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13 MAI 2004
La commission a discuté le présent projet de loi spéciale au cours de ses réunions du 6 mai 2004, en présence de M. Vande Lanotte, vice-premier ministre et ministre du Budget et des Entreprises publiques, et du 10 mai 2004, en présence de Mme Moerman, ministre de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la Politique scientifique.
Le présent rapport a été soumis à l'approbation de la commission le 13 mai 2004.
Le présent projet de loi spéciale vise à modifier la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. En résumé, cette modification doit permettre :
à l'État fédéral d'attribuer annuellement aux communes de chaque région, après un avis conforme préalable du gouvernement régional concerné sur la question de la répartition, le produit de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du marché de l'électricité;
aux régions d'être investies du pouvoir d'octroyer des exonérations globales ou partielles de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus résultant de la libéralisation du marché de l'électricité.
À la suite de la libéralisation du marché de l'électricité, les communes ont perdu une partie de leurs revenus issus de l'énergie. Un accord de principe sur ce dossier a été atteint en comité de concertation le 22 septembre 2003. Le présent projet de loi spéciale met en oeuvre la position du comité de concertation.
Pour que l'autorité fédérale puisse verser aux communes une compensation pour la perte de revenus résultant de la libéralisation du marché de l'électricité, il y a lieu de modifier la loi spéciale de réformes institutionnelles. Ce sont en effet les régions qui sont compétentes pour le financement général des communes, conformément à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Le transfert par le gouvernement fédéral aux communes de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité, est dès lors une exception nécessaire à la compétence des régions. C'est pourquoi le présent projet doit être approuvé à la majorité spéciale.
La dotation aux communes ne sera pas financée sur le budget, mais sur la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité.
Les communes d'une région déterminée ne pourront toutefois bénéficier de ce transfert que dans la mesure où le produit de la cotisation fédérale a été généré dans la région à laquelle appartiennent ces communes. La cotisation générée dans une région sera donc intégralement ristournée aux communes de cette région.
Enfin, il est à souligner que, comme le présent projet donne à chaque région la faculté d'exonérer partiellement ou intégralement le redevable de la cotisation fédérale, les régions qui ont déjà instauré leur propre régime de compensation de la perte de revenus ou qui souhaitent instaurer un autre régime, ne seront pas tenues de participer à ce système fédéral.
M. Hugo Vandenberghe analyse la genèse du projet de loi spéciale à l'examen, avant de formuler plusieurs objections fondamentales contre celui-ci et de proposer une solution de rechange qui consisterait à créer un fonds de compensation pour la TVA.
1. Analyse de la genèse du projet de loi spéciale
La libéralisation du marché de l'électricité et du marché du gaz est le fruit de directives européennes. En Belgique, l'organisation du marché de l'électricité relève de la compétence des pouvoirs publics tant fédéraux que régionaux. On peut dire en gros que les autorités fédérales sont responsables du transport de haute tension, de la production et de la tarification. Les régions sont responsables quant à elles de la consommation rationnelle d'énergie et de la distribution (moins de 70 kV) (c'est-à-dire pour les petites entreprises et pour les consommateurs qui dépendent du réseau de distribution en question).
Les directives européennes ont été transposées dans une loi (avril 1999) et dans des décrets. Le calendrier de la libéralisation a été fixé au niveau européen. Il indique les dates butoir d'entrée en vigueur pour chaque catégorie d'utilisateurs. Tous les partis flamands sans exception ont plaidé pour une libéralisation accélérée du marché de l'électricité. Le ministre flamand de l'Énergie a décidé en son temps de libéraliser le marché pour les consommateurs et pour les petites PME qui dépendent du réseau de distribution, et ce, à partir du 1er juillet 2003. En Wallonie et à Bruxelles, le marché n'a toujours pas été libéralisé et il ne le sera qu'à la date ultime prévue par la réglementation européenne.
Le CD&V avait déjà émis des critiques à l'époque. Le fait que la libéralisation du marché de l'électricité ait lieu à des dates différentes dans les diverses régions est en effet contraire à l'esprit de l'Union économique et monétaire. La libéralisation du marché de l'électricité n'est donc que partiellement réussie.
Elle pèche notamment par une insuffisance de la concurrence au niveau de la production, par un manque de transparence qui gêne le consommateur dans le choix d'un fournisseur et par un manque de capacité de transport. À côté de cela, le coût de production de l'électricité a augmenté en raison de la hausse des prix du gaz sur les marchés internationaux, les prix de vente augmentent (publicité, etc.), et une meilleure régulation s'impose.
Par ailleurs, Electrabel reste de loin la société qui réalise les plus gros bénéfices en Belgique (plus d'un milliard d'euros), et elle a encore amélioré son résultat opérationnel en 2003.
Enfin, les pouvoirs publics fédéraux et la Région flamande ont instauré, ces dernières années, plusieurs nouvelles taxes en vue de financer diverses mesures, comme celle concernant le passif nucléaire, les certificats verts, le fonds Kyoto, etc. Voilà pourquoi la plupart des consommateurs n'ont rien perçu d'une éventuelle diminution des tarifs de l'électricité.
Avant la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz, les intercommunales représentaient une source de revenus considérables pour les communes flamandes. On parlait à l'époque du dividende immatériel (estimé à 7 ou 8 % du prix). La libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz en Flandre, qui s'est accompagnée d'une réorganisation des marchés en question, a privé les communes des dividendes immatériels.
Comme la vente de l'électricité est le fait non plus des intercommunales mais d'entreprises privées (Luminus, Electrabel, Nuon, ...), les bénéfices sont aujourd'hui soumis à des impôts sur les sociétés perçus au niveau fédéral. Les pouvoirs publics fédéraux sont dès lors en tout cas les principaux bénéficiaires de la libéralisation du marché de l'électricité.
La Région flamande et son ministre de l'Égergie de l'époque, M. Stevaert, ont refusé de dédommager les communes pour leur perte de revenus. Il n'y eut ni redevance de voirie, ni prélèvement par le réseau de distribution (ce qui eût été beaucoup plus logique). Le ministre compétent ne voulant absolument pas endosser la responsabilité d'une augmentation d'impôt, c'est à Mme Moerman, ministre fédéral de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la Politique scientifique, d'une part, et aux communes, d'autre part, qu'il incomba de payer la note. La Région wallonne, elle, promulgua un décret instaurant une redevance de voirie (c'est-à-dire une taxe indirecte sur la distribution).
Au cours de la discussion de la déclaration de politique d'octobre 2002, le Premier ministre, M. Verhofstadt, a fait en séance plénière les promesses suivantes :
pas de perte nette pour les communes;
diminution du prix net pour le consommateur.
Selon M. Vandenberghe, ces deux promesses ont été contredites par les faits.
Le premier ministre n'a parlé que d'une compensation des pertes de revenus provenant de dividendes de la distribution d'électricité, et non de la distribution de gaz. La problématique du gaz n'a pas été évoquée en séance plénière de la Chambre. Or, il serait logique de compenser également les pertes subies par les communes dans ce domaine.
La Commission de régulation de l'électricité et du gaz (CREG) a calculé l'ampleur des pertes pour les communes :
perte résultant de la libéralisation du marché de l'électricité : différence entre 2004 et 2002 : 279 millions d'euros, dont environ 248 millions en Flandre;
perte résultant de la libéralisation du marché du gaz : différence entre 2004 et 2002 : 100 millions d'euros, dont environ 95 millions en Flandre.
On obtient ainsi un total d'environ 350 millions d'euros en Flandre, sur un montant supérieur à 380 millions pour toute la Belgique. Cette différence s'explique par le fait qu'un prix unitaire était en vigueur en Belgique, mais que les frais de distribution en Flandre étaient inférieurs à ceux pratiqués en Wallonie. Les intercommunales flamandes réalisaient donc des bénéfices plus élevés, ce qui augmentait le dividende.
À la suite des promesses du premier ministre à la Chambre des représentants, l'article suivant avait été inséré dans la loi-programme du 24 décembre 2002 :
« Art. 431. Un article 12bis, rédigé comme suit, est inséré dans la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité :
« Art. 12bis. Sans préjudice des dispositions de l'article 12, le gestionnaire de réseau versera annuellement un montant aux communes. Par arrêté délibéré en Conseil des ministres et après concertation avec les régions, le Roi fixe la répartition entre les communes. Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le Roi fixe le montant, les modalités et la manière dont le gestionnaire de réseau doit en intégrer le coût dans les tarifs. »
Cette disposition a été adoptée en dépit de l'avis du Conseil d'État, selon lequel l'article en question était contraire à la loi spéciale réglant les compétences.
Cet article n'a pas été mis à exécution au cours des derniers mois de la précédente législature. Le gouvernement actuel en a toutefois repris l'idée. Un accord de principe sur une solution a été conclu au sein du comité de concertation du 22 septembre 2003. Cet accord devrait déboucher sur un arrêté royal (dont on ne sait encore rien), sur une modification de la loi sur l'électricité et sur la modification de la loi spéciale.
L'accord du comité de concertation prévoit :
une taxe de 4,3 euros par Mwh (qui représenterait donc, pour une famille qui consomme 4 000 kWh, une augmentation de 17,2 euros par an);
la prise en compte de la capacité concurrentielle des grandes entreprises industrielles et un plafonnement de la cotisation.
La loi sur l'électricité a été modifiée par la loi-programme du 22 décembre 2003. Le projet de loi spéciale a été adopté au Conseil des ministres du 19 décembre 2003. Le Conseil d'État a rendu un avis en urgence le 22 janvier 2004. À la suite de l'avis du Conseil d'État, on a modifié le projet de loi spéciale et il faudra modifier une troisième fois la loi sur l'électricité.
Le projet de loi spéciale prévoit :
1. que les autorités fédérales peuvent attribuer chaque année aux communes le produit du prélèvement Elia, mais seulement après avis conforme des régions;
a) pour autant qu'il ait été généré dans la région concernée et
b) pour autant que le montant attribué n'excède pas celui du produit dans la région;
2. que le montant doit avoir été généré là où a eu lieu la consommation par le client final;
3. que les régions sont habilitées à octroyer, après concertation avec l'autorité fédérale, des exonérations globales ou partielles du prélèvement Elia. La Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale ont déjà fait savoir qu'elles accorderaient cette exonération, étant donné qu'elles ont choisi une autre piste en vue de compenser la perte de recettes subie par les communes.
Les dispositions légales proposées ne font toutefois référence à aucun critère légal permettant clairement au législateur de savoir comment répartir le produit des prélèvements entre les communes. Il y a au moins deux possibilités : soit on tient compte de la perte que chaque commune a véritablement subie, soit on prend pour base la consommation dans les communes. La première piste correspond davantage à l'objet du projet, la deuxième favorise considérablement les communes où la consommation est élevée. En raison de ces imprécisions, il est impossible, pour le parti auquel M. Vandenberghe appartient, le CD&V, de soutenir le projet de loi spéciale à l'examen.
2. Objections fondamentales du CD&V à l'égard du projet à l'examen
M. Hugo Vandenberghe s'oppose expressément à la refédéralisation de compétences régionales, qui signifierait que l'on revient sur une partie des réformes de l'État qui ont été réalisées. Le projet de loi à l'examen vise à refédéraliser une compétence pour que l'État puisse prélever un nouvel impôt, et ce, alors que toutes les associations de consommateurs ont tiré récemment la sonnette d'alarme à propos de l'augmentation des prix de l'électricité. L'intervenant s'oppose à une refédéralisation à la carte à laquelle la majorité actuelle a déjà eu recours pour régionaliser la compétence relative aux licences d'exportation d'armes.
M. Lionel Vandenberghe réplique que, comme la matière en question est nouvelle, on peut difficilement parler de « refédéralisation ».
M. Hugo Vandenberghe répond que le financement général des communes est une compétence régionale que l'on vide ainsi en partie de sa substance.
De plus, la politique menée par la majorité dans le dossier de la libéralisation du marché de l'électricité entraîne :
une augmentation des prix de l'électricité,
une augmentation (possible) des taxes,
l'obligation pour les communes d'alourdir la fiscalité communale afin de compenser leur manque à gagner.
L'intervenant souligne encore une fois qu'en modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles pour des motifs purement opportunistes, comme celui de défédéraliser les licences d'exportation d'armes, ou pour résoudre des problèmes politiques concrets, le législateur a fait fi de la finalité de la loi spéciale (à savoir composer dans certains cas une majorité des deux tiers et une majorité au sein de chaque groupe linguistique). En agissant de la sorte, le législateur a fait montre d'un manque de sérieux en ce sens qu'il a réduit la législation au rang de simple législation de circonstance. Le président du Conseil d'État néerlandais, M. Tjeenk Willink, a souligné dans ses considérations relatives au rapport annuel 2003 que « le Parlement ne joue plus son rôle de branche du pouvoir législatif et qu'il est dominé par « l'incidentalisme ». On monte à la tribune lorsqu'un incident se produit et vote des lois en fonction d'incidents. »
Cela ne signifie pas que le législateur ne doit pas reformuler ou reconsidérer la législation à la suite de certains développements ou incidents survenus dans la société, ce qu'il a fait par le passé, par exemple lorsque l'homme d'affaires italien Carlo de Benedetti a lancé son « raid » sur la Société générale. Un an après les faits, le Parlement a voté une loi qui apportait une réponse mûrement réfléchie aux problèmes rencontrés.
La même chose s'est passée lorsque l'affaire Dutroux a éclaté au grand jour. La loi relative à la libération conditionnelle n'a pas été remaniée en catastrophe, mais elle a fait l'objet d'un examen approfondi et a été adaptée quelques années après les faits. Les droits des victimes d'actes de violence ont eux aussi été réglés non pas en catastrophe mais après un examen et une réflexion suffisants.
M. Hugo Vandenberghe estime cependant que la majorité violette actuelle a systématiquement foulé aux pieds les principes qui regissent la mission législative du Parlement. Selon l'intervenant, le plus bel exemple de cet état de chose est l'examen au pas de charge, par le Parlement, des modifications à apporter aux lois spéciales relatives aux institutions bruxelloises en application de l'accord du Lombard. Les projets de loi spéciale furent en effet votés deux heures seulement après que la section de législation du Conseil d'État eut transmis son avis au Parlement.
L'examen de « loi Everberg » a eu lieu dans des conditions similaires. Or, la problématique des délinquants mineurs était connue depuis l'arrêt « Bouamar/Belgique » que la Cour européenne des droits de l'homme a rendu le 29 février 1988.
L'intervenant fustige enfin les modifications systématiques qui ont été apportées d'année en année au régime de la prescription en matière pénale.
3. Alternative du CD&V : le fonds de compensation pour la TVA
Comme le CD&V souscrit pleinement à l'objectif qui sous-tend le projet de loi spéciale et qui est d'accorder aux communes une compensation pour la perte de recettes qu'elles subissent à la suite de la libéralisation du marché de l'électricité, M. Hugo Vandenberghe propose que l'on remplace le prélèvement Elia par la création d'un fonds de compensation pour la TVA.
Le fonds de compensation pour la TVA, à installer au SPF Finances, vise à compenser la perte de dividendes d'énergie subie par les communes par suite de la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz. Le marché de l'énergie étant déjà libéralisé en Flandre, les communes flamandes sont les premières à perdre les dividendes provenant des intercommunales qui assuraient la distribution d'électricité et de gaz.
Cette réduction de revenus survient à un très mauvais moment, vu les importants investissements que les communes doivent consacrer dans les prochaines années, au réseau d'égouttage, par exemple.
Le prélèvement Elia que le gouvernement prévoit d'instaurer afin de compenser la diminution des recettes des communes en matière d'électricité, n'est pas suffisant pour combler entièrement la perte prévue. Paradoxalement, les nouvelles taxes sur l'électricité augmentent en outre la facture énergétique du petit consommateur. Les citoyens auraient toutefois pu s'attendre à ce que la libéralisation du marché entraîne une baisse des prix de l'énergie. Il est clair que, par suite de la libéralisation, les autorités fédérales percevront des recettes plus élevées dans le cadre de l'impôt des sociétés.
Par rapport au prélèvement Elia, le fonds de compensation pour la TVA présente plusieurs avantages. On constate en outre certains effets secondaires positifs.
Le fonds de compensation pour la TVA couvrira de manière effective la perte des dividendes énergétiques.
Aucune nouvelle taxe n'est imposée au consommateur, de sorte que celui-ci peut profiter de la libéralisation du marché de l'énergie. Contrairement au prélèvement Elia, le fonds de compensation pour la TVA répartit en outre de manière objective le produit entre les différentes communes. On peut en effet supposer que les frais de TVA à compenser, que les communes ont supportés jusqu'à présent, sont proportionnels à la taille de la commune et à l'importance des investissements que les communes doivent réaliser.
Le fonds de compensation pour la TVA a par ailleurs cinq effets secondaires positifs importants.
Il offre aux communes la possibilité de s'organiser plus efficacement en leur permettant de faire un choix objectif entre l'internalisation et l'externalisation. À l'heure actuelle, le prélèvement de la TVA influence les autorités lorsqu'elles mettent en balance l'internalisation (la réalisation des travaux en régie) et l'externalisation.
Le système de TVA actuel fait que les travaux en régie sont plus avantageux même si le coût net de l'externalisation est potentiellement inférieur , et ce, en raison de la différence de TVA. La présente proposition de loi vise à mettre un terme à cette situation, la TVA n'intervenant plus comme élément de décision pertinent. Les entités de droit public disposeront dès lors d'une plus grande latitude pour choisir entre l'internalisation et l'externalisation.
Il ne fait aucun doute que le fonds de compensation pour la TVA contribuera à augmenter les efforts d'investissements des pouvoirs locaux de façon à maintenir un service de qualité à la population. Les investissements accrus ne manqueront pas de contribuer à l'amélioration des services offerts aux habitants.
Les autorités n'auront par ailleurs plus intérêt à minimiser la pression de la TVA dans le cadre de certaines activités. Cette évasion, voire cette fraude fiscale, ne seront plus nécessaires. Les conseils onéreux deviendront superflus.
Les communes étant en mesure de choisir en toute objectivité entre l'internalisation et l'externalisation, les entreprises privées profiteront, elles aussi, d'un meilleur fonctionnement du marché.
Surtout, les communes ne devront pas imposer aux ménages une augmentation des impôts communaux ni leur faire payer une taxe Elia. Le fonctionnement du fonds de compensation pour la TVA est en effet neutre sur le plan budgétaire et ne compromet donc pas l'équilibre budgétaire. La TVA est, en effet, une opération nulle entre communes et autorité fédérale.
L'importance du fonds de compensation pour la TVA est déterminée par le niveau des demandes de compensation introduites par les communes. Il n'est pas possible d'inférer ce genre d'informations directement des données administratives communales parce que, à l'heure actuelle, les communes n'administrent pas individuellement le montant de TVA qu'elles paient. Pour l'heure, il n'est dès lors pas encore possible d'estimer exactement l'importance du fonds de compensation pour la TVA.
Pour pouvoir réaliser l'estimation la plus précise possible de l'importance du fonds de compensation pour la TVA, l'orateur se base sur le rapport « De Gemeentefinanciën 2002 », publié par le ministère de la Communauté flamande. Dans un premier temps, seules les communes flamandes émargeront en effet au fonds, étant donné que c'est en Flandre que la libéralisation du marché du gaz et de l'électricité est la plus avancée.
Les dépenses des communes flamandes figurent dans le compte budgétaire, subdivisé en un service ordinaire et un service extraordinaire. Les dépenses prévues au service ordinaire englobent toutes les dépenses qui apparaissent au moins une fois par exercice financier et qui garantissent le fonctionnement régulier des communes. Le service extraordinaire englobe toutes les dépenses qui ont une incidence durable sur l'importance et la valeur du patrimoine communal.
Dans les dépenses ordinaires, on distingue quatre groupes économiques, à savoir le personnel, les frais de fonctionnement, les transferts et la dette. Les frais de TVA se retrouvent surtout au niveau des frais de fonctionnement et des investissements. Dans les dépenses extraordinaires, ce sont les dépenses d'investissements qui sont le poste le plus important. En 2000, elles représentaient 83,7 % des dépenses extraordinaires consolidées totales de l'exercice propre.
En 2000, les frais de fonctionnement se sont élevés à 1 054 145 910 euros et les investissements à 1 319 756 172 euros. Ces montants s'entendent TVA comprise.
Au total, ce sont donc plus de 400 millions d'euros de TVA qui pèsent sur les dépenses des communes. Toutefois, comme on l'explique ci-après, toutes les TVA ne seront pas compensées : les dépenses pour l'enseignement, les musées et bibliothèques, notamment, ne feront pas l'objet de compensations.
Selon les calculs de la Vlaamse Vereniging voor steden en gemeenten (VVSG), la perte totale de dividendes subie par les communes à la suite de la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz, une fois que celle-ci aura atteint sa vitesse de croisière, s'élèvera, en pratique, à un peu moins de 350 millions d'euros par an.
Ces chiffres montrent que le fonds de compensation pour la TVA répond effectivement aux besoins financiers des communes. En revanche, les communes flamandes ne bénéficieront que de 172 millions d'euros dans le cadre du prélèvement Elia. La clé de répartition du produit de ce prélèvement n'a d'ailleurs pas encore été clairement définie.
Le fonds de compensation pour la TVA répartit les contributions accordées aux communes selon un critère objectif. La proposition considère que le coût de TVA à compenser et que les communes supportent jusqu'à présent est proportionnel à la taille de la commune et à l'importance des investissements que réalisent les communes. La contribution que les communes recevront du fonds de compensation pour la TVA aura également un effet stabilisateur sur leur budget. Les années où il y a lieu d'investir davantage, la cotisation augmentera proportionnellement. Ce mécanisme encourage les autorités locales à mener une politique d'investissement. Le prélèvement Elia n'a pas ces effets positifs.
La TVA est une taxe générale sur la consommation intérieure de biens et de services, perçue sur leur prix de vente. La TVA payée pour des biens et des services achetés par un contribuable peut en principe être déduite (droit à déduction). Dans certains cas, même les pouvoirs publics sont assujettis à la TVA. À cet égard, la distinction entre les pouvoirs publics en tant qu'assujettis à la TVA et les pouvoirs publics en tant que personne morale non assujettie est cruciale. Les pouvoirs publics ne sont assujettis à la TVA que pour les activités ou les opérations déterminées par le Roi parce qu'elles pourraient déboucher sur une distorsion de concurrence d'une certaine importance. Ces activités et ces opérations ont été énumérées dans l'arrêté royal nº 26 du 2 décembre 1970 relatif à l'assujettissement des organismes publics à la taxe sur la valeur ajoutée.
Les exemples suivants sont des exemples d'activités pour lesquelles certains organismes publics interviennent en tant qu'assujettis à la TVA : la fourniture non exonérée de nouveaux biens immobiliers, l'exploitation de ports ou d'un restaurant, d'un hôtel ou d'un débit de boissons librement accessibles au public. Lorsque les pouvoirs publics interviennent en leur qualité de personne morale non assujettie, ils ne peuvent pas prétendre au droit à déduction, droit auquel ils ne peuvent prétendre que s'ils interviennent dans le cadre du régime juridique qui leur est spécifiquement applicable.
En général, il s'agit d'une mission qui leur est imposée par la loi.
La problématique de la TVA se pose sur les marchés où les pouvoirs publics sont demandeurs et où l'offre peut être assurée tant par l'organe public (internalisation) que par un acteur du marché (externalisation).
Comme les pouvoirs publics, en leur qualité de personne morale non assujettie, ne peuvent pas prétendre à la déduction de la TVA sur leurs achats, toute la TVA sur ces achats (biens et services) constitue un poste de coûts. De ce fait, l'externalisation entraîne automatiquement des coûts de TVA plus élevés que l'internalisation. Cet élément influence le choix entre l'externalisation et l'internalisation au profit de cette dernière.
C'est ainsi qu'il se présente, dans la pratique, diverses situations où les organes publics peuvent procéder à une externalisation mais y renoncent, dans certains cas, en raison de la charge élevée que représente la TVA. Parmi les exemples de telles situations, M. Hugo Vandenberghe cite l'entretien des espaces verts publics, la collecte des déchets ménagers, les travaux d'archivage, les activités des bureaux d'ingénierie et les activités d'automatisation.
La flexibilité de l'affectation des fonctionnaires constitue un autre problème. Une commune pourrait faire face aux pénuries temporaires de main-d'oeuvre en recourant à du personnel intérimaire. Dans ce cas, il faut cependant payer la TVA sur ces dépenses, ce qui entrave quelque peu le bon fonctionnement de la commune.
Lorsqu'une entité de droit public opte pour l'internalisation en raison de l'aspect de la TVA, on parle de handicap concurrentiel pour les entreprises. Une entreprise devra remettre une offre abstraction faite de la TVA-sensiblement moins chère que l'alternative de l'entité de droit public elle-même si elle veut enlever le marché. La suppression de cette distorsion assurera aux entreprises un point de départ plus équitable dans leur compétition avec les pouvoirs publics. Cette mesure s'inscrit dans le cadre des moyens mis en oeuvre par les pouvoirs publics pour accroître leur efficacité. La problématique de la TVA décrite ci-dessus a aujourd'hui pour conséquence que les pouvoirs publics prennent des décisions moins efficaces d'un point de vue du coût. L'ampleur de cette problématique ne peut être cernée qu'approximativement. On sait toutefois qu'il est encore possible de réaliser des réductions de coûts en externalisant des tâches d'exécution. Les avantages profiteront aux entités de droit public qui externalisent et permettront à celles-ci de réduire les taux des taxes locales à charge des citoyens et des entreprises. Apporter une solution à ce problème de TVA a également pour effet de supprimer l'intérêt qu'ont les communes de minimaliser au maximum leur charge de TVA en faisant appel à des régies communales autonomes pour réaliser des investissements « en leasing ».
Afin de résoudre le problème de TVA mentionné plus haut, c'est tout d'abord une solution fiscale qui a été recherchée. Toutefois, il ne s'avère pas possible d'adapter la réglementation fiscale relative à l'application de la sixième directive TVA. En outre, la directive précitée ne permet pas aux personnes assujetties à la TVA de ne pas appliquer celle-ci à certains de leurs clients particuliers ou à certaines catégories de leurs clients, notamment aux pouvoirs publics. Il ne serait pas réaliste, enfin, de s'attendre aujourd'hui à une modification de la sixième directive européenne en matière de TVA.
La sixième directive TVA ne prévoit pas non plus la possibilité de taxer des prestations internes dans le secteur public, les prestations internes ne pouvant être taxées que lorsqu'elles sont effectuées à partir de l'environnement TVA de l'entité de droit public et pour les besoins de l'environnement non TVA. Cela signifie par exemple qu'une commune ou une province qui détient sa propre imprimerie ou son propre service de comptabilité ne peut prélever aucune TVA sur ses prestations internes. Or, le prélèvement interne permettrait d'éliminer le handicap concurrentiel subi par le secteur privé dès lors que l'internalisation serait taxée aussi lourdement que l'externalisation. De plus, cette solution alourdirait les dépenses des communes en raison du prélèvement de la TVA sur les actes internes. La TVA constituerait en outre une recette supplémentaire pour l'autorité fédérale.
Le Code de la taxe sur la valeur ajoutée prévoit actuellement ce mécanisme dans un régime en vertu duquel les livraisons internes de biens soumises à l'application de la TVA à un non-assujetti à la TVA sont assujetties à la TVA. Ce régime relatif aux biens s'applique à tous les assujettis à la TVA (personnes physiques et personnes morales) qui, en plus de leur activité économique, exercent une activité dans un secteur privé ou non soumis à l'application de la TVA. En ce qui concerne les services internes, on a expressément renoncé à un tel régime, sauf pour certains travaux immobiliers et pour l'utilisation d'un bien affecté à l'entreprise, et ce, notamment parce que son exécution est jugée problématique, du fait qu'il faudrait appliquer un critère de taxation particulier pour ces services « internes » afin d'en déterminer la valeur économique. Étant donné cependant que c'est beaucoup plus difficile pour les services que pour les biens, un tel régime serait source de nombreux litiges. Ensuite, la taxation de services « internes » ne pourrait être limitée aux entités de droit public, mais devrait s'appliquer à tout assujetti à la TVA, au sens du Code de la TVA, qui exerce une activité non soumise l'application de la TVA ou aux assujettis mixtes à la TVA, c'est-à-dire non seulement à la personne physique exploitant une société unipersonnelle, mais également à l'association ou à la fondation active, par exemple, dans le secteur socioculturel (subsidié). Indépendamment du fait que, conformément à la sixième directive, les prestations internes ne peuvent être taxées dans le secteur public, il est clair que la taxation de services internes ne résoudrait guère le problème de la neutralité du choix de l'externalisation par le secteur public. Elle créerait uniquement de nombreux problèmes de mise en oeuvre. Le fonds de compensation pour la TVA que M. Hugo Vandenberghe vise à instituer est nettement plus approprié pour permettre un choix qui soit neutre en termes de concurrence. Le problème de TVA esquissé ci-dessus peut également être résolu par l'institution d'un fonds de compensation pour la TVA à partir duquel est financée la TVA.
L'idée sous-jacente est qu'un organisme public, grâce à ce fonds, ne devra pratiquement plus tenir compte des frais supplémentaires de TVA en cas de sous-traitance de travaux, parce que la TVA payée sera compensée. Les gains d'efficacité que peuvent obtenir les autorités en éliminant cette perturbation du marché, bénéficient aux entités publiques sous-traitantes. Le Royaume-Uni, la Suède, la Finlande et le Danemark, notamment, ont déjà mis en oeuvre ce type de système, qui accorde aux autorités une contribution destinée à couvrir leurs dépenses de TVA. Plusieurs pays de l'Union européenne ont, ces dernières années, instauré des systèmes de compensation de la TVA. Les Pays-Bas sont le dernier pays en date. C'est d'ailleurs le projet néerlandais qui est à la base de la présente proposition. Le Danemark a introduit un fonds de compensation pour la TVA en 1985, dont le principal objectif est de veiller à ce que la mise en balance entre internalisation et externalisation des travaux ne soit pas perturbée.
Au début des années nonante, la Suède a, pour les mêmes raisons, instauré un système de compensation de la TVA qui présente de grandes similitudes avec le système danois.
Le Royaume-Uni a décidé, simultanément à l'instauration de la taxe sur le chiffre d'affaires, de prévoir des compensations à la perception de la TVA en faveur des autorités. Celles-ci récupèrent, au moyen d'une déclaration, toute la taxe sur le chiffre d'affaires, tant sur les activités de service public que sur les opérations exemptées de la TVA.
Aucun fonds n'a été créé ici du fait que compensation et perception de la taxe sur le chiffre d'affaires ont été introduites simultanément.
Aux Pays-Bas, des communes ont réalisé une étude sur les gains d'efficacité que l'on peut réaliser en sous-traitant la collecte et l'enlèvement des déchets ménagers. Les gains potentiels sont estimés par les auteurs de cette étude à plusieurs centaines de millions de florins. De même, la sous-traitance de la gestion du réseau d'égouts et de l'entretien de l'espace public permettrait, grâce à des économies d'échelle, de réaliser des gains d'efficacité.
Des avantages identiques seront sans conteste engrangés en Belgique sans devoir chercher des astuces afin d'obtenir les mêmes effets.
Grâce à l'institution du Fonds de compensation pour la TVA, les communes seront également en mesure de mieux évaluer l'opportunité d'internaliser ou d'externaliser des tâches. Étant donné que l'obstacle à l'externalisation des tâches est à présent levé, les autorités locales pourront plus souvent choisir de faire exécuter des tâches par des entreprises privées. L'accroissement de l'externalisation par des organes publics peut avoir des conséquences pour le fonctionnement du marché. Lorsque des entités de droit public procèdent à l'externalisation de tâches, le marché s'agrandit. Le marché s'agrandissant, il va sans dire que l'offre augmentera également et peut-être aussi, de ce fait, le nombre de prestataires de services. Le fonctionnement du marché pour l'exécution des tâches publiques (ou de certains aspects de celles-ci) s'en trouvera amélioré, avec pour conséquence un accroissement de l'efficacité.
Et si le marché ne fonctionne pas bien et que l'offre sur le marché n'est pas efficace, les entités de droit public sont encore libres de se charger elles-mêmes de la tâche en question. Si, au fil du temps, ce choix ne s'avère plus judicieux pour les entités de droit public, par exemple, parce que les autorités ne sont plus en mesure d'effectuer elles-mêmes la tâche une situation difficilement concevable , et que le marché ne fonctionne toujours pas correctement, il appartiendra au Service et au Conseil de la concurrence d'intervenir pour améliorer ce fonctionnement.
L'institution d'un fonds de compensation pour la TVA a en outre un impact positif quant à la problématique soulevée par la réglementation en matière de TVA au sujet des décisions communales ou provinciales visant l'autonomisation (et la collaboration) pour l'exécution de missions de service public, telles que la collecte des déchets ménagers. Étant donné que la TVA que facture l'entité autonome à l'entité de droit public pour les prestations accomplies sera prise en considération pour une contribution visant à financer cette TVA, il n'y a plus lieu d'exonérer ces prestations de la TVA. La séparation entre l'entité de droit public et l'entité autonome sur les plans financier, économique et politique, visée par l'autonomisation, peut donc réellement prendre forme. La TVA n'entrave plus non plus l'extension des liens de coopération entre entités privées et publiques.
La constitution d'un fonds de compensation pour la TVA a fait l'objet d'une proposition de loi déposée par le CD&V tant à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 51-925/1, 2003-2004) qu'au Sénat (doc. Sénat, nº 3-702/1, 2003-2004).
Mme Van de Casteele souligne que, si l'on peut critiquer la manière dont est instaurée la compensation visée en faveur des communes, elle a néanmoins constaté sur le terrain que de nombreuses communes souhaitent réellement bénéficier de la compensation qui leur est promise en contrepartie de la libéralisation du marché de l'électricité. C'est pourquoi elle accorde son soutien au projet de loi spéciale à l'examen.
M. Wille déclare que la variante proposée par le CD&V, à savoir la création d'un fonds de compensation pour la TVA, l'amène à se poser un certain nombre de questions. Il souligne que l'État belge a été mis en demeure par les autorités européennes en raison de certaines interprétations ayant cours en Belgique en matière de TVA. Un des exemples cités par M. Hugo Vandenberghe concernait les prestations de services dans le secteur de l'environnement. C'est précisément à ce propos que les autorités européennes ont mis la Belgique en demeure : 1º pour cause d'absence de réglementation adéquate en matière de prospection du marché et 2º en raison du contentieux d'Aquafin et de l'usage qu'en ont fait certaines intercommunales flamandes qui travaillent avec la NV Aquafin. Cette dernière est bien entendu soumise à la législation applicable aux sociétés, et la discussion sur l'application d'un taux de TVA de 6 % ou de 21 % a, selon l'intervenant, donné lieu à de sérieux abus. M. Wille estime que le fonds de compensation pour la TVA est un instrument critiquable parce que ce contentieux qui fait l'objet d'une approche différente au nord et au sud du pays n'est pas le moyen approprié pour résoudre les problèmes.
M. Hugo Vandenberghe rétorque que le fonds de compensation pour la TVA est une solution à envisager dans un cadre déterminé qui obligerait l'État fédéral à prendre directement ses responsabilités, eu égard au reflux des moyens financiers, lui-même provoqué par la baisse des dividendes. L'intervenant est également disposé à examiner d'autres solutions, à condition que cela se fasse dans le cadre d'un véritable dialogue communautaire. En effet, l'intervenant est favorable par principe à un financement général des communes par les régions, raison pour laquelle il s'oppose au projet de loi spéciale en discussion, qui implique une refédéralisation.
Mme Laloy fait remarquer que le Parlement wallon adoptera prochainement un projet de décret relatif à l'exercice, par la Communauté germanophone, de certaines compétences de la Région wallonne en matière de pouvoirs subordonnés (1). Elle se demande s'il ne faudrait pas dès lors mentionner la Communauté germanophone, en plus des régions, à l'article 2 du projet de loi spéciale.
La ministre de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la politique scientifique, M. Armand De Decker et M. Collas répondent que cela n'est pas nécessaire, puisque le projet de décret précité tient son fondement légal directement de l'article 139 de la Constitution (2).
M. Collas ajoute que ce n'est pas la première fois que l'on applique l'article 139 de la Constitution. On l'avait déjà fait en ce qui concerne les compétences en matière de monuments et sites et en matière d'emploi (3).
Selon Mme de Bethune, le projet à l'examen constitue une nouvelle illustration de l'habitude qu'a le gouvernement de faire supporter les dépenses par les communes.
La tentative que fait le gouvernement en vue de compenser par une modification de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 la perte que la libéralisation du marché de l'électricité occasionne aux communes, n'est pas suffisamment concrète. En outre, le produit du prélèvement proposé ne suffira pas à les dédommager intégralement pour la perte de leur « dividende incorporel ». Cette perte ne serait compensée que pour moitié.
Voilà qui contraste singulièrement avec la promesse faite par le premier ministre Verhofstadt dans la note de politique de 2002, selon laquelle les communes seraient indemnisées intégralement pour la perte de ce dividende.
Il est à noter que la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale ont elles-mêmes instauré, entre-temps, une taxe régionale destinée à compenser cette perte, faisant preuve ainsi d'une vision politique correcte. En revanche, les partenaires de la coalition violette dans la Région flamande n'ont pas voulu entendre parler d'une augmentation de taxe. C'est à cause de leur attitude qu'il faut aujourd'hui faire appel au fédéral pour compenser la perte de revenus des communes.
Le projet à l'examen recourt toutefois à un procédé abusif, puisque le gouvernement refédéralise la compétence des régions en matière de financement des communes, par le biais d'une réglementation ad hoc qui va à l'encontre de la logique de la réforme de l'État. D'où la proposition du CD&V de créer la marge budgétaire nécessaire par la constitution d'un fonds de compensation pour la TVA. L'État fédéral exercerait ainsi une compétence fédérale, et il ne faudrait pas déroger à la répartition des compétences existante.
Ainsi que cela a été souligné, le projet à l'examen s'inscrit dans la longue liste des mesures politiques par lesquelles la présence coalition a touché durement les communes.
Un aperçu de ces mesures est présenté dans la déclaration de Belfort de la « Vereniging van CD&V-Raadsleden » (Fédération des conseillers CD&V) du 26 novembre 2003. Au niveau fédéral, il s'agit des mesures suivantes :
1. la libéralisation du marché de l'énergie, avec la perte qui en résulte pour les communes, et qui n'est pas non plus bénéfique pour le consommateur;
2. l'interruption de carrière, à propos de laquelle le gouvernement fédéral a décidé que les administrations locales qui l'accordent devront financer elles-mêmes les primes de crédit-temps à partir du 1er janvier 2004, ce qui représentera pour elles un surcoût considérable;
3. la diminution du Fonds des communes au cours de 2004;
4. les « créances Rosoux ». À la fin de 1998, il est apparu que, durant des années, le pouvoir fédéral n'avait pas reversé aux communes les recettes fiscales qui leur revenaient. Il s'agissait d'un montant total de 500 millions d'euros, dont 317 millions pour les communes flamandes. Ces montants leur ont été versés ultérieurement, mais sans les intérêts. Cette opération, qui a été clôturée en 2001, a dès lors soulevé de fortes réticences. La commune de Lennik, par exemple, a cité l'État fédéral en justice en vue d'obtenir également le remboursement des intérêts. La Cour d'appel de Bruxelles a fait droit à cette demande en avril 2003.
5. la réforme des polices, dont bon nombre de coûts ont été reportés sur les communes.
On peut également dresser une liste analogue pour la Région flamande : les « subsides DIGO » pour les bâtiments scolaires, les « subsides VIPA » pour les maisons de repos et les hôpitaux, le Fonds des créances alimentaires et le revenu d'intégration.
M. Wille conteste vivement cet aperçu, qu'il qualifie d'incorrect et d'intellectuellement malhonnête.
Mme de Bethune le met au défi de prouver cette affirmation. En attendant, elle soumet les questions suivantes à la ministre :
1. dans l'exposé des motifs, on peut lire qu'« il sera tenu compte de la position concurrentielle des grandes entreprises industrielles auxquelles sera imposé un tarif maximal dégressif » (doc. Sénat, nº 3-659/1, p. 2). Ce tarif maximal sera-t-il valable pour toutes les entreprises ? Quel sera le montant maximal dont celles-ci seront redevables ? Et quid des clients du réseau haute tension, c'est-à-dire les grandes entreprises ? L'accord conclu au cours du conseil des ministres extraordinaire à Gembloux en janvier 2004 concernant l'instauration d'un plafond absolu pour les prélèvements sur la consommation d'électricité s'applique-t-il également à la redevance visée dans le projet ? De quelle manière mettra-t-on en oeuvre le tarif maximal dégressif ?
2. selon l'exposé des motifs, « le droit de transmission est fixé à 4,3 euros/MWh » (doc. Sénat, nº 3-659/1, p. 2). Ce montant est-il correct ou doit-il être majoré du montant de la TVA ?
3. Les communes devront-elles également s'acquitter de ce prélèvement sur la consommation d'électricité aux fins de l'éclairage public ?
4. Quels prélèvements a-t-on instaurés depuis la libéralisation du marché de l'électricité ? À quoi servent-ils ? Quel en est le produit ? Qui en sont les bénéficiaires ? Quelle est leur incidence sur le prix du kilowatt/heure pour les consommateurs et les entreprises ?
L'intervenante termine son intervention en demandant que l'on examine quand même de préférence la proposition de loi instituant un fonds de compensation pour la TVA (cf. doc. Chambre, nº 51-925/1 et doc. Sénat, nº 3-702/1) qui a été déposée par son parti.
b. Réponses de Mme Moerman, ministre de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la Politique scientifique
1. Une des principales objections de M. Hugo Vandenberghe contre le projet qui vous est soumis est qu'il implique une refédéralisation de la compétence régionale en matière de financement des communes. Il ne voit pas que l'argument qu'il avance à cet égard peut tout aussi bien être utilisé contre la solution de rechange qu'il propose et qui consiste à créer un fonds de compensation pour la TVA.
2. Pour une meilleure compréhension du projet, la ministre en brosse une fois de plus l'historique.
La libéralisation du marché de l'électricité a entraîné une perte de revenus pour les communes. Dans le cadre du marché non libéralisé, elles percevaient en effet les dividendes dits immatériels. À propos de cette perte de revenus, la déclaration gouvernementale du 12 juillet 2003 prévoit que, pour sécuriser les recettes des communes, une solution sera élaborée en concertation avec les Régions, en exécution de l'article 431 de la loi-programme du 24 décembre 2002.
Cet article a inséré l'article 12bis dans la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité (appelée ci-après : la loi sur l'électricité). Il est rédigé comme suit : « Sans préjudice des dispositions de l'article 12, le gestionnaire de réseau versera annuellement un montant aux communes. Par arrêté délibéré en Conseil des ministres et après concertation avec les Régions, le Roi fixe la répartition entre les communes. Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le Roi fixe le montant , les modalités et la manière dont le gestionnaire de réseau doit en intégrer le coût dans les tarifs. »
À propos du point précité de la déclaration gouvernementale, le Comité de concertation du 22 septembre 2003 est arrivé à un accord aux termes duquel l'article 431 de la loi-programme sera mis a exécution. Chaque région se verra offrir en même temps la possibilité d'accorder une dispense d'application partielle ou intégrale.
La mise en oeuvre de cet accord ne va pas sans modification de la loi sur l'électricité, qui n'est pas à l'ordre du jour, ni sans la modification de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles qui est prévue par le présent projet de loi spéciale.
Ce dernier élément est concrétisé par le projet à l'examen de loi spéciale. Cette modification doit permettre à l'État fédéral d'attribuer annuellement aux communes de chaque région, après un avis conforme du gouvernement régional concerné, le produit de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus qu'elles subissent à la suite de la libéralisation du marché de l'électricité.
De plus, les régions qui auraient déjà procédé à des compensations sont autorisées à accorder des exonérations partielles ou totales de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus précitée.
Par ailleurs, il convient également de modifier la loi sur l'électricité. En effet, elle règle le mécanisme de perception par l'intermédiaire de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de recettes des communes à la suite de la libéralisation du marché de l'électricité. L'avant-projet de loi modifiant la loi sur l'électricité a été soumis pour avis au Conseil d'État. Ce dernier a toutefois estimé que la demande d'avis était prématurée tant qu'on n'avait aucune certitude sur la portée des modifications à apporter à la loi spéciale.
C'est pourquoi le projet à l'examen doit être adopté au plus vite, dans l'intérêt de toutes les communes.
3. La ministre prend acte de l'énumération, faite par Mme de Bethune, de l'ensemble des griefs que les communes auraient formulés contre le pouvoir fédéral et les pouvoirs régionaux. Elle n'approfondira pas ce point, et certainement pas les aspects qui concernent le niveau régional.
4. Malgré toutes les critiques, la ministre constate que les mandataires communaux demandent une introduction rapide du prélèvement Elia proposé. Il est amusant de constater à cet égard qu'il y a également parmi eux de nombreux représentants du parti de M. Hugo Vandenberghe et de Mme Sabine de Bethune.
Selon elle, les questions de Mme de Bethune relatives au tarif dégressif maximal dovient être abordées dans le cadre de l'examen de la modification proposée de la loi sur l'électricité. Elle souhaite toutefois quand même fournir quelques éléments de réponse.
Tout d'abord, on n'entend pas faire payer le prélèvement Elia par les clients haute tension. Ils sont exclus du champ d'application de ce prélèvement parce qu'ils n'ont pas non plus contribué à ce que l'on appelle le dividende immatériel.
Ensuite, le tarif maximum du prélèvement proposé diffère du tarif maximum dans l'échelle dégressive qui sera applicable pour ce qui est des prélèvements fédéraux existants sur l'électricité, qui concernent notamment le financement des tarifs sociaux, le fonds social, le fonds Kyoto, les passifs nucléaires et la Commission de régulation de l'électricité et du gaz (CREG). Ce dernier prélèvement, en particulier, a un lien étroit avec la libéralisation du marché de l'électricité. Cette technique n'est pas nouvelle. Lors de la libéralisation du marché des télécommunications, l'on a également créé un organisme régulateur fédéral, à savoir l'IBPT, l'Institut belge des services postaux et des télécommunications.
Le prélèvement proposé est perçu sur la base de la consommation. En d'autres termes, quiconque a un compteur d'électricité et consomme du courant devra payer le prélèvement, étant entendu qu'il y aura un maximum visant à préserver la compétitivité des entreprises. On poursuit ainsi dans la logique qui avait été annoncée en ce qui concerne les prélèvements actuels à l'issue du superconseil des ministres des 16 et 17 janvier 2004, à Gembloux. Selon la ministre, les détails plus précis seront abordés au cours de la discussion de la modification projetée de la loi sur l'électricité.
5. En ce qui concerne les questions de Mme de Bethune relatives aux prélèvement sur l'électricité, la ministre estime qu'elles tombent également en dehors du champ d'application de projet de loi à l'examen. Elle souhaite cependant éclaircir une chose. La question du prélèvement de la TVA est examinée actuellement avec le ministre des Finances dans le cadre du problème global des prélèvements. Cette question va donc au-delà du prélèvement spécifique destiné à compenser la perte de revenus subie par les communes en raison de la libéralisation du marché de l'électricité, ainsi que le propose le projet de loi spéciale à l'examen.
Mme de Bethune remercie la ministre de sa réponse. Personne ne conteste la nécessité de prendre des mesures visant à compenser la perte que subissent les communes en raison de la libéralisation du marché de l'électricité.
L'intervenante reste toutefois fondamentalement en désaccord avec la méthode que le gouvernement a choisie pour ce faire, à savoir modifier la loi spéciale du 8 août 1980, car on rompt ainsi avec la répartition actuelle des compétences. La création d'un fonds de compensation pour la TVA, telle que proposée par son parti, lui semble être une solution de rechange plus claire d'un point de vue juridique, plus équitable et plus consistante.
Par ailleurs, en ce qui concerne la mise en oeuvre du projet à l'examen, la ministre renvoie systématiquement à la modification envisagée de la loi sur l'électricité, sans que le texte de l'avant-projet en question soit communiqué à la commission pour information. L'intervenant craint qu'il ne s'agisse là d'un moyen de reporter cette question aux calendes grecques.
Dans ces conditions, le groupe de l'intervenante n'approuvera pas le projet à l'examen, tant pour des raisons de fond que pour des raisons de méthodologie.
Article 1er
Cet article est adopté sans discussion par 10 voix contre 2.
Article 2
Mme de Bethune voudrait avoir des précisions sur la cotisation proposée : qui la paie, à qui, selon quelle procédure et à partir de quand ? L'article 3 dispose à cet égard que la loi en projet entre en vigueur le 1er mai 2004. Cela signifie-t-il que la cotisation sera perçue avec effet rétroactif à cette date ? Dans ce cas, la coalition actuelle foulerait une fois de plus aux pieds le principe d'interdiction de la rétroactivité en matière fiscale. Comme le parlement ne pourra adopter le présent projet que fin mai au plus tôt, on peut se demander si les communes pourront disposer, en 2004 des deux tiers du produit de la cotisation. Comment pourra-t-on récupérer cette taxe avec effet rétroactif auprès des consommateurs d'électricité ? Quid des clients qui ont changé de fournisseur en 2004 ?
La ministre confirme que la cotisation entre en vigueur le 1er mai 2004. Les modalités la concernant seront insérées dans la loi sur l'élecricité et feront l'objet d'arrêtés royaux d'exécution.
Mme de Bethune s'étonne de cette façon de faire et en particulier de la création d'une cotisation avec effet rétroactif, ce qui est, selon elle, anticonstitutionnel. Elle propose de demander l'avis du Conseil d'État à ce sujet.
La ministre précise que le gouvernement flamand a autorisé les communes à inscrire les deux tiers du produit escompté de la cotisation Elia dans leur budget. Cela correspond à huit douzièmes. D'où le choix de faire entrer la loi en vigueur le 1er mai 2004. Si on ne faisait entrer la loi en vigueur qu'après sa publication au Moniteur belge, comme le suggère manifestement Mme de Bethune, les communes, qui, toujours selon Mme de Bethune, sont malmenées, le seraient davantage encore.
Mme de Bethune réplique que lorsqu'on propose un régime financier, celui-ci doit être juridiquement correct et cohérent. Sinon, les communes risquent encore d'en faire les frais.
Mme Geerts et consorts déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 3-659/2), visant à préciser que les régions sont habilitées à octroyer, « par arrêté de leur gouvernement », après concertation avec l'autorité fédérale, des exonérations globales ou partielles de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus résultant de la libéralisation du marché de l'électricité.
Cet arrêté du gouvernement est présumé ne jamais avoir eu d'effets s'il n'est pas ratifié par un décret ou une règle visée à l'article 134 de la Constitution dans les douze mois à compter de la date de son entrée en vigueur.
Cet amendement est adopté par 10 voix contre 2.
L'article 2 ainsi amendé est adopté par un vote identique.
Article 3
Pour la discussion, l'on se reportera à l'article 2.
L'article 3 est adopté par 10 voix contre 2.
Corrections de texte
En concertation avec la ministre de l'Économie, de l'Énergie, du Commerce extérieur et de la Politique scientifique, la commission apporte encore quelques corrections de texte, qui n'affectent cependant en rien le contenu du projet de loi spéciale :
1. Intitulé
Dans l'intitulé, il est fait expressément référence à la modification de l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980. La référence aux lois modificatives est supprimée.
2. Article 2
dans le texte néerlandais des alinéas 1er et 3 de la disposition en projet (9ºbis), le mot « voorafgaandelijk » est remplacé par le mot « voorafgaand »;
dans le texte néerlandais de l'alinéa 1er de la disposition en projet, les mots « die strekt tot de » sont remplacés par le mot « ter »;
dans le texte néerlandais de l'alinéa 3 de la disposition en projet, le mot « globale » est remplacé par le mot « gehele » et les mots « ingevolge de liberalisering » sont insérés entre les mots « de inkomstenderving » et les mots « van de elektriciteitsmarkt ».
3. Article 3
Dans le texte français de cette disposition, les mots « entre en vigueur » sont remplacés par les mots « produit ses effets », tandis que dans le texte néerlandais, les mots « treedt in werking op » sont remplacés par les mots « heeft uitwerking met ingang van ».
Le projet de loi spéciale, ainsi amendé et corrigé, a été adopté par 10 voix contre 2.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Paul WILLE. | Armand DE DECKER. |
(1) Projet de décret du 2 avril 2004 relatif à l'exercice, par la Communauté germanophone, de certaines compétences de la Région wallonne en matière de pouvoirs subordonnés, doc. Parl. W., nº 698/1, 2003-2004.
(2) Article 139 de la Constitution : « Sur proposition de leurs Gouvernements respectifs, le Conseil de la Communauté germanophone et le Conseil de la Région wallonne peuvent, chacun par décret, décider d'un commun accord que le Conseil et le Gouvernement de la Communauté germanophone exercent, dans la région de langue allemande, en tout ou en partie, des compétences de la Région wallonne. Ces compétences sont exercées, selon le cas, par voie de décrets, d'arrêtés ou de règlements. »
(3) Voir : décret de la Région wallonne du 23 décembre 1993, Moniteur belge, 12 février 1994, modifié par le décret de la Région wallonne du 6 mai 1999, Moniteur belge, 3 juillet 1999; décret de la Communauté germanophone du 17 janvier 1994, Moniteur belge, 16 mars 1994, modifié par le décret de la Communauté germanophone du 10 mai 1999, Moniteur belge, 23 septembre 1999 et décret de la Région wallonne du 6 mai 1999, Moniteur belge, 3 juillet 1999; décret de la Communauté germanophone du 10 mai 1999, Moniteur belge, 29 septembre 1999, erratum Moniteur belge, 25 mai 2000.