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25 MAI 2004
Le présent projet de loi relevant de la procédure bicamérale obligatoire a été déposé initialement à la Chambre des représentants en tant que projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 51-915/1).
Il a été adopté à l'unanimité par la Chambre des représentants le 29 avril 2004.
Il a été transmis au Sénat le 3 mai 2004.
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 25 mai 2004, en présence de la ministre de la Justice.
Le projet de loi à l'examen vise à transposer en droit belge la décision du Conseil instituant Eurojust.
Cette décision instituant Eurojust a été adoptée par le Conseil de l'Union le 28 février 2002 au terme de deux années de négociation. La Belgique a joué un rôle déterminant. Elle a, avec trois autres pays, proposé le projet initial et c'est sous la présidence belge que les travaux ont été finalisés. L'adoption de la décision et donc la création d'Eurojust marquent une étape majeure dans la construction d'un espace judiciaire européen.
La création d'Eurojust montre tout d'abord que le fossé entre coopération policière et coopération judiciaire se comble au sein de l'Union. Longtemps, la coopération judiciaire a fait figure de mécanisme lourd et archaïque par rapport à une coopération policière souple et moderne. Non seulement il y a désormais une unité judiciaire aux côtés d'Europol, mais le cadre légal d'Eurojust créé par une décision du Conseil permet une évolution beaucoup plus souple que pour Europol, créé par une convention.
Eurojust témoigne également d'une plus grande judiciarisation de la coopération en matière pénale entre les États membres de l'Union. Il est déjà question de cette judiciarisation dans la convention du 29 mai 2000 sur l'entraide judiciaire pénale qui prévoit des contacts directs entre les différentes autorités judiciaires nationales.
La judiciarisation est encore plus nette avec Eurojust : le pouvoir exécutif s'est en effet abstenu de pratiquement tout contrôle autre que budgétaire sur le nouvel organe. Cette indépendance d'Eurojust tranche avec le contrôle exercé par le gouvernement sur Europol.
Eurojust exerce ses activités à La Haye depuis le mois de novembre 2002 dans un bâtiment qu'elle partage avec la Cour pénale internationale. Ces activités sont centrées sur le soutien à la coordination et à la coopération. Eurojust se met au service des autorités judiciaires nationales pour faciliter la gestion d'affaires complexes à dimension transnationale. Elle remplit cet objectif en formulant des demandes précises aux autorités nationales.
Eurojust met également à la disposition des magistrats et enquêteurs nationaux une expertise, une infrastructure et des budgets qui faciliteront les échanges entre ces autorités. En offrant une structure permanente dans laquelle se retrouvent des magistrats de tous les États membres, Eurojust complète les canaux existants tels que le réseau judiciaire européen, qui fonctionne de manière décentralisée.
Le projet de loi à l'examen vise à régler deux aspects : d'une part, la désignation par la Belgique de certains acteurs qui participeront au fonctionnement d'Eurojust et, d'autre part, la relation entre Eurojust et les autorités judiciaires belges.
Le premier aspect est de nature technique. Il s'agit surtout de déterminer les règles de désignation du membre belge d'Eurojust.
Le second aspect est au contraire très substantiel. Il s'agit de déterminer comment Eurojust et son membre belge vont interagir avec les acteurs judiciaires présents au niveau national.
La ministre attire l'attention sur deux points précis.
Tout d'abord, le projet de loi consacre le rôle central que joue le procureur fédéral dans la coopération judiciaire internationale. Le procureur fédéral est ainsi un canal obligatoire dans les contacts entre Eurojust et les autorités belges.
Elle insiste ensuite sur une option importante prise dans le projet de loi concernant la portée des demandes qu'Eurojust envoie aux autorités belges. Signe de négociations difficiles, le compromis obtenu sur ce point dans la décision Eurojust est peu ambitieux. La décision permet à Eurojust de formuler des demandes significatives; Eurojust peut ainsi inviter une autorité judiciaire nationale à se dessaisir d'une affaire parce qu'une autorité d'un autre État membre est mieux placée pour exercer les poursuites. Mais ces demandes formulées par Eurojust ne sont pas contraignantes.
À travers ce projet de loi, l'intervenante se propose de jeter les bases d'une vision plus intégrée de la coopération judiciaire dans l'Union. Le projet prévoit ainsi que les demandes d'Eurojust s'imposent aux magistrats belges. Des exceptions souples à cette force contraignante permettent toutefois d'éviter les conflits majeurs.
Néanmoins, le ministère public belge doit en principe adopter une attitude positive vis-à-vis des requètes d'Eurojust.
La consécration de la place occupée par le parquet fédéral et la force en principe contraignante des demandes d'Eurojust constituent les lignes de force du projet de loi.
Le projet de loi permettra de rationaliser les rapports qui existent déjà entre Eurojust et les autorités judiciaires belges.
La coopération judiciaire pénale mise en place au niveau de l'Union a trop longtemps été réglée uniquement au niveau européen. La loi en projet permettra au législateur d'entrer de plain-pied dans la matière.
Ces efforts auront prochainement un prolongement : l'intervenante s'occupe actuellement de la ratification de certains instruments clés dans ce domaine et formulera sous peu des proposition de mesures qui devraient permettre de doter le droit belge, actuellement fort démuni, des élements nécessaires à la création d'un espace judiciaire européen.
En adoptant le présent projet de loi, la Belgique répondra également aux recommandations formulées au niveau du Conseil de l'Europe dans le cadre de son plan d'action pour la lutte contre le terrorisme qui a été renforcé après les attentats de Madrid. Eurojust est en effet une priorité dans ce plan d'action.
M. Mahoux déclare que son groupe soutient le projet de loi à l'examen. L'intervenant renvoie au rapport établi par la commission de la Justice de la Chambre (doc. Chambre, nº 51-915/003) qui contient des réponses claires du ministre aux questions et aux interventions des membres.
Mme de T' Serclaes souligne que le projet de loi à l'examen ne constitue qu'une étape dans l'évolution vers une plus grande collaboration européenne dans le domaine de la Justice. Il est entendu que chaque étape est importante. L'intervenante aimerait savoir quelles sont les évolutions en cours en matière de Justice dans le contexte européen.
L'intervenante fait ensuite référence aux désignations, dans le cadre desquelles il est prévu que pour être désigné membre belge, le candidat doit être un magistrat. Il est également possible de désigner un assistant du membre belge, ainsi qu'un correspondant national de la Belgique. Quelle est la mission exacte de ces personnes et quel est leur statut ?
Enfin, l'intervenante estime que la pratique déterminera les modalités de l'échange d'informations entre Eurojust et les parquets des pays européens. Il faudra suivre les choses de près et procéder ultérieurement à une évaluation pour voir s'il n'y aurait pas lieu d'améliorer l'éventuelle collaboration. C'est surtout la collaboration au niveau des polices qui semble importante aux yeux de l'intervenante.
M. Chevalier fait remarquer que le projet de loi à l'examen arrive plutôt tardivement. La Belgique est le dernier pays européen à transposer la décision de l'Union européenne instituant Eurojust. L'intervenant le regrette d'autant plus que la Belgique doit jouer un rôle de pionner au sein de l'Europe en ce qui concerne la coopération dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures.
L'intervenant observe également que le projet de loi à l'examen constitue un pas dans la direction de la création d'un parquet européen. Ce parquet est toutefois encore loin d'être une réalité vu l'opposition de certains pays européens, comme la Grande-Bretagne. Eurojust a donc certainement encore un rôle à jouer pendant quelque temps.
M. Willems souhaite surtout fustiger la procédure des décisions-cadre du Conseil de l'Union européenne. Le législateur national est de plus en plus souvent confronté à cette technique de décision et en est réduit à suivre servilement. On peut parler en l'espèce d'un certain déficit démocratique, les décisions étant prises au niveau de l'administratrion.
M. Nimmegeers déclare que le projet de loi à l'examen ne l'enthousiasme guère. Les discussions qui ont mené à cet accord ont été difficiles et le résultat ne représente qu'un petit pas vers le but ultime. Les règles ne sont donc que provisoires, mais constituent évidemment un pas dans la bonne direction.
M. Hugo Vandenberghe se rallie à l'observation de M. Willems à propos du processus décisionnel au niveau européen dans les matières intergouvernementales. On a recours à des décisions-cadres, dont on exige qu'elles soient exécutées de la même manière que les directives et les règlements. La conséquence en est que le contrôle démocratique ne fonctionne pas, ce qui semble inacceptable en matière de Justice.
Les parlements nationaux devraient donc être associés beaucoup plus étroitement à la préparation des décisions au niveau européen. Le déficit démocratique est dû au manque d'association de ceux-ci à la préparation des décisions. C'est injustifiable et cela débouche d'ailleurs sur une législation de mauvaise qualité. L'intervenant cite l'exemple de la législation environnementale, qui est illisible. Les Chambres législatives sont le lieu de la créativité.
L'opinion publique est opposée à l'élargissement de l'Union européenne dans 5 États membres, à savoir la Grande-Bretagne, la France, l'Allemagne, l'Autriche et la Belgique, probablement parce que la réglementation européenne est trop paternaliste. La qualité des textes est médiocre; on n'a pas affaire à des lois, mais à des directives bureaucratiques qui doivent être modifiées constamment, ce qui suscite un sentiment anti-européen chez les utilisateurs. L'intervenant renvoie à la réglementation dans le domaine de l'agriculture.
Quant au fond, l'intervenant considère que la création d'un parquet européen, d'un corpus iuris ou d'un droit pénal commun n'est pas pour un avenir proche. Par conséquent, la seule solution est de se montrer pragmatique et de commencer là où il existe un accord entre les États membres.
L'intervenant déclare que son groupe politique n'a pas d'objection de principe contre le projet de loi à l'examen. Il a toutefois quelques remarques d'ordre technique à formuler.
Une première remarque concerne l'article 2 et, en particulier, le statut juridique du magistrat membre d'Eurojust. L'intervenant se réfère aux articles 327, 327bis et 308 du Code judiciaire. L'article à l'examen semble créer une nouvelle forme de détachement, un détachement « sui generis ». Le législateur ne devrait-il pas, dès lors, fixer des règles spécifiques concernant, par exemple, la pension et l'ancienneté de service des magistrats en question ? Le statut de l'assistant devrait lui aussi être précisé. Bénéficie-t-il, par exemple, d'une allocation annuelle s'il remplace le membre belge ?
En ce qui concerne l'article 3, l'intervenant demande en quoi consiste le rôle spécifique du correspondant national.
À propos de l'article 6 se pose une question relative aux frais spéciaux, aux indemnités de déplacement, aux indemnités pour missions spéciales, etc. Enfin, l'intervenant fait remarquer que, selon l'avis du Conseil d'État, le membre d'Eurojust ne pouvait pas se trouver sous l'autorité du procureur fédéral. Le texte du projet de loi avait été adapté en ce sens. Or, l'article 9, § 2, prévoit toujours une évaluation. À cette fin, le membre belge d'Eurojust transmet entre autres au procureur fédéral un rapport d'activités bimestriel circonstancié sur ses activités au sein d'Eurojust. Quel est le rôle exact du procureur fédéral à cet égard ?
M. Mahoux note que la problématique du contrôle parlementaire se pose avant la prise de décision et après celle-ci.
Dans un premier temps, les parlementaires doivent pouvoir se prononcer a priori sur une réglementation européenne. Ils l'on fait pour ce qui est d'Europol et d'Eurojust. À cet égard, les parlements nationaux ont eu la possibilité d'examiner les décisions anticipativement. Cette possibilité n'existe malheureusement pas toujours.
Il doit en outre y avoir un contrôle a posteriori. La matière régie par le projet à l'examen n'est pas une matière communautaire. Cela signifie que le Parlement européen n'est pas compétent pour en contrôler l'exécution. La seule possibilité qui reste, c'est donc que les parlementaires nationaux interpellent leur ministre de la Justice ou de l'Intérieur. Mais l'expérience nous apprend que ceux-ci se déclarent également non compétents.
Il y a manifestement un déficit démocratique, tant a priori qu'a posteriori.
M. Hugo Vandenberghe partage ce point de vue. Le problème qui se pose ici est celui de la responsabilité ministérielle. En vertu de celle-ci, on devrait toujours pouvoir inviter le ministre à se justifier et la transparence générale devrait être de rigueur. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. Cela vaut aussi, par exemple, pour ce qui est de la politique du Conseil supérieur de la Justice, qui a été doté d'une compétence constitutionnelle. Lorsqu'on interpelle la ministre de la Justice, celle-ci se déclare non compétente. C'est inacceptable.
Mme Laloy fait référence à l'article 10 du projet en discussion, qui dispose que le membre belge d'Eurojust informe le procureur fédéral de tout élément qui revêt un intérêt pour des enquêtes ou des poursuites menées par le ministère public en Belgique. Cela signifie-t-il également que le casier judiciaire franchit les frontières ? L'intervenante évoque l'exemple d'un violeur condamné qui résidait en France et qui, après avoir purgé sa peine, est venu s'installer en Belgique, où il a pu obtenir un emploi d'éducateur, parce que la Belgique n'était pas en possession de son casier judiciaire français. Le présent projet permettra-t-il d'échanger aussi, de manière systématique ou à la demande des autorités de l'autre État membre, des informations sur le casier judiciaire ?
M. Chevalier considère que le déficit démocratique est un problème important, surtout au stade actuel de l'unification européenne. Les matières en question échappent au contrôle du Parlement européen et il y a aussi un déficit au niveau des parlements nationaux des États membres de l'Union européenne.
Il appartient aux parlementaires et, en particulier, au Sénat, en tant que chambre de réflexion, de formuler des recommandations à cet égard. Une des tâches qui incombent au législateur national est d'essayer d'élaborer un système de contrôle a priori. On pourrait organiser une discussion préalable avec le ministre national concernant les décisions à venir, sans pour autant vouloir enfermer celui-ci dans un carcan. L'intervenant cite l'exemple de la Finlande, où une commission parlementaire spécifique a été créée à cet effet.
Réponse de la ministre
S'agissant des observations relatives au déficit démocratique, la ministre déclare être ouverte à toute suggestion permettant au Parlement d'être mieux informé sur les décisions qui sont prises au niveau européen, notamment en matière de Justice. À la Chambre, il arrive d'ailleurs déjà régulièrement qu'une réunion soit organisée avant le Conseil des ministres pour commenter l'ordre du jour et le point de vue de la ministre.
En réponse à la question sur le rôle de l'assistant et du correspondant national, le ministre précise que l'assistant n'est qu'un remplaçant. Il n'interviendra que lorsque le magistrat détaché ne peut pas exercer ses fonctions au sein d'Eurojust.
Les conditions de désignation de l'assistant sont identiques à celles applicables à la désignation du magistrat.
Le correspondant national est un magistrat qui, au sein du ministère public ou du parquet fédéral, entretient des contacts privilégiés avec le magistrat belge au sein d'Eurojust. Le correspondant national actuel est un magistrat fédéral qui reste membre du parquet fédéral.
Le statut du magistrat belge détaché est réglé à l'article 323bis du Code judiciaire. Il ne paraît pas nécessaire d'insérer cette disposition explicitement dans le présent projet. En réponse à une question de M. Mahoux, la ministre confirme que ce statut est effectivement parallèle à celui des magistrats chargés de missions internationales (par exemple au Rwanda).
Un juriste de parquet, un secrétaire ou un membre du personnel du secrétariat du parquet peut être désigné, à la demande du magistrat belge, pour assister le membre belge d'Eurojust aussi longtemps qu'un assistant n'a pas été désigné. Ici encore, il s'agit d'un simple détachement; la personne concernée continue à percevoir son traitement ainsi que les majorations et avantages qui s'y rapportent. Les frais de déplacement lui seront donc aussi payés en fonction de son statut d'origine (juriste de parquet, secrétaire, ...).
Le membre belge d'Eurojust n'est pas placé sous l'autorité du procureur fédéral. L'article 9 du projet prévoit clairement que le membre belge exerce ses fonctions sous l'autorité du procureur général qui a la coopération internationale dans ses attributions. Un rapport d'activités est effectivement transmis aussi au procureur fédéral, mais cela ne lui confère aucune autorité à l'égard du membre. Le procureur fédéral se borne à prendre connaissance du dossier.
En ce qui concerne l'échange possible de données du casier judiciaire, la ministre renvoie aux dispositions du projet à l'examen relatives à la désignation d'un membre de l'organe de contrôle commun en matière de protection des données à caractère personnel. Ces données à caractère personnel peuvent contenir aussi des données du casier judiciaire. La discussion relative à un casier judiciaire transfrontalier n'est toutefois pas tout à fait à sa place ici. La ministre souligne qu'une concertation est en cours à propos d'une décision-cadre européenne réglant un casier judiciaire européen.
Les articles 1 à 13 sont adoptés à l'unanimité des 9 membres présents.
Correction de texte
La ministre signale qu'il faut apporter une correction au texte français de l'article 10, alinéa 2. Il y a lieu de remplacer les mots « le procureur général » par les mots « le procureur fédéral ». Il s'agit d'une erreur purement matérielle.
La commission approuve cette correction de texte.
Vote sur l'ensemble
L'ensemble du projet de loi corrigé a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Confiance a été faite au rapporteur à la même unanimité pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Pierre CHEVALIER. | Hugo VANDENBERGHE. |