3-371/2 | 3-371/2 |
12 MAART 2004
De RAAD VAN STATE, afdeling wetgeving, derde kamer, op 22 januari 2004 door de Voorzitter van de Senaat verzocht hem, binnen een termijn van dertig dagen, verlengd tot 5 maart 2004, van advies te dienen over een voorstel van wet « tot wijziging van de wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemenen nutte en de wet van 17 april 1835 op de onteigening ten algemenen nutte », heeft, na de zaak te hebben onderzocht op de zittingen van 10 februari 2004, 17 februari 2004 en 2 maart 2004, op laatstvermelde datum het volgende advies gegeven :
1. Met toepassing van artikel 84, § 3, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, heeft de afdeling wetgeving zich toegespitst op het onderzoek van de bevoegdheid van de federale wetgever, van de rechtsgrond, alsmede van de te vervullen vormvereisten.
Daarnaast bevat dit advies ook een aantal opmerkingen over andere punten. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat de afdeling wetgeving binnen de haar toegemeten termijn een exhaustief onderzoek van het voorstel heeft kunnen verrichten.
STREKKING VAN HET VOORSTEL
2. Het voor advies voorgelegde voorstel beoogt in de eerste plaats de vervanging van artikel 16 van de wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemenen nutte (artikel 3 van het voorstel). Thans bepaalt dat artikel 16 dat zowel de onteigende als de onteigenende overheid de herziening kan vragen van de vergoedingen die de vrederechter « voorlopig » heeft toegekend; wat de onteigende betreft, kan de vordering tot herziening ook gegrond zijn op de onregelmatigheid van de onteigening. Volgens het voorstel zou voortaan nog enkel de onteigende partij de herziening kunnen vragen, zowel op grond van de onregelmatigheid van de onteigening als op grond dat de raming van de onteigeningsschade te laag geacht wordt; de onteigenende overheid zou daarentegen niet langer van dat rechtsmiddel gebruik kunnen maken. Voorts zou de vordering tot herziening weliswaar in het algemeen verder behandeld worden overeenkomstig de regels van het Gerechtelijk Wetboek, met uitzondering van artikel 723, § 1 (1), maar zou de raming van de onteigeningsschade gebeuren overeenkomstig de rechtspleging bepaald in de artikelen 7 tot 10 van de wet van 17 april 1835 op de onteigening ten algemene nutte (2).
Daarnaast voorziet het voorstel in de invoeging van een artikel 3bis in de voornoemde wet van 26 juli 1962. Volgens dat artikel bestaat het voorwerp van de oorspronkelijke vordering van de onteigenende overheid in het bepalen van de billijke, volledige en voorafgaande schadevergoeding als bedoeld in artikel 16 van de Grondwet (artikel 2 van het voorstel) (3).
Het voorstel voorziet voorts in de opheffing van artikel 21 van de wet van 26 juli 1962 (artikel 4 van het voorstel). Die wetsbepaling heeft betrekking op de verplichting voor de onteigende om een deel van de ontvangen vergoeding terug te betalen, vermeerderd met intresten, ingeval het bedrag van de onteigeningsvergoeding in de loop van de procedure verminderd wordt. Nu de onteigenende overheid geen vordering tot herziening kan instellen, is het volgens de indiener van het voorstel blijkbaar niet nodig om nog met de hypothese van een vermindering van de vergoeding rekening te houden.
Ook artikel 18, tweede lid, van de wet van 17 april 1835 zou opgeheven worden (artikel 5 van het voorstel). Die wetsbepaling heeft eveneens betrekking op de verplichting tot terugbetaling van het teveel ontvangen bedrag, met intresten, in dit geval in de hypothese dat het in eerste aanleg (door de rechtbank van eerste aanleg) toegekende bedrag van de onteigeningsvergoeding in hoger beroep (door het hof van beroep) wordt verminderd.
Tenslotte bepaalt het voorstel dat de voorgestelde wet vanaf haar inwerkingtreding van toepassing is op de hangende rechtsgedingen (artikel 6). Aan de onteigenden die bij een procedure in herziening, ingeleid na 1 januari 1972, veroordeeld werden tot terugbetaling van de door de vrederechter toegekende onteigeningsvergoedingen, of die in een dergelijke procedure geen herziening van de raming van hun schade hebben verkregen, wordt bovendien de mogelijkheid geboden om binnen een termijn van één jaar na de inwerkingtreding van de voorgestelde wet aan de rechtbank van eerste aanleg waar de herziening werd behandeld, de heropening van het dossier te vragen (artikel 7).
ONDERZOEK VAN DE TEKST
Artikel 1
3. In deze bepaling wordt terecht verwezen naar artikel 78 van de Grondwet.
Artikel 2
4. Volgens het voorgestelde artikel 3bis van de wet van 26 juli 1962 zou het voorwerp van de vordering van de onteigenende overheid bestaan in het bepalen van de billijke, volledige en voorafgaande schadevergoeding als bedoeld in artikel 16 van de Grondwet.
Die bepaling is verwarrend, omdat ze de indruk wekt dat de vrederechter niet meer zou mogen oordelen over de regelmatigheid en de rechtmatigheid van de onteigening zelf. Nochtans lijkt het niet de bedoeling van de indiener van het voorstel te zijn om de rechtsmacht van de vrederechter op dit punt te beperken : artikel 7 van de wet, waarin bepaald wordt waarover de vrederechter te oordelen heeft, wordt immers niet gewijzigd.
De Raad van State vraagt zich af of het voorgestelde artikel 3bis wel nodig is om het beoogde doel te bereiken. Indien de Wetgevende Kamers het toch nuttig zouden oordelen om een bepaling in die zin in de wet van 26 juli 1962 in te voegen, dient het voorgestelde artikel in elk geval herschreven te worden, om elke dubbelzinnigheid in verband met het voorwerp van het geding voor de vrederechter uit te sluiten.
Artikel 3
5. Volgens het voorgestelde artikel 16, § 1, van de wet van 26 juli 1962 zou voortaan alleen de onteigende partij voor de rechtbank van eerste aanleg de herziening kunnen vragen van de door de vrederechter voorlopig toegekende vergoeding. Het voorstel ontneemt met andere woorden aan de onteigenende overheden, zoals de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten, de provincies, de gemeenten, de intercommunales en allerlei andere rechtspersonen, de mogelijkheid om de herziening te vragen van de door de vrederechter voorlopig vastgestelde vergoeding, wanneer deze overheden van oordeel zouden zijn dat het bedrag van die vergoeding te hoog is.
De vraag rijst of die regeling verenigbaar is met de Grondwet.
6. Artikel 16 van de Grondwet luidt als volgt :
« Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling. »
Die bepaling biedt in de eerste plaats aan de overheid de mogelijkheid om voor doeleinden van algemeen nut de beschikking te krijgen over in het bijzonder onroerende goederen die niet middels de gewone wijzen van eigendomsoverdracht kunnen worden verworven (4). De in de wet van 26 juli 1962 georganiseerde onteigeningsprocedure laat zelfs toe om op zeer korte tijd tot inbezitstelling van het onteigende goed over te gaan.
Daarnaast huldigt de genoemde grondwetsbepaling ook het beginsel van de « billijke en voorafgaande schadeloosstelling ». Die schadeloosstelling is de prijs die de overheid moet betalen om over het goed van de onteigende te kunnen beschikken. Het gaat om een verplichting die in het belang van de onteigende is opgelegd.
Om « billijk » te zijn, moet de onteigeningsvergoeding even groot zijn als het bedrag dat moet worden betaald om zich een onroerend goed aan te schaffen van dezelfde waarde als het goed waarvan de onteigende wordt ontzet (5).
Dat de schadeloosstelling voorafgaandelijk moet worden betaald, betekent dat de onteigenaar pas in het bezit van het onteigende goed kan worden gesteld, wanneer blijkt dat hij de door de rechter vastgestelde vergoeding aan de onteigende heeft uitbetaald of te zijner beschikking heeft gesteld (6).
In het stelsel van de wet van 26 juli 1962 wordt door de vrederechter bij een eerste vonnis bij wijze van ruwe schatting een provisionele vergoeding bepaald. Zodra de onteigenaar dat bedrag gestort heeft in de Deposito- en Consignatiekas, mag hij het onteigende goed in bezit nemen. Met die regeling wordt tegemoet gekomen aan het grondwettelijk vereiste van de billijke en voorafgaande schadeloosstelling. Ook al is de vergoeding slechts provisioneel, ze kan immers toch « billijk » geacht worden (7).
In een tweede vonnis bepaalt de vrederechter het bedrag van de onteigeningsvergoeding op een preciezere manier, op grond van een deskundigenverslag. Beide partijen kunnen vervolgens bij de rechtbank van eerste aanleg een vordering tot herziening van dat laatste bedrag instellen. Als blijkt dat de provisionele vergoeding meer bedraagt dan de werkelijk geleden schade, kan de onteigenaar de teveel gestorte bedragen terugvorderen. Er wordt aangenomen dat die mogelijkheid tot terugvordering niet in strijd is met het beginsel van de voorafgaande vergoeding van de werkelijk geleden schade (8).
De regeling vervat in de wet van 26 juli 1962, met inbegrip van de mogelijkheid voor beide partijen om de herziening te vragen van de voorlopig vastgestelde vergoeding, strookt aldus met artikel 16 van de Grondwet. Uit die grondwetsbepaling vloeit met andere woorden geen verplichting voort om de wet aan te passen, bijvoorbeeld in de zin van het voor advies voorgelegde voorstel.
7. Dit neemt natuurlijk niet weg dat de wetgever kan oordelen dat het wenselijk is om aan de onteigende een ruimere bescherming te bieden dan die welke door de vigerende bepalingen van de wet van 26 juli 1962 wordt geboden. In beginsel beschikt de wetgever terzake over een ruime beoordelingsvrijheid. Hij mag echter geen maatregelen nemen die strijdig zijn met de Grondwet.
7.1. De voorgestelde regeling heeft tot gevolg dat de onteigenende overheid zich moet neerleggen bij de door de vrederechter voorlopig vastgestelde vergoeding. Daarmee wordt echter geen afbreuk gedaan aan de regeling die, ter bescherming van het algemeen belang, is vervat in artikel 16 van de Grondwet.
Er wordt immers in niets afgedaan aan de mogelijkheid voor de overheid om een goed te onteigenen en om het op een snelle manier in bezit te kunnen nemen.
Wat de billijke en voorafgaande schadeloosstelling betreft, wordt evenmin afgedaan aan het verplichte optreden van een rechter. Het is nog steeds de vrederechter die het bedrag van de billijke en voorafgaande schadeloosstelling moet vaststellen, eerst bij wege van ruwe schatting, naderhand op grond van een deskundigenverslag. In zoverre de onteigenaar beschermd wordt door het optreden van een rechter (9), blijft hij met andere woorden die bescherming genieten. De Grondwet vereist niet dat de wet voorziet in de mogelijkheid om enig rechtsmiddel aan te wenden tegen het vonnis van de vrederechter.
De voorgestelde regeling lijkt dus niet in strijd te komen met artikel 16 van de Grondwet.
7.2. Het volstaat niet om na te gaan of de voorgestelde wet verenigbaar is met artikel 16 van de Grondwet. Nu de voorgestelde regeling een onderscheid in het leven zou roepen tussen de onteigende die de vordering tot herziening zou kunnen instellen en de onteigenaar die de bedoelde vordering niet zou kunnen instellen , dient ook rekening te worden gehouden met de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, gewaarborgd bij onder meer de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
7.2.1. Het Arbitragehof aanvaardt dat ook publiekrechtelijke rechtspersonen zich op de in de Grondwet gewaarborgde beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie kunnen beroepen (10).
In zijn advies 29.180/3 van 27 april 1999 over het wetsvoorstel van de heren Suykens en Schoeters tot wijziging van artikel 16 van de wet van 26 juli 1962 betreffende de rechtspleging bij hoogdringende omstandigheden inzake onteigening ten algemenen nutte, heeft de Raad van State de vraag opengelaten of openbare overheden zich niet enkel ten aanzien van andere overheden, maar ook ten aanzien van burgers op de voornoemde beginselen kunnen beroepen (11).
De Raad van State meent dat het ook in het kader van het voorliggende advies niet nodig is om op die vraag een antwoord te geven. Zelfs indien een onteigenende overheid zich ten aanzien van de onteigende zou kunnen beroepen op de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, lijkt het voorstel immers de toets aan de voornoemde beginselen te kunnen doorstaan. Zoals hierna uiteengezet zal worden, kan er voor het voorgestelde verschil in behandeling tussen onteigenende overheden en onteigenden immers een verantwoording gegeven worden.
7.2.2. Zoals door het Arbitragehof is erkend, « (stelt) de bij de wet van 26 juli 1962 georganiseerde onteigeningsprocedure ... geen partijen tegenover elkaar wier rechten van dezelfde aard zouden zijn. Doordat de onteigende de rechten uitoefent die verbonden zijn aan de privé-eigendom en de onteigenaar doeleinden van algemeen belang nastreeft, bestaat tussen de onteigende en de onteigenaar een objectief verschil » (12).
7.2.3. In verband met de procedurele rechten van de onteigende en de onteigenaar, heeft het Arbitragehof de regeling vervat in de wet van 26 juli 1962 reeds tweemaal getoetst aan de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie.
Het arrest nr. 77/94 van 18 oktober 1994 gaat over de vraag of de wet de onteigenaar eenzelfde recht mag toekennen als de onteigende om de herziening te vragen van de door de vrederechter voorlopig vastgestelde vergoeding. Volgens het Hof is de gelijke behandeling van ongelijke partijen in dit geval niet strijdig met de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie :
« B.2.1. De bij de wet van 26 juli 1962 georganiseerde onteigeningsprocedure stelt geen partijen tegenover elkaar wier rechten van dezelfde aard zouden zijn. Doordat de onteigende de rechten uitoefent die verbonden zijn aan de privé-eigendom en de onteigenaar doeleinden van algemeen belang nastreeft, bestaat tussen de onteigende en de onteigenaar een objectief verschil. Dit neemt niet weg dat ten deze moet worden aangenomen dat de onteigende en de onteigenaar, elk handelend met het oog op de bescherming van een verschillend belang, met een mogelijke aanvraag tot herziening van de voorlopige onteigeningsvergoeding, minstens één zelfde doelstelling nastreven, namelijk de vaststelling van de billijke schadeloosstelling door de rechter. De gelijke behandeling van de onteigende en de onteigenaar door de wetgever in artikel 16 van de wet van 26 juli 1962 vindt hierin een objectieve en redelijke verantwoording.
B.2.2. Daaruit kan weliswaar voortvloeien dat de uiteindelijk toegekende vergoeding lager ligt dan de voorlopige onteigeningsvergoeding. Het vereiste van de voorafgaande schadeloosstelling in artikel 16 van de Grondwet impliceert evenwel niet dat het bedrag van de schadeloosstelling vóór de inbezitstelling definitief en onherroepelijk moet zijn vastgesteld. De onteigende mag uit het vereiste van een voorafgaande schadeloosstelling niet het voordeel van een door de spoedeisende omstandigheden mogelijk verkeerdelijk tot stand gekomen onredelijk hoge voorlopige onteigeningsvergoeding putten. De schadeloosstelling dient immers tevens billijk te zijn, wat inhoudt dat de onteigeningsvergoeding even groot moet zijn als het bedrag dat moet worden betaald om zich een onroerend goed aan te schaffen van dezelfde waarde als het goed waarvan de onteigende wordt ontzet. Een onredelijk hoge onteigeningsvergoeding zou, evenzeer als een te lage schadeloosstelling, de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie schenden.
B.3. Door aan elk der partijen de mogelijkheid te bieden de herziening te verkrijgen van de voorlopige onteigeningsvergoeding zij het in meer of in min heeft de wetgever de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie niet miskend. »
Eerder reeds, in het arrest nr. 47/93 van 17 juni 1993, had het Arbitragehof beslist dat de wet aan de onteigenaar zelfs een hogere rechtsbescherming mocht bieden dan aan de onteigende, meer bepaald wat het hoger beroep betreft tegen het eerste vonnis van de vrederechter :
« B.3. De bij de wet van 26 juli 1962 georganiseerde onteigeningsprocedure stelt geen partijen tegenover elkaar wier rechten van dezelfde aard zouden zijn : de buitenbezitstelling van (de onteigende) kan slechts geschieden ten bate van een overheid (de onteigenaar), en op voorwaarde dat zij door redenen van algemeen belang wordt gerechtvaardigd.
Tussen de onteigende en de onteigenaar bestaat derhalve een objectief verschil dat op redelijke wijze verantwoordt dat zij verschillend worden behandeld : de eerste oefent de rechten uit die aan de privé-eigendom zijn verbonden; de tweede moet doeleinden van algemeen nut nastreven. Precies dat verschil verklaart de bij artikel 16 van de Grondwet toegestane aantasting van het eigendomsrecht; dat artikel bepaalt : « Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling. »
B.4. Dezelfde redenen kunnen verantwoorden dat, wanneer de onmiddellijke inbezitneming van het goed onontbeerlijk is, de onteigenaar een hogere rechtsbescherming geniet dan die welke de wet aan de onteigende toekent. In geval van hoogdringende omstandigheden, is het in overeenstemming met het doel van algemeen nut de onteigenaar toe te staan hoger beroep in te stellen tegen het vonnis dat zijn vordering meteen afwijst en aan de onteigende in dat stadium van de procedure ieder beroep te ontzeggen tegen het vonnis dat een dergelijk verzoek inwilligt. »
Uit de aangehaalde arresten volgt dat het de wetgever is toegestaan de onteigenende overheden in verband met de vordering tot herziening op dezelfde wijze te behandelen als de onteigenden, en zelfs om de onteigenende overheden in verband met het hoger beroep een hogere rechtsbescherming dan de onteigenden te bieden. Uit die arresten mogen echter geen te ruime conclusies getrokken worden. Ze impliceren met name niet dat de onteigenaar en de onteigende, wat de vordering tot herziening betreft, noodzakelijk op dezelfde wijze behandeld moeten worden. Er kunnen immers redenen zijn die een verantwoording kunnen bieden voor het maken van een onderscheid (13).
De artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn met andere woorden geen absoluut beletsel voor het invoeren van een regeling als de voorgestelde. Zoals elke regeling die een verschil in het leven roept, zal deze echter verantwoord moeten worden.
7.2.4. Te dezen wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel uitvoerig uiteengezet dat de mogelijkheid voor de onteigenende overheid om de herziening te vorderen, tot gevolg kan hebben dat de onteigende na vele jaren een bedrag moet terugbetalen, vermeerderd met de intresten. In bepaalde gevallen zou de onteigende aldus verplicht kunnen worden om een bedrag terug te betalen dat hoger is dan de initieel toegekende vergoeding, hetgeen erop neerkomt dat de onteigening hem uiteindelijk geld kost.
In de onteigeningsprocedure oefent de onteigende rechten uit die aan de privé-eigendom zijn verbonden. De bescherming van die rechten, welke overigens tot de grondrechten behoren, vormt een wettig motief voor de overheid om een beperking te stellen aan het recht van de overheid om de door de vrederechter toegekende vergoeding te betwisten.
Aan de belangen van de onteigenaar wordt op die manier geen onevenredige afbreuk gedaan. Zoals hiervóór reeds is opgemerkt, blijft deze immers in staat om de onteigening door te voeren, en wordt de vergoeding hoe dan ook door een rechter vastgesteld (zie opmerking 7.1).
Bovendien mag niet uit het oog verloren worden dat de onteigenaar steeds het initiatiefrecht heeft. Hij is daarbij niet verplicht om gebruik te maken van de in de wet van 26 juli 1962 georganiseerde onteigeningsprocedure. Hij kan integendeel ook tot onteigening overgaan middels de onteigeningsprocedure van het gemeen recht, zijnde deze van de wet van 17 april 1835 op de onteigening ten algemene nutte. De onteigende daarentegen moet, wanneer de vrederechter het verzoek van de onteigenaar inwilligt en zonder dat hij daarbij over enige beroepsmogelijkheid beschikt, de onteigening ondergaan.
De conclusie lijkt dan ook te zijn dat de wetgever zou kunnen oordelen dat een zo doeltreffend mogelijke bescherming van het eigendomsrecht van de onteigende het wenselijk maakt om de herzieningsprocedure voor te behouden aan de onteigende, terwijl het algemeen belang voldoende wordt beschermd door de procedure voor de vrederechter.
Het voorgestelde artikel 16, § 1, lijkt dan ook niet strijdig te zijn met enig grondwettelijk beginsel.
8. Uit de toelichting blijkt dat het niet de bedoeling is dat de onteigenaar bij wijze van tegenvordering de herziening zou kunnen vragen (14).
Alhoewel die conclusie allicht volgt uit de strekking van het voorstel, zou het omwille van de rechtszekerheid aanbeveling verdienen om zulks uitdrukkelijk in het voorgestelde artikel 16 te bepalen.
Artikel 4
9. Dit artikel strekt tot de opheffing van artikel 21 van de wet van 26 juli 1962. Dat artikel 21 heeft betrekking op de hypothese dat de onteigeningsvergoeding « in de loop van de procedure » wordt verminderd.
De aandacht moet erop gevestigd worden dat de voorgestelde vervanging van artikel 16 van de wet van 26 juli 1962 de regeling vervat in artikel 21 niet helemaal overbodig maakt. De vrederechter zou in zijn voorlopig vonnis de provisioneel toegekende vergoeding immers kunnen verminderen.
Het staat aan de Wetgevende Kamers om te oordelen of niet verder in een regeling met betrekking tot de intresten in geval van terugbetaling van het teveel ontvangen bedrag voorzien moet worden.
Artikel 5
10. Dit artikel strekt tot de opheffing van artikel 18, tweede lid, van de wet van 17 april 1835. De op te heffen bepaling heeft betrekking op de hypothese dat de onteigeningsvergoeding, vastgesteld door de rechtbank van eerste aanleg, in hoger beroep door het hof van beroep wordt verminderd.
Ook wat deze bepaling betreft, staat het aan de Wetgevende Kamers om te oordelen of niet verder in een regeling m.b.t. de intresten in geval van terugbetaling van het teveel ontvangen bedrag voorzien moet worden.
Artikel 6
11. Luidens dit artikel is de voorgestelde wet vanaf haar inwerkingtreding van toepassing op de hangende rechtsgedingen.
Deze bepaling lijkt een bevestiging in te houden van de algemene regel vervat in artikel 3 van het Gerechtelijk Wetboek, naar luid waarvan nieuwe regels in verband met de rechtspleging onmiddellijk van toepassing zijn op hangende gedingen. Op grond van de algemene beginselen inzake de toepassing van de wet in de tijd, belet het voorgestelde artikel 6 niet dat een vordering tot herziening die, op het ogenblik van de inwerkingtreding van de voorgestelde wet, aanhangig is bij de rechtbank van eerste aanleg (of bij het hof van beroep), bij dat rechtscollege aanhangig blijft, ook al zou ze ingesteld zijn door een onteigenende overheid.
Indien de Wetgevende Kamers van deze algemene regel zouden willen afwijken, zou zulks uitdrukkelijk bepaald moeten worden.
Artikel 7
12. Volgens dit artikel kunnen onteigenden die in een procedure tot herziening, ingesteld na 1 januari 1972, veroordeeld zijn tot terugbetaling van de door de vrederechter toegekende onteigeningsvergoeding, of die in een dergelijke procedure « geen onderzoek van hun schade hebben verkregen » (lees : die geen nieuwe raming van het bedrag van de schade hebben verkregen ?), « de heropening van het dossier vragen ».
Met die bepaling wordt afbreuk gedaan aan de bindende kracht van de vonnissen en arresten die sinds 1 januari 1972 op herziening zijn gewezen. In zeer veel gevallen zal het daarbij gaan om vonnissen of arresten die inmiddels in kracht van gewijsde zijn gegaan.
Zoals het Arbitragehof heeft overwogen, is er een fundamenteel beginsel van de Belgische rechtsorde dat inhoudt dat rechterlijke beslissingen niet gewijzigd kunnen worden dan ingevolge de aanwending van rechtsmiddelen (15). Het bij wet creëren van de mogelijkheid om gedingen te heropenen, brengt een ernstige verstoring van de rechtszekerheid met zich. Een dergelijke maatregel kan dan ook enkel om zeer uitzonderlijke redenen worden aangenomen. Zulks klemt te dezen des te meer, nu de mogelijkheid om gedingen te heropenen slaat op vonnissen en arresten die tot meer dan dertig jaar geleden zijn gewezen.
Te dezen wordt in de toelichting nauwelijks uiteengezet welke redenen zouden kunnen verantwoorden dat alle in artikel 7 bedoelde procedures op herziening voor heropening vatbaar gemaakt worden. Integendeel, in de toelichting gaat het vooral om de onteigenden die, ten gevolge van de verplichting om intresten te betalen op het terug te betalen bedrag, uiteindelijk nauwelijks iets overhouden van de onteigeningsvergoeding (16), terwijl het in de tekst van het voorstel gaat om een veel ruimere categorie van onteigenden. Voor zoveel nodig kan ook opgemerkt worden dat de beschouwingen in verband met de budgettaire weerslag van de voorgestelde maatregel (17) op zich uiteraard geen verantwoording kunnen bieden voor het nemen van die maatregel zelf.
Indien geen deugdelijke verantwoording gegeven kan worden, dient artikel 7 uit het voorstel te worden weggelaten, of minstens te worden vervangen door een heel andere overgangsbepaling.
13. Subsidiair worden in verband met artikel 7 nog de volgende opmerkingen gemaakt.
13.1. Om te beginnen is het niet duidelijk waarom de datum van 1 januari 1972 als richtdatum wordt gehanteerd.
Volgens de toelichting is 1972 het jaar waarin op bijna systematische wijze de onteigenaars de herziening hebben aangevraagd (18). Die vaststelling neemt echter niet weg dat reeds vóór 1972 vorderingen tot herziening ingesteld konden worden, en dat het niet uitgesloten is dat sommige van die vorderingen voor de betrokken onteigenden even ongunstige gevolgen hebben veroorzaakt als die welke sinds 1972 aanhangig zijn gemaakt.
In de toelichting wordt voorts melding gemaakt van een arrest van het Hof van Cassatie van 15 april 1972, dat geoordeeld zou hebben dat bij de onteigening van landbouwgronden de forfaitaire methode (dat wil zeggen de methode gebaseerd op het inkomensverlies dat effectief aan de belastingadministratie werd gemeld) een juiste methode kan zijn om de schade van de onteigende te begroten, met alle negatieve gevolgen vandien voor de onteigende (19). De Raad van State heeft echter geen arrest van die datum over de onteigeningsvergoeding kunnen terugvinden (20). Overigens lijkt de datum waarop een arrest van het Hof van Cassatie wordt uitgesproken niet pertinent, wanneer het erop aankomt te bepalen vanaf welk ogenblik partijen in andere procedures de heropening van het geding kunnen vragen.
Indien er werkelijk zeer uitzonderlijke redenen zouden zijn om de heropening van procedures toe te staan, lijkt er geen reden om de procedures vóór 1972 van het voordeel van de heropening uit te sluiten.
13.2. Volgens het voorstel krijgen de onteigenden het recht om « de heropening van het dossier (te) vragen ».
Het procesrecht kent niet de figuur van de « heropening van het dossier ». Er zou nader bepaald moeten worden wat bedoeld wordt.
De aandacht wordt er voorts op gevestigd dat, als een herzieningsprocedure opnieuw geopend zou worden, er geen enkele reden is om aan te nemen dat de rechter in de nieuwe procedure tot een andere beslissing zou komen dan de rechter die de oorspronkelijke beslissing op herziening heeft gewezen. Aan de regels van materieel recht wordt immers door het voorstel niets gewijzigd.
De vraag rijst dan ook of het voorgestelde artikel 7 wel aan de bedoeling van de indiener beantwoordt.
13.3. Volgens het voorstel dient het verzoek tot heropening van de procedure te worden ingesteld bij de rechtbank van eerste aanleg.
De vraag rijst of de rechtbank ook bevoegd is om de herzieningsprocedure over te doen als in de oorspronkelijke herzieningsprocedure de eindbeslissing is gewezen door het hof van beroep.
13.4. Tenslotte wordt bepaald dat de « heropening van het dossier » gevraagd kan worden « via de procedure van de artikelen 3 en 4 van deze wet ».
Het is niet duidelijk wat met de verwijzing naar de artikelen 3 en 4 van de voorgestelde wet bedoeld wordt. Die artikelen bevatten een louter wijzigende bepaling (artikel 3) en een opheffingsbepaling (artikel 4). Zelfs indien het de bedoeling zou zijn om te verwijzen naar de bepalingen van de wet van 26 juli 1962 die bij artikel 3 vervangen worden, zou het nog niet mogelijk zijn om uit te maken welke procedureregels bedoeld worden.
De kamer was samengesteld uit :
De heer D. ALBRECHT, staatsraad, vorzitter;
De heren P. LEMMENS en B. SEUTIN, staatsraden;
De heren H. COUSY en J. VELAERS, assessoren van de afdeling wetgeving;
Mevrouw A.-M. GOOSSENS, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door mevrouw G. SCHEPPERS, adjunct-auditeur.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. LEMMENS.
| De griffier, | De voorzitter, |
| A.-M. GOOSSENS. | D. ALBRECHT. |
(1) Artikel 723, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek heeft betrekking op het overzenden van het dossier van de rechtspleging door de griffier van een lagere rechtsmacht aan de griffier van een hogere rechtsmacht, bij welke een rechtsmiddel is aangewend.
(2) De artikelen 7 tot 10 van de wet van 17 april 1835 bevatten regels in verband met het door de rechtbank te bevelen deskundigenonderzoek.
(3) Volgens de indiener van het voorstel wordt verwezen naar artikel 16 van de Grondwet om te benadrukken dat dit artikel « op unilaterale wijze het recht aan de Belgen (geeft) om bij onteigening vooraf, billijk en volledig te worden vergoed ». Daarentegen zou « de onteigenaar uit dat artikel niet het recht (kunnen) putten om niet méér te betalen dan deze billijke en volledige vergoeding » (toelichting bij het voorstel, stuk Senaat, nr. 371/1, 2003/2004, blz. 13).
(4) Arbitragehof, nr. 16/97 van 25 maart 1997, overw. B.4.1.
(5) Arbitragehof, nr. 77/94 van 18 oktober 1994; Cass., 20 september 1979, Arr. Cass., 1979-80, 43 en, met conclusie procureur-generaal F. Dumon, Pas., 1980, I, 69.
(6) A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 2002, 16e uitg., pp. 291-292, nr. 275.
(7) Raad van State, afdeling wetgeving, advies 7.954 van 14 juni 1962 over het ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 26 juli 1962, stuk Senaat, nr. 277, 1961-1962, (14), 20.
(8) Cassatie, 14 december 1995, Arr. Cass., 1995, nr. 548.
(9) De vraag of artikel 16 van de Grondwet in dit opzicht niet enkel de onteigende, maar ook de onteigenaar beschermt, behoeft geen antwoord, gelet op de conclusie waartoe de Raad van State zal komen.
(10) Zie, bijv., Arbitragehof, nr. 13/91 van 28 mei 1991 (gelijke behandeling van de gemeenten, in vergelijking met elkaar); Arbitragehof, nr. 31/91 van 7 november 1991, overw. 2.B.2 en 2.B.3 (gelijke behandeling van de provincies, in vergelijking met elkaar); Arbitragehof, nr. 62/96 van 7 november 1996 (gelijke behandeling van de gemeenschappen en de gewesten, in vergelijking met de Staat); Arbitragehof, nr. 36/98 van 1 april 1998 (gelijke behandeling van de exploitanten van de onderscheiden nutsvoorzieningen); Arbitragehof, nr. 182/2002 van 11 december 2002 (gelijke behandeling van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid en de belastingadministratie van de Staat); Arbitragehof, nr. 14/2004 van 21 januari 2004 (gelijke behandeling van de intercommunales en de gemeenten); Arbitragehof, nr. 21/2004 van 4 februari 2004 (gelijke behandeling van de gemeenten, in vergelijking met elkaar).
(11) Stuk Kamer, nr. 1719/6, 1998-1999, blz. 3, nr. 1.1. Er kan opgemerkt worden dat het in geen van de in de vorige noot vermelde zaken ging om de vraag of de overheid zich ten aanzien van burgers kon beroepen op de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie.
(12) Arbitragehof, nr. 77/94 van 18 oktober 1994, overw. B.2.1. Zie ook Arbitragehof, nr. 47/93 van 17 juni 1993, overw. B.3.
(13) Raad van State, afdeling wetgeving, advies 29.180/3 van 27 april 1999 over het genoemde wetsvoorstel van de heren Suykens en Schoeters, stuk Kamer, nr. 1719/6, 1998-1999, blz. 4.
(14) Toelichting, blz. 17-18.
(15) Zie, onder meer, Arbitragehof, nr. 25/90 van 5 juli 1990, overw. 9.B.3.
(16) Zie met name de toelichting, blz. 9-11.
(17) Zie de toelichting, blz. 20.
(18) Toelichting, blz. 19.
(19) Ibid.
(20) In de toelichting wordt verwezen naar een bijdrage van F. Van Laer en L. Lamine, « Enkele bijzondere vraagstukken in verband met de wetgeving betreffende de onteigeningen ten algemenen nutte », Jura Falconis, 1990-91, (111), 121. In die bijdrage wordt niet verwezen naar een arrest van 15 april 1972, maar naar een van 27 januari 1989 (Arr. Cass., 1988-89, nr. 315); bovendien wordt toegegeven dat het Hof van Cassatie zich in dat arrest niet zelf uitspreekt over het geoorloofd karakter van de forfaitaire raming van de bedrijfsschade (blz. 123).