3-155/1 | 3-155/1 |
20 AUGUSTUS 2003
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 3 februari 2000 in de Senaat werd ingediend (stuk Senaat, nr. 2-327/1 1999/2000).
1. Dit voorstel van verklaring tot herziening van de Grondwet strekt er toe de rechten van het kind uitdrukkelijk in de Belgische Grondwet op te nemen. De rechten van kinderen zijn immers mensenrechten en dus een onderdeel van de grondrechten van onze rechtstaat. Daarom moeten de rechten van het kind een weloverwogen grondwettelijke basis krijgen.
2. Titel II van de Grondwet werd voor herziening opengesteld teneinde « nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming van de rechten van het kind op morele, lichamelijke, geestelijke en seksuele integriteit verzekeren (Verklaring van de wetgevende macht, zie Belgisch Staatsblad nr. 88 van 5 mei 1999).
Conform deze herzieningsverklaring werd op 16 juli 1999 door mevrouw de T'Serclaes in de Senaat een voorstel ingediend « tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming van de rechten van het kind op morele, lichamelijke, geestelijke en seksuele integriteit verzekeren » (Stuk. Senaat, nr. 2-21/4).
Op 27 januari 2000 keurde de plenaire vergadering van de Senaat het voorstel goed waarbij in titel II van de Grondwet een artikel 22bis wordt ingevoegd, luidende als volgt : « Elk kind heeft recht op eerbiediging van zijn morele, lichamelijke, geestelijke en seksuele integriteit. De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht. »
3. Dat de senatoren unaniem waren in hun oordeel dat de rechten van het kind in de Grondwet moeten worden opgenomen, is uiteraard een goede zaak. Het betreft een duidelijk signaal aan de overheden die ze moeten concretiseren. Dit initiatief was dan ook een stap in de goede richting, maar het was pas de eerste stap. Het recht van het kind op integriteit is immers slechts een, weliswaar belangrijk, deelaspect van het geheel van de rechten van het kind.
4. De Senaatscommissie voor Institutionele Aangelegenheden was van oordeel dat de herzieningsverklaring van 5 mei 1999 geen ruimte biedt om de rechten van het kind op een ruimere manier in de Grondwet op te nemen. Volgens de Senaatscommissie is deze verklaring van herziening beperkt tot het recht op integriteit van het kind en biedt ze de grondwetgever niet de mogelijkheid om alle rechten van het kind ten volle te erkennen.
Waarom werd geopteerd voor een dergelijke beperkte draagwijdte van de herzieningsverklaring ? Wellicht ligt het antwoord in het ontwerp van herzieningsverklaring van de regering : hierin werd verwezen naar een beslissing van de Interministeriële Conferentie voor de bescherming van de rechten van het kind om de aanbeveling terzake van de Nationale Commissie tegen seksuele uitbuiting van kinderen over te nemen (Stuk Senaat, nr. 1-1374/1, 1998-1999, blz. 2). In het eindrapport van die nationale commissie werd er op aangedrongen het recht op fysieke, psychische en seksuele integriteit in de Grondwet op te nemen. Dat de nationale commissie een dergelijk voorstel formuleerde, houdt uiteraard verband met haar bijzondere opdracht. Deze commissie boog zich over de problematiek van de seksuele uitbuiting van kinderen, niet over het gehele juridische statuut van kinderen.
5. We willen er evenwel op wijzen dat de nationale commissie zelf het probleem van de seksuele uitbuiting van kinderen kaderde binnen de veel ruimere context van hun algemene maatschappelijke en juridische positie. « Seksuele uitbuiting van kinderen en kindermishandeling in het algemeen zijn immers geen waardenvrije handelingen. Deze fenomenen kunnen maar met succes worden bestreden wanneer de onderliggende individuele en maatschappelijke waarden in het debat worden betrokken. Ons beleid zal maar echt zinvol zijn als het oog heeft voor deze achterliggende waarden als gemene deler voor vele zo niet alle vormen van onrecht ten aanzien van kinderen. Dit zal deel moeten uitmaken van een noodzakelijk te voeren algemene preventiepolitiek. » (Kinderen stellen ons vragen ..., Eindrapport van de Nationale Commissie tegen seksuele uitbuiting van kinderen, blz. 8).
6. Vandaar dit (nieuwe) voorstel van verklaring tot herziening van titel II van de Grondwet dat er precies toe strekt om de rechten van het kind op een pro-actieve en allesomvattende manier in de Grondwet op te nemen.
7. Uit het verslag dat werd opgemaakt bij de bespreking (en de hiermee gepaard gaande hoorzitting) van het wetsvoorstel van 16 juli 1999 in de Senaatscommissie voor Institutionele Aangelegenheden (Verslag Taelman, Stuk Senaat, nr. 2-21/4) blijkt dat de deskundigen zich voorstander toonden van een zo ruim mogelijke opname van de rechten van het kind in de Grondwet.
Zo betreurde professor Lemmens (KUL) de beperkte ruimte waarover de constituante beschikt. Hij beklemtoonde dat het recht van het kind op morele, lichamelijke, geestelijke en seksuele integriteit slechts één van de rechten is die blijkens het internationaal recht aan kinderen toekomen. Volgens professor Lemmens verdient het aanbeveling middels een volgende herzieningsverklaring de weg te effenen voor een ruimere inschrijving van de rechten van het kind in de Grondwet. De grondwettelijke erkenning van één enkel kinderrecht zou immers ten onrechte de indruk kunnen wekken dat kinderen in België slechts zeer partieel aanspraak kunnen maken op de internationaal erkende rechten (Verslag Taelman, blz. 29-30).
Volgens professor Meulders-Klein (UCL) is het goed dat men op een plechtige en symbolische manier de nadruk legt op de kinderrechten, zoals dat is gebeurd in het Verdrag inzake de rechten van het kind, dat ondertekend is door meer dan honderd landen. Indien de Belgische wetsbepalingen niet volstaan om de rechten van het kind te beschermen die plechtig zijn neergelegd in een internationale akte, moet men die rechten uitdrukkelijk in de Grondwet vermelden. (Verslag Taelman, blz. 41 en 42).
8. Ook uit de tweede hoorzitting, met vertegenwoordigers van NGO's, bleek de eenduidige vraag naar een ruime grondwettelijke erkenning van de rechten van het kind.
Damien Vandermeersch, onderzoeksrechter te Brussel en lid van de Nationale Commissie tegen seksuele uitbuiting van kinderen, was van mening dat het in het middelpunt plaatsen van het kind in de Grondwet een symbolische waarde kan hebben. Vandaar zijn voorstel om een bepaling in te voegen die stelt dat elk kind een rechtssubject is en vervolgens te verduidelijken welke rechten kinderen hebben (verslag-Taelman, blz. 21).
Volgens Katlijn Declercq, gewezen secretaris van de Nationale Commissie tegen seksuele uitbuiting van kinderen en verantwoordelijke ECPAT-België, zou het te betreuren zijn indien de inschrijving van de rechten van het kind in de Grondwet louter zou getuigen van een bekommernis om kinderen te beschermen. Indien België een positieve uitstraling op het internationale forum beoogt, moet het de participatieve en pro-actieve rechten van jongeren versterken (verslag-Taelman, blz. 16).
Lieve Stappers, directrice van Child Focus, verklaarde dat men het debat niet al te zeer mag richten op de beschermingsgedachte, wat echter wel gebeurt door een groot gewicht toe te kennen aan het begrip « integriteit ». Dat begrip gaat immers goeddeels voorbij aan de participatiegedachte. Kinderen hebben inderdaad recht op bescherming en het is goed dat dit in de Grondwet wordt erkend, maar men mag het debat over de kinderrechten niet reduceren tot dat ene aspect. De rechtspositie van kinderen moet blijk geven van een evenwicht tussen preventie, participatie en bescherming (verslag-Taelman, blz. 19-20).
9. De grondwettelijke erkenning van de rechten van het kind is om tal van redenen belangrijk. Hierop zijn wij reeds uitgebreid ingegaan in een voorstel van verklaring dat wij reeds in 1996 hebben ingediend met het oog op de herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen die de bescherming van de rechten van het kind verzekeren (Stuk, Senaat, 9 december 1996, nr. 496/1).
10. De opname van de rechten van kinderen in de Grondwet is belangrijk omdat de Grondwet een grote symbolische waarde heeft. Als hoogste rechtsnorm dient zij de uitdrukkelijke afspiegeling van een maatschappij te zijn en een weerslag van de bekommernissen die in die maatschappij leven. De grondwettelijke erkenning van de kinderrechten zou in ieder geval een aanwijzing geven van het belang van deze rechten.
Door het opnemen van de rechten van kinderen in de Grondwet kan België aantonen, zowel naar de eigen bevolking toe als naar het buitenland, dat deze rechten essentieel zijn voor de rechtsorde. Door de grondwettelijke verankering van de rechten van kinderen worden alle twijfels weggenomen omtrent het bestaan van deze rechten in de interne rechtsorde.
11. Het inschrijven van de rechten van kinderen in de Grondwet is ook aangewezen vanuit pedagogisch oogpunt. Het is immers één van de meest aangewezen middelen om de bevolking daadwerkelijk van het bestaan en de noodzaak van deze rechten op de hoogte te brengen.
De bekendheid met de rechten van kinderen biedt uiteindelijk de beste bescherming tegen eventuele schending en de grootste garantie voor méér respect voor kinderen.
12. De opname van de rechten van kinderen in de Grondwet is belangrijk omdat de Grondwet een programmeringsfunctie heeft : zij richt het handelen van de politieke machten overeenkomstig basisbeginselen en permanente doestellingen (cf. Rimanque, K., in Het opnemen in de Grondwet van economisch en sociale rechten, Kamer, blz. 16-17).
We verwijzen in dit verband naar professor Lemmens (cf. verslag-Taelman, blz. 28) die beklemtoont dat de inschrijving van de rechten van het kind in de Grondwet ook rechtsgevolgen heeft. Het is geen vrijblijvende operatie maar creëert negatieve en positieve verplichtingen. De negatieve verplichting betekent dat de overheid zich in beginsel moet onthouden van inmenging in die rechten. Een beperking is slechts mogelijk in zoverre daarvoor een voldoende verantwoording wordt gevonden.
De positieve verplichting betekent dat de overheid maatregelen moet nemen ter bescherming van het betrokken recht.
13. De opname van de rechten van kinderen in de Grondwet is belangrijk omdat de internationale teksten die de rechten van kinderen tot voorwerp hebben ontoereikend zijn op het interne Belgische vlak.
We denken hierbij in de eerste plaats aan het UNO-Verdrag inzake de rechten van het kind van 20 november 1989 dat in België in werking is getreden op 15 januari 1992. Dit verdrag vormt ongetwijfeld de grootste verwezenlijking op het terrein van de rechtsbescherming van kinderen. Het erkent, voor het eerst in de geschiedenis, op een uitdrukkelijke manier kinderen als volwaardige rechtssubjecten, als dragers van mensenrechten. In afwijking van vele andere mensenrechtenverdragen strekt de werkingssfeer van dit verdrag zich uit over een zeer breed spectrum van de samenleving. Het verdrag verleent de kinderen een rechtspositie die steunt op drie hoekstenen : de voorzieningen voor kinderen (« provision »), de bescherming van kinderen (« protection ») en de participatie van kinderen (« participation »).
Op diverse plaatsen wijst het verdrag op de plicht van de Staten om de rechten van kinderen te promoten (Verhellen, E., « Kinderrechten in Europa », Panopticon, 1993, blz. 197). Artikel 4 van het verdrag stelt uitdrukkelijk dat de Staten die partij zijn, alle nodige wettelijke, bestuurlijke en andere maatregelen nemen om de in dit verdrag erkende rechten te verwezenlijken.
Het Verdrag inzake de rechten van het kind stelt echter nergens dat de bepalingen ervan rechtstreeks gelden in het nationaal recht van een verdragsluitende partij. Blijkbaar lag het niet in de bedoeling van de verdragsluitende Staten aan kinderen rechten te verlenen waarop zij zich op een directe manier voor de nationale rechtbanken zouden kunnen beroepen (Verhoeven, J., « La mise en oeuvre de la Convention des Nations unies sur les droits de l'enfant. Observations en droit des gens », in La Convention sur les droits de l'enfant et la Belgique, onder leiding van M. T. Meulders-Klein, Story-Scientia, Brussel, 1992, blz. 66-67).
Het complexe karakter van het verdrag, dat zowel traditionele burgerrechten als economische, sociale en culturele rechten omvat, maakt een analyse van zijn directe werking niet eenvoudig. Bij een dergelijke analyse dient elke bepaling afzonderlijk en in haar verschillende aspecten te worden beoordeeld. Het onderzoek naar de rechtspraak (zie A. Alen en W. Pas, « De directe werking van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind », Kinderrechtengids, Deel 1, 1.1 Algemeen; A. Vandaele, « De directe werking van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind : een stand van zaken », Kinderrechtengids, Deel 1, 1.1 Algemeen) levert een zeer verdeeld beeld op.
Enkele Belgische rechtbanken hebben gedurende de voorbije vijf jaar geoordeeld dat een aantal bepalingen van het verdrag rechtstreeks van toepassing zijn in het kader van de Belgische nationale wetgeving (toelichting bij het eerste Belgisch rapport betreffende het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind, ministerie van Justitie, blz. 125).
In twee onuitgegeven arresten van 4 november 1999 heeft het Hof van Cassatie dan weer de directe werking van bepaalde artikelen van het verdrag ontkend.
In de huidige stand van zaken hangt het bijgevolg van de concrete bereidheid van de rechtbanken af of kinderen al dan niet de hun toegekende rechten ook daadwerkelijk in rechte kunnen afdwingen. In de mate waarin de directe werking van het verdrag niet erkend wordt, beperkt dit aanzienlijk de onmiddellijke effectiviteit van het verdrag voor de Belgische rechtsorde. De opname in de Grondwet van de rechten van het kind maakt het mogelijk duidelijkheid te scheppen omtrent de rechtstreekse werking van deze rechten.
14. De grondwettelijke erkenning van de rechten van kinderen in de Grondwet, bovenop de bestaande erkenning in het Verdrag inzake de rechten van het kind, biedt nog een bijkomend voordeel. Internationale verdragen garanderen hoe dan ook slechts minimumrechten. Elke Staat is vrij een ruimere bescherming te bieden in zijn interne wetgeving [Toelichting bij het voorstel van de heren Stroobant en Taminiaux betreffende de herziening van titel II van de Grondwet, door invoeging van een artikel 24bis betreffende de economische en sociale rechten, Stuk, Senaat, nr. 100-2/3º (BZ 1991-1992), blz. 7]. De grondwettelijke erkenning van de rechten van het kind biedt de mogelijkheid de in het Verdrag inzake de rechten van het kind reeds bepaalde rechten verder uit te breiden en/of verder uit te werken.
15. Tenslotte heeft de grondwettelijke erkenning van een recht ook gevolgen voor de interpretatie van andere normen. Zodra een recht grondwettelijk is vastgelegd, wordt het een leidraad in de interpretatie van allerlei andere normen.
16. Een ruimere inschrijving van de rechten van het kind in de Grondwet, zoals met dit voorstel van verklaring tot herziening van titel II van de Grondwet wordt beoogd, hoeft niet de vorm aan te nemen van een lange opsomming van alle rechten van het kind. Men moet streven naar een compacte formulering, waarin de rechten van het kind niet worden beperkt tot het recht op integriteit.
Wij zijn daarom voorstander van een allesomvattende grondwettelijke erkenning van de rechten van het kind die uitdrukking geeft aan de drie grote krachtlijnen die het Verdrag in zake de rechten van het kind in haar essentie bevat.
17. De eerste krachtlijn legt de nadruk op de voorzieningen voor kinderen (« provision »). Ze hebben recht op gezondheidszorg, opvoeding en onderwijs, sociale zekerheid, beroepsmogelijkheden, waarborgen inzake gerechtelijke procedures, en op speciale zorg als ze gehandicapt zijn, tot minderheidsgroepen behoren of het slachtoffer zijn van geweld en gewapende conflicten. Dit ligt besloten in de ruimere term ontwikkeling, welke slechts kan worden gerealiseerd mits de aanwezigheid van deze voorzieningen.
De tweede krachtlijn slaat op de bescherming van kinderen (« protection »), tegen onder meer ontvoering, commerciële uitbuiting, mishandeling, verslaving, seksuele exploitatie of de doodstraf.
De derde en nieuwste krachtlijn legt de nadruk op de participatie van kinderen (« participation ») aan de samenleving. Kinderen hebben recht op een eigen mening, op informatie, op vrijheid van vereniging, op privacy, op deelname aan het sociaal-cultureel leven. Zij hebben ook het recht gehoord te worden in alle procedures die hen aangaan.
| Sabine de BETHUNE. |
De Kamers verklaren dat er reden bestaat tot herziening van titel II van de Grondwet, om nieuwe bepalingen in te voegen betreffende de rechten van het kind.
21 juli 2003.
| Sabine de BETHUNE. |