar de justitieassistent op de hoogte houdt, en dat laatstgenoemde de informatie overmaakt aan de SuRb.
Art. 62 § 4, derde lid. De ene hulpverlener zal deze inhoud van het verslag wél willen volgen, de andere niet. Men hoeft zich niet teveel illusies hierover te maken. Ons inziens kan de tekst wel op die manier geformuleerd blijven, tenminste indien men onder « de moeilijkheden die bij de uitvoering daarvan zijn gerezen » verstaat deze betrekking hebbende op praktische, niet op inhoudelijke moeilijkheden. In dit laatste geval zou namelijk de vertrouwelijkheid tussen therapeut en cliënt op de helling komen te staan, wat iedere hulpverlening onmogelijk maakt.
36. Art. 63 : Het is niet duidelijk of er een tegensprekelijke procedure gevolgd moet worden. Heel deze rechtspleging is, behalve het principe van haar mogelijkheid, niet geregeld. Het is ook best dat in dit soort zaken informeel gehandeld kan worden, maar minstens moet toch het advies van het openbaar ministerie ingewonnen worden, en dient de veroordeelde die dit wenst, gehoord te kunnen worden.
37. De voorafgaande opmerking I.1.f. is van die aard dat heel deze titel in vraag wordt gesteld, meer bepaald het voorgestelde basisidee dat herroeping/schorsing/herziening door sur gebeurt voor de door hem toegekende modaliteiten. Wij menen dat hiervoor steeds de SuRb bevoegd moet zijn, omwille van de multidisciplinariteit die in problematische situaties aangewezen is. De verdere opmerkingen over deze titel zijn daaraan onderschikt.
38. Art. 64 en art. 66 § 1 : Hier wordt bepaald dat het openbaar ministerie moet oproepen voor herroeping (64) of schorsing (66 § 1). Maar het openbaar ministerie kan bij de dagvaarding toch niet vooruitzien of de beslissingsinstantie zal herroepen of schorsen ? Is de dagvaarding voor het ene gemaakt, kan de beslisser dan het andere uitspreken ?
Art. 64 5o : deze bepaling is overbodig. Indien een adreswijziging niet doorgegeven werd, zal automatisch art. 64, 4o van toepassing zijn wanneer daarbij tevens ieder contact verloren gaat. Een herroeping ingeval de veroordeelde zelf nog contact nam en gewoon vergat officieel zijn adreswijziging te melden, is disproportioneel (20) .
39. Art. 65 eerste lid : de herroeping moet onmiddellijk het effect van een wederopsluiting als resultaat hebben. Verzet of een gewoon hoger beroep is niet voorzien. Een cassatieberoep tegen een herroeping en herziening heeft geen schorsende kracht bij toepassing van art. 94 § 3 lid 1 -redenering a contrario.
40. Art. 66 § 2 : Bij schorsing moet onmiddellijke opsluiting worden voorzien daar er geen hoger beroep én geen cassatievoorziening mogelijk is.
Art. 66 § 3 : In geval van schorsing is een beslissing tot herziening of herroeping binnen één maand te kort. Een schorsing heeft als finaliteit te trachten een herroeping te voorkomen. De situatie is een crisissituatie want men heeft de schorsing bevolen, dus het hernemen van de detentie; vanuit detentie een crisissituatie weer op de sporen van een goede en veilige reclassering zetten, vereist meestal meer tijd dan één maand. Houdt men het op die ene maand, dan zullen veel herzieningen gemist worden en noodzakelijk in herroepingen eindigen. Dit is tegen het basisprincipe van subsidiariteit in strafzaken. Men moet alles in het werk stellen om, waar mogelijk, het hernemen van de gevangenisstraf te vermijden.
41. Art. 67 : In plaats van eerst na te zien of een reclassering eventueel kan geheroriënteerd worden, moet de sur/SuRb blijkbaar eerst overwegen of een herroeping of schorsing niet noodzakelijk is. Vanuit de basisidee van subsidiariteit — sedert de 18e eeuw een grondslag van ons modem strafrecht — is dit toch wel een vreemde redenering.
42. Art. 68 § 1. Deze bepaling roept een fundamentele discussie op, waarbij veel argumenten worden ontwikkeld die alle hun plaats dienen te krijgen in de uiteindelijke optie. Enkel de hoofdstellingen van deze discussie geven we hier weer :
A. Het openbaar ministerie neemt het initiatief een herroeping/herziening te vragen door te dagvaarden. Vanuit de rechtspositie van de veroordeelde is dit een zuivere situatie : de beslissende instantie heeft niet voorafgaandelijk aan de beslissing zelf de situatie als dermate ernstig ingeschat dat zij meende tot oproeping te moeten overgaan. Ze zal onbevooroordeeld de zaak die door het openbaar ministerie is aangebracht, onderzoeken. Justice must not only be done, it must also be seen to be done, zoals de gevleugelde woorden van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens luiden. Het voorgestelde systeem draagt dus de rechtsgarantie van de onpartijdigheid van de rechter in zich.
B. Het systeem heeft het nadeel dat het openbaar ministerie geen multidisciplinaire instantie is, waardoor de keuze om een zaak al dan niet voor de beslissende instantie te brengen vanuit minder invalshoeken zal overwogen worden : overhaaste dagvaardingen, net zoals te late reacties omdatde situatie niet goed wordt ingeschat, zijn te vrezen doch wel te verwachten. In het model zoals voorzien voor de Commissies voor de Voorwaardelijke Invrijheidstelling wordt de intrinsieke meerwaarde van de multidisciplinariteit maximaal benut. Er is een kwalitatieve wederzijdse communicatie mogelijk tussen de justitieassistenten en de commissies, die van aard is de kwaliteit van het maatschappelijk toezicht te verhogen.
De bepaling van art. 68 § 1 is samen te lezen met art. 62 § 3 en § 4 lid 2. Waarom ontvangt de beslissende instantie de verslagen van de justitieassistenten en de behandelaars indien ze na de beslissing passief moet blijven tot wanneer het openbaar ministerie een initiatief neemt tot dagvaarding ? Waarom moeten de behandelaars hun verslagen niet aan het openbaar ministerie sturen, wat toch de initiatiefgerechtigde instantie is ? Indien de beslissende instantie aan het verslag merkt dat de invrijheidstelling ongunstig verloopt, en de procureur, die eveneens een kopie van het verslag ontving, reageert niet, zal de beslisser dan verwijtend of zelfs maar neutraal met de procureur informeel contact opnemen om een reactie te vragen ? Dergelijke informele communicatie mist elke transparantie, elke rechtsgarantie en doet evident ook de onpartijdigheid van de beslissende instantie in vraag stellen.
Met andere woorden : men moet de optie A of B volgen, maar niet een gemengd systeem. Zowel optie A als B kunnen kwalitatief met een aantal randvoorwaarden worden onderbouwd, maar het thans voorgestelde gemend systeem brengt met zich mee dat meer dan de voordelen, vooral de zwakheden (verlies van de meerwaarde der multidisciplinariteit; indruk wekken van prejudiciëren, ...) van beide systemen worden opgenomen.
43. Art. 68, § 5, 2o lid : Dit lijkt een verbetering ten aanzien van de huidige situatie : de SuRb kan rekening houden met het verloop van de VI en de inspanningen van de veroordeelde om, bij herroeping van de VI, niet het gehele strafrestant in uitvoering te brengen. Hij/zij heeft immers gedurende een bepaalde periode eventueel belangrijke vrijheidsbeperkingen opgelegd gekregen (de bijzondere voorwaarden, de afspraken met de justitieassistent, ..) en dit mag/moet verrekend worden. Bovendien wordt momenteel soms beslist tot een niet-herroeping omwille van het « proportionaliteitsbeginsel » : het einde van de (lange) proeftijd is nabij, de overtreding van de voorwaarde is niet uitzonderlijk problematisch in het licht van gevaar voor recidive, ...en indien herroepen wordt, komt vaak een lange reststraf opnieuw in uitvoering.
44. Art. 68 § 7 : Zelfde opmerking als 27.
45. Art. 69 lid 1 : Er zou moeten voorzien worden dat de pdksu eveneens de voorlopige aanhouding kan bevelen, en daartoe bevoegd is in het hele land. Ook moet voorzien zijn dat de plaatselijke procureur des konings zich met pdksu in verbinding stelt vooraleer voorlopig aan te houden, en slechts autonoom beslist indien niet binnen nuttige tijd contact kan gelegd worden met de pdksu.
Art. 69 lid 2 : de termijn van vijf (kalender !)dagen om te beslissen, is om te beginnen onwettelijk gelet op de oproepingstermijn van 10 dagen die bij toepassing van art. 68 § 1 lid 2 ook voor schorsing geldt, en de termijn van beraad van 15 dagen toegekend bij art. 68 § 4. Mocht men beslissen 68 § 1 lid 2, en § 4 te veranderen, is het ook nog zo dat de termijn van vijf dagen in elk geval veel te kort is om een werkbare justitie na te streven. Verder wordt opgemerkt dat er geen sanctie is bepaald op de termijn, de duur van de voorlopige aanhouding.
46. Art. 71 — 74 : In het voorstel is de minister bevoegd om hele groepen gevangenen voorlopig vrij te stellen ten gevolge van ernstige problemen van overbevolking, terwijl voor een individuele gedetineerde, die ernstig ziek is, de strafuitvoeringsrechter in de positie gedrongen wordt dat hij als het ware een grotere wijsheid aan de dag moet leggen dan de geneesheer-specialisten die attesteren dat de gezondheidssituatie uitzichtloos is of enkel maar kan verholpen worden buiten het kader van de detentie.
Deze vorm van vrijstelling lijkt bij uitstek een beslissing die door de penitentiaire administratie genomen moet worden en waar de geneesheer-directeur van het directoraat-generaal uitvoering straffen en maatregelen zijn medische, ethische en humanitaire verantwoordelijkheid ten volle dient op te nemen. Wanneer er zich problemen en situaties voordoen zoals bijvoorbeeld in Art. 75 en 76 vermeld, kan de herroeping van de maatregel, in problematische situaties in samenspraak met het openbaar ministerie, worden beslist door de instantie die ze toekende.
47. De regeling miskent het gezag van gewijsde van de strafrechtelijke uitspraak. De vernietiging van een strafrechtelijk vonnis dat in kracht van gewijsde is gegaan, is een hoogst uitzonderlijke procedure, die door de art. 441, 442 en 443 Sv. voorbehouden is aan het Hof van Cassatie. In feite is de voorgestelde regeling een aanvulling van de situaties opgesomd in art. 443 Sv., doch tegelijk wordt dit omzeild door de sur bevoegd te maken.
Zoals in Art. 78 gesteld is, zou iemand die samenloop en dus opslorping pleit en die in het ongelijk gesteld wordt, desnoods tot in cassatie, opnieuw zijn gelijk kunnen komen bepleiten voor de sur, hetgeen een hoogst bizarre situatie lijkt. En indien de sur de stelling aanneemt, kan hij dan art. 65 Sw. niet toepassen — art. 78 van het voorontwerp verwijst naar de toepassing van artt. 58 tot 64 Sw. Als alleensprekend rechter stelt de sur zich in de plaats van eventueel een collegiale kamer die over deze materie wettelijk gezien bevoegd is, of in de plaats van een hof van beroep.
Dit zijn nog maar enkele bezwaren. Het voorontwerp kan uiteraard in deze bepaling niet door ons gevolgd worden. Dit neemt evenwel niet weg dat het structureel probleem van een onwettige, in kracht van gewijsde gegane straf wel degelijk onze terechte bezorgdheid geniet. Een oplossing kan evenwel niet worden voorzien op het niveau van de SuRb; ons inziens dient eerder op het niveau van het hof van cassatie gezocht te worden naar een sluitend systeem dat onderbouwd is met de nodige rechtsgaranties.
48. Behoudens de bedenking dat, indien ze niet samen met andere straffen in uitvoering gebracht kunnen worden, dergelijke straffen op zich niet uitgevoerd worden, is er het gelijkaardig bezwaar als sub 44. wat betreft de miskenning van het gezag van gewijsde van de definitieve strafrechtelijke uitspraak. Wij hebben de indruk dat het aspect « beheersing van de overbevolking » hier in het voorontwerp doorslaggevend is geweest en dat principes en coherentie daarvoor moeten wijken.
49. Art. 94 § 1 lid 2 spreekt ten onrechte over « arrest ». Gewoon hoger beroep tegen vonnissen van de sur/SuRb is niet voorzien, dus er zal ook geen sprake zijn van arrest.
50. Art. 99 : Regelt de overgangsbepalingen. Een voorbeeld : inzake de overdracht van het toezicht op de nu in VI zijnde veroordeelden, zullen de maatschappelijke veiligheid maar ook de veroordeelde zelf erbij gediend zijn dat, waar mogelijk, de voorhanden zijnde kennis niet verloren gaat. Het zou de continuïteit ten goede komen indien de actuele administratieve krachten de mogelijkheid zouden krijgen om via een examen naar de griffie van de SuRb over te gaan en, indien zij slagen, zij prioritair zouden benoemd worden. Ook de magistraten en assessoren die actueel werkzaam zijn binnen de VI-commissies, zouden voorrang moeten krijgen indien zij voldoen aan het gestelde profiel.
(1) Een overzicht van de voorstellen van de commissie Holsters vindt men in de referaten van de studiedag, onder de titel « De commissie Holsters buitenspel ? », gehouden op 28 november 2003 te Leuven. Eds. Ivo Aersten, Kristel Beyens, Sabine De Valck, Freddy Pieters, « De commissie Holsters buitenspel ? », Politeia, Brussel, 2004.
(2) Zie het Belgisch Staatsblad van 1 februari 2005.
(3) Een ander voorbeeld van gebrek aan helderheid vormen de redenen op basis waarvan de verschillende strafuitvoeringsmodaiiteiten kunnen worden toegekend: familiaal, affectief, sociale reïntegratie, professioneel, ... Deze redenen verschillen vaak van deze die door de Commissie Holsters werden voorgesteld; het is niet duidelijk waarom sommige redenen werden weerhouden en andere niet. Ook hier zou, net zoals wat de termijnen betreft, naar meer uniformiteit kunnen gestreefd worden.
(4) Ten titel van voorbeeld: in artikel 25 ERG onder de titel « Afdeling III — Tijdsvoorwaarden » blijkt het in het laatste lid van § 1 helemaal niet over tijdsvoorwaarden te gaan.
(5) De beslissing over de voorwaardelijke invrijheidstelling voor straffen tot en met 3 jaar wordt in het voorontwerp ERG gekoppeld aan artikel 30 § 1; voor straffen boven de 3 jaar aan artikel 50 § 1 en artikel 51.
(6) Het arbitraire onderscheid tussen gevangenisstraffen tot en met 3 jaar en boven de 3 jaar gaat terug op een « fout groeien » ten gevolge van jarenlange nijpende overbevolking en wordt nu blijkbaar ook doorgetrokken in de samenstelling van de rechtbank (SuRb of sur).
(7) Bovendien zullen logischerwijze ook de bevoegdheden van de actuele Commissies tot Bescherming van de Maatschappij en de Probatiecommissies op termijn overgedragen worden naar de SuRb. Wat de internering betreft, is er trouwens al een wetsvoorstel of-ontwerp geweest in die zin.
(8) Zo is de Nederlandstalige VI-commissie Brussel bevoegd voor de gevangenissen van Oudenaarde, Dendermonde, Mechelen, Tongeren en Hasselt buiten « haar » rechtsgebied.
(9) Zie website FOD Justitie, onder administratieve rechtbanken.
(10) De huidige Vl-wetgeving voorziet in deze gevallen dat de taal van het vonnis of arrest dat de zwaarste straf behelst, de doorslag geeft. Theoretisch is het dan wel nog altijd mogelijk dat twee vonnissen in een verschillende taal precies dezelfde straf bepalen zodat zich een verdere regeling opdringt.
(11) De Commissies VI hebben daarnaast ook nog regelmatig te maken met personen die veroordeeld zijn in het buitenland met vonnissen in de Spaanse, Engelse, Italiaanse, ... taal en die conform het overeenkomstig verdrag naar België worden overgebracht ter fine van verdere strafuitboeting. In de praktijk wordt hun dossier behandeld door een VI-commissie die de zaak behandelt in hun moedertaal, de taal waarin meestal ook hun dossier tot overbrenging werd behandeld door de FOD Justitie.
(12) Behalve in zekere mate in de Commissie VI te Luik waar het moeilijk blijkt om voldoende Duitstalige magistraten en assessoren te vinden. De Duitstalige gedetineerden en dito strafvonnissen zijn echter zeer klein in aantal. Deze situaties worden in de praktijk ondervangen door een tolk Frans — Duits. Dit probleem is, waarschijnlijk dus overbodig, officieel geregeld in het nieuwe artikel 43, § 1 van de wet van 15 juni 1935, ingevoegd door artikel 47 van het voorontwerp.
(13) Toch willen we daarbij opmerken dat dit mogelijks kan leiden tot overbelastende en nodeloos ingewikkelde procedures, bijvoorbeeld indien veel So's, op basis van hun slachtofferschap van misdrijven waarvoor het effectief strafgedeelte eerder minimaal is, zouden willen gehoord worden. Voor hen zou er naar een efficiënte, hanteerbare en economisch verantwoorde regeling moeten gezocht worden. De bestaande regeling in de huidige VI-procedure kan op dat vlak inspirerend werken.
(14) Een praktijkvoorbeeld van wie zich in de regeling van het voorontwerp wel zou kunnen aanmelden, en in de regeling artikel 4 § 3 w. 5 maart 1998 niét zou worden gehoord wegens gebrek aan een legitiem belang: een vrouw die zich als slachtoffer van een veroordeelde pooier burgerlijke partij heeft gesteld en zich aanmeldt om te komen zeggen dat de dader vrij moet gaan « omdat de veroordeling onterecht was1. Manipulatie door de dader is hier evident. Enige legitimiteit is er niet gelet op het gezag van gewijsde van het tussengekomen vonnis en uiteraard omdat geen slachtofferbeschermende voorwaarden werden gevraagd.
(15) Ondanks het voorgaande is er een dissenting opinion. Een beeheersinstrument inzake capaciteitsproblemen voor de minister van Justitie valt à la limite wel te verdedigen voor zover het structurele oplossingen niet belet. Een duidelijke, transparante, wettelijke regeling heeft voordelen ten aanzien van de collectieve genade die verworden was tot een loutere ontvolkingsmaatregel zonder dat daarop veel toezicht bestond, of die op problemen stuitte wanneer de Koning (voor bepaalde categorieën) weigerde ze nog te verlenen. Omwille van de vele kwalijke gevolgen die dergelijke vrijstellingen inderdaad hebben, is het essentieel dat dit uitzonderlijk blijft en dat de minister zou verplicht worden daarover verslag uit te brengen in het parlement zodat de volksvertegenwoordigers niet alleen de kans krijgen om hierover te debatteren maar ook de verantwoordelijkheid krijgen om mee te zoeken naar structurele oplossingen.
(16) We denken daarbij aan straffen met een effectief gedeelte tot en met zes maanden.
(17) Bij het uitsluiten van de mogelijkheid tot VI voor straffen tot en met 6 maanden gevangenis, is het technisch mogelijk een systeem uit te werken om te vermijden dat veroordeelden met een straf tot bijvoorbeeld 7 maanden beter af zouden zijn (cf. Nederland).
(18) Bij de commissies VI is het trouwens jarenlang een twistpunt geweest om zelfs de voorhanden zijnde maatschappelijke enquêtes, opgemaakt in het kader van een penitentiair verlof, te ontvangen. De Dienst Justitiehuizen meende zulks te kunnen weigeren op basis van het ontbreken van een wettelijke regeling terzake. Het formeel voorzien in de wet van deze mogelijkheid dringt zich dus op.
(19) Actueel stelt de Vl-wetgeving dat de houding ten aanzien van de So's een tegenindicatie kan vormen. Die houding inschatten is soms moeilijk en behelst uiteraard meer dan enkel de vergoeding der burgerlijke partijen doch de bewuste weigering bijvoorbeeld om zijn financiële verplichtingen ten aanzien van het slachtoffer na te komen, kan als een objectieve tegenindicatie worden beschouwd.
(20) Bij de gronden voor herroeping is terecht de inverdenkingstelling verdwenen. Als grond voor herroeping was zulks problematisch gelet op het vermoeden van onschuld en de mogelijkheid dat de veroordeelde, om welke reden dan ook, nadien toch niet veroordeeld werd terwijl wél de VI herroepen werd.