3-811/3 | 3-811/3 |
13 JULI 2004
Evocatieprocedure
Wetsontwerp tot wijziging van artikel 71 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
Deze beide ontwerpen van wet werden op 8 juli 2004 aangenomen in de Kamer van volksvertegenwoordigers en dezelfde dag overgezonden naar de Senaat.
Het optioneel bicameraal wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, werd op 12 juli 2004 geëvoceerd.
De commissie heeft beide wetsontwerpen besproken tijdens haar vergaderingen van 6 juli 2004 (toepassing van artikel 27.1 van het Reglement van de Senaat) en 13 juli 2004.
De heer Patrick Dewael, vice-eerste minister en minister van Binnenlandse Zaken, zet uiteen dat de door de Raad van de Europese Unie op 28 mei 2001 aangenomen Richtlijn 2001/40/EG betreffende de onderlinge erkenning van besluiten inzake de verwijdering van onderdanen van derde landen, zowel een grotere efficiëntie bij de uitvoering van dergelijke besluiten als een betere samenwerking tussen de lidstaten beoogt.
Om deze doelstelling te realiseren ontwerpt de richtlijn de mogelijkheid om een verwijderingsbesluit, genomen door een bevoegde overheid van een lidstaat ten aanzien van een onderdaan van een derde land, te erkennen door de lidstaat op het grondgebied waarvan deze persoon is aangehouden. De bepalingen van de richtlijn zijn echter niet dwingend.
De Belgische overheden die te maken krijgen met een verwijderingsbesluit genomen door de bevoegde overheid van een andere lidstaat, kunnen één van de volgende drie maatregelen nemen :
deze beslissing erkennen en uitvoeren;
de betrokkene verwijderen op grond van een nationale beslissing;
de terugnameakkoorden die zijn gesloten tussen de lidstaten van de Europese Unie in werking laten treden.
Een belangrijk facet van de keuze tussen die drie mogelijkheden is de financiële compensatie tussen de lidstaten die de bepalingen van de richtlijn zullen toepassen. Dat punt wordt geregeld bij een beschikking van de Raad van de Europese Unie van 23 februari 2004. De bedoelde reglementering is gebaseerd op het principe volgens hetwelk het aan de lidstaat waarvan de beslissing uitgaat, toekomt de uitvoerende lidstaat terug te betalen op grond van de werkelijk gemaakte kosten.
De omzetting in Belgisch recht van de in de richtlijn vervatte bepalingen vergt een aanpassing van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Die aanpassing geschiedt bij wege van de twee voorliggende wetsontwerpen :
in het eerste wetsontwerp worden de nadere regels uitgewerkt inzake de erkenningsregeling voor buitenlandse verwijderingsbesluiten;
het tweede wetsontwerp voorziet in een ruimere bevoegdheid voor de raadkamer van de correctionele rechtbank om de vreemdeling te laten opsluiten tijdens de erkenningsprocedure betreffende het buitenlands verwijderingsbesluit.
De voorwaarden voor de erkenning van een verwijderingsbesluit genomen door een andere lidstaat van de Europese Unie worden gedefinieerd in artikel 3 van het ontwerp dat een artikel 8bis invoegt in de wet van 15 december 1980.
De minister of zijn gemachtigde kan een door een overheid van een andere lidstaat van de Europese Unie genomen verwijderingsbesluit erkennen als de volgende voorwaarden zijn vervuld :
de vreemdeling moet zich op het Belgische grondgebied bevinden, hij mag niet toegelaten of gemachtigd zijn tot een verblijf van meer dan drie maanden in België en hij mag geen onderdaan zijn van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte of een familielid van een dergelijke onderdaan en ook geen familielid van een Belg;
het buitenlands verwijderingsbesluit moet genomen zijn door de bevoegde administratieve overheid van een lidstaat van de Europese Unie (met inbegrip van de tien nieuwe lidstaten), het mag door deze overheid niet geschorst of ingetrokken zijn en het moet gegrond zijn op een ernstige en dadelijke bedreiging van de openbare orde of de nationale veiligheid of op het niet-naleven van de nationale wetgeving betreffende de binnenkomst of het verblijf van vreemdelingen.
Een bijzondere regeling werd uitgewerkt om het hoofd te bieden aan situaties waarbij een vreemdeling in een lidstaat onderworpen werd aan een verwijderingsmaatregel en in een andere lidstaat over een verblijfsvergunning beschikt.
Om de verwijdering uit alle Schengenlanden mogelijk te maken van de vreemdeling tegen wie reeds een door een andere lidstaat van de Europese Unie uitgevaardigd verwijderingsbesluit is uitgevaardigd, is het noodzakelijk die vreemdeling op te sluiten gedurende de erkenningsprocedure van het verwijderingsbesluit, anders gesteld gedurende de periode waarin informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen de Belgische overheid en de Staat die het verwijderingsbesluit heeft genomen. De in het wetsontwerp vervatte bepalingen beperken niettemin de duur van die opsluiting tot maximum één maand; die opsluiting zal ook worden onderworpen aan het toezicht van de raadkamer van de correctionele rechtbank, die zal nagaan of de nodige stappen zijn gezet ten aanzien van de uitvaardigende Staat en of wel het nodige wordt gedaan voor de follow-up terzake.
Om elke onnodige verlenging van de opsluiting te voorkomen, dienen bepaalde stappen ter uitvoering van de beslissing reeds genomen te worden tijdens de procedure tot erkenning van dat besluit. Indien de vreemdeling niet in het bezit is van een reisdocument moet de Belgische overheid derhalve vanaf dat moment de nodige stappen zetten voor de uitreiking van een doorlaatbewijs.
De omzetting van de richtlijn maakt het enerzijds mogelijk om kordaat op te treden tegen vreemdelingen die een gevaar vormen voor de openbare orde en de nationale veiligheid door hen te verhinderen hun toevlucht te zoeken in een andere lidstaat. Anderzijds blijven de rechten van de vreemdelingen maximaal gevrijwaard. Er zijn immers zeer strikte toepassingsvoorwaarden en een gerechtelijke controle werd ingebouwd.
Mevrouw Thijs stelt dat, op basis van het voorgelegde ontwerp, ook een vreemdeling die onwettig in België verblijft, tijdelijk kan worden opgesloten. Zij kan daar begrip voor opbrengen wanneer er sprake is van criminele feiten of bedreiging van de nationale veiligheid. Voor de meeste personen die onwettig in ons land verblijven, geldt dit echter niet. Wat zijn voor hen de gevolgen van deze richtlijn ?
De minister benadrukt dat de richtlijn wil voorkomen dat een beslissing tot verwijdering van een vreemdeling in een andere lidstaat niet wordt uitgevoerd. Door de richtlijn wordt een beslissing inzake verwijdering van het grondgebied in de andere lidstaten erkend en kan deze door ons land worden overgenomen en uitgevoerd.
Een vreemdeling die in ons land is zonder geldig visum, verblijft hier de facto illegaal en kan inderdaad worden uitgewezen. Deze situatie heeft echter niets te maken met het doel van de richtlijn.
Mevrouw Thijs geeft als voorbeeld een vreemdeling die uit Duitsland komt en die de toepassing vraagt van artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 (1). Een dergelijke aanvraag wordt vaak maanden onderzocht maar dat betekent niet dat deze persoon kan worden opgesloten.
De minister preciseert dat de vraag tot toepassing van artikel 9, derde lid, niet schorsend is. Hij herhaalt nogmaals dat het door mevrouw Thijs aangehaalde voorbeeld niets te maken heeft met de richtlijn die door deze ontwerpen in intern recht wordt omgezet. De richtlijn geeft de lidstaten de mogelijkheid, het is dus geen verplichting, om de beslissing van een andere lidstaat tot verwijdering te erkennen.
Mevrouw Nyssens stelt vast dat de richtlijn reeds op 2 december 2002 omgezet had moeten zijn. De vertraging is dus aanzienlijk. Is daar een reden voor ?
Spreekster wenst ook te vernemen welke lidstaten de richtlijn reeds in hun nationaal recht hebben omgezet.
Ten slotte is er met betrekking tot het verwijderingsbesluit een aantal jaren geleden gesproken over de dubbele straf. Staat het verwijderingsbesluit gelijk aan een verbanningsbesluit ? Een omzendbrief van de regering had de verwijderingsbesluiten aangepast door te stellen dat enkel personen die geen band hadden met België, verwijderd mochten worden. Staat de regering op dit punt verder en stemt de richtlijn hiermee overeen ? Wie wordt verwijderd en op basis van welke criteria ?
De minister antwoordt dat deze laatste vraag geen verband houdt met de voorliggende richtlijn. Het gaat immers om de erkenning van de beslissing van een andere lidstaat van de Europese Unie en de uitvoering ervan met bijhorende financiële vergoeding. Voor het overige wijzigt de richtlijn niets aan de Belgische wetgeving.
Gelet op de vertraging bij de omzetting van de richtlijn werd tijdens de vorige zittingsperiode een wetsontwerp ingediend. Doordat de Kamers ontbonden werden, kon er echter niet meer over gestemd worden.
Bovendien is de financiële vergoeding die bepaald wordt in de richtlijn, pas sedert enkele maanden van toepassing.
De minister deelt mee dat de volgende landen de richtlijn reeds hebben omgezet : Denemarken, Duitsland, Spanje, Ierland, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Finland, Noorwegen, Zweden en Groot-Brittannië.
Hij meent dat verschillende onderwerpen met elkaar verward worden : het heeft geen zin om naar aanleiding van de bespreking van voorliggende ontwerpen een debat te voeren over het uitwijzingsbeleid van ons land. De wetgeving en de circulaires zijn niet veranderd sinds de vorige legislatuur en deze richtlijn brengt hier ook geen enkele wijziging in.
De richtlijn brengt wel een verandering in de situatie waarbij een persoon, bijvoorbeeld in Duitsland, wordt uitgewezen omdat hij er een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. België kan deze beslissing effectief erkennen. Een element van interne Duitse orde kan dus door ons land worden gebruikt om deze persoon uit te wijzen. Dit was vroeger onmogelijk omdat een buitenlandse beslissing niet tegenstelbaar was.
Deze richtlijn is slechts één stap; belangrijker is de stap die twee maanden geleden werd gezet waardoor op Europees niveau overeenstemming werd bereikt over de begrippen « veilige landen van oorsprong » en de « veilige transitlanden ». Geleidelijk komt men binnen de Europese Unie tot een grotere harmonisatie van de asielprocedures en het immigratiebeleid. Toch dient nog een lange weg te worden afgelegd omdat er slechts mogelijkheden bestaan en geen verplichtingen.
De heer Buysse steunt het wetsontwerp maar vraagt of het praktisch haalbaar is. Hoe weet men in concreto dat er in een andere lidstaat een verwijderingsbesluit is genomen en op welke manier verloopt de communicatie tussen de lidstaten ?
De minister is van mening dat de politieke wil tot toepassing van de richtlijn volstaat om ze praktisch uitvoerbaar te maken. Door elke lidstaat worden gegevensbestanden aangelegd en bijgehouden. Elke lidstaat staat in voor de nodige communicatie van deze gegevens. Deze mededeling van informatie is gekend onder de naam Sirene.
Mevrouw Thijs stelt vast dat de uitvoering van de voorliggende richtlijn inderdaad enkel een tussenstap is. Op de Europese top van Tampere was echter beslist om tot een uniform asielbeleid en -procedure te komen. Tot nog toe echter blijft elke lidstaat autonoom bevoegd voor het eigen asielbeleid. Is er binnen de komende maanden een overleg gepland tussen de lidstaten om een gezamenlijk asielbeleid op punt te stellen ?
De minister herinnert eraan dat een belangrijke stap naar de harmonisatie werd gezet op de Europese top van Luxemburg net voor 1 mei 2004. De EG-lidstaten hebben zich immers akkoord verklaard over een aantal minimumnormen. De concepten « veilige landen van oorsprong » en « veilige transitlanden » kregen een gezamenlijke definitie : een reeks landen werden aangeduid op basis van criteria (onder andere Conventie van Genève) als landen waaruit een asielaanvraag redelijkerwijze al dan niet kan worden aangevraagd. Een vrij eenvoudige procedure werd voorzien om deze asielaanvragen te behandelen. Deze akkoorden zullen in de komende maanden worden vertaald in de wetgeving van de verschillende lidstaten.
België blijft wel het principe van het individuele onderzoek behouden : onze regering gaat ervan uit dat er geen automatisme mag komen in de beslissing naar gelang van het land van oorsprong.
Hoewel men nog niet kan spreken over een gemeenschappelijk asielbeleid, is het overduidelijk dat op de top van Luxemburg een aanzienlijke stap gezet werd in die richting.
Het is een feit dat sommige lidstaten dergelijke akkoorden pogen af te remmen : zo wenst het Verenigd Koninkrijk haar eigen nationale regels verder toe te passen. Het is echter vanzelfsprekend dat op termijn een harmonisatie onvermijdelijk is.
Belangrijk is niet alleen dat men de procedure harmoniseert en de beslissingen van de andere lidstaten erkent, maar ook dat de uitwijzingsbeslissingen uitvoerbaar zijn. Dit veronderstelt readmissieakkoorden : de landen van oorsprong moeten bereid zijn om hun onderdanen terug te nemen.
De onderhandeling van deze readmissieakkoorden wordt meer en meer een Europese aangelegenheid omdat de Europese Unie meer druk kan zetten op de landen van oorsprong dan de individuele lidstaten.
Persoonlijk is de minister voorstander van bilaterale of multilaterale onderhandelingen als het initiatief op Europees niveau te moeilijk lijkt. Zo heeft België een akkoord afgesloten met het Verenigd koninkrijk en Frankrijk om de toevloed van illegalen naar het Verenigd Koninkrijk af te remmen : de controles in het station van Brussel-Zuid werden versterkt en Britse ambtenaren worden hiervoor in België ingezet.
In sommige gevallen is het moeilijk personen uit te wijzen vanuit een bepaald land maar kan dit wel gemakkelijker vanuit een ander land : zo kan er eventueel een bilaterale regeling worden uitgewerkt tussen deze lidstaten.
Ook de gemeenschappelijke vluchten zijn een voorbeeld van mogelijke bilaterale of multilaterale samenwerking tussen de lidstaten.
Mevrouw Thijs vraagt zich af wie de kosten draagt wanneer men een vreemdeling naar zijn land van oorsprong terugstuurt op basis van een uitwijzingsbeslissing van een ander land ?
De minister antwoordt dat sinds februari van dit jaar een compensatieregeling werd uitgewerkt : als een land een uitwijzingsbeslissing, genomen door een ander land, uitvoert, wordt een financiële vergoeding voorzien door het land dat de beslissing heeft genomen.
Mevrouw Nyssens wenst te vernemen waarom in de artikelen die de inwerkingtreding van beide wetsontwerpen regelen (i.e. artikel 6 van het wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en artikel 3 van het wetsontwerp tot wijziging van artikel 71 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen) een machtiging aan de Koning is voorzien om een in ministerraad overlegd besluit uit te vaardigen.
Zij wijst erop dat de Raad van State, Afdeling Wetgeving, in zijn advies van oordeel was dat dergelijke machtiging moeilijk verenigbaar is met de vereisten van het communautair recht (stuk Kamer, nrs. 51-1201/1 en 51-1202/1, blz. 27).
De minister antwoordt dat er inderdaad geen uitvoeringsbesluit nodig is om de wet in werking te laten treden, maar deze bepaling is nodig om een antwoord te kunnen bieden voor de lopende procedures voor de landen die deze richtlijn (zullen) toepassen. Op dit ogenblik zijn dit de lidstaten van de Europese Unie, maar ook bijvoorbeeld Noorwegen en IJsland, die geen deel uitmaken van de Europese Unie, zullen deze richtlijn kunnen toepassen na het doorlopen van een aantal opgestarte procedures. Een Koninklijk Besluit zal dan later de toepassing van de richtlijn regelen tussen België en deze beide landen.
A. Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
Artikel 3
Mevrouw de Bethune en mevrouw Thijs dienen een amendement nr. 1 in dat ertoe strekt het woord « aanwijzingen » van het in artikel 3 van het wetsontwerp voorgestelde artikel 8bis, § 1, eerste lid, 1º, te vervangen door de woorden « elementen die aantonen » (stuk Senaat, nr. 3-811/2).
Mevrouw de Bethune verduidelijkt dat het woord « aanwijzingen » haar inziens een ongelukkige vertaling is van de Engelse (solid evidence) en Franse (indices réels) tekst van de Europese richtlijn. Bovendien dreigt een subjectieve en niet-uniforme benadering per lidstaat.
Zij is van oordeel dat met de voorliggende Nederlandse tekst het vermoeden van onschuld in het gedrang kan komen.
De minister antwoordt dat bij de redactie van het wetsontwerp de officiële Nederlandse vertaling van de richtlijn als basis heeft gediend. Om discussie met de Europese instellingen te vermijden, was de regering dan ook van oordeel dat het de voorkeur verdiende zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de officiële teksten. Ongeacht of de woorden « aanwijzingen » of « elementen die aantonen » worden gebruikt in de wet, zullen deze begrippen concrete invulling krijgen via de interpretatie door de rechterlijke macht.
Indien zich het geval voordoet dat de Belgische overheid een verwijderingsmaatregel neemt, zal zij deze beslissing moeten motiveren. Aangezien er steeds een motivering zal zijn, kan deze ook getoetst worden door de Raad van State, Afdeling administratie.
Indien bijvoorbeeld de Duitse overheid een verwijderingsmaatregel zou nemen omdat zij van mening is dat er concrete aanwijzingen zijn dat een vreemdeling een gevaar is voor de openbare orde, dan gelden daar ook de internrechtelijke controlemechanismen. Een andere lidstaat zal het huiswerk van de verwijderende lidstaat niet overdoen. De minister is van oordeel dat de vrees van mevrouw de Bethune in deze ongegrond is en vraagt de commissie dan ook het amendement te verwerpen.
Mevrouw de Bethune neemt akte van het feit dat de minister de officiële Nederlandse vertaling van de Europese richtlijn heeft gebruikt, maar zij is van mening dat er in het algemeen en hier in het bijzonder op het Europese niveau moet worden aangestuurd op een beter Nederlands juridisch taalgebruik.
Het amendement nr. 1 van mevrouw de Bethune en mevrouw Thijs wordt verworpen met 12 tegen 2 stemmen.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 12 stemmen bij 2 onthoudingen.
B. Wetsontwerp tot wijziging van artikel 71 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen
De artikelen 1 tot en met 3 van het wetsontwerp worden zonder verdere bespreking aangenomen door de 13 aanwezige leden.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt eenparig aangenomen door de 13 aanwezige leden.
Het verslag wordt eenparig goedgekeurd door de 13 aanwezige leden.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Paul WILLE. | Ludwig VANDENHOVE. |
De door de commissie aangenomen tekst
is dezelfde als de tekst van
het door de Kamer van volksvertegenwoordigers
overgezonden ontwerp
(zie stuk Kamer, nrs. 51-1201/5 en 51-1202/4)
(1) Dit betreft de in buitengewone omstandigheden toegepaste procedure van toekenning van een machtiging voor verblijf van meer dan drie maanden, aangevraagd bij de burgemeester van de plaats waar de vreemdeling verblijft.