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Belgische Senaat

Handelingen

DONDERDAG 24 OKTOBER 2002 - NAMIDDAGVERGADERING

(Vervolg)

Wetsontwerp houdende instemming met de Partnerschapsovereenkomst tussen de Leden van de Groep van Staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar Lidstaten, anderzijds, en met de Bijlagen I, II, III, IV, V en VI, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (Stuk 2-1268)

Algemene bespreking

De voorzitter. - Mevrouw de Bethune verwijst naar haar schriftelijk verslag.

Mme Marie-José Laloy (PS). - Signé le 23 juin 2000 dans la capitale du Bénin, l'accord de Cotonou succède à la Convention de Lomé IV. Cet accord marque un changement important dans la coopération entre l'Union européenne et les États d'Afrique, Caraïbes et Pacifique - ACP. Conclu pour vingt ans, il réunit les 77 états du groupe ACP et les 15 pays membres de l'Union européenne et sera révisé tous les cinq ans.

Le nouveau partenariat ACP-CE vise à créer un contexte plus propice au développement durable et à la réduction de la pauvreté, et à inverser les processus de marginalisation sociale, économique et technologique. Le dialogue politique entre la Communauté et chacun des États ou région partenaire jouera un rôle clé dans la nature et l'orientation des appuis communautaires. Pour nous socialistes, il est important de noter que l'accord se fonde sur le respects des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, ainsi que sur la bonne gouvernance. Une procédure spécifique de consultation et la prise de mesures adéquates ont été prévues dans les cas de violation des droits de l'homme et dans les cas graves de corruption.

Le partenariat encouragera une participation accrue de la société civile et des acteurs économiques et sociaux. Cette nouvelle dimension est de nature à contribuer aux processus démocratiques et à la transparence. Elle devrait assurer une meilleure viabilité des actions de coopération, à travers l'information et la consultation.

Avec un Fonds Européen de Développement doté de 13,8 milliards d'euros pour la période 2000-2005, la Communauté européenne appuiera les efforts des gouvernements des États ACP, en vue du rétablissement des équilibres macro-économiques, du développement du secteur privé, de l'amélioration de l'accès et de la qualité des services sociaux. L'intégration régionale au sein des États ACP constituera un axe important, en particulier en vue de l'intégration dans l'économie mondiale. La promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes sera systématiquement encouragée, dans ses aspects politiques, économiques et sociaux. La gestion durable de l'environnement et des ressources naturelles, qui constituent des enjeux importants dans de nombreux pays au niveau du développement local et de la gestion globale de la planète, sera intégrée et encouragée. Le régime de préférences commerciales accordé par la Communauté aux États ACP sera, à terme, remplacé par de nouveaux accords de partenariat économique basés sur l'abolition réciproque et progressive des entraves aux échanges commerciaux.

Voilà pour la présentation de cet accord ; passons maintenant à quelques considérations.

Le volet commercial de l'Accord de Cotonou vise à mettre en place, à partir de 2008, des Accords de partenariat économique - APE - entre l'Europe, d'une part, et les pays ACP regroupés au sein de blocs régionaux, d'autre part. Les APE tels qu'envisagés dans l'Accord de Cotonou ont suscité de nombreuses interrogations et critiques.

Tout d'abord, le jugement globalement négatif des préférences de Lomé qui a justifié en partie l'introduction d'un nouveau système commercial est pour le moins simpliste et hâtif, et masque certaines réalités. En effet, les préférences se sont révélées importantes pour certains secteurs d'activité - la viande bovine, les produits horticoles, les produits de la pêche, les produits textiles, par exemple - et pour certains pays qui ont su tirer profit - l'île Maurice, le Sénégal, la côte d'Ivoire.

Les protocoles qui concernaient la banane, le sucre, la viande bovine et le rhum ont permis aux producteurs ACP d'avoir un accès privilégié au marché européen pour ces produits sensibles à la politique agricole commune. Pour la viande et le sucre, les exportateurs ACP ont également pu bénéficier des prix intérieurs européens, supérieurs aux prix mondiaux. La perte de ces préférences devrait donc être préjudiciable pour les pays qui en dépendaient fortement.

Ensuite, les APE prévoient la mise en place de zones de libre échange, ce qui implique, à terme, l'ouverture totale des marchés ACP aux produits européens. Cette mise en concurrence risque d'avoir des effets très négatifs pour les agriculteurs des pays ACP, compte tenu de leur faible niveau de productivité et des contraintes internes auxquelles ils font face, à savoir leurs infrastructures ainsi que l'instabilité économique et politique.

La concurrence des produits européens sera d'autant plus redoutable que ces produits continueront à bénéficier de soutiens élevés dans le cadre de la PAC. Il n'est pas certain que les échéances lointaines fixées à 2020 par l'Accord de Cotonou suffisent à adapter les structures de production des ACP à cette concurrence.

Enfin, dernier élément d'interrogation : l'Union européenne, avec l'initiative « Tout sauf les armes », accorde déjà aux pays les moins avancés - PMA - un accès totalement libre et non réciproque à son marché pour les produits originaires de ces pays. Les PMA n'ont donc aucun intérêt à signer des APE, puisqu'ils seraient obligés, dans ce cas, d'ouvrir leurs marchés aux produits européens, sans rien gagner de plus. Par contre, les pays ACP non-PMA ont tout intérêt à signer des APE, puisque les conditions d'accès de leurs produits au marché européen pourraient se dégrader s'ils ne signent pas. Ces divergences d'intérêt sont une menace pour les processus d'intégration régionale que l'Accord de Cotonou veut pourtant renforcer.

La Belgique doit néanmoins marquer son soutien en ratifiant ce projet de loi. C'est ce que va faire notre groupe, en votant à l'unanimité pour la ratification de l'Accord de Cotonou.

Mme Magdeleine Willame-Boonen (CDH). - Je regrette que le ministre des Affaires étrangères ne soit pas présent à l'occasion de cette discussion des accords de Cotonou, qui ne sont certainement pas anodins.

Il n'est pas dans mon propos de me lancer dans un commentaire approfondi de ces accords ni de vous infliger une glose savante de ce texte.

En revanche, je désire m'attarder sur un constat de portée générale, qui nous permettra de mieux saisir toute la réalité et les enjeux de la coopération entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Pour ce faire, je voudrais revenir à un ouvrage qui, à l'époque de sa parution, avait suscité un grand intérêt et qui, aujourd'hui encore, continue à faire date. Cet ouvrage, publié au lendemain de la vague d'indépendance, est intitulé L'Afrique noire est mal partie. Son auteur, René Dumont, était un ingénieur agronome français de grande renommée qu'on qualifierait aujourd'hui d'altermondiste.

Pour mieux situer le personnage, je rappelle que René Dumont fut candidat écologiste aux élections présidentielles françaises de 1974. Il avait sillonné l'Afrique, visité tous les nouveaux États, discuté avec les techniciens, parlé avec les gouvernements. Il avait également conseillé Léopold Sédar Senghor.

Dans L'Afrique est mal partie, il nous livre un point de vue qui se nourrit à la fois de ses connaissances théoriques et de son expérience du terrain. J'ai relevé dans ce livre un constat très intéressant pour notre débat : « la nécessaire coopération européenne et mondiale, si elle est associée aux efforts africains, pourrait redresser très vite la situation, vaincre le sous-développement et faire mentir le titre de ce livre. »

L'auteur émet donc une hypothèse. Si le départ est insatisfaisant pour la plupart des États africains, on peut retenir qu'une coopération internationale - notamment une coopération européenne - venant dynamiser les facteurs internes de développement, est en mesure de générer une évolution positive du continent africain.

Si l'hypothèse de l'utilité du caractère incontournable de la coopération est retenue par Dumont, celui-ci dénombre cependant trois conditions qui ne sont pas encore remplies pour amorcer la marche vers le développement.

Premier point : l'essor de l'agriculture doit être encouragé. C'est le corollaire et l'indispensable adjuvant à l'industrialisation. On va à l'échec si cette condition n'est pas remplie. Or, le développement agricole n'est pas garanti dans la plupart des États.

Deuxième point : la principale « industrie » des nouveaux États indépendants d'Afrique noire est l'administration, un corps improductif qui absorbe jusqu'à 60% des recettes budgétaires. Cette administration est mal formée et peu concernée par les véritables enjeux du développement. Aussi longtemps que la machine étatique sera aussi lourde, aussi inadaptée et peu engagée dans le développement, on aura de sérieux problèmes de développement, estime Dumont.

Troisième point : il y a un manque de foi et d'énergie flagrant parmi les élites africaines. René Dumont souligne que la corruption est un obstacle majeur au développement. Il a des mots très sévères : « Autos et piscines privées, vestes et cravates, Racine et Shakespeare, budget de l'armement croissant deux fois plus vite que le produit intérieur brut, bureaucratie parasitaire et prétentieuse ; voilà les principaux obstacles internes au développement africain ».

C'est une condamnation rude, mais l'auteur s'empresse aussitôt d'ajouter un commentaire en forme de torts partagés : « Le moment est venu, pour l'Afrique, d'organiser sa nécessaire révolte contre nos structures de domination économique, notre invasion culturelle, notre mode de production ».

Voilà donc le constat que dresse cet ingénieur agronome français. L'Afrique noire est mal partie, mais la coopération peut permettre de renverser la situation.

Ce diagnostic a été posé en 1962.

Aujourd'hui, quarante ans plus tard, nous pouvons objectivement nous demander si le titre du livre n'est pas toujours d'actualité. La situation en Afrique noire n'est pas meilleure qu'elle ne l'était au milieu des années soixante ; elle a même empiré à certains égards et dans beaucoup de pays.

En dépit de la coopération européenne qui a duré plus de quatre décennies et des coopérations bilatérales et multilatérales de toutes les agences de l'ONU qui se sont penchées sur le cas du continent africain, en dépit de toutes les conférences internationales où l'on n'a cessé de répéter qu'éradiquer la pauvreté en Afrique était une priorité absolue, bref, malgré tous ces engagements, malgré toutes ces formes de coopération, le constat que l'on peut faire est celui que l'Afrique noire, qui était mal partie voici quarante ans, n'est pas mieux lotie aujourd'hui.

S'il fallait encore se convaincre de la vérité de ce constat, il suffirait de considérer la répartition géographique des pays les moins avancés (PMA). Parmi les 49 pays les moins avancés recensés par l'ONU, 39 sont des pays ACP et parmi ces derniers, 35 sont des pays d'Afrique sub-saharienne.

Si l'on se place maintenant d'un point de vue strictement européen, force est de constater que le bilan du régime de préférences non réciproques instauré à Lomé a été globalement décevant.

En effet, les différentes conventions de Lomé n'ont pas empêché la marginalisation des pays ACP dans le commerce mondial. Nonobstant l'élargissement du groupe ACP de 71 à 77 pays, la part de leurs exportations sur le marché mondial est passée de 3% au début des années 70 à 1,5% aujourd'hui. Cette marginalisation se manifeste aussi sur le marché européen, malgré l'accès préférentiel dont bénéficient les pays de la zone ACP.

Le régime de Lomé n'a pas non plus permis de favoriser la diversification des productions exportées. Dans beaucoup de pays, la part des exportations de produits agricoles dépasse encore le niveau de 50% des exportations totales, et ces exportations sont souvent concentrées sur un petit nombre de produits.

Ce constat d'inefficacité et la contrainte de conformité avec l'OMC, laquelle n'autorise pas les relations commerciales à la fois discriminatoires et non réciproques, expliquent et justifient la profonde réforme du régime commercial de Lomé que l'Europe et les ACP ont négociée à Cotonou et dont nous discutons aujourd'hui.

Que faut-il attendre de ces nouveaux accords pour que les décennies à venir soient moins décevantes que les précédentes ? Comment faut-il agir pour que se concrétise enfin l'analyse de René Dumont, selon laquelle la coopération européenne, alliée aux efforts africains, constitue la clé qui permettra de vaincre le sous-développement ?

À mon sens, il faut d'abord veiller à ce que les crédits de coopération soient utilisés de manière efficace, c'est-à-dire d'une manière qui permette de répondre aux besoins et d'organiser l'avenir.

Or, aujourd'hui, ce n'est pas le cas. À l'occasion de la signature des accords de Cotonou, les représentants européens et ACP ont discuté comme des marchands de tapis du montant global de la coopération au développement pour les cinq années à venir. Ils ont fini par se mettre d'accord sur la somme de 13,5 milliards d'euros.

Dans le même temps, on a constaté que les crédits des précédents fonds européens de développement (FED) accusaient un montant cumulé d'environ 10 milliards d'euros inutilisés parce que la procédure européenne est trop lourde et parce que la plupart des États ACP, pour cause d'instabilité ou de guerre, se sont trouvés dans l'incapacité de présenter des projets de partenariat permettant de mobiliser ces crédits.

Avant toute chose, il importe que le système de coopération soit en mesure d'utiliser, dans les délais prévus, la totalité des sommes mises à sa disposition. Le même raisonnement vaut pour la coopération belge. À quoi sert-il d'annoncer des hausses substantielles du budget du secrétariat d'État à la Coopération au Développement lorsque l'on constate qu'au 16 octobre de cette année, un tiers de l'enveloppe budgétaire 2002 accordée à ce département, restait inutilisé.

Pour revenir au sujet de notre débat, il faut néanmoins reconnaître que les nouvelles méthodes de gestion du partenariat, contenues dans les accords de Cotonou, ont le mérite d'aborder le problème de l'utilisation optimale des fonds : programmation liée aux résultats, diversification des acteurs, rénovation des méthodes de gestion, rationalisation. Ce sont incontestablement de très bonnes intentions qui sont consignées dans le texte. Il convient maintenant de les concrétiser sur le terrain et de vérifier de façon très technique si ces dispositions sont effectivement mises en oeuvre.

Rappelons, en effet, que les accords de Cotonou ne sont pas, à proprement parler, des accords mais rien de plus qu'un protocole d'accord dans lequel on fixe simplement les principes des prochaines négociations, on arrête un calendrier et on réitère la volonté des participants de parvenir à un accord définitif baptisé accord de partenariat économique (APE).

Au-delà de la question des crédits, il importe également de veiller à ce que les partenaires européens soient compétents et décidés à fournir tous les efforts nécessaires en vue du développement des pays concernés. Idéalement, nous ne devrions traiter qu'avec des gouvernements représentatifs et démocratiques.

Ici encore, les accords de Cotonou marquent un certain progrès. Ils prévoient que la coopération peut être suspendue avec un pays, en cas de violation des droits de l'homme. Les accords font également de la bonne gestion des affaires publiques, un élément fondamental.

Enfin, les accords comportent des dispositions novatrices destinées à accroître la participation de la société civile et des acteurs économiques et sociaux. Tout cela est fort bien, fort beau et magnifique. Mais, encore une fois, les modalités de mise en oeuvre doivent encore être largement définies. La vigilance reste donc de mise.

Plus radicale est la réforme du régime commercial. Les accords de Lomé tenaient compte des différences de niveau de développement et se traduisaient par des préférences commerciales non réciproques au profit des pays ACP.

Aujourd'hui, pratiquement tous les produits ACP qui entrent sur le marché européen sont exemptés de droits de douane alors que les pays ACP ne doivent pas offrir les mêmes avantages aux pays européens. Le régime de Cotonou vise, au contraire, à instaurer des accords de libre-échange entre l'Union européenne et des blocs régionaux ACP. À terme, cela implique l'ouverture totale des marchés des pays ACP aux pays européens.

Cette mise en concurrence risque d'avoir des effets très négatifs pour les agriculteurs des pays ACP, compte tenu de leur faible niveau de productivité et des contraintes internes auxquels ils font face, notamment les problèmes d'infrastructure ou l'instabilité économique et politique. À cela, il faut ajouter que la concurrence des produits européens sera d'autant plus redoutable qu'ils continueront à bénéficier de soutien dans le cadre de la PAC.

Les implications fiscales des accords de Cotonou risquent également d'être considérables pour des pays ACP dont plus de 20% des recettes publiques proviennent des recettes douanières.

Tout ceci constitue un sujet réel d'inquiétude.

Un dernier élément d'interrogation subsiste. L'Union européenne, avec l'initiative « tout sauf les armes », accorde déjà aux produits provenant des PMA un accès totalement libre et non réciproque à son marché. Les PMA n'ont donc aucun intérêt à signer des accords de partenariat économique puisque cela les obligerait à ouvrir leur marché aux produits européens sans qu'ils n'y gagnent le moindre avantage supplémentaire.

Les pays ACP non PMA ont, par contre, tout intérêt à signer des accords de partenariat économique dans la mesure où ils risquent de perdre les conditions de libre accès de leurs produits au marché européen, dont ils bénéficiaient jusqu'aux accords de Lomé. Ces divergences d'intérêts sont une menace pour les processus d'intégration régionale que l'accord de Cotonou a pourtant pour objectif de renforcer.

Pourquoi dès lors ne pas accorder le régime « tout sauf les armes » à tous les pays ACP ? Ce faisant, on supprimerait la discrimination entre les PMA et les autres au sein de l'ensemble ACP. De plus, on éviterait ainsi que l'ouverture des économies ACP aux importations européennes ne remette en cause un certain nombre de secteurs « non compétitifs internationalement » mais essentiels au développement économique local : industries naissantes, secteur vivriers, etc.

La Belgique pourrait défendre une telle position au sein des instances européennes. Ce serait sans conteste un beau combat.

Pour conclure, je dirais que la ratification des accords de Cotonou, que nous appelons tous de nos voeux, ne doit en aucun cas signifier la fin de notre implication parlementaire en la matière. Les négociations en vue de la conclusion des accords de partenariat économique viennent à peine de débuter. Ces négociations constituent la partie essentielle des accords de Cotonou. Il est indispensable d'en suivre les évolutions. C'est pourquoi j'appelle le gouvernement à tenir régulièrement informé le Parlement de l'état d'avancement de ces négociations qui me semblent essentielles pour certains pays, dont les pays d'Afrique.

Je voudrais souligner à quel point nous considérons que ce débat est essentiel. Je m'étonne dès lors que certains groupes politiques, en principe concernés par le sujet, ne semblent pas vouloir s'en occuper aujourd'hui.

M. Antoine Duquesne, ministre de l'Intérieur. - Le gouvernement suit cela avec beaucoup d'attention. Nous nous réjouissons que cette convention puisse enfin être ratifiée. Nous étions le dernier État membre de l'Union à ne pas l'avoir fait alors que deux tiers des pays ACP l'ont déjà ratifiée. De cette ratification dépend la mise en oeuvre de la convention.

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