Sénat de Belgique

SESSION DE 2002-2003

13 FÉVRIER 2003

Projet de loi modifiant certains aspects de la législation relative à l'organisation et au fonctionnement de la section de législation du Conseil d'État

AMENDEMENTS

déposés après l'approbation du rapport

Nº 1 DE MM. VANDENBERGHE ET D'HOOGHE

Art. 13bis (nouveau)

Insérer un article 13bis (nouveau), rédigé comme suit :

« Art. 13bis. ­ L'article 569 du Code judiciaire est complété par un 34º, libellé comme suit :

« 34º des demandes en nullité fondées sur une violation de formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, ou sur un excès ou un détournement de pouvoir, formées contre les actes et règlements des diverses autorités administratives de même que contre les actes administratifs des assemblées législatives ou de leurs organes, y compris les services de médiation institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour d'arbitrage, ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice, en ce qui concerne les marchés publics et les membres de leur personnel, ainsi que des demandes de suspension y afférentes.

Disposition transitoire

La présente disposition entre en vigueur un an après l'entrée en vigueur de la modification de l'article 159 de la Constitution. »

Justification

Le système belge de protection juridique administrative est déparé par la distinction qu'il fait inutilement entre contentieux objectif et contentieux subjectif et qui aboutit à ce qu'un même litige puisse être porté devant deux juridictions différentes (une juridiction administrative et une juridiction judiciaire), selon la perspective dans laquelle on le définit. Cette distinction a aussi pour effet d'empêcher le Conseil d'État de statuer, dans le même arrêt, à la fois sur l'annulation d'un acte administratif et sur le dédommagement qui doit logiquement découler du comportement fautif de l'autorité.

Il va de soi qu'un tel dualisme n'est pas propice à la transparence de la protection juridique. Il contraint souvent les justiciables à intenter deux procédures en vue de protéger un seul et même bien juridique et a pour conséquence que des demandes imparfaitement formulées, bien qu'ayant tout leur sens, sont déclarées irrecevables sur la base de considérations purement théoriques.

Cela fait déjà des années que l'on proclame qu'il faut intégrer la protection juridique administrative dans les tribunaux ordinaires, mais ces annonces sont jusqu'ici restées sans suite. Une interprétation stricte de l'article 159 de la Constitution semble effectivement conduire à ce que les cours et tribunaux continuent de se voir interdire de statuer sur la conformité à la loi des arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'ils peuvent seulement décider de ne pas appliquer.

En conséquence, le présent amendement s'inscrit dans une double démarche : d'une part, il précise la volonté du législateur de réaliser vraiment à moyen terme l'intégration du contentieux administratif à la juridiction ordinaire et, d'autre part, il rattache cette ambition à une modification de l'article 159 de la Constitution destinée à lever toutes les objections de nature constitutionnelle.

Il importe de noter à cet égard que c'est délibérément que l'on a choisi de ne pas créer un tribunal administratif distinct, car cette solution soulèverait, sur le plan de l'introduction d'instance, des problèmes du même ordre que ceux auxquels le présent amendement entend porter remède.

La doctrine affiche également une préférence pour cette option. Dans son essai qui fait autorité en la matière (« Rechtsherstel door de Raad van State, Bruges, Die Keure, 2000, pp. 430 et suivantes) », le professeur Sabien Lust écrit :

« Uiteindelijk lijkt de integratie van de administratieve geschillenbeslechting in de rechterlijke macht door het oprichten van administratieve rechtbanken binnen deze rechterlijke macht en het ontnemen aan de Raad van State en aan de bestaande administratieve rechtscolleges van hun jurisdictionele bevoegdheden, de beste oplossing voor het probleem van de efficiëntie ervan. Als men de leemten van de administratieve rechtspraak enkel bekijkt vanuit het oogpunt van het rechtsherstel, zijn alle voorgestelde oplossingen weliswaar bevredigend.

De integratie komt echter ook tegemoet aan de andere gesignaleerde problemen, die dan meer betrekking hebben op de bestaande administratieve rechtscolleges met bijzondere bevoegdheden. Een dergelijk systeem is duidelijk en doorzichtig door zijn eenvoud, de eerbiediging van de beginselen van behoorlijke rechtsbedeling wordt er gewaarborgd en aan de top van het stelsel staat enkel het Hof van Cassatie, wat de rechtseenheid zeker ten goede komt. Dergelijk monistisch systeem is bovendien juridisch-technisch gemakkelijk te realiseren. [...]

Tegen dergelijk monistisch systeem worden nochtans ook bezwaren geuit. Doorgaans wijst men op het gebrek aan specialisatie van de gewone rechter. Een systeem van administratieve rechtbanken laat nochtans toe om ook binnen de rechterlijke macht een zeker specialisatie tot stand te brengen. De praktijk toont trouwens aan dat dit bezwaar eigenlijk niet terecht is. Een groot deel van het administratief contentieux wordt nu immers reeds voor de gewone rechter gevoerd. Deze schrikt er vaak niet voor terug en slaagt erin het bestuur tot naleving van het recht te dwingen.

Ook wordt de onaangepastheid van de procedure aangevoerd als argument tegen het monisme. Het administratieve contentieux zou een meer actieve rol van de rechter vereisen ­ een inquisitoire procedure dus ­ alleen al om de procesongelijkheid tussen de partijen te verzachten. Niets belet echter dat een aangepaste procedureregeling wordt ingevoerd voor het administratieve contentieux. Dat gebeurt trouwens reeds voor de arbeidsgerechten, die een belangrijk deel van het administratief contentieux oor hun rekening nemen, in het bijzonder het socialezekerheidscontentieux. Bovendien slaagt ook de burgerlijke rechter erin om via de gemeenrechtelijke, accusatoire procedure een adequate rechtsbescherming te bieden tegen de overheid.

Andere bezwaren zoals te hoge belasting van de rechtbanken, kosten van de procedure, traagheid van de rechtspraak enzovoort, zijn evenmin relevant. Het betreffen immers problemen die verbonden zijn aan de onvolmaaktheid van de organisatie van en de procedure voor de gewone rechtbanken. Zij mogen geen reden zijn om het administratief contentieux buiten de rechterlijke macht te houden, maar moeten integendeel een stimulans vormen om ook de gemeenrechtelijke procedure en de organisatie van de rechterlijke macht te verbeteren. »

Enfin, le présent amendement vise aussi à attirer l'attention sur un élément du fonctionnement et de l'organisation du Conseil d'État qui revêt une importance beaucoup plus fondamentale pour la plupart des intéressés, à savoir la protection juridique curative.