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28 AVRIL 2004
Ce projet de loi spéciale vise une modification de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette modification doit permettre à l'État fédéral d'attribuer annuellement aux communes de chaque région, après un avis conforme préalable du gouvernement régional concerné, le produit de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes suite à la libéralisation du marché de l'électricité. Les régions obtiennent également la compétence d'octroyer des exonérations globales et partielles de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus résultant de la libéralisation du marché de l'électricité.
Suite à la libéralisation du marché de l'électricité, les communes ont perdu une partie de leurs revenus issus de l'énergie. Un accord est intervenu dans ce dossier en Comité de concertation du 22 septembre 2003.
La notification de cet accord stipule :
« L'article 431 de la loi-programme est exécuté. Dans ce cadre, chaque région se voit offrir la possibilité de décider l'octroi d'une dispense d'application partielle ou intégrale.
Dans le cadre de cette solution, il sera tenu compte de la position concurrentielle des grandes entreprises industrielles auxquelles sera imposé un tarif maximal dégressif.
Le droit de transmission est fixé à 4,3 euros/MWh et cette solution sera élaborée avant fin octobre, après consultation des régions. »
Le présent avant-projet de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, modifiée par les lois spéciales des 16 juillet 1993 et 13 juillet 2001, met en oeuvre la position du comité de concertation.
Le transfert du gouvernement fédéral aux communes de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité, est une exception à la compétence des régions. Celles-ci sont compétentes pour le financement général des communes, conformément à l'article 6, § 1er, VIII, premier alinéa, 9º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de reformes institutionnelles. Le présent projet doit dès lors être approuvé à la majorité spéciale.
La dotation aux communes n'est pas financée par le budget, mais à partir de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité.
Le transfert aux communes de la part d'une région déterminée ne sera toutefois possible que si le revenu de la cotisation fédérale est généré dans la région à laquelle appartiennent ces communes.
En vue de cette attribution, le montant est censé être généré à l'endroit où le kWh est consommé pour usage propre par le client final.
Enfin, chaque région peut exonérer les assujettis partiellement ou intégralement de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité.
Article 1er
Cet article précise que le présent projet de loi spéciale est régi par l'article 77 de la Constitution.
Article 2
Le gouvernement fédéral attribue annuellement une dotation destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du marché de l'électricité. L'attribution de cette dotation survient après avis conforme préalable du gouvernement régional concerné. L'attribution aux communes d'une région ne peut se faire qu'à partir du produit de la cotisation fédérale, situé dans la région, à laquelle ces communes appartiennent.
Les régions sont habilitées à octroyer des exonérations de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes. Ainsi les régions qui ont déjà introduit une disposition propre pour compenser la perte des revenus, ne sont pas obligées de participer à ce système fédéral.
Article 3
Cet article stipule l'entrée en vigueur de cette loi.
Le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères,
Louis MICHEL.
Le vice-premier ministre et ministre du Budget et des Entreprises publiques,
Johan Vande LANOTTE.
La ministre de l'Énergie,
Fientje MOERMAN.
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir,
SALUT.
Sur la proposition de Notre ministre de l'Énergie, Notre vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Notre vice-premier ministre et ministre du Budget et des Entreprises publiques et sur l'avis de Nos ministres qui en ont délibéré en Conseil,
Notre vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères, Notre vice-premier ministre et ministre du Budget et des Entreprises publiques sont chargés de présenter en Notre nom aux Chambres législatives et de déposer au Sénat le projet de loi dont la teneur suit :
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
À l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, modifiée par les lois spéciales des 16 juillet 1993 et 13 juillet 2001 est inséré un 9ºbis, rédigé comme suit :
« 9ºbis. L'autorité fédérale peut attribuer annuellement, après avis conforme préalable du gouvernement régional concerné, aux communes de chaque région le produit de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus des communes résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité, qui est situé dans la région concernée et pour autant que cette attribution n'excède pas le montant du produit généré dans la région.
En vue de cette attribution, le montant est censé être généré à l'endroit où le kWh est consommé pour usage propre par le client final.
Les régions sont habilitées à octroyer, après concertation préalable avec l'autorité fédérale, en fonction de l'endroit où le kWh est utilisé pour usage propre par le client final, des exonérations globales ou partielles de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus résultant de la libération du marché de l'électricité. ».
Art. 3
Cette loi entre en vigueur le 1er mai 2004.
Donné à Bruxelles, le 26 avril 2004.
Par le Roi :
Le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères,
Louis MICHEL.
Le vice-premier ministre et ministre du Budget et des Entreprises publiques,
Johan Vande LANOTTE.
La ministre de l'Énergie,
Fientje MOERMAN.
Avant-projet de loi spéciale de modification de la loi spéciale de modification de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
Après l'article 64 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions est inséré un article 64bis, rédigé comme suit :
« § 1er. L'autorité fédérale peut transférer annuellement aux communes, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, et après avis conforme préalable du gouvernement régional concerné, un montant provenant du produit de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus issus du marché de l'électricité résultant de la libéralisation du secteur de l'électricité; le transfert aux communes d'une région ne peut être issu que du produit de la cotisation fédérale généré dans la Région à laquelle appartiennent ces communes et pour autant que ce transfert n'excède pas le montant du produit généré par la région.
§ 2. Les régions sont habilitées à octroyer, après concertation préalable avec l'autorité fédérale, des exonérations globales ou partielles de la cotisation fédérale destinée à compenser la perte de revenus issus du marché de l'électricité, selon l'endroit où le client final utilise pour usage propre le kWh prélevé sur le réseau de transport par les redevables soumis à la cotisation fédérale.
§ 3. Le Roi définit, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités d'exécution des §§ 1er et 2, notamment en ce qui concerne la localisation des recettes et des exonérations. »
Art. 3
Notre ministre de l'Énergie est chargée de l'exécution de la présente loi.
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, chambres réunies, saisi par la ministre de l'Énergie, le 14 janvier 2004, d'une demande d'avis, dans un délai de cinq jours ouvrables prorogé à huit jours ouvrables (1), sur un avant-projet de loi spéciale « de modification de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions », a donné le 22 janvier 2004 l'avis suivant :
Suivant l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la demande d'avis doit indiquer les motifs qui en justifient le caractère urgent.
En l'occurrence, l'urgence est motivée par le fait que
« de gemeenten inkomsten derven door de liberalisering van de elektriciteitsmarkt; dat dit voorontwerp van bijzondere wet beoogt om een mechanisme in te voeren ter compensatie van dit inkomstenverlies. Teneinde de financiële toestand van de gemeenten niet te bezwaren, dienen de inkomsten van de compensatieregeling zo spoedig mogelijk in 2004 aan de gemeenten te worden doorgestort. Dit voorontwerp van bijzondere wet dient derhalve zo spoedig mogelijk ingediend te worden bij de Kamer van volksvertegenwoordigers ».
Conformément à l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la section de législation a dû se limiter à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique ainsi que de l'accomplissement des formalités prescrites.
Cet examen donne lieu aux observations suivantes.
PORTÉE DE L'AVANT-PROJET
L'avant-projet de loi spéciale soumis pour avis tend à insérer dans la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, un article 64bis destiné à permettre à l'autorité fédérale d'octroyer aux communes un montant provenant du produit de la cotisation fédérale en compensation de la perte de revenus que subissent les communes du fait de la libéralisation du marché de l'électricité. Un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres peut être pris à cet effet après avis conforme des gouvernements régionaux concernés. L'octroi des moyens aux communes des différentes régions s'opère en tenant compte de la localisation du produit de la cotisation fédérale dans chacune des régions (article 64bis, § 1er, en projet). Il s'agit par conséquent de l'octroi direct, par l'autorité fédérale, de moyens financiers aux communes sans que ces moyens soient d'abord transférés aux régions (2).
Les régions sont habilitées à octroyer, après concertation avec l'autorité fédérale, des « exonérations globales ou partielles » selon l'endroit où le client final utilise pour usage propre le kWh prélevé sur le réseau de transport par les redevables soumis à la cotisation fédérale » (article 64bis, § 2, en projet).
Le Roi est autorisé à définir, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités d'exécution (3) de l'article 64bis, §§ 1er et 2, notamment en ce qui concerne la localisation des recettes et des exonérations (article 64bis, § 3, en projet).
1. En vertu de l'article 64bis, § 1er, en projet, le produit de la cotisation fédérale qu'il vise, est destiné en tout ou en partie au financement des communes. Dès lors que ce financement n'est pas lié à l'attribution aux communes d'une ou de plusieurs missions concernant une matière relevant de la compétence de l'autorité fédérale, il doit être regardé comme faisant partie du financement général des communes visé à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette dernière disposition habilitant les régions au financement général, notamment, des communes, l'article 64bis, § 1er, en projet, est à considérer comme une exception à cette attribution de compétence, de sorte que, dans la mesure où elle attribue à l'autorité fédérale le pouvoir de contribuer au financement général des communes, cette disposition doit dès lors, en vertu de l'article 39 de la Constitution, être adoptée à la majorité spéciale visée à l'article 4, dernier alinéa, de la Constitution.
2. L'article 64bis, § 1er, en projet ne confère pas seulement à l'autorité fédérale le pouvoir de contribuer, après avis conforme des gouvernements régionaux concernés, au financement général des communes à concurrence, au maximum, du produit de la cotisation visée, mais il en règle également l'exercice de cette compétence, notamment en liant l'octroi aux communes de moyens provenant de la cotisation fédérale à la localisation des produits de cette cotisation dans les régions concernées.
Si l'intention est de concevoir cette dernière règle comme une restriction au pouvoir conféré au législateur fédéral, ce qui est probablement le cas, cette règle doit effectivement être adoptée à la majorité spéciale visée à l'article 4, dernier alinéa, de la Constitution. Dans le cas contraire, il s'agit simplement de la concrétisation d'une compétence que le législateur spécial a attribué à l'autorité fédérale et dans cette hypothèse, le deuxième segment de phrase de l'article 64bis, § 1er, en projet doit être intégré dans une loi ordinaire.
3. En tout état de cause, les règles essentielles relatives au régime en projet ne peuvent être déléguées au Roi, comme le fait à présent l'article 64bis, §§ 1er et 3, en projet, mais, selon qu'elles sont conçues ou non comme une restriction à la compétence de l'autorité fédérale, elles devront être adoptées par le législateur spécial ou ordinaire. Les principes régissant le rapport entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif requièrent que le législateur fixe lui-même les règles de base pour les matières qu'il lui appartient de régler. Cette procédure garantit que ces règles de base pourront faire l'objet d'un débat dans une assemblée délibérante démocratiquement élue.
Il ne peut notamment être laissé au soin du Roi d'apprécier s'il y aura ou non transfert de moyens (4) et il revient au législateur d'arrêter les règles essentielles relatives à la localisation du produit de la cotisation fédérale en question, au taux des montants à transférer et à la répartition entre les communes.
4. En vertu de l'article 64bis, § 2, en projet, les régions sont habilitées à octroyer, après concertation avec l'autorité fédérale, des exonérations « globales ou partielles » de la cotisation fédérale destinées à compenser la perte de revenus issus du marché de l'électricité.
Il est singulier que les régions se voient attribuer la compétence d'accorder des exonérations se rapportant à un impôt dont le produit ne leur profite en aucune façon (5). À supposer que telle soit véritablement l'intention des auteurs du projet, force est de constater que, du point de vue de la répartition des compétences, l'article 64bis, § 2, en projet ne trouve pas son fondement dans l'article 177, alinéa 1er, de la Constitution, dès lors que la disposition citée en premier lieu ne présente aucun rapport avec le système de financement des régions.
Ce fondement peut toutefois se trouver à l'article 39 de la Constitution, qui habilite en des termes fort larges le législateur spécial à fixer les compétences des régions. Cette conclusion se justifie certainement eu égard à la relation qui peut être faite entre la compétence d'exonération visée et les compétences régionales en matière d'énergie (article 6, § 1er, VII, de la loi spéciale du 8 août 1980) et, spécialement, le financement général des communes (article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 9º, de la loi spéciale du 8 août 1980 (6).
La chambre était composée de :
Mme M.L. WILLOT-THOMAS, présidente de chambre, présidente;
M. M. VAN DAMME, président de chambre;
MM. P. LIÉNARDY, J. BAERT, J. SMETS et P. VANDERNOOT, conseillers d'État,
MM. A. SPRUYT et B. GLANSDORFF, assesseurs de la section de législation,
Mmes A. BECKERS et C. GIGOT, greffières.
Le rapport a été présenté par MM. B. JADOT, premier auditeur chef de section et P. DEPUYDT, premier autidteur.
La concordance entre la version néerlandaise et la version française a été vérifiée sous le contrôle de M. J. SMETS.
| La greffière, | La présidente, |
| A. BECKERS. | M.-L. WILLOT-THOMAS. |
(1) Cette prorogation sésulte de l'article 84, § 1er, 2º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État qui dispose que le délai de cinq jours ouvrables est prorogé à huit jours ouvrables dans le cas où l'avis est donné par les chambres réunies en application de l'article 85bis.
(2) L'avant-projet s'écarte ainsi de l'intention exprimée dans les articles 432 et 434 de la loi-programme du 22 décembre 2003 de transformer en impôt régional la partie de la cotisation à charge des utilisateurs du réseau de transport, visée à l'article 12, § 5, de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité, qui est destinée à financer la compensation des pertes de revenus que subissent les communes du fait de la libéralisation du marché de l'électricité. Les articles cités en premier lieu, qui ne sont pas encore entrés en vigueur, devront par conséquent être adaptés.
(3) Dans le texte néerlandais, il y a lieu de remplacer le terme « uitvoeringsmodaliteiten », qui est incorrect du point de vue de la langue.
(4) Il est prévu à présent que l'autorité fédérale « peut » transférer un montant, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.
(5) Le dernier alinéa de la partie générale de l'exposé des motifs peut semer la confusion à cet égard. Comme l'exprime plus clairement le deuxième alinéa du commentaire de l'article 2, l'intention paraît être de conférer aux régions la compétence d'accorder l'exonération visée à la condition qu'elles organisent, dan sle cadre de leur propre compétence en matière de financement général des communes, un règlement de substitution spécifique afin de compenser la perte de revenus encourue par les communes à la suite de la libéralisation du marché de l'énergie. L'intention des auteurs du projet doit en tout cas être plus clairement exprimée dans le texte de l'article 64bis, § 2, en projet et dans l'exposé des motifs.
(6) Sur ce dernier point, voir la note précédente.