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28 JANVIER 2003
Le présent projet de loi a été déposé à la Chambre des représentants par le gouvernement le 11 novembre 2002 (doc. Chambre, nº 50-2131/001).
Ce projet de loi a été adopté en séance plénière de la Chambre des représentants le 16 janvier 2003 (doc. Chambre, nº 50-2131/010).
Le projet a été transmis au Sénat le 17 janvier 2003 (doc. Sénat, nº 2-1426/1) et a été discuté en commission de l'Intérieur et des Affaires administratives le 28 janvier 2003.
Le présent projet de loi vise à réformer l'organisation et le fonctionnement de la section de législation du Conseil d'État.
Il est le résultat d'une réflexion qui s'était ouverte depuis le début de l'année 2001 sur le fonctionnement de la section précitée de ce Haut Collège.
En effet, certains membres du gouvernement avaient exprimé leur préoccupation sur le dépassement et le non-respect des délais endéans lesquels la section de législation rendait ses avis.
Ils avaient constaté que le travail législatif est souvent retardé, d'une part, en raison du fait que le délai dans lequel un avis est demandé n'est pas respecté et, d'autre part, en raison du fait que les avis sont souvent trop rigoureux au niveau du respect des formalités prescrites.
Suite à ce constat, une concertation avec les représentants de cette Haute Juridiction administrative a été organisée afin de déceler les causes éventuelles dans les retards incriminés et de dégager des solutions à même d'améliorer l'organisation et le fonctionnement de la section de législation.
Le Conseil d'État avait insisté sur le manque d'effectifs auquel la section de législation était confrontée, ce qui l'empêchait de faire face efficacement à l'augmentation considérable des demandes d'avis qui lui sont soumises.
À la suite de ces discussions, le Conseil des ministres a décidé, en sa séance du 31 mai 2002 de charger la section de législation, en vertu de l'article 6 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, de la rédaction d'un avant-projet de loi concrétisant l'ensemble des décisions prises par ce groupe de travail.
Ce texte, dont certaines dispositions furent remaniées ou modifiées par le gouvernement, a été approuvé par le Conseil des ministres le 27 septembre 2002.
Le projet de loi concrétise par conséquent les options que le Conseil des ministres avait prises le 31 mai 2002 quant à la réforme de la section de législation. Il est le fruit d'un consensus qui a pour base les propositions formulées par le Conseil d'État.
Le projet à l'examen rencontre les préoccupations des gouvernements de région et tient compte plus particulièrement des observations du Haut Conseil susvisé.
Il vise également à une plus grande efficacité et à améliorer le fonctionnement de cette institution; il se donne en outre pour objectif de renforcer la sécurité juridique.
Les différentes mesures proposées portent sur le nombre de personnes affectées à la section de législation, sur l'organisation interne du Conseil d'État dans trois de ses différentes composantes, sur la procédure relative aux demandes d'avis et plus particulièrement aux demandes assorties d'un délai, et sur la portée des avis rendus par la section de législation.
L'ensemble de ces mesures permettra d'atteindre l'objectif de la réforme, à savoir permettre à la section de législation de rendre ses avis dans des délais plus prévisibles.
Le ministre retrace brièvement les grandes lignes de cette réforme.
1. Au niveau de la procédure des demandes d'avis en application de l'article 84, alinéa 1er, 1º (demandes d'avis dans le mois) et 2º (demandes d'avis dans les trois jours), des lois coordonnées sur le Conseil d'État, les aménagements souhaités par le gouvernement ont été apportés :
· pour les avis demandés dans le délai d'un mois, une délibération du gouvernement n'est plus nécessaire pour les solliciter; en outre, l'avis peut être limité à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique et des formalités préalables. Cette mesure prévue par le projet de loi va permettre non seulement de gagner du temps mais aussi d'intégrer les observations émises par le Conseil d'État avant de soumettre les textes en projet à l'approbation du Conseil des ministres. S'il subsiste un problème lors de la délibération dudit Conseil, une demande d'avis complémentaire est toujours possible;
· pour les avis demandés à bref délai, le délai de trois jours est porté à cinq jours ouvrables, la limitation de l'avis à l'examen des trois points que je viens d'énoncer, ne constituant jusqu'à présent qu'une faculté pour le Conseil d'État, devient dorénavant une obligation. Il va de soi que cet examen porte également sur la question de savoir si le texte concerné a pour objet une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution (application de l'article 2, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d'État);
· afin de maintenir une souplesse dans les relations entre le demandeur d'avis et le Conseil d'État, spécialement dans le cas de projets particulièrement complexes ou importants ou lorsque de nombreux projets doivent être examinés en même temps, le demandeur d'avis a la possibilité, avant l'expiration du délai, de proroger celui-ci; il est bien entendu que cette prorogation est une faculté qui relève de la seule appréciation du demandeur d'avis;
· pour les demandes d'avis assorties d'un délai, le non-respect éventuel des formalités prescrites (avis de l'Inspection des finances, accord préalable du ministre du Budget ou du ministre de la Fonction publique, consultation syndicale, etc.) ne fait pas obstacle à ce que l'avis soit donné dans le délai imparti; dans ce cas, le Conseil d'État mentionnera dans son avis les formalités qui restent à accomplir. Il ne s'agit donc pas de ne pas respecter les formalités administratives et budgétaires requises. Ces instruments sont à la disposition du gouvernement. Le fait de demander au Conseil d'État de rendre un avis alors que ces formalités ne sont pas encore accomplies, ne signifie pas qu'elles ne devront pas l'être. Le dispositif mis en place à ce sujet n'exonère donc pas le gouvernement de son obligation d'accomplir ces formalités. Il s'agit uniquement d'éviter de perdre du temps. En outre, il est expressément prévu que l'auditeur, lors de l'examen d'une demande d'avis dans le mois, signale immédiatement au fonctionnaire délégué ou au délégué du ministre les formalités qui, à son estime, restent à accomplir;
· si l'avis n'est pas communiqué dans le délai, éventuellement prorogé, le Conseil d'État est dessaisi lorsque la demande vise un projet d'arrêté réglementaire et il est ainsi passé outre à l'obligation de consultation de la section de législation sans que cela puisse constituer un motif d'excès de pouvoir.
Néanmoins, lorsque la demande d'avis porte sur un avant-projet de loi ou une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance ou sur un amendement à ces projets et propositions, la section de législation est tenue de communiquer dans le délai imparti ou dans le délai éventuellement prorogé par le demandeur d'avis, un avis portant sur les trois points que j'ai cités tout à l'heure.
Le ministre tient en outre à préciser que le projet de loi réaffirme le principe de l'obligation de consultation pour tous les projets d'arrêtés réglementaires.
Concrètement, ceci signifie que l'article 3 des lois coordonnées demeure inchangé. Le projet de loi, qui est soumis à vos délibérations, ne prévoit donc pas de réduire l'eventail des textes qui doivent être soumis au Conseil d'État, il touche simplement aux délais et à la teneur des avis. Le projet propose une formule équilibrée qui, d'une part, réduit les délais dans lesquels la section de législation du Conseil d'État rendra désormais ses avis, mais qui, d'autre part, ne fait nullement obstacle à ce qu'un avis soit donné à l'autorité.
Outre le respect des délais impartis ou éventuellement prorogés, la section de législation pourra centrer son avis sur ce qui intéresse et préoccupe vraiment l'auteur de la demande. Aussi bien pour les demandes d'avis dans les trente jours que pour les demandes d'avis dans les cinq jours ouvrables, il s'agit en l'occurrence de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique et des formalités préalables.
Le ministre estime indispensable d'utiliser de façon optimale l'expertise et les précieuses connaissances des membres du Conseil d'État et de leur permettre de se consacrer à l'essentiel. Le Conseil d'État sera ainsi en mesure de se focaliser sur les projets les plus importants et d'adresser au gouvernement les recommandations qui s'imposent.
Le projet de loi est aussi de nature à améliorer l'organisation du travail au sein de la section de législation.
Le ministre salue l'initiative de certains parlementaires qui ont suggéré de permettre au président d'une assemblée, lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance, de désigner un délégué à l'effet de donner au Conseil d'État toutes explications utiles sur la portée du texte déposé sur le bureau de cette assemblée. Le ministre a accepté de prévoir cette possibilité et le gouvernement a présenté un amendement en ce sens.
2. Au niveau de l'effectif du Conseil d'État, le projet de loi prévoit les modifications suivantes :
· l'auditorat, auquel entre huit et dix membres du Bureau de coordination sont tranférés, pour être affectés prioritairement aux activités de la section de législation;
· le Bureau de coordination, qui se voit réduit de quatorze à quatre unités, du fait du transfert de plusieurs de ses membres à l'auditorat;
· le greffe, où deux greffiers supplémentaires (1 francophone + 1 néerlandophone) sont prévus, afin de maintenir un équilibre linguistique et de pouvoir faire face à l'accroissement du volume d'activités de la section de législation.
Le ministre rappelle en outre que le gouvernement avait aussi prévu de majorer le nombre de conseillers d'État de deux unités, afin de permettre au premier président et au président de se consacrer davantage à leurs tâches d'organisation et de management.
Il a, à cet égard, accordé la priorité à une initiative parlementaire qui avait été prise dans le même sens par Mme Leduc et qui a abouti à la loi du 14 janvier 2003 modifiant l'article 69, premier tiret, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 (cette loi vient d'être publiée au Moniteur belge, en date du 23 janvier 2003).
Pour ce qui concerne les mesures portant sur l'organisation interne du Conseil d'État, le ministre insiste sur le fait que les crédits nécessaires ont été prévus lors de la confection du budget 2003, conformément à la volonté exprimée par le gouvernement à ce sujet.
La modification organisationnelle de ce Haut Conseil répond en outre à l'observation qui avait été formulée par cette institution, laquelle avait relevé que le manque d'effectifs auquel la section de législation était confrontée, pouvait être considéré comme l'une des causes principales l'empêchant de respecter les délais imposés par les lois coordonnées.
Enfin, le ministre précise que les formalités du contrôle administratif et budgétaire ont toutes été accomplies et que le texte à l'examen tient compte de la plupart des observations formulées par le Conseil d'État dans son avis du 23 octobre 2002.
M. Maertens déclare que son groupe appuie pleinement l'idée d'un fonctionnement plus efficace et plus efficient du Conseil d'État. Il souhaite cependant apporter certaines précisions. Dans l'exposé des motifs du projet (doc. Chambre, nº 50-2131/001, p. 4), le ministre déclare que les diverses mesures prévues portent notamment sur le contenu des avis rendus par la section de législation. De quelle manière le présent projet assure-t-il un meilleur encadrement du contenu des avis ?
Par ailleurs, il demande au ministre de réagir aux observations du service d'évaluation de la législation et du service juridique du Sénat (voir annexe). En particulier l'observation selon laquelle une partie de l'article 11 du projet doit faire l'objet d'une loi spéciale requiert une réponse circonstanciée. Le projet devra éventuellement être amendé. D'autre part, les services ont aussi indiqué une série d'améliorations techniques non négligeables à apporter au projet, notamment en ce qui concerne la mention du fonctionnaire délégué de chaque assemblée législative. Il craint que, si l'on ne tient pas compte de ces observations, les mesures prévues ne permettront pas d'accélérer et d'améliorer comme prévu le fonctionnement de la section de législation du Conseil d'État.
M. Dallemagne voudrait que le travail législatif se fasse de façon cohérente et consistante pour assurer un bon fonctionnement de nos institutions. Le Conseil d'État mérite certainement que le législateur s'intéresse aux difficultés qu'il rencontre dans son fonctionnement. Bien que le projet à l'examen soit sans doute basé sur de bonnes intentions, il ne résoudra certainement pas ces problèmes mais mettra à mal un des éléments de contrôle de l'exécutif. Le projet affaiblit cette fonction de contrôle et il s'inscrit dans une politique générale du présent gouvernement qui a pris toute une série de mesures menant à pallier les contrôles existants sur le pouvoir exécutif. Il pense notamment aux projets visant à abroger le Sénat ou à modifier l'article 195 de la Constitution. L'ensemble de ces dispositions risque de mener à terme à une instabilité de nos institutions et à une légèreté inacceptable du contrôle démocratique sur le gouvernement. Dans certains cas, le Conseil d'État pourra remettre son avis sans attendre les remarques de l'Inspection des finances ou l'avis du Comité de négociation syndicale. Cet exemple illustre l'orientation générale du projet qu'il ne peut, dès lors, soutenir.
Les remarques fondamentales retenues dans la note des services du Sénat nécessitent une réponse satisfaisante de la part du gouvernement. Particulièrement l'observation qu'une partie de l'article 11 du projet ne peut être adoptée qu'à une majorité spéciale demande une réponse judicieuse.
Le ministre de l'Intérieur répond comme suit à la remarque des services du Sénat relative à l'article 11 :
1. L'article 11 du projet de loi dispose :
« Dans l'article 16 de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation prévue à l'article 82 de la Constitution et modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d'État et dans l'article 32, § 6, alinéa 1er, et § 8, alinéa 1er, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles les mots « huit jours » sont remplacés par les mots « cinq jours ouvrables au sens de l'article 84, § 2, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État ». »
L'article 16 de la loi précitée du 6 avril 1995 dispose actuellement :
« Le président de l'assemblée saisie d'un projet ou d'une proposition de loi est tenu de demander l'avis de la section de législation du Conseil d'État, lorsque la demande écrite, déposée au greffe d'une des deux assemblées, en est formulée par douze membres au moins de la commission, porte exclusivement sur ce projet de loi, cette proposition de loi ou des amendements, adoptés lors d'un premier vote, à ce projet ou cette proposition de loi, et concerne un conflit de compétence dont la commission est saisie.
Le président peut demander que l'avis, en cas d'urgence, soit rendu dans un délai ne dépassant pas huit jours. »
L'article 32, § 6, alinéa 1er, et § 8, alinéa 1er, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles dispose actuellement :
« § 6. Le gouvernement, le Comité de concertation visé à l'article 31, un exécutif de communauté ou de région ou le Collège réuni peut demander à la section de législation du Conseil d'État, siégeant dans la composition prescrite par l'article 85bis des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, de donner dans un délai de huit jours un avis motivé sur le point de savoir si le conflit soumis au Comité de concertation en application des §§ 1er à 3 inclus est ou non exempt d'un conflit de compétence.
Lorsque, selon la section de législation, il y a conflit de compétence, la procédure devant le Comité de concertation est définitivement clôturée.
[...]
§ 8. Le Comité de coopération visé à l'article 43 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ou l'exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale peut demander à la section de législation du Conseil d'État, siégeant dans la composition prescrite par l'article 85bis des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, de donner dans un délai de huit jours un avis motivé sur le point de savoir si l'initiative prise par le Roi en vertu de l'article 45, alinéa 1er, de la loi précitée, ou par le Conseil des ministres en vertu de l'article 46, alinéa 1er, de la loi précitée est prise conformément à ces dispositions.
Lorsque, selon l'avis de la section de législation, l'initiative n'est pas conforme, selon le cas, à l'article 45 ou à l'article 46 de la loi précitée, la procédure prévue par ces articles est définitivement clôturée. »
L'article 32 figure dans la section 3 (« De la prévention et du règlement des conflits d'intérêt ») du chapitre II du titre II de la loi ordinaire précitée du 9 août 1980.
2. La question a été posée de savoir si, compte tenu de la disposition transitoire de l'article 143 de la Constitution, l'article 11 du projet de loi ne devait pas être adoptée à la majorité spéciale, prévue à l'article 4, dernier alinéa, de la Constitution.
Aux termes de l'article 143, §§ 2 et 3, et de la disposition transitoire de l'article 143 précité :
« § 2. Le Sénat se prononce, par voie d'avis motivé, sur les conflits d'intérêts entre les assemblées qui légifèrent par voie de loi, de décret ou de règle visée à l'article 134, dans les conditions et suivant les modalités qu'une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, détermine.
§ 3. Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, organise la procédure tendant à prévenir et à régler les conflits d'intérêts entre le gouvernement fédéral, les gouvernements de communauté et de région et le Collège réuni de la Commission communautaire commune.
Disposition transitoire
Pour ce qui concerne la prévention et le règlement des conflits d'intérêts, la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles reste d'application; elle ne peut toutefois être abrogée, complétée, modifiée ou remplacée que par les lois visées aux §§ 2 et 3. »
3. Comme l'énonce la note du 21 janvier du service d'évaluation de législation et du service des affaires juridiques du Sénat, il résulte de la disposition transitoire de l'article 143 de la Constitution que l'exigence d'une majorité spéciale « ne porte que sur les dispositions de la loi ordinaire [du 9 août 1980] qui ont trait à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts ».
Il y a lieu d'examiner en conséquence si l'article 11 du projet modifie des dispositions de loi ordinaire du 9 août 1980 qui ont cet objet.
4. À titre préalable, il y a lieu de rappeler que la procédure de droit commun d'adoption des lois est fixée, quant à la condition de majorité requise, par l'article 53 de la Constitution, qui dispose :
« Toute résolution est prise à la majorité absolue des suffrages, sauf ce qui sera établi par les règlements des Chambres à l'égard des élections et présentations.
En cas de partage des voix, la proposition mise en délibération est rejetée.
Aucune des deux Chambres ne peut prendre de résolution qu'autant que la majorité des membres se trouve réunie. »
Les autres dispositions de la Constitution qui requièrent d'autres conditions de majorité, notamment la majorité dite spéciale visée à l'article 4, dernier alinéa, constituent des exceptions par rapport à ces règles qui doivent, dès lors, recevoir une interprétation restrictive quant au champ d'application des matières soumises à ces conditions dérogatoires de majorité.
5. La première modification apportée par l'article 11 du projet concerne l'article 16 de la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation prévue à l'article 82 de la Constitution et modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d'État (1).
L'article 16 précité ne figure pas dans la loi ordinaire précitée du 9 août 1980 et ne concerne que les répartitions de compétences entre les deux Chambres fédérales et ne porte manifestement pas sur les conflits d'intérêts entre les assemblées qui légifèrent par la voie de loi, de décret ou de règle visée à l'article 134 ou entre les organes exécutifs de l'État, des communautés, des régions et de la Commission communautaire commune.
La modification de l'article 11 ne requiert donc pas l'adoption d'une loi spéciale.
6. La deuxième modification apportée par l'article 11 du projet concerne l'article 32, § 6, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles (2).
L'article 32, § 6, précité s'insère dans un dispositif qui organise les conflits d'intérêts visés par l'article 143 de la Constitution.
Compte tenu de l'interprétation restrictive qu'il faut donner aux textes qui requièrent une majorité autre que celle prévue par le droit commun de l'article 53 de la Constitution (3), il y a lieu toutefois d'examiner de manière plus précise si l'article 32, § 6, précité porte en lui-même sur un conflit d'intérêts.
On rappelle à cet égard que la circonstance qu'une disposition figure dans telle ou telle subdivision d'une loi n'est en soi pas pertinente et que l'intitulé d'une subdivision d'une loi est dépourvu de toute portée nominative. En conséquence, le fait que l'article 32 de la loi ordinaire du 9 août 1980 figure dans une section intitulée « De la prévention et du règlement des conflits d'intérêt » ne peut être retenu.
Conformément aux règles usuelles d'interprétation, c'est l'objet réel de la disposition qui doit être recherché.
Or, cette disposition n'attribue en aucune manière au Conseil d'État le soin d'examiner un conflit d'intérêts. Elle se borne au contraire à lui confier le soin de dire si un conflit soumis au Comité de concertation « est ou non exempt d'un conflit des compétences ». Ce n'est que sur l'éventualité de l'existence de ce dernier type de conflits que se penche la section de législation. Quelle que soit la réponse du Conseil d'État, sa mission s'arrête à ce constat. La procédure de prévention des conflits d'intérêts se poursuit ensuite devant le Comité de concertation, mais bien entendu dans l'intervention du Conseil d'État.
Ce faisant, le législateur a distingué sur le plan procédural les notions de conflits d'intérêt et de conflit de compétence. L'article 32, § 6, de la loi ordinaire du 9 août 1980 vise à s'assurer de ce que le conflit d'intérêts gardera son caractère subsidiaire par rapport aux conflits de compétence (4).
On ne peut donc considérer que l'article 32, § 6, de la loi ordinaire du 9 août 1980 porte à titre principal sur la prévention ou le règlement d'un conflit d'intérêts, même s'il vient se greffer de manière adjacente sur une procédure ayant ce caractère, laquelle se déroule en dehors de l'intervention du Conseil d'État. La modification consistant à remplacer le délai de huit jours par celui de cinq jours ouvrables ne requiert donc pas l'adoption d'une loi spéciale.
Il est vrai que si, en exécution de l'article 143, § 2 ou § 3, de la Constitution, ou même de la disposition transitoire de cet article 143, le législateur devait modifier le système même de la prévention ou du règlement des conflits d'intérêt et que cette réforme devait impliquer une abrogation ou une modification substantielle de l'article 32, § 6, quant à la consultation de la section de législation sur les points soulevés par cette dernière disposition, il y aurait lieu de considérer que cette abrogation ou cette modification serait liée d'une manière telle à la réforme dans son ensemble qu'elle pourrait être adoptée à la majorité spéciale, sans qu'il soit donc nécessaire de distraire cet aspect de la réforme dans une loi ordinaire. Tel n'est pas le cas en l'espèce, où l'article 11 du projet ne s'inscrit pas dans une réforme du système des conflits d'intérêts, mais uniquement dans une réforme du fonctionnement de la section de législation du Conseil d'État et ne concerne plus précisément qu'une modification mineure de computation des délais.
7. La troisième modification apportée par l'article 11 du projet concerne l'article 32, § 8, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles (5).
Outre les considérations qui viennent d'être émises, sous le nº 6, quant à l'interprétation restrictive de la disposition transitoire de l'article 143 de la Constitution, à la nécessité de rechercher l'objet réel de la disposition à interpréter et au caractère non pertinent du critère selon lequel la disposition en cause serait située dans telle ou telle subdivision d'une loi, il y a lieu d'observer que l'article 32, § 8, ne s'inscrit même pas dans une procédure de conflits d'intérêts au sens que lui reconnaît la disposition transitoire de l'article 143 précité de la Constitution.
L'article 32, § 8, précité se greffe sur les mécanismes de coopération prévus par les articles 45, alinéa 1er, et 46, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.
L'article 45 octroie au Roi le pouvoir de suspendre les ordonnances et les arrêtés de la Région de Bruxelles-Capitale dans des conditions énumérées par les autres alinéas de l'article. Le contrôle opéré par le Conseil d'État sur la base de l'article 32, § 8, ici en discussion, de la loi ordinaire du 9 août 1980 est un contrôle de conformité. En réalité, le Conseil d'État vérifie si les conditions d'exercice de la compétence que l'article 45 de la loi spéciale précitée du 12 janvier 1989 reconnaît à l'autorité fédérale sont bien réunies. On ne se trouve pas en présence d'un conflit d'intérêts au sens de l'article 143 de la Constitution.
L'article 46 de la loi spéciale précitée du 12 janvier 1989, en tant qu'il renvoie à l'article 45 de la même loi, nécessitait un contrôle de conformité identique quant aux conditions de son application. Pour les raisons qui viennent d'être exposées, ce contrôle ne peut donc être analysé comme un conflit d'intérêts au sens restreint qu'il y a lieu de donner à cette notion dans la disposition transitoire de l'article 143 de la Constitution, en tout cas en ce qui concerne l'exigibilité d'une majorité spéciale.
Pour le surplus, le législateur a décidé, par l'alinéa 2 de l'article 32, § 8, de la loi ordinaire du 9 août 1980, que les procédures visées par les articles 45 et 46 de la loi spéciale précitée du 12 janvier 1989 pouvaient être clôturées par un avis négatif du Conseil d'État. Il serait incohérent de considérer aujourd'hui que ce serait cette loi spéciale qui constituerait la base juridique de l'obligation de modifier l'article 32, § 8, à la majorité spéciale. Dans cette thèse, ce ne serait en tout état de cause pas l'article 143 de la Constitution qui fonderait l'obligation d'adopter la modification à la majorité spéciale.
8. Le ministre conclut que l'adaptation du délai dans lequel l'avis doit être rendu par le Conseil d'État en vertu des dispositions visées par l'article 11 du projet peuvent être adoptées par le législateur agissant à la majorité de droit commun prévue par l'article 53 de la Constitution.
M. Dallemagne n'est pas convaincu que le résultat escompté du projet renforce le contrôle démocratique que représente le Conseil d'État et il craint plutôt qu'on arrivera au résultat inverse. Il peut également s'imaginer, comme des avis doivent parfois être rendus dans des délais extrêmement courts, que « l'embouteillage » au Conseil d'État n'est pas entièrement dû au hasard. Il regrette que le gouvernement prenne ce type de risques.
L'article 1er est adopté par 7 voix et 1 abstention.
Les articles 2 à 14 sont adoptés chacun par 7 voix contre 1 voix.
L'ensemble du projet est adopté par 7 voix contre 1 voix.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Georges DALLEMAGNE. Paul WILLE. |
Anne-Marie LIZIN. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte du projet transmis
par la Chambre des représentants
(voir le doc. Chambre, nº 50-2131/009 2002-2003)
NOTE DES SERVICES
OBSERVATION GÉNÉRALE
L'article 11 modifie l'article 32 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette disposition ne peut toutefois être modifiée qu'à une majorité spéciale. Elle doit être supprimée du projet et être inscrite dans un projet ou une proposition de loi spéciale spécifique (pour plus de détails : voir l'observation particulière concernant l'article 11).
OBSERVATIONS PARTICULIÈRES
Article 2
Sur le plan légistique
À l'exception du texte du premier tiret, on récrit l'article dans son ensemble. Le premier tiret est toutefois numéroté. En outre, les modifications ne portent que sur les nombres figurant dans l'article.
Il serait beaucoup plus simple de remplacer l'article dans son ensemble ou de réaliser les diverses modifications de manière ponctuelle. Actuellement, on entremêle les deux techniques, ce qui rend les choses inutilement complexes.
Article 5
Quant au fond
1) Selon la réglementation actuelle, la demande d'avis émanant d'un ministre doit toujours mentionner le nom du délégué ou du fonctionnaire qui peut donner à la section de législation des explications utiles (article 3, § 1er, alinéa 1er).
La section de législation peut entendre le fonctionnaire délégué ou le représentant du ministre désigné dans la demande d'avis (article 82, alinéa 1er).
Le projet de loi vise à étendre cette réglementation aux demandes d'avis émanant du président d'une assemblée législative, mais il le fait de manière incomplète : il dispose, certes, que la section de législation peut entendre le délégué du président d'une assemblée législative ou lui poser des questions, mais il ne dit pas comment ni quand le délégué doit être désigné.
Comme elle le fait déjà pour ce qui est de la demande d'avis d'un ministre, la loi doit aussi disposer que la demande d'avis du président d'une assemblée législative peut mentionner le nom du délégué qui pourrait donner à la section de législation des explications utiles. Sinon, la section de législation ne saura en effet pas à qui elle peut adresser d'éventuelles questions.
Dans cette optique, le projet de loi peut compléter l'article 2, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État par ce qui suit :
« La demande d'avis peut mentionner le nom du délégué que le président désigne pour donner les explications utiles à la section de législation. »
2) Selon le texte projeté, la section de législation peut poser des questions au délégué du président d'une assemblée législative ou l'entendre « s'il s'agit d'une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance ».
Le projet ne comporte aucune disposition spécifique concernant les demandes d'avis émanant du président d'une assemblée législative concernant les amendements à des projets ou propositions de loi, de décret ou d'ordonnance. Il paraît utile que la section de législation puisse aussi adresser des questions relatives à ces demandes d'avis à un délégué du président.
3) En vertu du texte projeté, la section de législation peut poser des questions au « fonctionnaire délégué » ou au « représentant du ministre ».
Selon l'article 3, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la demande d'avis d'un ministre mentionne toutefois le nom d'un « délégué ou d'un fonctionnaire » auquel la section de législation peut demander les explications utiles.
À l'article 84ter en projet (article 9 du projet), il est toutefois question du « fonctionnaire délégué » ou du « délégué du ministre ».
Le texte néerlandais présente la même imperfection.
Sur le plan linguistique
Le texte néerlandais comporte de nombreuses fautes et est particulièrement obscur.
Si l'on tient compte de la proposition visant à compléter l'article 2 des lois coordonnées (voir ci-dessus), on pourrait formuler le texte français de l'article 82, alinéa 2, projeté des lois coordonnées de la manière suivante :
« Elle peut, pendant toute la procédure, poser des questions ou entendre soit le délégué ou le fonctionnaire visé à l'article 3, § 1er, premier alinéa, soit le délégué visé à l'article 2, § 1er, premier alinéa. »
Article 7
Article 84, § 1er
En application de cette disposition, l'autorité qui sollicite un avis peut demander que celui-ci lui soit communiqué dans un délai de trente jours ou de cinq jours ouvrables.
L'article dispose également que ce délai peut être prorogé à respectivement 45 jours et 8 jours ouvrables, dans les cas visés aux articles 85 et 85bis.
Pour la construction logique des lois coordonnées, il serait bon d'inscrire les règles relatives à la prorogation dans les articles 85 et 85bis, et non pas dans l'article 84. En effet, la prorogation n'a aucune influence sur l'ordre dans lequel les choses sont examinées. Qui plus est, la prorogation du délai est indépendante du fait que l'autorité qui saisit la section de législation sollicite un examen rapide de sa demande d'avis. Elle résulte de la décision de soumettre la demande à l'assemblée générale ou aux chambres réunies.
Article 84, § 2, alinéa 3
Il y a quatre manières possibles de communiquer l'avis : par la poste, par porteur, par télécopieur ou par courrier électronique. La communication par télécopieur ou par courrier électronique est confirmée par écrit. Quelles sont les implications de cette confirmation ? Faut-il confirmer qu'un avis a été rendu ou faut-il expédier ultérieurement l'avis lui-même par la poste ou par porteur ?
Article 84, § 3
Aux termes de l'article 84, § 3, alinéa 1er, première phrase, proposé, l'avis se borne à « cet » examen quand il est demandé dans un délai de cinq jours ouvrables.
Cela signifie-t-il que l'avis se borne à l'examen de la compétence de l'auteur de l'acte, du fondement juridique ainsi que de l'accomplissement des formalités prescrites, ou bien que la section de législation doit également examiner si le texte proposé concerne une matière visée à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78, de la Constitution ? Dans la seconde hypothèse, il serait préférable d'écrire : « Il se borne à cet examen dans le cas visé au § 1er, alinéa 1er, 2º, sans préjudice de l'article 2, § 1er, alinéa 2. »
En effet, l'article 2, § 1er, alinéa 2, a la forme d'une règle générale :
« Lorsque la demande d'avis concerne un projet ou une proposition de loi ou des amendements à ces projets ou propositions, la section de législation examine d'office si le texte concerné a pour objet des matières visées à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution. »
Pourtant, l'article 84, § 3, proposé, confirme explicitement que cette règle est applicable aux avis qui doivent être rendus dans les trente jours. Faut-il en déduire, a contrario, que la règle n'est pas applicable aux avis qui doivent être rendus dans les cinq jours ouvrables ?
Article 84, § 4, alinéa 1er
1) En application de l'article 84, § 4, alinéa 1er, la section de législation est tenue de communiquer, dans les délais visés au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º (à savoir, dans les trente jours ou dans les cinq jours ouvrables), ou dans un délai supplémentaire, un avis, « lorsque la demande d'avis porte sur un avant-projet ou une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance ou sur un amendement à un tel projet ou à une telle proposition ».
Cette disposition est formulée de manière trop large. L'objectif n'est évidement pas de faire en sorte que l'avis soit toujours communiqué dans des délais aussi brefs. L'objectif est sans aucun doute de prévoir que l'avis ne doit être communiqué dans d'aussi brefs délais que dans les cas visés au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º. Cette précision ne figure toutefois pas dans la disposition en projet et, du coup, elle a une portée générale et elle est également applicable aux demandes d'avis (ordinaires).
2) L'avis doit au moins porter sur « les trois points visés au § 3, alinéa 1er ». Aux termes du § 3, toutefois, l'avis doit porter au moins sur ces trois points, « outre l'application de l'article 2, § 1er, alinéa 2 ».
Soit il faut compléter l'article 84, § 4, alinéa 1er, en projet, soit il faut supprimer le mot « trois » in fine de la disposition.
Compte tenu de ces deux remarques, il faut reformuler l'article 84, § 4, alinéa 1er, comme suit :
« § 4. Lorsque la demande d'avis visée au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º, porte sur un avant-projet ou une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance ou sur un amendement à un tel projet ou à une telle proposition, la section de législation est tenue de communiquer, dans les délais visés au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º, ou dans un délai supplémentaire accordé par le demandeur d'avis avant l'expiration de ceux-ci, un avis portant au moins sur les points visés au § 3, alinéa 1er. »
Article 84, § 4, alinéa 2
Il convient de formuler en l'occurrence la même remarque que pour l'article 84, § 4, alinéa 1er (remarque nº 1). Il est question non pas de toutes les demandes d'avis portant sur un projet d'arrêté réglementaire, mais simplement des demandes d'avis à rendre à bref délai.
L'article 84, § 4, alinéa 2, doit être reformulé comme suit :
« § 4. Lorsque la demande d'avis visée au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º, porte sur un projet d'arrêté réglementaire et que la section de législation n'a pas communiqué d'avis dans les délais visés au § 1er, alinéa 1er, 1º et 2º, ou dans un délai supplémentaire accordé par le demandeur d'avis avant l'expiration de celui-ci, le Conseil d'État ... »
Article 9
1) L'article 84ter proposé ne mentionne pas le délégué du président de l'assemblée législative. Or, il se peut, bien évidemment, qu'une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance, ou un amendement à un projet ou à une proposition, ne remplisse pas une formalité prescrite. Dans ce cas, il serait utile que l'auditeur puisse en informer le délégué du président de l'assemblée législative. Il convient de compléter cet article en ce sens.
2) La disposition proposée mentionne « le fonctionnaire délégué ou le délégué du ministre ». À l'article 82, alinéa 2, proposé, il est toutefois question du « fonctionnaire délégué » ou du « représentant du ministre », alors qu'à l'actuel article 3, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, il est question du « délégué ou du fonctionnaire ».
3) Cet article crée une règle particulière pour les avis qui doivent être rendus dans un délai de 30 jours. Si l'auditeur constate, au cours de l'examen de pareille demande d'avis, qu'une formalité prescrite n'a pas été respectée, il doit le faire savoir immédiatement au fonctionnaire délégué ou au délégué.
Cette règle n'est pas applicable aux avis qui doivent être rendus dans un délai de cinq jours ouvrables. Ce choix soulève des questions. Si la règle était également applicable à ces avis, le gain de temps serait, certes, faible, mais pourrait tout de même s'avérer utile. Les matières en question sont en effet des matières très urgentes. Plus vite le demandeur d'avis sait que les formalités prescrites n'ont pas été accomplies, plus vite les corrections nécessaires seront apportées.
Article 11
Comme il a été dit dans l'observation générale, l'article 32 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles ne peut pas être modifié par une loi ordinaire.
La disposition transitoire contenue à l'article 143 de la Constitution prévoit en effet :
« Pour ce qui concerne la prévention et le règlement des conflits d'intérêts, la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles reste d'application; elle ne peut toutefois être abrogée, complétée, modifiée ou remplacée que par les lois visées aux §§ 2 et 3. »
Sur quoi porte donc la deuxième phrase de la disposition transitoire ? Sur la loi ordinaire du 9 août 1980 dans son ensemble ou uniquement sur les dispositions relatives aux conflits d'intérêts ? La formulation de la disposition transitoire n'est pas vraiment limpide sur ce point, mais on peut considérer qu'elle porte uniquement sur les dispositions de la loi ordinaire qui ont trait à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts. Le titre III de la loi ordinaire par exemple concerne l'emploi des langues au sein des ministères et des services des communautés et des régions.
L'on ne saurait invoquer la disposition transitoire de l'article 143 comme base constitutionnelle pour exiger aussi une majorité spéciale pour modifier ces dispositions. « Les lois visées aux §§ 2 et 3 », dont parle la disposition transitoire, concernent du reste uniquement les conflits d'intérêts, à l'exclusion de toutes les autres matières.
Les autres dispositions de la loi ordinaire peuvent dès lors toujours être modifiées par la voie d'une loi ordinaire. L'article 31bis, qui a trait aux conférences interministérielles, a été modifié par exemple par l'article 1er de la loi (ordinaire) du 5 mai 1993.
Les dispositions de la loi ordinaire relatives à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts n'ont été modifiées qu'à deux reprises depuis la révision de la Constitution du 5 mai 1993, et chaque fois au moyen d'une loi spéciale (lois spéciales des 16 juillet 1993 et 7 mai 1999).
Les travaux préparatoires de la révision de la Constitution de 1993 ne s'intéressent guère à la disposition transitoire de l'article 143.
Il a été décidé que les dispositions de la loi ordinaire du 9 août 1980 relatives à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts ne seraient plus modifiées qu'à la majorité spéciale, à l'instar de toute législation institutionnelle réglant les relations entre l'autorité fédérale et les entités fédérées (doc. Sénat, session extraordinaire, 1991-1992, 100-27/7º, p. 4).
La section de législation du Conseil d'État a déclaré, dans un avis sur la proposition de loi ordinaire visant à achever la structure fédérale de l'État, que la loi ordinaire du 9 août 1980 ne pourra plus, pour ce qui concerne la prévention et le règlement des conflits d'intérêts, être modifiée que par une loi spéciale (doc. Chambre, 1992-1993, nº 897/2, p. 166). L'article qui visait à modifier l'article 32 de la loi ordinaire a dès lors été retiré du projet pour être inséré dans le projet de loi spéciale.
Qu'est-ce que cela signifie concrètement pour l'article 32, §§ 6 et 8, de la loi ordinaire ?
a) Aux termes de l'article 32, § 6, un gouvernement ou le Comité de concertation peut demander à la section de législation du Conseil d'État de donner un avis motivé sur le point de savoir si le conflit soumis au Comité de concertation en application des §§ 1er à 3 inclus est ou non exempt d'un conflit de compétence. Lorsque, selon l'avis de la section de législation, il y a conflit de compétence, la procédure devant le Comité de concertation est définitivement clôturée.
« Le conflit soumis au Comité de concertation en application des §§ 1er à 3 inclus » est un conflit d'intérêts entre deux assemblées législatives ou entre deux gouvernements.
Il ne saurait dès lors guère y avoir de discussions concernant l'article 32, § 6 : l'article 32, § 6, traite bel et bien de la prévention et du règlement des conflits d'intérêts et ne peut être modifié que par une loi spéciale.
Le fait qu'il s'agisse en l'espèce d'une question de détail (remplacer le délai de « huit jours » par un délai de « cinq jours ouvrables ») est sans importance.
b) L'article 32, § 8, concerne le comité de coopération entre l'État fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale. Ce comité délibère des initiatives que peuvent prendre en commun l'État et la Région de Bruxelles-Capitale en vue de favoriser et de promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles.
L'article 45, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose que, en vue de préserver le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles, le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, suspendre les ordonnances du Conseil et les arrêtés du Gouvernement réglant les matières visées à l'article 6, § 1er, I, 1º (urbanisme et aménagement du territoire), et X (travaux publics et communications) de la loi spéciale du 8 août 1980.
Selon l'article 46, alinéa 1er, de la même loi spéciale, le Conseil des Ministres soumet au Comité de coopération, pour concertation, les mesures relatives aux matières visées a l'article 45, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989, que la Région de Bruxelles-Capitale devrait prendre, selon lui, en vue de développer le rôle international ou la fonction de capitale de Bruxelles.
L'article 32, § 8, de la loi ordinaire du 9 août 1980 habilite le Comité de coopération à demander à la section de législation du Conseil d'État de donner un avis motivé sur le point de savoir si l'initiative prise par le Roi en vertu de l'article 45, alinéa 1er, de la loi précitée, ou par le Conseil des ministres en vertu de l'article 46, alinéa 1er, de la loi précitée est prise conformément à ces dispositions.
Lorsque, selon l'avis de la section de législation, l'initiative n'est pas conforme, selon le cas, à l'article 45 ou à l'article 46 de la loi précitée, la procédure prévue par ces articles est définitivement clôturée.
L'article 32, § 8, est-il lui aussi une disposition concernant la prévention et le règlement des conflits d'intérêts ? Il vise en fait les conflits entre l'État et la Région de Bruxelles-Capitale lorsque l'État agit en vue de préserver le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles. L'on pourrait argumenter qu'il s'agit d'un conflit d'intérêts conflit entre les intérêts de l'État et ceux de la Région de Bruxelles-Capitale. L'État considère que la Région de Bruxelles-Capitale viole ses intérêts soit lorsqu'elle prend des mesures affectant le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles, soit précisément lorsqu'elle reste en défaut de prendre des mesures de promotion de ce rôle et de cette fonction de Bruxelles. Cela cadre avec la définition traditionnelle de la notion de conflit d'intérêts, c'est-à-dire une situation dans laquelle les intérêts de l'État, des Régions ou des Communautés peuvent être gravement lésés par l'action ou l'inaction d'un organe des différentes composantes de l'État (doc. Sénat, 1981-1982, nº 246/2, p. 25).
L'article 32, § 8, a été inséré par la loi du 16 juin 1989. Le gouvernement a déclaré à cette occasion que le but était de rassembler en un seul article toutes les dispositions relatives aux conflits d'intérêts (doc. Chambre, 1988-1989, nº 790/1). L'article 32, § 8, fait donc partie du titre II, chapitre II, section 3, de la loi ordinaire. Cette section 3 porte l'intitulé suivant : « De la prévention et du règlement des conflits d'intérêts ».
L'article 32, § 8, doit donc être considéré, lui aussi, comme une disposition relative à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts. Il s'ensuit qu'en vertu de la disposition transitoire de l'article 143 de la Constitution, cette disposition ne peut être modifiée non plus que par une loi spéciale.
Le Conseil d'État a d'ailleurs fait remarquer, dans son avis sur l'avant-projet de loi portant diverses réformes institutionnelles (doc. Chambre, 1988-1989, nº 790/1), qu'une procédure inscrite dans une loi ordinaire (ici l'article 32, § 8, de la loi ordinaire du 9 août 1980) ne peut mettre un terme à une procédure prescrite par une loi spéciale (article 45 et 46 de la loi spéciale du 12 janvier 1989).
Conclusion : L'article 32, § 6, alinéa 1er, et § 8, alinéa 1er, de la loi ordinaire du 9 août 1980 ne peut être modifié que par une loi spéciale.
Article 12
L'article 2 du projet fait passer le nombre de membres du bureau de coordination de quatorze à quatre.
Or, l'article 12 prévoit que « au minimum huit et au maximum dix » membres du bureau de coordination sont transférés à l'auditorat. Ne faut-il pas transférer de toute manière dix membres pour ramener leur nombre de quatorze à quatre ?
Article 14
Selon cet article, les articles 6 à 11 entrent en vigueur « dans le mois suivant la publication de la présente loi au Moniteur belge ».
Il s'agit d'un délai indéterminé, pouvant aller de 1 à 30 ou 31 jours. La date d'entrée en vigueur n'est donc pas fixée. Le texte néerlandais présente d'ailleurs le même défaut : « De artikelen 6 tot 11 treden in werking binnen de maand volgend op de publicatie van de wet in het Belgisch Staatsblad. »
Il s'impose d'adapter cet article afin qu'il prévoie soit que les articles 6 à 11 entrent en vigueur un mois après leur publication au Moniteur belge, soit que ces articles entrent en vigueur à une date fixée par le Roi, mais au plus tard un mois après la publication de la loi au Moniteur belge.
(1) Voyez plus haut, sous le nº 1, le texte actuel de l'article 16 précité.
(2) Voyez plus haut, sous le nº 1, le texte actuel de l'article 32, § 6, précité.
(3) Voyez plus haut, le nº 4.
(4) Sur ces questions, voyez notammen P. Tapie, « La prévention des conflits, les mécanismes de coopération et les conflits d'intérêt », in L'avènement des communautés et des régions, Bruxelles, 1990, p. 21. L'auteur note par exemple que « le conflit d'intérêts est en somme ce qui reste d'un conflit complexe lorsque la question de compétence est résolue » (ibidem, p. 22).
(5) Voyez plus haut, sous le nº 1, le texte actuel de l'article 32, § 8, précité.