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9 AVRIL 2003
Les phénomènes migratoires ne cessent de confronter notre société à des questions nouvelles et complexes. L'une d'elles concerne le statut juridique précaire du partenaire allochtone arrivant en Belgique dans le cadre du droit au regroupement familial (le rejoignant) au cours de la première année de son séjour dans notre pays. C'est surtout la position des rejoignants le plus souvent des femmes issus de pays tiers comme le Maroc ou la Turquie qui soulève des difficultés.
Durant la première année de leur séjour, ils obtiennent une autorisation de séjour, qui dépend entièrement de l'attitude de leur conjoint ou partenaire (ressortissant d'un pays tiers résidant légalement dans un État membre, qui introduit une demande de regroupement avec des membres de sa famille, appelé ci-après le regroupant). On exige en effet qu'il y ait eu une période ininterrompue de cohabitation (maximum un an et trois mois) jusqu'au moment de la délivrance de l'autorisation de séjour (1). Ainsi tributaires du statut de leur partenaire, et surtout de leur statut matrimonial, les femmes, principalement, sont parfois victimes de cette situation, se retrouvant dépourvues de droits, de moyens d'existence, du droit à l'existence et de perspectives de vie conformes à la dignité humaine.
Le droit de séjour non autonome est contraire, sur certains points, à la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (Convention CEDAW), que la Belgique a ratifiée en 1985. Il est généralement admis que le droit de séjour non autonome est en tout cas contraire à l'esprit de la Convention. Ce droit de séjour non autonome ne remet pas en question, mais confirme précisément les stéréotypes de répartition des rôles et des rapports de force entre les hommes et les femmes, ce qui est contraire à l'article 5 de la Convention.
Le droit au regroupement familial est un droit fondamental, reconnu par l'article 8 de la CEDH. Le problème est qu'il s'agit non pas d'un droit absolu, mais seulement d'un droit de base. Une politique de l'immigration exige que le gouvernement assortisse le regroupement familial de certaines conditions, en matière de contrôle par exemple, afin de prévenir les abus. Il est difficile de trouver un équilibre entre le droit au regroupement familial et la lutte contre l'usage abusif qui peut en être fait. Dans la mesure où l'autorité administrative vérifie dans un délai raisonnable si la cohabitation est réelle et durable et si elle ne prend pas prétexte d'une séparation qui n'est pas effective et durable pour refuser l'admission au séjour, le contrôle peut être considéré comme une ingérence permise dans la vie privée des intéressés (2).
La pierre d'achoppement la plus importante, sinon la plus grande, de la réglementation sur le séjour non autonome, est le problème de la violence. De par son état de dépendance, le rejoignant ne dispose pas du « libre » choix de quitter le regroupant, sans s'exposer à une expulsion.
Le droit de séjour non autonome donne carte blanche au regroupant pour user de son pouvoir comme il l'entend, même si ce n'est que pendant la période d'attente de un an et trois mois maximum. La politique des étrangers consacre cette violence. Si le rejoignant quitte son partenaire, il se voit retirer son autorisation de séjour et doit attendre de voir comment les choses évoluent. Des gens restent donc captifs d'une relation, alors qu'ils font l'objet de violences, uniquement parce qu'ils ne savent pas où ils se retrouveraient sinon. Dès que des faits de cette nature ont été constatés officiellement, le rejoignant doit avoir le droit de manquer à son devoir de cohabitation avec le partenaire sans que son droit de séjour soit remis en cause.
Il ressort de chiffres publiés par le Clara Wichman Instituut aux Pays-Bas qu'il y a quarante fois plus de violence contre les femmes en cas de regroupement familial que dans l'ensemble de la population (3). Cette constatation est choquante. Il est apparu de surcroît qu'aux Pays-Bas, dans la moitié des cas, les mariages où les partenaires sont nés tous les deux au Maroc se soldent par un divorce dans un délai de huit ans. Les mariages entre une femme d'origine néerlandaise et un homme d'origine marocaine ou turque aboutissent, dans les trois quarts des cas, à un divorce dans un délai de huit ans. Cela donne à réfléchir.
La commission Groenman (Pays-Bas) est arrivée à la conclusion que la vulnérabilité induite par ce statut de séjour en cas de violence conjugale et les obstacles que rencontrent les femmes dans leur recherche d'intégration et d'indépendance sont contraires aux exigences que la convention CEDAW impose aux autorités vis-à-vis de cette catégorie de femmes (4).
L'article 16 prévoit en effet qu'il faut que les partenaires aient un statut juridique similaire. Cette similitude est importante pour que les partenaires disposent d'un pouvoir égal dans le cadre d'une relation et pour éviter qu'il y ait abus de pouvoir dans les relations. La violence limite considérablement les possibilités pour les femmes de jouir, dans un rapport d'égalité avec les hommes, de leurs droits et libertés, ce qui est l'objectif principal de la convention.
C'est pourquoi la convention et la recommandation générale nº 19 du Comité CEDAW obligent les pouvoirs publics à prendre des mesures de protection minimales en cas de recours à la violence contre les femmes. Par mesures de protection minimales, il faut entendre l'obligation de protéger les femmes de manière à ce qu'elles puissent, à tout moment, se sortir d'une relation violente sans être menacées d'expulsion.
Dans la pratique, par exemple, une femme marocaine maltraitée par son partenaire qui décide d'aller vivre seule n'aura plus droit en principe à un statut de séjour en Belgique. L'Office des étrangers rendra une décision négative concernant la demande de regroupement familial. Cette décision peut faire l'objet d'une demande en révision suspensive, qui sera examinée par la Commission consultative des étrangers. La commission se compose de chambres où siègent un magistrat, un avocat et un membre d'une organisation non gouvernementale (ONG).
La commission présente l'avantage de convoquer l'étranger et de l'entendre, et donc de ne pas juger du dossier purement sur la base de documents. Elle donne un avis au ministre, qui prend la décision finale. S'il est démontré que la femme a, d'une manière ou d'une autre, des liens avec la Belgique, soit que ses enfants y fréquentent l'école, soit qu'elle y ait un travail (cas très rare), soit une nouvelle relation, ou d'autres éléments, la commission rendra un avis positif sur la base de « circonstances humanitaires » et la femme sera autorisée à séjourner dans notre pays.
Si l'entente qui était brouillée peut être rétablie, l'Office des étrangers interviendra lui-même en donnant un avis positif.
Toute cette casuistique trouve son origine dans une directive interne de l'Office des étrangers, dans laquelle l'administration précise comment traiter de telles situations. Le recours à la « soft law » en matière de politique des étrangers est devenu la règle plutôt que l'exception.
C'est là une situation critiquable, parce qu'elle ne permet absolument pas aux personnes concernées de connaître exactement leurs droits. La situation gagnerait en clarté si un certain nombre de motifs humanitaires étaient pris en considération explicitement dans la loi sur les étrangers ou, à tout le moins, dans une circulaire, au titre de « situations difficiles » ou de « motifs humanitaires ».
La Commission consultative des étrangers pourrait être rendue compétente en la matière. La procédure doit être simple et efficace. La procédure de révision actuelle s'étale généralement sur plusieurs mois, voire un an, ce qui représente pour le rejoignant un statut de séjour incertain et restreint considérablement les droits au statut de séjour. Celui qui, au moment de sa demande, disposait d'une autorisation de séjour légale venant à échéance, obtient une prolongation de son titre de séjour. Même lorsque la demande d'autorisation de séjour n'a pas encore été traitée après six mois, on octroie un titre de séjour provisoire jusqu'à ce qu'une décision soit prise.
Un deuxième problème qui peut se poser concerne les « circonstances indépendantes de la volonté » du rejoignant, comme le décès du regroupant. Pour ces cas de force majeure, il existe une jurisprudence du Conseil d'État et, en pratique, une telle situation ne soulève normalement aucun problème. Il est toutefois indiqué de transposer cette jurisprudence dans la réglementation, ne serait-ce que sous forme de « soft law », comme par exemple une circulaire.
Un troisième problème qui peut survenir est le cas d'un divorce ou d'une séparation de fait entre les partenaires au cours de la période d'attente.
Un quatrième problème est la radiation d'office du registre des étrangers sur déclaration unilatérale du regroupant. Un rejoignant qui arrive en Belgique reçoit une attestation d'immatriculation qui doit être prolongée tous les trois mois. Il s'agit d'un document de séjour officiel. Il est également inscrit provisoirement au registre des étrangers. Si le regroupant emmène le rejoignant en voyage à l'étranger, revient sans celui-ci et demande à la commune de le radier d'office en donnant comme raison qu'il a souhaité rester dans le pays d'origine, la commune le fera.
Cette radiation d'office est une pratique très courante, selon les organisations, et elle est manifestement contraire à l'article 37, alinéa 2, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. Le problème se pose ensuite lors de l'inscription, pour laquelle il faudra invoquer l'article 9, alinéa 3, de la loi sur les étrangers. La procédure de réinscription peut être très longue. De plus, l'Office des étrangers n'en fait pas une priorité et il faut dès lors, en général, plus d'une année pour aboutir à une décision. Jusqu'à la réinscription, la personne concernée ne bénéficie d'aucun statut.
Ce problème résulte non pas d'une lacune de la législation, mais d'une pratique administrative qui est manifestement contraire à la législation. Il convient dès lors de rappeler aux communes la réglementation en la matière. S'il y a malgré tout radiation d'office, il faudra alors simplifier et rendre plus efficace la procédure de réinscription dans les registres afin de régler rapidement le problème.
Un cinquième et dernier problème est celui du rejoignant auquel on enlève ses papiers d'identité au cours d'un séjour à l'étranger.
Les femmes qui, à l'occasion d'un séjour dans le pays d'origine, sont abandonnées par leur partenaire ou répudiées unilatéralement, se retrouvent « larguées » à l'étranger sans titre de transport ni papiers d'identité.
Le droit au retour garantit à l'étranger que s'il reste absent moins d'un an, il peut revenir en Belgique et a droit au même statut administratif qu'auparavant. L'étranger qui prévoit que son absence du Royaume se prolongera au-delà du terme de validité de son titre de séjour peut en obtenir la prorogation ou le renouvellement anticipé. Il est donc absolument nécessaire de sensibiliser les rejoignants sur ce plan. Ils disposent de moyens juridiques pour préserver leur droit de séjour, mais, trop souvent, ils n'en sont pas informés.
Les rejoignants sont confrontés à un grave problème en raison du délai maximum d'un an prévu à l'article 19 de la loi sur les étrangers, délai après lequel l'étranger qui ne revient pas en Belgique et qui n'a pas informé l'administration communale de la prolongation de son absence perd son droit de séjour. Pour obtenir le rétablissement de leur statut de séjour, ils en sont réduits à demander l'autorisation pour « circonstances exceptionnelles » (article 9, alinéa 3, de la loi sur les étrangers), tel que prévu à l'article 19, alinéa 3, de la même loi. Il convient d'assouplir le délai prévu à l'article 19 de la loi sur les étrangers, notamment en prévoyant des possibilités suspensives pouvant être invoquées par l'intéressé depuis l'étranger (au poste consulaire ou diplomatique belge du pays concerné) ou au moment de son retour, à condition qu'il fournisse la preuve de la force majeure.
La procédure (d'autorisation), les conditions d'âge et les conditions de séjour, telles que prévues dans la circulaire du 5 février 1996 (Moniteur belge du 21 février 1996) relative aux conditions et aux cas dans lesquels un étranger, dont l'absence du Royaume est supérieure à un an, peut être autorisé à y revenir, sont dans la plupart des cas trop lourdes pour les rejoignants et doivent donc être adaptées, pour les raisons précitées.
C'est un problème qui pèse très lourdement sur la femme et qui, de surcroît, hypothèque les négociations entre la Belgique et le pays d'origine. Les ministères de la Justice et des Affaires étrangères doivent prévoir en la matière des solutions techniques s'inscrivant dans un cadre juridique (5). La culture juridique du pays d'origine pose souvent des problèmes parce qu'elle n'est pas compatible avec celle de la Belgique. Que l'on songe par exemple au statut juridique de la femme en droit marocain.
La perte de l'autorisation de séjour n'a rien à voir avec une quelconque « faute » du rejoignant concerné. Le seul critère utilisé est la question de savoir si les partenaires cohabitent effectivement. Si tel n'est pas le cas, pour quelque raison que ce soit, par exemple un décès, des maltraitances, la mise à la porte de fait, le droit à l'autorisation de séjour n'existe plus. Le motif justifiant le séjour n'existe plus et il n'y a plus de raison en principe d'accorder au rejoignant le droit de rester en Belgique.
Ce n'est que dans des circonstances déterminées, généralement définies dans des circulaires internes, que les rejoignants entrent encore en ligne de compte pour une autorisation de séjour. Le droit de séjour non autonome consacre ainsi une inégalité de pouvoir entre les partenaires. Il ne peut donc guère être question d'émancipation ou d'intégration au cours de cette période initiale en Belgique, en tout cas pas sans le consentement du partenaire.
Au niveau européen aussi, le problème du regroupement familial est connu.
Au sein du Conseil de l'Europe, le Comité des ministres a élaboré une recommandation sur le statut juridique des personnes admises au regroupement familial et, pour ce qui est de l'Union européenne, la Commission a présenté, le 21 janvier 2000, une proposition de directive relative au droit au regroupement familial. Après l'examen de celle-ci par le Parlement, la Commission a présenté, le 11 octobre 2000, une proposition modifiée [COM (2000) 624].
Toutes deux prévoient que le statut de séjour non autonome doit être adapté dans le sens d'une autorisation de séjour autonome au plus tard après quatre ans de résidence légale. Dans certains cas, les membres de la famille doivent déjà pouvoir demander plus tôt une autorisation de séjour autonome. En cas de décès ou de divorce, il n'est pas raisonnable d'expulser immédiatement les autres membres de la famille. Le fait qu'une personne n'ose pas demander le divorce en cas de maltraitance par son conjoint, par crainte de perdre son autorisation de séjour, pénaliserait doublement la victime.
Ces dispositions visent à protéger les femmes qui sont victimes de violence dans leur ménage et qui ne doivent pas être préjudiciées par le retrait de leur titre de séjour lorsqu'elles décident de quitter leur famille. Cette disposition peut également s'appliquer aux femmes devenues veuves, divorcées ou répudiées, qui, en raison des circonstances, ne seront pas acceptées dans le pays d'origine, et qui se trouveraient dans des conditions très difficiles si elles étaient obligées de rentrer au pays. C'est pourquoi les deux instruments juridiques précités prévoient que, dans ces cas, le membre de la famille qui réside légalement depuis au moins un an dans le pays du regroupant peut présenter une demande d'autorisation de séjour autonome qui doit être examinée dûment par les États membres et dans le cadre de laquelle l'intérêt des enfants éventuels sera une considération primordiale.
Ces développements sont, depuis des années, l'objet de controverses entre les divers États membres et deviennent au fil des ans de plus en plus restrictifs; ils n'offrent donc pas de solution à la problématique sous-jacente, ce qui est hautement regrettable.
| Meryem KAÇAR. |
Le Sénat,
A. eu égard à la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948;
B. eu égard à la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales;
C. eu égard à la Convention des Nations unies du 18 décembre 1979 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (Convention CEDAW);
D. eu égard aux recommandations générales du Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes (Comité CEDAW);
E. eu égard à l'article 7 de la Convention internationale relative aux droits de l'enfant, qui dispose que « ... L'enfant ... a dès (sa naissance) ... dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d'être élevé par eux »;
F. eu égard à la proposition de directive du Conseil de l'UE relative au droit au regroupement familial (6);
G. eu égard à la recommandation nº R (2002) du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur le statut juridique des personnes admises au regroupement familial;
H. eu égard à la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers;
I. eu égard à l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers;
J. eu égard à la circulaire du 5 février 1996 relative aux conditions et aux cas dans lesquels un étranger, dont l'absence du Royaume est supérieure à un an, peut être autorisé à y revenir;
K. eu égard au décret relatif à la politique flamande d'intégration (7) en ce qui concerne l'intégration, l'émancipation et l'autonomie des rejoignants. Le parcours d'intégration primaire permet aux personnes appartenant au groupe cible d'acquérir une plus grande autonomie. Par autonomie, on entend que ces personnes sont à même de développer elles-mêmes activement leur carrière de vie et qu'elles maîtrisent suffisamment le néerlandais pour ce faire.
Le parcours d'intégration secondaire vise à ce que les personnes du groupe cible participent pleinement à la société et leur permet de poursuivre un parcours complémentaire en vue de leur carrière de vie. Le programme de formation du parcours d'intégration primaire consiste en trois volets, à savoir l'orientation sociale (connaissance des droits et des devoirs, connaissance et compréhension de notre société et de ses valeurs de base, acquisition des compétences nécessaires pour être autonome), le néerlandais comme deuxième langue et l'orientation professionnelle. Il importe en effet que les rejoignants aient des cours de néerlandais.
Une connaissance de base du néerlandais est aussi une condition sine qua non pour participer à la vie publique et aide les rejoignants dans leur processus d'émancipation. Une condition préalable est toutefois l'organisation d'un accueil pour les enfants et d'une offre diversifiée. De nombreuses associations de femmes allochtones peuvent du reste marquer leur accord sur le parcours d'intégration obligatoire, parce que c'est la seule possibilité de développer une autonomie;
L. considérant que le statut de séjour non autonome aboutit à faire des femmes, surtout, contre leur volonté, des victimes de violences conjugales; que cette situation est radicalement contraire à l'obligation qu'ont les pouvoirs publics de protéger les femmes contre tous les préjugés, coutumes et pratiques qui ont pour effet de les inférioriser (article 5 de la Convention CEDAW et recommandations nºs 12 et 19 du Comité CEDAW);
M. considérant que des rejoignants se plaignent de ce qu'ils sont victimes du droit au regroupement familial parce que les problèmes d'adaptation qu'ils éprouvent après le regroupement donnent lieu à une confrontation inattendue entre les valeurs, les normes et les conceptions éducatives au sein du ménage (8), soit parce que l'entente est à ce point brouillée que la vie en commun devient impossible, soit parce que s'agissant d'un mariage arrangé, les intéressés ne se connaissaient pas assez bien;
N. eu égard aux conséquences négatives qu'auraient pour les enfants un (éventuel) divorce et un retour dans le pays d'origine, sans les enfants en question, du parent rejoignant;
O. considérant qu'une radiation d'office du registre des étrangers sur la déclaration unilatérale de l'un des partenaires est manifestement contraire à l'article 37, alinéa 2, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981;
P. considérant que, pour certains rejoignants se trouvant dans leur pays d'origine, il est impossible de revenir immédiatement en Belgique en raison du manque de titres de transport ou de papiers d'identité;
Q. considérant que les rejoignants, essentiellement les femmes, se trouvent souvent dans une situation difficile, qu'ils ont besoin d'être informés de leurs droits et de disposer éventuellement des coordonnées des organismes de défense d'intérêts, ce qui nécessite de renforcer l'autonomie de ces personnes au sein de la société;
R. considérant qu'un pourcentage important des rejoignants sont difficiles à contacter et qu'ils ne connaissent pas les initiatives qui existent sur le terrain,
Demande au gouvernement :
1. de faire réaliser une recherche sur les cas de divorce, de séparation, de décès, de violences ou d'autres situations particulièrement difficiles qui se produisent dans le cadre du regroupement familial et qui précarisent le statut de séjour du rejoignant;
2. de mettre réellement en pratique les solutions déjà prévues par la réglementation existante (article 9, alinéa 3, et article 19, alinéa 3, de la loi sur les étrangers; article 37, alinéa 2, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981) et de mettre fin aux pratiques qui enfreignent la réglementation existante;
3. de transposer dans la loi les directives internes de l'Office des étrangers;
4. de créer un cadre juridique permettant, sauf en cas de mariage de complaisance attesté, que dans certaines situations telles que le décès du regroupant, le divorce ou la séparation de fait des partenaires, des « circonstances indépendantes de la volonté » du rejoignant, des violences ou d'autres « circonstances particulièrement inacceptables », le rejoignant soit dispensé de son devoir de cohabitation avec le partenaire, sans préjudice pour son droit de séjour, et qu'il acquière donc un droit de séjour autonome. La décision relative à l'octroi ou au refus d'un droit de séjour autonome devrait tenir compte des critères suivants :
la situation (sociale) des rejoignants isolés dans le pays d'origine;
la mesure dans laquelle le rejoignant et ses enfants sont intégrés dans la société belge;
l'accueil acceptable qui leur serait réservé dans le pays d'origine;
la charge à assumer, par le rejoignant, d'enfants nés en Belgique;
le fait que le rejoignant suit une formation, ou
le fait démontrable d'avoir subi des violences (sexuelles) dans le cadre de la relation;
5. de mettre un terme au déclassement et à la discrimination existant entre les Belges et les rejoignants qui, à l'occasion d'un séjour dans leur pays d'origine, sont abandonnés par leur partenaire ou répudiés unilatéralement et auxquels on retire leurs papiers d'identité durant un séjour à l'étranger. Il convient à tout le moins d'assimiler le cas de ces personnes à celui des ressortissants belges qui perdent leurs papiers au cours d'un séjour à l'étranger;
6. d'assouplir le délai prévu à l'article 19 de la loi sur les étrangers, en prévoyant notamment des possibilités de suspension que l'intéressé puisse invoquer depuis l'étranger (au poste consulaire ou diplomatique belge du pays concerné) ou au moment de son retour, à condition de pouvoir fournir la preuve de la force majeure;
7. d'assouplir la procédure (d'autorisation), les conditions d'âge et les conditions de séjour prévues dans la circulaire du 5 février 1996 (Moniteur belge du 21 février 1996) relative aux conditions et aux cas dans lesquels un étranger, dont l'absence du Royaume est supérieure à un an, peut être autorisé à y revenir;
8. de se concerter avec le gouvernement flamand
afin que, dans le cadre de la politique d'intégration, les rejoignants bénéficient d'une attention particulière, qu'ils soient informés de leurs droits et de leurs devoirs et qu'ils soient éventuellement mis en contact avec des organisations allochtones qui défendent leurs intérêts;
afin que les rejoignants soient sensibilisés aux droits qui sont les leurs et à la préservation de leur statut de séjour; ils doivent savoir qu'ils ont la possibilité de limiter préalablement les risques qu'ils encourent dans leur pays d'origine.
20 mars 2003.
| Meryem KAÇAR. |
(1) Article 12bis de la loi du 15 décembre 1980 sur les étrangers.
(2) Cour d'arbitrage, nº 4/96, 9 janvier 1996, Moniteur belge du 27 février 1996.
(3) Le seul chiffre trouvé pour la Belgique est issu du rapport du colloque organisé le 14 mars 2002 par le Nederlandstalige Vrouwenraad sur le thème « Gezinshereniging ... Welke prijs betaalt de vrouw ? », dans lequel F. Simon déclare que, renseignements pris, seuls six cas de violence étaient connus en février 2002 par l'Office des étrangers. S'il y a peu de déclarations, c'est probablement parce que l'on ignore ce qui va se passer, qu'on s'attend à être expulsé, qu'on craint des répercussions de la part du partenaire ...
(4) Van Blokland, E., « De macht van de partner », Nemesis 2000, fascicule 4, 111.
(5) Technique du laissez-passer, normalement destinée aux Belges qui perdent leurs papiers d'identité. Le document autorise le retour aller simple en Belgique.
(6) COM (1999) 638, modifiée en proposition COM (2000) 624.
(7) Adopté le 19 février 2003.
(8) Foblets, M.-C. (rédaction), « Marokkaanse migrantenvrouwen in gezinsgeschillen : wat zijn passende juridische oplossingen ? », Anvers, Maklu, 1998, p. 249.