Belgische Senaat

ZITTING 2004-2005

23 JUNI 2005

Wetsvoorstel tot invoeging van een artikel 6ter in de Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State

(Ingediend door de heer Jean-Marie Cheffert en mevrouw Jihane Annane)

TOELICHTING

De adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State worden slechts bekendgemaakt wanneer de wet dat voorschrijft. In de andere gevallen blijven ze vertrouwelijk en kan alleen de overheid die ze heeft gevraagd, beslissen er het bestaan en de inhoud van bekend te maken (1) .

Wat de normen betreft die kracht van wet hebben (wet, decreet, ordonnantie), bepaalt artikel 3, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State : « Het advies [van de afdeling wetgeving van de Raad van State, n.v.d.i.] en het voorontwerp worden gehecht aan de memorie van toelichting van de ontwerpen van wet, decreet of ordonnantie ». Het advies wordt dus bekendgemaakt in de parlementaire stukken en kan daar worden geraadpleegd.

Wat daarentegen de arresten betreft, bepaalt artikel 3 van vermelde wetten dat het advies bij een voorontwerp van besluit bij het verslag aan de Koning, aan de Gemeenschaps- en Gewestregeringen, aan het College van de Franse Gemeenschapscommissie en aan het Verenigd College wordt gevoegd.

Alleen in de (relatief zeldzame) gevallen dus waarin dergelijk verslag als bijlage bij het voorontwerp van besluit wordt opgesteld en bekendgemaakt, wordt het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State bekendgemaakt. Wanneer over het ontwerp geen verslag wordt gemaakt of wanneer het bestaat maar niet wordt bekendgemaakt, geldt dat dus ook voor het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State, op uitzonderingen na (2) .

Het vertrouwelijk karakter van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State is dus de regel inzake besluiten, en de bekendmaking ervan de uitzondering.

Het belangrijkste argument dat wordt aangehaald om het vertrouwelijk karakter van de adviezen van dergelijke voorontwerpen te rechtvaardigen, is het risico dat gevoelig liggende politieke informatie zal worden bekendgemaakt. Sommigen vrezen immers dat de bekendmaking van het advies aan het licht zal brengen welke wijzigingen de regering eventueel aan haar ontwerp zal aanbrengen als gevolg van het advies van de Raad van State. De bekendmaking van het advies zou dus tot gevolg hebben dat eventuele politieke koerswijzigingen aan het licht komen, waarbij voor de overheid « gezichtsverlies » dreigt (3) .

Anderen stellen dat die bekendmaking het geheim van het regeringsoverleg kan schenden of de oppositie de mogelijkheid kan bieden gemakkelijker beslag te leggen op documenten waaruit ze argumenten kan putten (4) .

Niettemin moet worden onderstreept dat de Grondwet sinds 1993 in artikel 32 het recht erkent op de openbaarheid van de bestuursdocumenten. De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, die dat artikel uitvoert, bepaalt dat het voor iedereen mogelijk is alle bestuursdocumenten van de administratieve overheid in te zien en er afschrift van te krijgen (5) . Aangezien de afdeling administratie van de Raad van State geoordeeld heeft dat de adviezen van de afdeling wetgeving bestuursdocumenten zijn in de zin van de wetgeving betreffende de openbaarheid van bestuur, doet dit voorstel dus niets meer dan het beginsel van openbaarheid, dat in onze Grondwet bekrachtigd wordt, omzetten in de gecoördineerde wetten op de Raad van State (6) .

Naast dat juridisch argument dat op zich al de bekendmaking van vermelde adviezen moet rechtvaardigen, delen we de hierboven uiteengezette vrees om verscheidene redenen niet :

1. wanneer de afdeling wetgeving van de Raad van State een advies geeft over een ontwerp van besluit, controleert ze de politieke opportuniteit van het ontwerp niet, maar spreekt zich alleen uit over juridische toetsing ervan sensu stricto. We hebben het dus niet over politieke, maar over juridische controle. Indien de regering haar ontwerp wijzigt als gevolg van het advies van de Raad van State, doet ze dat dus om zich te schikken naar de juridisch-technische opmerkingen van de afdeling wetgeving;

2. de bekendmaking van de adviezen van de Raad van State zal de politieke actie geenszins belemmeren, maar ze bevorderen door vrij toegang te verlenen tot elk document dat tot het begrip ervan kan bijdragen;

3. in heel wat gevallen dragen de adviezen bij tot een gemakkelijker interpretatie van de teksten waarover ze gaan, zodat de parlementaire controle er efficiënter door wordt.

Het principe van de vertrouwelijkheid van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State hoeft dus niet meer te worden toegepast.

We delen in deze zaak de mening van M. Van Damme : « Het principe van de vertrouwelijkheid van de adviezen kan hoe dan ook niet meer als vanzelfsprekend worden beschouwd » (7) .

Ons voorstel strekt er dus toe het beginsel van de openbaarheid van de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State over de voorontwerpen van besluiten, dat zijn grondslag vindt in onze Grondwet, in de teksten om te zetten.

We menen immers dat ze voor iedereen toegankelijk moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld via een algemene databank met alle adviezen van de afdeling wetgeving, bij de initiatieven van zowel het parlement als de regering. Zoals dat geldt voor de bekendmaking van de arresten van de Raad van State, zal de Raad van State zorgen voor de bekendmaking van de adviezen in de gevallen, in de vorm en onder de voorwaarden die door de Koning moeten worden vastgelegd (8) .

WETSVOORSTEL

Artikel 1

Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.

Art. 2

In de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, wordt een artikel 6ter ingevoegd, luidende :

« Art. 6ter. — De adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State zijn toegankelijk voor het publiek.

De Raad van State zorgt voor de publicatie ervan in de gevallen, in de vorm en onder de voorwaarden vastgelegd bij koninklijk besluit. ».

2 mei 2005.

(1) Raad van State, Noël c.s. nr. 38 729 van 9 december 1991.

(2) Inzake de ontwerpen van koninklijke besluiten die ertoe strekken van kracht zijnde wettelijke bepalingen op te heffen, te wijzigen of te vervangen, zie artikel 3bis, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

(3) J.M. Polak, Adviseren over wetgeving, in Raad van State. 450 jaar. 's Gravenhage Staatsuitgeverij, 1981, blz. 279.

(4) Stuk Senaat, zitting 1988-1989, nr. 571/2, blz. 2.

(5) Voor de uitzonderingen op het inzagerecht : zie artikel 6 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, Belgisch Staatsblad van 30 juni 1994.

(6) Raad van State, Alg. Verg. Jordan nr. 72 863 van 31 maart 1998. Zie ook het advies van de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten van 15 september 1995.

(7) M. Van Damme, Raad van State Afdeling wetgeving, Die Keure, 1998, blz. 72 : « Le principe de la confidentialité des avis ne peut en tout cas plus ętre considéré comme allant de soi ».

(8) Zie artikel 28 van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State.