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12 NOVEMBRE 2003
La présente proposition de loi reprend le texte d'une proposition qui a déjà été déposée à la Chambre des représentants le 6 septembre 2001 (doc. Chambre, nº 50-1400/001 2000/2001) et constitue une version remaniée de la proposition initiale du 29 novembre 2000 (doc. nº 50-0986/001).
Deux autres propositions de loi du 29 novembre 2000 une proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, en ce qui concerne la dotation à cette Cour (doc. nº 50-0987/001) et une proposition de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne la dotation allouée au Conseil supérieur de la Justice (doc. 50-0988/001) visaient à créer par une loi une structure commune de contrôle et d'approbation par la Chambre des représentants des budgets et comptes détaillés de la Cour d'arbitrage, du Conseil supérieur de la Justice, des Commissions de nomination pour le notariat, de la Cour des comptes, des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et des médiateurs fédéraux (1).
Après avoir recueilli l'avis de toutes les institutions concernées, la Commission de la comptabilité a rendu un avis positif concernant l'idée de créer, par une loi, une telle structure commune.
Le 7 mars 2001, elle a toutefois recommandé de ne déposer qu'une seule proposition de loi relevant de l'article 78 de la Constitution [voir le texte coordonné de la « proposition de loi modifiant les lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées par arrêté royal du 17 juillet 1991, la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes, la loi du 25 Ventôse an XI contenant organisation du notariat, la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignements » figurant à la fin du rapport fait le 18 avril 2001 par M. André Schellens (doc. nº 50-0986/005)].
Le 2 mai 2001, la Commission parlementaire de concertation (doc. nº 50-0082/022) a dès lors pris la décision suivante : « le président de la Chambre demandera l'avis du Conseil d'État sur la qualification du texte coordonné », doc. nº 50-0986/005.
Dans son avis, le Conseil d'État attire l'attention sur le fait qu'en ce qui concerne la Cour d'arbitrage et le Conseil supérieur de la Justice, le recours à la procédure bicamérale complète prévue à l'article 77 de la Constitution s'impose, alors qu'une loi spéciale est en outre requise dans le premier cas (doc. nº 50-0986/006).
La présente proposition de loi, ainsi que des amendements présentés aux propositions de loi nºs 987/1 et 988/1 tiennent compte de l'observation précitée ainsi que d'autres observations du Conseil d'État.
En d'autres termes, il est à nouveau décidé de déposer trois propositions de loi différentes (2).
Dans son avis, le Conseil d'État fait notamment aussi observer que « les dotations (inscrites au budget de l'État) impliquent en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d'une certaine autonomie ».
Cette interprétation ressort aussi de l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État, qui prévoit que les crédits (prévus au budget général des dépenses de l'État) sont ventilés en allocations de base conformément à la classification économique, mais qui précise d'emblée qu'« une telle ventilation ne s'applique pas aux crédits inscrits pour les dotations ».
Dans son avis, le Conseil d'État fait par ailleurs observer que selon le « Staatsrechtelijk Begrippenboek » de H. Van Impe (Bruxelles, Bruylant, 1984, p. 76), l'institution à laquelle une dotation est allouée ne doit pas montrer qu'elle l'affecte à une finalité déterminée.
Il y a d'emblée lieu de faire le départ entre, d'une part, la liste civile et les dotations de la Chambre et du Sénat auxquelles le Conseil d'État fait aussi référence dans son avis et, d'autre part, les dotations allouées aux institutions auxquelles se rapportent la présente proposition de loi et les propositions de loi (nºs 987 et 988).
Dans son avis, le Conseil a du reste fait observer que la liste civile (qui, conformément à l'article 89 de la Constitution, est fixée par la loi pour la durée de chaque règne) « figure à la section des dotations du budget général des dépenses pour assurer l'universalité du budget et des écritures comptables. La liste civile est en effet soustraite, par l'article 89 de la Constitution, au principe de l'annualité budgétaire inscrite à l'article 174 de la Constitution ».
Pour ce qui est par ailleurs des budgets de la Chambre et du Sénat, il a également été souligné lors de la réforme budgétaire de 1989 que « le total du crédit du Sénat et de la Chambre ne figure que pour la forme au budget de l'État et par une nécessité d'écriture publique » (Rapport Daerden, doc. nº 656/6 du 10 mars 1989, p. 29 et doc. nº 50-0986/001, du 29 novembre 2000, p. 3). Qui plus est, depuis 1993, l'article 174 de la Constitution dispose expressément que « la Chambre et le Sénat fixent annuellement, chacun en ce qui le concerne, leur dotation de fonctionnement ».
D'une part, la Cour d'arbitrage et le Conseil supérieur de la Justice ne peuvent se prévaloir de pareilles dispositions constitutionnelles. D'autre part, ces institutions sont, elles aussi, ancrées dans la Constitution et la loi dispose explicitement que leurs crédits de fonctionnement sont inscrits en tant que dotation au budget général des dépenses.
L'autonomie qui leur est conférée ainsi qu'à la Cour des comptes, aux Commissions de nomination pour le notariat, aux Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et aux médiateurs fédéraux vaut assurément à l'égard du pouvoir exécutif (3), qui conformément aux lois coordonnées sur la comptabilité de l'État dépose chaque année les projets de budget des voies et moyens et de budget général des dépenses à la Chambre; cette autonomie n'a cependant pas trait à la façon dont la Chambre des représentants exerce ou pourrait exercer son pouvoir de contrôle à l'égard des budgets et comptes des institutions précitées.
En d'autres termes, la Cour d'arbitrage, le Conseil supérieur de la Justice et la Cour des comptes (qui sont ancrés dans la Constitution) ainsi que les Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et les médiateurs fédéraux bénéficient d'une « autonomie relative ».
Il est du reste de pratique courante que la Chambre, sur proposition de ces institutions, fixe leurs budgets détaillés et approuve leurs comptes détaillés. Une méthode de travail identique est également appliquée pour les commissions de nomination pour le notariat depuis l'année budgétaire 2001.
Il est donc inexact d'affirmer que les institutions citées « disposent actuellement d'une enveloppe globale dont elles peuvent librement disposer ».
Le Conseil d'État fait observer que « ni la proposition, ni le rapport ne précise toutefois la manière dont le budget doit être détaillé, ni la portée de l'approbation budgétaire ». Différents rapports de la commission de la Comptabilité de la Chambre ont toutefois récemment souligné que « le schéma des propositions budgétaires détaillées, et donc des comptes, devra être comparable aux schémas budgétaires utilisés par la Chambre (et la Cour des comptes) » (voir notamment le rapport Pieters, doc. 50-0668/001 du 23 mai 2000, p. 3 et le Rapport Genot, doc. 50-0693/001 du 31 mai 2000, p. 4). Cette précision figure également explicitement dans le texte de la présente proposition de loi.
En outre, la présente proposition de loi (4) n'exclut pas qu'à l'avenir la classification économique prévue à l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État puisse être utilisée pour les budgets de la Chambre et de la Cour des comptes et, partant, aussi pour ceux de la Cour d'arbitrage, du Conseil supérieur de la Justice, des Commissions de nomination pour la notariat, des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et des médiateurs fédéraux.
Fin 2000, la commission de la Comptabilité a même souligné qu'« à partir de l'année budgétaire 2001, tout dépassement de crédit par la Cour d'arbitrage (même lorsqu'il est certain que ce dépassement sera compensé par la sous-utilisation d'un autre littera) devra être approuvé préalablement par la voie d'un ajustement budgétaire formel« (Rapport Dirk Pieters, doc. 50-1008/001 du 14 décembre 2000, p. 20).
Le Conseil d'État estime également qu'« une distinction doit être établie entre, d'une part, la Cour des comptes, le Conseil supérieur de la Justice, les Commissions de nomination pour le notariat, les Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et les médiateurs fédéraux, qui sont tous, à des degrés divers, rattachés au Parlement, et, d'autre part, la Cour d'arbitrage ».
Et le Conseil d'ajouter immédiatement « En ce qui concerne cette dernière, le système de la dotation (...) a été conçu comme une garantie d'indépendance de cette haute juridiction qui est le juge naturel du pouvoir législatif. Le pouvoir qui reviendrait au Parlement fédéral d'imposer à la Cour d'arbitrage un budget détaillé et de la soumettre en ce qui concerne ses dépenses à un contrôle strict, serait de nature sinon à porter atteinte à l'indépendance de cette haute juridiction, en tout cas à mettre en cause cette indépendance aux yeux des autres justiciables, et singulièrement le législateur décrétal et le législateur ordonnantiel, qui sont soumis au même titre que le législateur fédéral au contrôle de la Cour d'arbitrage » (5).
L'essentiel est de savoir si, aux yeux des autres justiciables (et du Conseil d'État), cette indépendance n'est pas mise en cause par le prescrit de l'article 42 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage : « Art. 42 Le Roi approuve le cadre linguistique et le cadre organique du personnel. Sauf décision contraire de la Cour, nécessitée par le bon fonctionnement de ses services et fixée dans un règlement approuvé par arrêté royal, le personnel est soumis aux règles légales et statutaires applicables aux agents définitifs de l'État. »
Quoi qu'il en soit, l'argument déjà avancé par la Cour d'arbitrage selon lequel une assemblée législative, à laquelle les communautés et les régions ne sont pas associées, s'arrogerait, à l'égard de la Cour, une compétence dont ne disposent pas d'autres assemblées législatives n'est pas non plus tout à fait convaincant. Si l'on prolongeait ce raisonnement, l'on devrait considérer qu'en présentant les juges à la Cour d'arbitrage, les Chambres fédérales s'arrogent une compétence dont d'autres assemblées législatives des communautés et régions ne disposent pas. Bien plus, la compétence exclusive de la Chambre en matière de nomination des conseillers à la Cour des comptes (article 180 de la Constitution) pourrait, dans la même logique, être considérée comme l'appropriation d'une compétence dont ne disposent pas les autres assemblées législatives, en dépit du fait que la Cour des comptes est aussi chargée du contrôle externe des opérations budgétaires, comptables et financières des communautés, des régions, des organismes publics qui en dépendent, et des provinces (doc. 50-0986/005, p. 7, note nº 4).
On comparera son rôle avec celui du Conseil d'État, qui, conformément à l'article 160 de la Constitution, statue par voie d'arrêt en tant que plus haute juridiction administrative sur les vices d'actes administratifs pouvant notamment concerner la compétence des divers niveaux de pouvoir. Jusqu'à présent, le pouvoir qu'a l'autorité fédérale d'arrêter le budget du Conseil d'État et d'approuver ses comptes n'a jamais été invoqué pour faire peser sur cette autorité le soupçon qu'elle pourrait influencer le Conseil d'État dans ses décisions.
La mission constitutionnelle de la Cour d'arbitrage ne doit/ne peut pas avoir pour effet de dénier à la Chambre le pouvoir d'arrêter le budget de ladite Cour et d'examiner et approuver les comptes de celle-ci.
La commission des Finances de la Chambre a d'ailleurs déjà conclu d'une réponse écrite de la Cour d'arbitrage lors de la discussion du budget des dotations pour l'année budgétaire 1985, « qu'à partir de l'année budgétaire 1986, la Cour d'arbitrage pourra, et partant, devra fournir une justification plus détaillée de ses propositions budgétaires; la cour précise d'ailleurs dans sa réponse que les frais de personnel administratif ... (ne) pourront être évalués de façon précise qu'à la lumière d'une année de fonctionnement opérationnel au moins ».
À ce propos, M. Denys a précisé immédiatement dans son rapport : « qu'il va de soi que lors des examens des propositions budgétaires, la commission des Finances a tenu compte du fait que la Cour d'arbitrage est chargée d'une mission spécifique qui lui a été attribuée par la Constitution et par la loi, ce qui ne doit pas pour autant empêcher ladite Cour de faire usage des schémas existants et des modèles budgétaires classiques pour justifier ses propositions budgétaires, en permettant ainsi à la commission des Finances de remplir sa mission comme il convient » (doc. Chambre, nº 4-IV, 1984-1985, nº 3, p. 5).
Si l'on remet en question la compétence exclusive de la Chambre d'arrêter le budget de la Cour d'arbitrage et d'approuver ses comptes, on pourrait tout aussi bien considérer que la compétence du Conseil d'État de statuer sur les recours en annulation formés contre des actes administratifs de la Cour d'arbitrage relatifs aux marchés publics et aux membres de son personnel constitue une atteinte à l'autonomie de cette Cour.
Il est donc toujours question d'arrêter par une loi bien que sur la base de trois propositions de loi différentes la structure commune déjà en place pour le contrôle et l'approbation des budgets et des comptes de la Cour d'arbitrage, du Conseil supérieur de la Justice, de la Cour des comptes, des Commissions de nomination pour le notariat, des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements et des médiateurs fédéraux.
Ces compétences de la Chambre des représentants ainsi que la méthode de travail qu'elle applique pourraient éventuellement être définies également dans le Règlement de la Chambre (6), qui prévoit d'ailleurs déjà que la commission de la Comptabilité vérifie et apure tous les comptes de la Chambre, et qu'elle arrête le budget de la Chambre et le soumet à son approbation.
L'auteur de la présente proposition de loi préfère arrêter ces compétences par une loi (sur la base de trois propositions) après avoir soigneusement pesé l'autonomie à accorder surtout aux institutions ancrées dans la Constitution telles que la Cour d'arbitrage et le Conseil supérieur de la Justice d'une part, et l'exercice par la Chambre de sa compétence exclusive à arrêter le compte final et à approuver le budget, d'autre part.
Conformément à l'avis de la commission de la Comptabilité (doc. 50-0986/005), la présente proposition de loi vise également à prévoir explicitement dans la loi du 18 juillet 1991 que la Chambre des représentants arrête, sur proposition des Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, les statuts et le cadre de leur personnel, ce qui est d'ailleurs déjà le cas actuellement dans la pratique.
Enfin, la présente proposition reprend également l'amendement nº 1 (doc. 50-0986/002) du gouvernement, qui prévoit que les jetons de présence pour les membres des commissions de nomination pour le notariat ne sont plus fixés par le Roi.
| Jean-Marie DEDECKER. Luc WILLEMS. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Un article 20bis, libellé comme suit, est inséré dans la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes, modifiée par les lois des 4 juin 1921, 20 juillet 1921, 13 juillet 1930, 23 mars 1951, 5 janvier 1971, 17 juin 1971, 7 décembre 1972, 27 avril 1978, 5 août 1992, 3 avril 1995 et 10 mars 1998 :
« Art. 20bis. Les propositions budgétaires et comptes détaillés de la Cour des comptes pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État. »
Art. 3
L'article 57 de la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignements est remplacé par la disposition suivante :
« Art. 57 Sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants d'examiner les propositions budgétaires détaillées des comités permanents et d'approuver leurs budgets et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et d'approuver les comptes détaillés, avec l'assistance de la Cour des comptes, les crédits prévus à ces budgets sont inscrits à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État.
Pour leurs budgets et comptes, les comités permanents utilisent un schéma budgétaire comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants. »
Art. 4
Un article 59bis, libellé comme suit, est inséré dans la même loi :
« Art. 59bis. La Chambre des représentants arrête, sur proposition des Comités permanents, les statuts et les cadres de leur personnel. »
Art. 5
L'article 66bis, § 3, 2º, de la même loi, inséré par la loi du 1er mars 1999, est remplacé par le texte suivant :
« 2º rendre, sur demande ou d'initiative, un avis à la Chambre des représentants sur le projet de budget des Comités permanents; »
Art. 6
La première phrase de l'article 18 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux est remplacée par deux phrases, libellées comme suit :
« Sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants d'examiner les propositions budgétaires détaillées des médiateurs fédéraux, d'approuver leur budget et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et d'approuver les comptes détaillés, avec l'assistance de la Cour des comptes, les crédits prévus à ces budgets sont inscrits à titre de dotation au budget général des dépenses de l'État.
Pour leurs budgets et leurs comptes, les médiateurs fédéraux utilisent un schéma budgétaire comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants. »
Art. 7
À l'article 38 de la loi du 25 Ventôse an XI contenant organisation du notariat, rétabli par la loi du 4 mai 1999, sont apportées les modifications suivantes :
A) au § 11, les mots « et les jetons de présence » sont supprimés et le mot « déterminés » est remplacé par le mot « déterminées »;
B) l'article est complété par un § 12, libellé comme suit :
« § 12. Une dotation est inscrite au budget général des dépenses de l'État pour financer le fonctionnement des commissions de nomination.
Assistée par la Cour des comptes, la Chambre des représentants examine les propositions budgétaires détaillées des commissions de nomination, elle les approuve et contrôle l'exécution de leur budget, elle examine et approuve en outre les comptes détaillés.
Pour leur budget et leurs comptes, les commissions de nomination utilisent un schéma budgétaire comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants. »
Art. 8
À l'article 14 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, la deuxième phrase est remplacée par la phrase suivante :
« Cette disposition ne s'applique pas au budget général des dépenses en ce qui concerne les dotations. »
23 octobre 2003.
| Jean-Marie DEDECKER. Luc WILLEMS. |
(1) Il est déjà prévu, par la loi et dans une formulation identique, que les crédits de fonctionnement des institutions suivantes sont inscrits au budget des dotations :
Cour d'arbitrage, loi spéciale du 6 janvier 1989, article 123;
Comités permanents de contrôle des services de police et de renseignements, loi du 18 juillet 1991, article 57;
Médiateurs fédéraux, loi du 22 mars 1995, article 18;
Conseil supérieur de la Justice, loi du 22 décembre 1999, article 45 (doc. 50 0986/001, p. 5).
La loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes, qui vient d'être modifiée, ne prévoit en revanche nulle part que les crédits de fonctionnement de la Cour sont inscrits au budget des dotations (doc. 50 0986/001, p. 4).
(2) Dès lors, les « institutions pour lesquelles des crédits sont inscrits à titre de dotation conformément à des dispositions légales particulières » ne doivent plus être énumérées à l'article 14 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État (voir article 2 de la proposition unique, texte coordonné figurant à la fin du doc. nº 50-0986/005).
Bien qu'il soit précisé, tant dans les développements de la proposition de loi nº 50-0986/1 que dans le rapport de M. Schellens, doc. nº 50-0986/005, que « les propositions de loi à l'examen ne concernent pas toutes les institutions pour lesquelles une dotation est inscrite ... », le Conseil d'État a formulé l'avis suivant : « Il conviendrait donc, pour éviter toute équivoque (...), de formuler l'alinéa 2 proposé (il y a lieu d'entendre l'article 14, alinéa 2, des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État) de manière telle qu'il n'apparaisse pas comme fixant de manière limitative la liste des institutions auxquelles une dotation est allouée ».
(3) J. Deltour et R. Jansoone, « De federale ombudsmannen. Een analyse van de wet na twee jaar ombudspraktijk » in M. Van der Hulst et L. Veny (édition), Droit parlementaire, 1999, p. 163, nº 222.
Note du service juridique de la Chambre du 13 juin 2000 (SJD/2000/0135).
(4) Voir également le doc. nº 50-0986/001, article 10.
(5) L'avis du Conseil d'État précise également que : « En ce qui concerne les autres institutions, aucune disposition constitutionnelle, ni aucun principe général ne paraît s'opposer à ce que soit désormais soumise à l'approbation et au contrôle de la Chambre des représentants l'affectation des moyens qui leur sont alloués. »
(6) L'article 60 de la Constitution dispose que : « Chaque Chambre détermine, par son Règlement, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions. »