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18 MAI 2004
Le présent projet de loi, qui relève de la procédure obligatoirement bicamérale, a été adopté par la Chambre des représentants le 13 mai 2004, à l'unanimité des 133 membres présents, et a été transmis au Sénat le 14 mai 2004.
La commission de la Justice l'a examiné lors de sa réunion du 18 mai 2004.
Le 10 janvier 2003, l'avant-projet de loi modifiant l'article 56 du Code d'instruction criminelle a été approuvé au Conseil des ministres. Il a été envoyé pour avis au Conseil d'État, le 28 janvier 2003 (conformément à l'article 84, premier alinéa, 1º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État).
L'avant-projet de loi a ensuite été modifié pour tenir compte des remarques formulées par le Conseil d'État dans son avis du 17 mars 2003. Enfin, le Conseil des ministres du 13 février 2004 a approuvé l'avant-projet qui a été soumis à la signature du Chef de l'État.
Ce projet de loi prévoit une nouvelle réglementation visant à assurer une circulation plus aisée des informations et des renseignements obtenus au cours d'une instruction et qui révèlent un péril grave et immédiat pour la sécurité publique ou la santé publique.
Il vise à imposer au juge d'instruction l'obligation de communiquer les informations concernant ce péril, immédiatement, au procureur fédéral et au procureur du Roi ou seulement au procureur fédéral lorsqu'il exerce l'action publique.
Par le passé, des difficultés sont apparues à l'occasion de dossiers à l'instruction qui contenaient des informations qui se sont avérées cruciales pour la sécurité publique (comme par exemple des données relatives à des actions terroristes planifiées, même à l'étranger) ou pour la santé publique (avec l'envoi de colis suspects contenant des substances dangereuses pour la santé).
Conformément à l'avis de la section de législation du Conseil d'État, il a été précisé dans l'exposé des motifs que ce devoir d'information ne pouvait nuire au secret de l'instruction et que les informations ainsi transmises au ministre de la Justice se limiteront à ce qui est strictement nécessaire à la sauvegarde de la sécurité publique et de la santé publique.
Mme de T' Serclaes demande ce qu'il faut entendre exactement par « des informations ... qui révèlent un péril grave et immédiat pour la sécurité publique et la santé publique ».
Pour ce qui est de la sécurité publique, vise-t-on de façon spécifique les risques d'attentat terroriste ?
Quant au péril grave et immédiat pour la santé publique, c'est une notion beaucoup plus floue. La découverte de dioxine dans un élevage, faite par hasard à l'occasion d'une instruction, entre-t-elle par exemple dans cette définition ?
Des précisions s'imposent car, dans le contexte actuel, on pourrait craindre qu'au moindre doute, les informations soient systématiquement transmises par le juge d'instruction, dans le souci d'éviter tout reproche ultérieur.
M. Mahoux souligne que la modification de l'exposé des motifs, mentionnée par la ministre, est très importante, car elle tente de circonscrire les limites dans lesquelles le secret de l'instruction peut être transgressé.
Il appartiendra aux juges d'instruction d'évaluer, par rapport aux principes auxquels l'ensemble de ces magistrats adhère, quand il peut être dérogé à cette règle.
L'intervenant demande à cet égard si l'on pourra, tout en respectant la confidentialité nécessaire, disposer d'informations quantitatives sur le nombre de cas où les juges d'instruction auront transmis les informations en question au parquet.
M. Coveliers estime que ce projet démontre une fois de plus que le système du juge d'instruction n'est pas adéquat.
Le ministère public doit veiller à ce que les auteurs d'infractions soient poursuivis. Or, pendant l'instruction, certaines informations peuvent être recueillies par le juge d'instruction, mais non exploitées par lui (ni d'ailleurs par les enquêteurs agissant dans le dossier, en raison de la spécialisation qui prévaut en la matière).
Quant au secret de l'instruction, il faut l'envisager en fonction de sa finalité. Il a avant tout été créé en vue de protéger le suspect et le présomption d'innocence, et non pour empêcher l'autorité publique d'avoir accès aux informations nécessaires.
Le même genre de problème se pose à propos du rôle de la douane, et de la « passerelle » qu'il faudrait créer entre celle-ci et les services de police, car l'une se centre sur les biens, et les autres sur les personnes. Là aussi, la règle du secret de l'instruction devrait être envisagée en fonction de sa finalité.
Enfin, l'intervenant demande ce qu'il en est de la sanction appliquée si le juge d'instruction ne transmet pas les informations comme prévu par le projet.
La ministre souligne que le texte à l'examen a été soumis au collège des procureurs généraux et à plusieurs juges d'instruction.
Elle indique que ce texte a été déposé à la suite de graves difficultés rencontrées dans certains dossiers, et en particulier dans le dossier Trabelsi et dans celui de l'envoi de colis suspects.
Dans le premier de ces dossiers, le juge d'instruction a été informé de ce que les projets terroristes de Trabelsi concernaient la base militaire de Kleinebrogel.
La Sûreté de l'État avait été désignée par ce juge d'instruction comme expert et s'était vu interdire notamment de communiquer la moindre information au service de renseignement militaire (SGR).
En raison du secret de l'instruction, le ministre de la Défense n'a donc pas été informé dans l'immédiat de ce que les protagonistes de cette affaire avaient l'intention de commettre un attentat sur une base militaire.
Il est évident que les informations relatives à Kleinebrogel n'étaient pas sans répercussion sur la protection des autres bases militaires du pays.
En ce qui concerne le second dossier, on se souviendra que plusieurs instances européennes et belges ont reçu des colis suspects contenant de la poudre.
Certains enquêteurs ont opéré des rapprochements avec d'autres colis suspects envoyés antérieurement, à l'époque des menaces à l'anthrax.
À l'époque, les analyses demandées par le juge d'instruction à propos du contenu des enveloppes ne visaient qu'à déterminer si les envois contenaient ou non de l'anthrax.
Dans une autre instruction, le juge chargé de l'affaire a étendu le champ de l'analyse à d'autres produits dangereux.
À cette occasion, on s'est aperçu, deux ans après, que les enveloppes contenaient non pas de l'anthrax mais de la benzidine, substance extrêmement nocive pour la santé des personnes.
Lorsque le juge d'instruction a pris connaissance du résultat de l'analyse, il a immédiatement demandé à la police d'avertir toutes les personnes qui avaient été en contact avec les enveloppes en question.
Ces personnes ont manifesté une vive inquiétude et certaines ont fait état de suspicions d'atteinte grave à leur santé.
Sans doute aurait-il été préférable dans une telle situation, plutôt que de mettre l'embargo du secret de l'instruction sur le rapport du toxicologue, de permettre à l'État de mettre en place un service médical adapté pour accueillir et informer les victimes.
Certaines des personnes concernées étaient des fonctionnaires de l'OTAN ou du Parlement européen, et ces institutions ont interpellé la Belgique sur les mesures prises pour entourer et rassurer les victimes sur le plan médical. Dans ce dossier, le gouvernement n'a pas pu réagir directement parce que les nouvelles informations sur le contenu des enveloppes ne lui ont pas été communiquées.
Dans la plupart des cas, il est vrai, les juges d'instruction se montrent très coopératifs et avertissent le procureur du Roi ou le procureur fédéral des difficultés qu'ils rencontrent lorsqu'ils sont confrontés à ce genre de faits.
D'autres, cependant, prennent l'initiative de couvrir ces informations du secret de l'instruction, ce qui rend très difficile la gestion par l'État d'éventuels problèmes de sécurité militaire ou de santé publique.
M. Mahoux déclare que, dans l'affaire Trabelsi, on peut s'interroger sur les renseignements dont le SGR et la Sûreté de l'État pouvaient disposer de manière directe. Faut-il vraiment une instruction pour que ce type d'informations leur parviennent ?
La ministre répond que c'est la Sûreté de l'État qui suivait le groupe Trabelsi depuis très longtemps et qui avait pu mettre en lumière les liens entre certains protagonistes du dossier. Le SGR suivait évidemment aussi ce groupe, mais c'est la Sûreté de l'État qui a été désignée dans ce dossier comme expert judiciaire et a pu mettre à jour les projets d'attentat contre la base militaire de Kleinebrogel.
Mme de T' Serclaes constate que l'on se prépare à adopter une loi sur la base de l'expérience retirée de deux dossiers, et de l'interprétation que certains juges d'instruction donnent à la notion de secret de l'instruction.
La ministre répond que les deux dossiers cités, qui sont particulièrement illustratifs, ne sont pas les seuls où ce type de problème se pose.
Mme de T' Serclaes persiste à penser que le texte à l'examen, dans sa rédaction actuelle, va susciter des problèmes d'interprétation, et n'est sans doute pas la meilleure manière de résoudre les difficultés qui se posent.
De plus, le texte ne dit nullement que le juge d'instruction doit informer sans délai le ministre de la Défense. C'est le procureur fédéral ou le procureur du Roi qui sera averti. Qu'en est-il alors du ministre ?
En outre, que se passera-t-il en cas de problèmes de santé publique ?
Dans le deuxième dossier cité, on ne peut guère parler de péril grave et immédiat à propos des révélations faites deux ans après la possible contamination.
Que va-t-on faire dans ce genre de cas ?
Enfin, l'intervenante aimerait savoir quel a été l'avis du collège des procureurs généraux et des juges d'instruction, auxquels le texte a été soumis. Elle se demande si l'on ne pourrait pas résoudre le problème autrement, par exemple par le biais d'une circulaire.
M. Mahoux estime que, pour déroger au secret de l'instruction, il faut une disposition légale.
M. Coveliers souligne que l'on ne peut rien imposer à un juge d'instruction par une circulaire, pour la simple raison qu'il s'agit d'un juge.
M. Hugo Vandenberghe ajoute que l'article 8 de la CEDH est d'application. L'exception doit être prévue par la loi. Une circulaire, qui peut ne pas être assez accessible ni assez précise, n'est pas nécessairement une « loi » au sens de cet article.
M. Zenner fait observer que l'article 29 CIC, dont il a été fait application dans l'affaire Trabelsi, impose la dénonciation en mains du parquet et non du juge d'instruction. Qu'a fait le parquet dans ce cas ?
La ministre répond que le parquet est également tenu de respecter le secret de l'instruction. Dans l'affaire Trabelsi, ce respect a été strictement observé.
M. Zenner s'en étonne. Il se demande s'il s'agissait d'un fait faisant comme tel l'objet de l'instruction.
M. Hugo Vandenberghe se rallie à cette observation. Il signale qu'en France, tous les dossiers politiquement délicats font l'objet d'un rapport du parquet général au ministre de la Justice.
L'intervenant se demande quelle est la relation entre le ministre de la Justice et le parquet concernant l'information qui se retrouve dans les dossiers.
M. Zenner souligne que le projet à l'examen ne résout pas le problème.
M. Coveliers constate que cette question se pose surtout lorsque le juge d'instruction interdit expressément au parquet de communiquer des informations. L'information est de toute façon communiquée, y compris aux services de renseignement étrangers, mais à défaut de loi, une telle communication, même de bonne foi, est illégale et passible de sanctions pénales et disciplinaires. D'où la nécessité de légiférer. Il ne faut pas oublier que le problème se présente la plupart du temps dans des situations de tension, comme après les attentats du 11 septembre.
Mme de T'Serclaes regrette qu'un projet aussi important quant à ses enjeux n'ait pas fait l'objet d'une discussion approfondie à la Chambre. Il est essentiel que les travaux parlementaires éclairent les magistrats sur la volonté du législateur par rapport à la circulation des informations. Il faut éviter que, sous la pression d'événements extérieurs, des magistrats « n'ouvrent leur parapluie » et communiquent systématiquement toute information. Dans une telle situation, la loi manquerait son objectif.
M. Hugo Vandenberghe estime que le projet de loi spéciale à l'examen rend le secret de l'instruction plus strict. Il en résulte que ni le juge d'instruction ni le procureur du Roi ne peuvent transmettre des informations au ministre de la Justice, sauf dans les hypothèses en question (péril imminent pour la santé publique et pour la sécurité).
M. Zenner souhaite obtenir des précisions sur la communication d'informations par les parquets au ministre de la Justice. Le projet n'autorise la communication des informations qui révèlent un péril grave et immédiat touchant la sécurité publique ou la santé publique que par le juge d'instruction et vers le parquet. Il ne vise pas le parquet. Or, le parquet est également tenu au respect du secret de l'instruction.
Faut-il en déduire que le parquet n'est pas autorisé à communiquer les informations, par exemple au ministre de la Justice ? Ou, faut-il au contraire considérer qu'il peut le faire, dans la pratique, au mépris du secret de l'instruction ?
La ministre précise que d'autres dispositions du Code d'instruction criminelle permettent déjà la communication d'informations par le parquet, lorsqu'il exerce l'action publique. Le procureur peut aller vers le juge d'instruction pour s'enquérir de l'évolution du dossier à l'instruction. Le parquet ne fait cependant pas rapport au ministre de la Justice systématiquement car une telle pratique violerait le principe de la séparation des pouvoirs.
M. Zenner signale que, dans la pratique, cela semble pourtant se faire.
M. Hugo Vandenberghe note qu'un problème se pose en droit. Le projet de loi vise à obliger un juge d'instruction à communiquer des informations aux autorités par le biais du parquet. Que se passerait-il au cas où ces informations parviendraient au procureur sans qu'il y n'ait eu d'instruction ? Cette hypothèse n'est pas envisagée dans le projet de loi.
M. Zenner estime qu'il n'y a pas de secret de l'instruction dans un tel cas.
M. Hugo Vandenberghe répond que le secret de l'information joue.
La ministre fait remarquer que le Code d'instruction criminelle ne consacre pas le secret de l'information en tant que tel. C'est une règle qui est respectée mais qui est moins rigide que le secret de l'instruction.
Elle renvoie à la problématique du terrorisme, qui est notamment une compétence du parquet fédéral. Celui-ci informe le ministre de la justice dès lors que ces informations sont nécessaires sur le plan diplomatique. Cela ne nuit en rien aux enquêtes menées par le parquet fédéral et dans lesquelles le pouvoir exécutif ne vient pas s'immiscer.
M. Zenner comprend parfaitement la nécessité d'une information de ce type. Cependant, comme il n'y a pas de base légale réglementant le flux d'informations des parquets vers le ministre de la Justice, n'y a-t-il pas violation du secret de l'information ?
La ministre fait remarquer qu'il existe un lien fonctionnel entre les deux autorités.
M. Zenner répond que ce lien fonctionnel n'autorise pas que l'on viole le secret de l'information. Le texte à l'examen permet cependant implicitement aux procureurs de transmettre des informations, sans qu'aucune loi l'autorise explicitement.
Mme de T' Serclaes se réfère à l'affaire Trabelsi. Le but du projet à l'examen est de permettre que le ministre de la Défense soit informé de la préparation d'un attentat visant une base militaire afin qu'il puisse prendre les mesures de sécurité adéquates. L'intervenante demande comment les flux d'informations seront réglés dans la pratique. Le projet prévoit que le juge d'instruction informe le procureur fédéral. Que se passera-t-il ensuite ? Quelle est la base légale qui permet au procureur d'avertir le ministre de la défense ?
La ministre rappelle que le parquet fédéral est placé sous l'autorité du ministre de la Justice. Ainsi, par exemple, si des colis suspects sont découverts, la procédure suivante sera suivie : le procureur fédéral, sur la base du rapport du médecin toxicologue, informe le ministre de la Justice, qui informera à son tour le centre de crise du gouvernement où sont réunis tous les départements ministériels concernés par la problématique. De la sorte, le ministre qui a la santé publique dans ses attributions est prévenu et prend les mesures adéquates.
Mme de T' Serclaes ne peut comprendre qu'un juge d'instruction, face à un problème qui présente un péril grave et immédiat pour la sécurité nationale et la santé publique, se réfugie derrière le secret de l'instruction pour s'abstenir de communiquer ces informations.
La ministre rappelle que dans l'affaire Trabelsi, la situation était particulièrement interpellante et pourtant, le juge d'instruction s'est cantonné à son devoir d'instruction.
M. Zenner reste convaincu que le projet à l'examen ne règle pas toutes les hypothèses. Il n'offre pas de base légale pour ce qui concerne l'information du ministre de la Justice par les parquets. Il propose que la question soit examinée de manière plus complète à l'occasion des discussions relatives à la proposition de loi contenant le nouveau Code de procédure pénale (doc. Sénat, nº 3-450/1).
L'orateur craint en effet que les parquets soient contraints, sous la pression des faits, de fournir des informations couvertes par le secret de l'instruction, en dehors de toute autorisation légale. Ce faisant, le législateur favorise un estompement de la norme car la pratique ne sera pas conforme au prescrit de la loi.
La ministre pense qu'il y a une ambiguïté sur la façon dont le préopinant interprète le texte à l'examen. Lorsque le juge d'instruction porte des informations à la connaissance du procureur fédéral ou du procureur du Roi, il lève de la sorte le secret de l'instruction sur les faits qu'il communique et le parquet peut, à son tour, communiquer cette information sans méconnaître le secret de l'instruction.
M. Zenner en déduit qu'il y a une levée fonctionnelle du secret de l'instruction par le juge d'instruction, dans un but d'intérêt général.
La ministre précise qu'il ne faut pas interpréter le texte de manière extensive. Ce sont uniquement les éléments qui relèvent de l'instruction, mais qui sont aussi des éléments d'information importants pour la sécurité publique et la santé publique, qui peuvent être communiqués. Tout le reste du dossier reste couvert par le secret de l'instruction. Le juge d'instruction ne va pas transmettre l'ensemble de son dossier.
Mme de T' Serclaes constate que les informations doivent révéler un péril grave pour la sécurité publique et la santé publique. Les deux conditions sont cumulatives. Est-ce bien la volonté du gouvernement ?
La ministre le confirme. Elle renvoie à nouveau à l'affaire Trabelsi : la préparation d'un attentat contre une base militaire constitue une menace tant pour la sécurité que pour la santé publique.
M. Hugo Vandenberghe attire l'attention sur l'inconvénient que constitue le caractère ponctuel du projet à l'examen. On pose toutes sortes de questions, mais on n'y répond pas directement. Le procureur du Roi qui recevrait des informations au stade de l'information, où le secret n'est pas de mise, pourrait-il tout communiquer au ministre ? L'officier du ministère public n'est-il qu'un simple membre du pouvoir exécutif ? Le ministre nomme et révoque les officiers du ministère public. Cela signifie-t-il que le ministre peut prendre connaissance de toutes les affaires qui font l'objet d'une information ?
Peut-on déduire de l'inexistence du secret au stade de l'information que l'on peut communiquer tout ce qui la concerne ?
L'intervenant estime qu'il n'est pas évident que la réponse à toutes ces questions est positive.
La ministre répond que l'on ne peut tirer argument de la Constitution pour déduire que le ministre de la Justice a accès à toutes les informations disponibles dans les parquets. Une telle affirmation irait à l'encontre du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Le ministre a un droit d'injonction positive, mais c'est tout. Il peut obtenir des informations sur la manière dont le parquet donne suite à une injonction du ministre, mais cela ne va pas plus loin.
M. Coveliers demande quelles sont les sanctions possibles.
La ministre pense que l'on peut passer par la chambre des mises en accusation. Le procureur du Roi, qui constate que le juge d'instruction ne diligente pas son instruction de manière correcte, peut demander à la chambre des mises en accusation de désaisir le juge d'instruction et d'en nommer un autre.
Il existe également un autre contrôle sur les juges d'instructions. Pour chaque cour d'appel, un conseiller suit tous les dossiers à l'instruction. Malheureusement, par manque de magistrats, ce contrôle n'est pas exercé de façon stricte dans la pratique. Par ailleurs, le juge d'instruction étant titulaire d'un mandat spécifique, il fera également l'objet d'une évaluation au cours de laquelle l'on pourra mettre en évidence des problèmes liés à la manière dont il a assumé ses instructions.
Article 1er
Cet article est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Article 2
M. Coveliers attire l'attention sur le fait que le ministère public est un et indivisible. Faut-il dès lors mentionner expressément le procureur fédéral ?
M. Hugo Vandenberghe répond que, si on ne le faisait pas, on pourrait donner à penser que le procureur fédéral peut toujours intervenir.
Cet article est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
L'ensemble du projet de loi, tel qu'il a été transmis par la Chambre des représentants, est adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Philippe MAHOUX. | Hugo VANDENBERGHE. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte
du projet transmis
par la Chambre des représentants
(voir doc. Chambre, nº 51-0863/004)