Belgische Senaat

ZITTING 2004-2005

6 APRIL 2005

Wetsvoorstel tot wijziging van artikel 77 van het Burgerlijk Wetboek, wat de repatriëring van de overledene betreft

ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE 38.135/VR

De Raad van State, afdeling wetgeving, verenigde kamers, op 9 februari 2005 door de voorzitter van de Senaat verzocht haar, binnen een termijn van dertig dagen verlengd tot vijfenveertig dagen (1) , van advies te dienen over een voorstel van wet « tot wijziging van artikel 77 van het Burgerlijk Wetboek, wat de repatriëring van de overledene betreft » (stuk Senaat, zitting 2003-2004, nr. 3-508/1), heeft op 17 maart 2005 het volgende advies gegeven :

Aangezien de adviesaanvraag ingediend is op basis van artikel 84, § 1, eerste lid, 1º, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals het is vervangen bij de wet van 2 april 2003, beperkt de afdeling wetgeving overeenkomstig artikel 84, § 3, van de voornoemde gecoördineerde wetten haar onderzoek tot de rechtsgrond van het voorstel, de bevoegdheid van de steller van de handeling en de te vervullen voorafgaande vormvereisten.

Wat deze drie punten betreft, geeft het voorstel van wet aanleiding tot de volgende opmerkingen.

Het onderzochte wetsvoorstel strekt ertoe de administratieve procedure te versnellen die moet worden gevolgd voor de overbrenging, naar het buitenland, van het stoffelijk overschot van een in België overleden persoon.

Te dien einde wijzigt het voorstel artikel 77 van het Burgerlijk Wetboek in die zin dat wanneer het stoffelijk overschot van de overledene naar het buitenland wordt overgebracht, het verlof tot teraardebestelling onverwijld wordt afgegeven, en niet ten minste vierentwintig uur na het overlijden, wat de regel is.

Zoals blijkt uit de brief gevoegd bij de adviesaanvraag, rijst de vraag of de federale overheid bevoegd is om ter zake een wet uit te vaardigen.

In dat verband moet rekening worden gehouden met het feit dat sedert de inwerkingtreding, op 1 januari 2002, van de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, de gewesten krachtens artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 7º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bevoegd zijn voor « de begraafplaatsen en de lijkbezorging » (2) (3) .

Artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 7º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is aldus geredigeerd dat aan de gewesten de volledige bevoegdheid is verleend om eigen regels inzake de begraafplaatsen en de lijkbezorging uit te vaardigen.

Die bevoegdheid behelst inzonderheid wat sedert de inwerkingtreding van de bijzondere wet van 13 juli 2001 geregeld werd bij of krachtens de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging (4) (5) .

Die bevoegdheid beperkt zich evenwel niet daartoe : gelet op de zeer algemene formulering van artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 7º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd om bepalingen van allerlei aard inzake de begraafplaatsen en de lijkbezorging vast te stellen, ongeacht of die bepalingen aangelegenheden betreffen die op de datum van inwerkingtreding van de bijzondere wet van 13 juli 2001 geregeld werden bij of krachtens de voornoemde wet van 20 juli 1971, dan wel of ze aangelegenheden betreffen die toen onder een andere wetgeving ressorteerden of die toen nog niet in een wetgevend kader waren opgenomen.

De bevoegdheid van de gewesten strekt zich evenwel niet uit tot de regels inzake de burgerlijke stand, inzonderheid die betreffende het opmaken van de akte van overlijden. Deze aangelegenheid behoort immers tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid (6) .

Gelet op het vorenstaande moet, in verband met de aangelegenheden die het onderzochte wetsvoorstel beoogt te regelen, het volgende worden opgemerkt :

1. Een tekst die ertoe strekt de begraafplaatsen en de lijkbezorging te regelen, moet normaal gezien onder meer de bestuurlijke voorschriften bevatten die moeten worden in acht genomen bij teraardebestelling of crematie.

A priori zijn de gewesten dus bevoegd om zodanige voorschriften uit te vaardigen.

a) Aldus organiseren de artikelen 20 tot 23 van de voornoemde wet van 20 juli 1971 een regeling betreffende het verlof tot crematie.

Aangezien het een aangelegenheid betreft die wordt geregeld bij de voornoemde wet van 20 juli 1971, staat onomstotelijk vast dat de gewesten in dezen bevoegd zijn (7) .

b) Er bestaat tevens een regeling inzake de verloven tot teraardebestelling.

Deze regeling is niet opgenomen in de voornoemde wet van 20 juli 1971, maar in bepalingen die inzonderheid vervat zijn in artikel 77 van het Burgerlijk Wetboek, in het hoofdstuk dat dat Wetboek wijdt aan de akten van overlijden.

De omstandigheid dat de regeling inzake de verloven tot teraardebestelling niet is opgenomen in de voornoemde wet van 20 juli 1971, maar in bepalingen die vervat zijn in een hoofdstuk van het Burgerlijk Wetboek dat aan de akten van overlijden is gewijd, toont niet voldoende aan dat het invoeren van die regeling niet zou behoren tot de bevoegdheid van de gewesten om de begraafplaatsen en de lijkbezorging te organiseren en dat het integendeel tot de bevoegdheid van de federale overheid op het gebied van de burgerlijke stand zou behoren.

Enerzijds zou het niet coherent zijn dat de regelingen inzake de verloven tot teraardebestelling en tot crematie tot de bevoegdheid van verschillende overheden zouden behoren, naargelang het een verlof tot teraardebestelling of tot crematie betreft. Bovendien zou een oplossing in die zin wat betreft de vaststelling van de bevoegdheden ter zake een onderscheid invoeren tussen wijzen van lijkbezorging, een onderscheid dat niet wordt gemaakt in artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 7º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.

Anderzijds moet worden beklemtoond dat de procedures inzake de verloven tot teraardebestelling en inzake het opmaken van een akte van overlijden uit vormelijk oogpunt onderling onderscheiden en autonoom zijn (8) . Zo kan niet worden beschouwd dat de regeling inzake het verlof tot teraardebestelling een onderdeel zou zijn dat intrinsiek verbonden is met de regelgeving — waarvoor de federale overheid bevoegd is — inzake het opmaken van de akten van overlijden, veeleer dan een onderdeel van de regelgeving — waarvoor de gewesten bevoegd zijn — inzake de begraafplaatsen en de lijkbezorging (9) .

Het zijn dus de gewesten die bevoegd zijn om het administratieve aspect van zowel het verlof tot teraardebestelling als het verlof tot crematie te regelen.

2. Voorts is het ook normaal dat een regeling die beoogt de begraafplaatsen en lijkbezorging te organiseren tevens de regels bevat inzake het vervoer van het lijk, zodat ook die regels a priori tot de bevoegdheid van de gewesten behoren.

a) Aldus wordt het vervoer van het lijk geregeld in de voornoemde wet van 20 juli 1971, inzonderheid in de artikelen 14 en 15 ervan.

Aangezien het een aangelegenheid betreft die wordt geregeld bij de voornoemde wet van 20 juli 1971, staat het onomstotelijk vast dat de gewesten ter zake bevoegd zijn. De artikelen 14 en 15 van die wet zijn overigens door het Vlaams en het Waals Gewest opgenomen in hun eigen wetgeving (10) .

b) Voorts wordt het vervoer van het lijk, inzonderheid de overbrenging ervan naar het buitenland, tevens geregeld in teksten die vaak dateren van vóór de voornoemde wet van 20 juli 1971 en waarvan de bepalingen zich buiten het kader van de door die wet ingestelde regeling bevinden.

Zulks geldt :

— enerzijds voor internationale akkoorden, zoals de Internationale Schikking betreffende het lijkenvervoer, ondertekend te Berlijn op 10 februari 1937 en goedgekeurd bij de wet van 26 augustus 1938, alsmede de Overeenkomst inzake het vervoer van lijken, opgemaakt te Straatsburg op 26 oktober 1973 en goedgekeurd bij de wet van 20 augustus 1981;

— en anderzijds voor verordeningsbepalingen, inzonderheid die welke zijn vervat in het besluit van de Regent van 20 juni 1947 betreffende het vervoer van lijken en in het koninklijk besluit van 8 maart 1967 houdende reglement inzake het intra-Benelux vervoer van lijken (11) .

De voorschriften vervat in die teksten zijn niet opgenomen in de regeling die is uitgewerkt in de voornoemde wet van 20 juli 1971.

De enige verklaring hiervoor is blijkbaar het feit dat de wetgever in de voornoemde wet van 20 juli 1971 niet alle bepalingen betreffende de begraafplaatsen en de lijkbezorging heeft willen opnemen en verkozen heeft bepaalde bijzondere regelingen ter zake, inzonderheid de voornoemde bepalingen betreffende het vervoer van lijken, daaronder begrepen de overbrenging ervan naar en vanuit het buitenland, onverkort te laten gelden (12) . Bovendien vinden we een spoor van een verwijzing naar die laatstgenoemde bepalingen in artikel 28 van de voornoemde wet van 20 juli 1971 (13) .

Uit de omstandigheid dat de bepalingen in kwestie zich buiten het kader bevinden van de regeling ingevoerd bij de wet van 20 juli 1971, kan bijgevolg niet worden beschouwd dat de regeling inzake het vervoer van lijken, waaronder de overbrenging naar het buitenland, onttrokken zou zijn aan de bevoegdheid van de gewesten ter zake van de begraafplaatsen en de lijkbezorging.

3. Gelet op het vorenstaande zijn sedert 1 januari 2002 wel degelijk de gewesten bevoegd geworden om het administratieve aspect te regelen van de afgifte van zowel een verlof tot teraardebestelling als een verlof tot crematie. De gewesten mogen evenwel geen wetgeving uitvaardigen die tot gevolg zou hebben dat de regels aangenomen door de federale overheid in het kader van haar eigen bevoegdheid inzake de vaststelling van het overlijden (14) , het opmaken van de akte van overlijden (15) en de maatregelen die moeten worden getroffen in geval van gewelddadige dood of van verdacht overlijden (16) , moeilijk of zelfs onmogelijk toepassing kunnen vinden.

Het onderzochte wetsvoorstel behoort dus tot de bevoegdheid van de gewesten, binnen de hierboven aangegeven grenzen, en niet tot de bevoegdheid van de federale overheid, in zoverre het een precisering van temporele aard beoogt aan te brengen in de regels voor de afgifte van het verlof tot teraardebestelling.

De verenigde kamers waren samengesteld uit :

De heer M. VAN DAMME, kamervoorzitter, voorzitter,

De heer Y. KREINS, kamervoorzitter,

De heren J. BAERT, J. SMETS, J. JAUMOTTE en mevrouw M. BAGUET, staatsraden,

De heren M. RIGAUX, J.-C. SCHOLSEM, assessoren van de afdeling wetgeving,

Mevrouwen A. BECKERS, A.-C. VAN GEERSDAELE, griffiers.

De verslagen werden uitgebracht door de heren B. JADOT, eerste auditeur-afdelingshoofd en B. WEEKERS, auditeur.

De overeenstemming tussen de Franse en de Nederlandse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer J. JAUMOTTE.

(1) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 1o, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State waarin wordt bepaald dat de termijn van dertig dagen verlengd wordt tot vijfenveertig dagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de verenigde kamers met toepassing van artikel 85bis.

(2) Die aangelegenheid behoort tot die welke naar luid van de inleidende zin van artikel 6, § 1, VIII, aan de gewesten worden toevertrouwd « wat de ondergeschikte besturen betreft ». Tijdens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 13 juli 2001 is verklaard dat de aangelegenheid van de begraafplaatsen en de lijkbezorging aan de gewesten werd toevertrouwd vanwege de « nauwe band » en het « rechtstreeks verband » van de wetgeving ter zake met de organieke wetgeving inzake de plaatselijke besturen (stuk Senaat, zitting 2000-2001, 2-709/7, blz. 11; stuk Kamer, zitting 2000-2001, 50-1280/3, blz. 12).

(3) Op te merken valt dat sedert 1 januari 2005 de Duitstalige Gemeenschap de bevoegdheden van het Waals Gewest ter zake uitoefent op het grondgebied van het Duitse taalgebied (zie de decreten van 27 mei 2004 en 1 juni 2004 betreffende de uitoefening door de Duitstalige Gemeenschap van sommige bevoegdheden van het Waalse Gewest inzake ondergeschikte besturen).

(4) Zie in die zin advies 31.592/2, op 3 oktober 2001 verstrekt over het ontwerp dat geworden is het koninklijk besluit van 26 november 2001 houdende uitvoering van artikel 12, tweede en vierde lid, van de voornoemde wet van 20 juli 1971, alsmede advies 35.604/1/V, op 7 augustus 2003 verstrekt over het voorontwerp dat geworden is het decreet van het Vlaams Gewest van 16 januari 2004 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging (stuk Vl. Parl., zitting 2003-2004, nr. 1864/1, blz. 46).

(5) Die wet is sedertdien in het Vlaams Gewest vervangen door het voornoemde decreet van 16 januari 2004. In het Waals Gewest is ze geïntegreerd in het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie, vastgesteld bij het besluit van de Waalse Regering van 22 april 2004 houdende codificatie van de decreetgeving betreffende de plaatselijke besturen, en bevestigd bij het decreet van 27 mei 2004. Onder het voorbehoud van enkele wijzigingen aangebracht door de ordonnantie van 18 juli 2002 houdende diverse hervormingen krachtens de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, is de voornoemde wet van 20 juli 1971 als zodanig nog steeds van toepassing in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

(6) Inzake de federale bevoegdheid op het gebied van de organisatie van de burgerlijke stand, zie inzonderheid, algemeen beschouwd, advies 13.764/2, op 22 december 1980 verstrekt over een voorstel van decreet van de Franse Gemeenschapsraad betreffende de verandering van naam en voornaam (doc. C.C.F., zitting 1980-1981, nr. 62/2). Artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1o, derde streepje, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, ingevoegd bij de bijzondere wet van 13 juli 2001, bevestigt uitdrukkelijk dat de federale overheid in dezen bevoegd is en preciseert daarbij dat de aan de gewesten toevertrouwde bevoegdheid om de samenstelling, de organisatie, de bevoegdheid en de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen te regelen zich niet uitstrekt tot de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 125, 126, 127 en 132 van de nieuwe gemeentewet, voorzover zij de registers van de burgerlijke stand betreffen. Wat betreft het feit dat de federale overheid overeenkomstig de bijzondere wet van 13 juli 2001 de bevoegdheid inzake de burgerlijke stand behoudt, lees Y. Sacreas, « De gewestelijke bevoegdheden inzake de ondergeschikte besturen : een algemeen overzicht », in De vijfde Staatshervorming van 2001, A. Alen (uitg.), Die Keure, 2002, blz. 65 e.v., nr. 11.

(7) Zo heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State in haar voornoemde advies 35.604/1/V geen bezwaar gemaakt omtrent het principe dat de gewesten bevoegd zijn om bepalingen uit te vaardigen die in ruime mate ingegeven zijn door de artikelen 20 tot 23 van de voornoemde wet van 20 juli 1971. Zie eveneens advies 36.609/4, op 29 maart 2004 verstrekt over een ontwerp dat het voornoemde besluit van de Waalse regering van 22 april 2004 is geworden.

(8) Wat de respectieve autonomie van die procedures, althans uit vormelijk oogpunt, betreft, lees J.-M. Van Bol, Les funérailles et les sépultures, aspects civils et administratifs, Larcier, 2003, nrs. 8 en 15.

(9) In dat verband is het wellicht nuttig erop te wijzen dat de afdeling wetgeving van de Raad van State in haar advies 10.860/2, op 27 oktober 1969 verstrekt over het voorontwerp dat de voornoemde wet van 20 juli 1971 is geworden, voorgesteld heeft in één en dezelfde tekst de regels houdende organisatie van de regelingen inzake de verloven tot teraardebestelling en tot crematie samen te brengen, en wel in de volgende bewoordingen : « Met het oog op een logische ordening van de bepalingen betreffende het recht tot begraven, enerzijds en het verlof tot lijkverbranding anderzijds, is het geraden, ofwel de voorwaarden voor het verkrijgen van dat verlof op te nemen in of onmiddellijk na de artikelen 77 en 81 van het Burgerlijk Wetboek, ofwel die artikelen op te heffen en de inhoud ervan over te nemen in het gedeelte van het onderhavige ontwerp dat volgens 's Raads voorstel aan de begraving zou worden gewijd » (stuk Kamer, zitting 1969-1970, nr. 725/1, blz. 8). Door melding te maken van de mogelijkheid om te kiezen voor het tweede onderdeel van het alternatief, heeft de afdeling Wetgeving erop gewezen dat de organisatie van de regeling inzake het verlof tot teraardebestelling niet noodzakelijk verbonden is met het dispositief inzake het opmaken van de akte van overlijden.

(10) Zie het voornoemde decreet van 16 januari 2004, alsmede het voornoemde besluit van de Waalse regering van 22 april 2004. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft in haar voornoemde advies 35.604/1/V geen bezwaar gemaakt inzake de bevoegdheid van de gewesten om een bepaling aan te nemen die is ingegeven door artikel 14 van de voornoemde wet van 20 juli 1971.

(11) Volgens de aanhef van die besluiten ontlenen ze hun rechtsgrond aan artikel 2 van de voornoemde wet van 26 augustus 1938, luidende : « De regering wordt ertoe gemachtigd de nodige maatregelen voor te schrijven met het oog op de toepassing van de schikking (de Internationale Schikking betreffende het lijkenvervoer), en tevens het vervoer van lijken van de ene gemeente naar de andere, in het belang van de openbare gezondheid, te reglementeren ».

(12) Zie het voornoemde advies 10.860/2 (stuk Kamer, zitting 1969-1970, nr. 725/1, blz. 6).

(13) Deze bepaling luidt als volgt : « De Koning kan van de bepalingen van deze wet afwijken, ofwel met het oog op de uitvoering van internationale verdragen, ofwel met het oog op de bescherming van de bevolking tegen de gevaren van verspreiding van besmettelijke ziekten of van besmetting door ioniserende stralingen. ». Volgens J.-M. Van Bol wordt de machtiging die artikel 2 van de wet van 26 augustus 1938 aan de regering verleent om het vervoer van lijken te regelen, bevestigd en zelfs uitgebreid door de wet van 20 juli 1971 (op. cit., nr. 39). Op te merken valt dat de afdeling Wetgeving in haar voornoemde advies 35.604/1/V geen bezwaar heeft gemaakt inzake de bevoegdheid van de gewesten om een bepaling aan te nemen die is ingegeven door artikel 28 van de voornoemde wet van 20 juli 1971.

(14) In dat verband volgt uit het Burgerlijk Wetboek dat de vaststelling van het overlijden door de ambtenaar van de burgerlijke stand moet voorafgaan aan de afgifte van het verlof tot teraardebestelling of tot crematie (J. Robert, Lijkbezorging en begraafplaatsen, Oranjeboek, Vandenbroele, Brugge, losbladig, nr. 19) en dat de ambtenaar van de burgerlijke stand zich bijgevolg moet kunnen vergewissen van de dadelijkheid van het feit (H. De Page, Traité élémentaire de droit civil belge, deel II, vol. I, Brussel, Bruylant, 1990, nr. 328, blz. 317).

(15) In het kader van haar bevoegdheid inzake de regels betreffende de burgerlijke stand en betreffende het bijhouden van de registers van de burgerlijke stand.

(16) De formaliteit van vaststelling van het overlijden door de ambtenaar van de burgerlijke stand strekt er onder meer toe zich ervan te vergewissen dat er geen teken of aanwijzing is van gewelddadige dood, noch van andere omstandigheden die een vermoeden in die zin doen ontstaan. In dat geval kan het verlof tot teraardebestelling eerst worden gegeven na interventie van een officier van politie. De ambtenaar van de burgerlijke stand moet dus niet alleen het overlijden vaststellen; hij krijgt eveneens een pre-politionele rol of taak (J. Raveschot, De « Aangifte van Overlijden » en de behandelende geneesheer, RW, 1955-1956, kol. 576) (zie ook artikel 44 van het Wetboek van Strafvordering) (zie ook H. De Page, op. cit., nr. 333, blz. 320).