2-222 | 2-222 |
De heer Jan Steverlynck (CD&V), rapporteur. - De twee wetsontwerpen die vandaag besproken worden, maken een hervorming van het toezicht op de financiële sector mogelijk.
De ontwerpen werden in aanwezigheid van de minister van Financiën besproken in de commissie voor de Financiën en voor de Economische aangelegenheden op 10, 16 en 17 juli.
In zijn toelichting benadrukte de minister dat een antwoord moest gevonden worden op de nieuwe uitdagingen die het gevolg zijn van de voortdurende evolutie van de organisatie van de Belgische financiële sectoren, en dat bijgevolg ook het openbaar beroep op het spaarwezen beter moest worden beschermd om het vertrouwen van de investeerders te kunnen behouden.
De bedoeling van de hervorming is een volledige en autonome toezichtsstructuur voor de financiële sector te creëren. Dit past trouwens in een Europese aanpak.
De hervorming van het toezicht op de financiële sectoren berust op vier krachtlijnen: de herschikking van bevoegdheden tussen de overheden belast met verschillende aspecten van de controle van de markten en de verschillende financiële dienstverleners, de wijziging van het beslissingsproces bij de prudentiële controle-autoriteiten, de organisatie van de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen de beslissingen van de CBF en de CDV en de institutionele toenadering tussen de centrale bank en de andere nationale instellingen die de prudentiële controle uitoefenen.
Deze institutionele toenadering vereist niet noodzakelijk dat de prudentiële en monetaire functies in één enkele juridische entiteit moeten worden ondergebracht. Daar ligt juist het belang en de toegevoegde waarde van een zogenaamd overkoepelend systeem, dat werkelijke synergieën tot stand kan brengen en moet leiden tot een vereenvoudiging van de besluitvorming van de verschillende prudentiële controle-overheden.
Het is trouwens de bedoeling, aldus de minister, met deze wijzigingen een meer collegiaal systeem voor de toezichtsorganen in te voeren en tegelijkertijd de noodzakelijke expertise op te bouwen.
Voorts bestaat de mogelijkheid om op termijn tot een daadwerkelijke fusie van de diverse prudentiële controle-overheden te komen. Deze volmacht, die met een amendement in de Kamer werd ingevoegd, verstrijkt op 30 juni 2003.
De bescherming van de consument van financiële diensten zal met dit wetsontwerp worden verbeterd.
Voorts wordt de organisatie van de verhaalmiddelen tegen beslissingen van de CBF en de CDV diepgaand gewijzigd. De Raad van State is voortaan bevoegd voor beroepen die veeleer te maken hebben met de administratieve controle en die tot nog toe aan de ministers van Financiën en Economie werden gericht. De regering heeft er ook voor gekozen de geschillendossiers met betrekking tot sommige materies binnen de controleopdrachten van de CBF en de CDV aan één enkele beroepsinstantie toe te vertrouwen, namelijk aan het Hof van beroep van Brussel.
In de Kamer werd een grondige discussie gevoerd over deze wetsontwerpen en werden hoorzittingen georganiseerd. De discussie in de Senaatscommissie beperkte zich dan ook tot enkele punten.
Ten eerste kwam de problematiek van de rol van de Nationale Bank in de controle- en toezichtsorganen aan bod. De heer Roelants du Vivier uitte zijn bekommernis over de bijzondere positie van de NBB, die zelf een beursgenoteerde onderneming is, en haar betrokkenheid bij de controle van andere beursgenoteerde ondernemingen. Dreigt hier geen risico van belangenvermenging? De minister beklemtoonde dat met dit ontwerp een duidelijke regeling wordt ingevoerd. Niet alleen zetelen de vertegenwoordigers van de NBB in het directiecomité van de CBF ten persoonlijken titel, maar is er nu ook een regeling ingeval van belangenconflicten.
Vervolgens stelden de collega's Roelants du Vivier en Van Quickenborne vragen over het bijzonder statuut en het juridische kader van de NBB en de positie van haar minderheidsaandeelhouders. De minister antwoordde dat hij als vertegenwoordiger van de meerderheidsaandeelhouder, zijnde de Staat, maar ook als behoeder van de monetaire politiek en de prudentiële controle, de rechten van de minderheidsaandeelhouders ten volle respecteert, doch dat hij minder respect heeft voor de speculanten die door gerechtelijke acties de koers van hun aandelen willen doen stijgen.
Een andere vraag van collega Van Quickenborne had betrekking op het misbruik van voorkennis. De minister antwoordde dat misbruik bestraft zal worden met strafsancties en met administratieve sancties. Een pijnpunt blijft evenwel de bewijsvoering.
Collega Morael wees op de resolutie betreffende de verscherping van het prudentieel toezicht en van de controle op de interbancaire rekeningen die de Kamer naar aanleiding van de bespreking van deze wetsontwerpen heeft aangenomen. Hij verwees daarbij naar de bespreking in de commissie van de Senaat van zijn voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met een onderzoek naar het gebruik van rekeningen door clearing- en financiële routingmaatschappijen met het oog op belastingontduiking of witwasserij, waarbij beslist werd een aantal hoorzittingen over deze problematiek te organiseren. Hij vroeg zich af of het voorliggende wetsontwerp bepalingen bevat met het oog op de controle van dit soort ondernemingen. De minister bevestigde dat het wetsontwerp in een verbetering van het wettelijk controlekader voorziet en dat daaronder ook de clearing- en financiële routingvennootschappen vallen. De minister zal vóór het einde van dit jaar een wetsontwerp bij het parlement indienen om de richtlijn op het witwassen om te zetten.
In de commissie werden geen amendementen ingediend. Beide wetsontwerpen werden in hun geheel éénparig aangenomen door de tien aanwezige leden.
Aansluitend bij het verslag wil ik kort de houding van de CD&V-fractie weergeven.
CD&V is er van overtuigd dat beide wetsontwerpen het financieel toezicht efficiënter en performanter zullen maken. Ook wij zijn voorstander van een gestructureerde vorm van samenwerking tussen de verschillende prudentiële controle-overheden. In de Kamer werden heel wat amendementen goedgekeurd waaraan CD&V heeft meegewerkt. Onze fractie zal deze ontwerpen dan ook goedkeuren.
De heer Vincent Van Quickenborne (VU-ID). - Het zal de minister niet verwonderen dat de VLD-fractie de twee wetsontwerpen betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten ten volle steunt. In de huidige versnelde ontwikkeling van fusies en concentraties van financiële markten en diensten is het belangrijk dat er geharmoniseerde basisregels komen inzake het financieel toezicht. De wijziging is ingrijpend; het bestaande systeem van de Bankcommissie dateert immers al van 1935.
Ondanks onze steun, wens ik toch enkel kritische bedenkingen te formuleren, die trouwens reeds gedeeltelijk in de commissie voor de Financiën en voor de Economische Aangelegenheden werden geformuleerd.
Ten eerste betreur ik dat niet van de gelegenheid gebruik is gemaakt om het systeem van het financieel toezicht veel grondiger te herstructureren. In plaats van de structuren te vereenvoudigen en bepaalde onderdelen af te schaffen, komen er nieuwe organisaties en koepels bij, die hopelijk coördinerend zullen optreden, maar elkaar mogelijk voor de voeten zullen lopen. Uiteraard voorziet het wetsontwerp in de mogelijkheid om verdere stappen te doen voor zover die worden gedaan vóór 30 juni 2003. De VLD-fractie zou dergelijke stappen ten volle steunen, maar twijfelt eraan of de vele mandaten die met deze organisaties gemoeid zijn, dergelijke stappen niet in de weg zullen staan.
Een tweede punt van kritiek betreft het misbruik van voorkennis. In de commissie heb ik erop gewezen dat dit een pijnpunt is in onze financiële wetgeving. Ik heb de verslagen van de debatten in de Kamer er nog eens op nagelezen. Ik heb de indruk dat de discussie over de artikelen 25, 39 en 40 nogal verwarrend is verlopen. Volgens het verslag stelde de minister "zo nodig de volgende formulering voor zonder de vereiste van het gebruik van de voorkennis", zeg maar het oorzakelijk verband. Uiteindelijk wenste de minister na beraad de bepaling niet te wijzigen omdat dit "afbreuk zou doen aan het intentioneel element vervat in die bepaling". Het eigenaardig gevolg hiervan is dat niet alleen voor het administratief onderdeel, maar ook voor de penale omschrijving een causaal verband is vereist. Om die reden werd artikel 40 geamendeerd. Dit betekent dat men voortaan de kant kiest van de potentiële misbruiker van informatie en dit misschien ten nadele van de Belgische Staat.
Dit is een zeer gevaarlijke optie omdat de Belgische wetgeving hierdoor gevoelig strenger wordt in vergelijking met de artikelen 181 tot 184 van het Wetboek op de financiële transacties en de financiële markten. Deze artikelen geven vandaag nauwelijks of geen aanleiding tot bestraffing van het misbruik van voorkennis. Dat is te des te bedenkelijker nu in de Verenigde Staten en ook in onze contreien steeds meer gewag wordt gemaakt van aankopen en verkopen van aandelen en financiële effecten met voorkennis.
De Europese ontwerprichtlijn van 8 mei 2002 voorziet inderdaad in eenzelfde soort oorzakelijk verband, maar het staat de lidstaten uiteraard vrij strenger te zijn dan de richtlijn. De Belgische wetgever heeft in 1990 hiervoor geopteerd. In de Belgische wet is tot vandaag geen bijzonder opzet vereist. Het gaat in de huidige wet om een zuiver chronologische aangelegenheid: in principe volstaat het dat de insider over voorkennis beschikt en vervolgens het geviseerde effect koopt of verkoopt. Uiteraard moet er een intentioneel element zijn, maar niet noodzakelijk een oorzakelijk verband. Het intentioneel element kan er krachtens de huidige wet in bestaan dat de dader `wist of moest weten' dat de informatie waarover hij of zij beschikte, bevoorrecht was. Eens dit intentioneel element bewezen is, kan tot een veroordeling worden overgegaan. Bij mijn weten heeft sinds 1990 geen enkele strafrechtdeskundige betwist dat dit strijdig zou zijn met de Grondwet of het EVRM. De Franse wetgeving hanteert dezelfde logica.
Het probleem in België is dat de afgelopen jaren nauwelijks een vervolgingsbeleid of laat staan een veroordelingsbeleid is gevoerd ten aanzien van deze witteboordencriminaliteit.
Misbruik van voorkennis is hoe dan ook een lage prioriteit van de parketten. De stap naar mogelijke administratieve sancties is dan ook belangrijk. De voorwaarde is wel dat de bewijslast ervan laag ligt en geen oorzakelijk verband vereist.
De Engelse wetgeving maakt een onderscheid tussen de strafrechtelijke Criminal Justice Act, die vereist dat de dader kocht of verkocht met de intentie profijt te halen uit zijn voorkennis, en het administratiefrechtelijke market abuse, waarbij de ruime regular user-test wordt ingevoerd. Alles wat van een gewone gebruiker van de financiële markten ontoelaatbaar zou worden geacht, kan worden bestraft. Met andere woorden, in Engeland kan men sneller tot administratieve bestraffing overgaan dan in ons land.
Vandaar volgende uitdrukkelijke vraag. Is het niet wenselijk een onderscheid te maken tussen artikel 25 van het wetsontwerp en de omschrijving in artikel 40, aangezien het intentioneel element op een andere manier kan worden geformuleerd dan door het causaal verband. Ik verwijs in dit verband naar de mogelijkheid om kennisvereiste in te schrijven in de administratieve omschrijving van artikel 25. Ik heb dan ook een amendement in die zin ingediend in plenaire vergadering.
Een derde bedenking betreft het lot van de Nationale Bank van België. Het is vreemd dat een beursgenoteerd bedrijf op onrechtstreekse wijze betrokken wordt bij het toezicht op de financiële markten. Die notering op de beurs dateert weliswaar uit een ver verleden en is niet de verantwoordelijkheid van deze regering, maar geeft wel aanleiding tot juridische procedures met minderheidsaandeelhouders.
De uitspraak van de minister stemde me ongelukkig. Het is opvallend dat een liberaal minister speculatie en winst als elementen gebruikt om de Tobintaks af te wijzen, maar spreekt over speculatie en kapitalistische wolven die moeten worden vernietigd, als zulks in het nadeel van de Belgische Staat zou kunnen zijn.
De regels van het vennootschapsrecht zijn pas in laatste instantie van toepassing, aangezien een organieke wet de Nationale Bank regelt, maar in bepaalde gevallen is de vennootschapswetgeving wel van toepassing. Ik geef het voorbeeld van de inschrijving op de lijst van het CBF, die eerst werd weggelachen, maar inmiddels in de programmawet werd opgenomen. Blijkbaar is er ook een probleem met de verkoop van onroerende goederen, waartegen de Nationale Bank klacht heeft ingediend, dankzij de tussenkomst van een senator.
De principes van corporate governance, transparantie en het vermijden van belangenconflicten staan meer dan centraal. De Nationale Bank is een beursgenoteerde onderneming die corporate governance niet altijd respecteert, wat ik betreur.
Een mogelijk belangenconflict in het verleden, namelijk dat een lid van de Nationale Bank zetelt in het CBF, waarnaar de minister in commissie overigens heeft verwezen, kan inderdaad worden opgelost, hoewel maar gedeeltelijk. Ook ten opzichte van andere beursgenoteerde bedrijven kan de Nationale Bank er belang bij hebben dat minderheidsaandeelhouders van die bedrijven een strengere behandeling krijgen, aangezien dit de positie van de Nationale Bank kan versterken. De oplossing van dit belangenconflict bestaat immers alleen in het onthouden van de beraadslaging en de stemming als het over de Nationale Bank gaat en niet over andere beursgenoteerde bedrijven. Het was dan ook nuttiger en verstandiger geweest het statuut en het juridisch kader van de Nationale Bank grondig onder de loep te nemen, alvorens over te gaan tot het betrekken van deze instelling bij het toezicht.
Bovendien is het onkies dat men middels amendementen tussenkomt in een gerechtelijke procedure. Het lijkt erop dat men de Nationale Bank wil omtoveren tot een soort overheidsinstelling waarin de aandeelhouders buitenspel worden gezet.
Los van deze bedenkingen en dit amendement is de VLD ervan overtuigd dat de voorliggende wetsontwerpen een begin van antwoord bieden op de uitdagingen van de ontwikkelingen van de financiële markten. De VLD-fractie zal dan ook beiden ontwerpen goedkeuren.
De heer Guy Moens (SP.A). - Ik wil nog even terugkomen op het misbruik van voorkennis waarop collega Van Quickenborne is ingegaan. Uit het verslag blijkt dat ook de minister toegeeft dat bij het gebruik van voorkennis een intentioneel opzet nodig is om van een misdrijf te kunnen spreken. Het blijft echter een pijnpunt, omdat het gebruik van voorkennis in het kader van een transactie bijzonder moeilijk te bewijzen is. Moet de term `gebruik' behouden blijven? Er wordt verwezen naar de consideransen van de richtlijn waarin vermeld staat dat wanneer er voorkennis is en er een transactie volgt ten voordele van degene die de voorkennis heeft, deze als bewezen mag worden beschouwd. Misschien moeten we verder nadenken over de té stringente terminologie en moeten we meer gaan in de richting van een omkeerbaar vermoeden. Wanneer er voorkennis is en de transactie geschiedt met voordeel voor degene die de voorkennis had, gaan we uit van een vermoeden dat hij de voorkennis heeft gebruikt. De betrokkene kan natuurlijk altijd bewijzen dat dit niet het geval was, dat het om puur toeval ging, dat hij er niet kon aan ontsnappen omdat het om een transactie ging in het kader van een pensioenfonds en dergelijke meer. Dan kan hij worden verontschuldigd.
De heer Didier Reynders, minister van Financiën. - Allereerst dank ik de rapporteur voor zijn verslag. Dit is een zeer complexe materie die ook erg evolueert. Ik geef enkele commentaren.
Zoals de heer Van Quickenborne zei, zijn deze ontwerpen een eerste stap, maar het is wel een belangrijke stap. Ze vormen de basis waarop we tussen nu en 30 juni 2003 kunnen voortbouwen, misschien in de richting van een echte fusie tussen de CBF en de CDV. De af te leggen weg is echter nog lang. Misschien is het wel nuttig dat Senaat en Kamer meer contact hebben met de bank- en verzekeringswereld om na te gaan of het nuttig is zo'n controle te organiseren en een fusie van de CBF en de CDV te bewerkstelligen. Ik pleit in elk geval voor deze evolutie.
Op de vragen in verband met de Nationale Bank van België heb ik in de Kamer- en Senaatscommissies al uitgebreid geantwoord. Er is nu een nieuwe regel inzake belangenconflicten wanneer mensen overstappen van het directiecomité van de Nationale Bank naar de CBF of de CDV. Dat lijkt me erg nuttig en we gaan de goede richting uit met een betere samenwerking tussen de Nationale Bank, de CBF en de CDV. De evolutie bestaat ook in andere landen en ik pleit op Europees vlak ook voor een gedeeltelijke rol van de Europese Centrale Bank in het prudentiële toezicht. Zowel op macro- als microniveau bestaat dit toezicht al, maar een goede samenwerking tussen de verschillende instellingen is zeer belangrijk
Aan de heer Van Quickenborne wil ik zeggen dat er verschillende evoluties zijn inzake het misbruik van voorkennis. Zijn amendement bij artikel 25 betreft de administratieve procedure. Er is echter ook artikel 40, dat de strafprocedure aanzienlijk strenger maakt. Hierover hebben we heel wat voorstellen van de voorzitter van de CBF aanvaard.
Verder handelt ook artikel 137 over het misbruik van voorkennis, dat de uitzondering voor holdings afschaft die vervat was in de wet van 4 december 1990. Voortaan geldt voor de holdings dezelfde regeling als voor andere ondernemingen.
Persoonlijk wil ik nog verder discussiëren en zoeken naar de juiste vertaling en de correcte terminologie voor het gebruik van de administratieve en strafprocedure voor misbruik van voorkennis. Toch kunnen we voorlopig voortgaan met de huidige tekst en onmiddellijk na het zomerreces het debat hervatten, mogelijk met nieuwe hoorzittingen, bijvoorbeeld met de voorzitter van de CBF en van andere instellingen. Ik ben alleszins bereid een nieuwe wetsvoorstel in overweging te nemen, in samenwerking met personen die met deze problematiek belast zijn. Waarom zouden we bijvoorbeeld over de strafprocedure geen hoorzitting organiseren met mensen uit de parketten?
J'ai proposé aux commissions de la Chambre et du Sénat de s'atteler dès la rentrée aux tâches suivantes :
D'abord, lorsque nous installerons la nouvelle autorité chargée de faire collaborer les différentes instances, nous devrions organiser la manière dont cette autorité et les différentes instances de contrôle prudentiel seront en relation avec le Parlement. Il serait normal, comme nous le faisons déjà pour le gouverneur de la Banque nationale, par exemple, de prévoir des auditions régulières des responsables des autorités de surveillance des institutions financières.
Ensuite, sur des points particuliers comme celui-ci, nous devons avoir la possibilité d'ouvrir un débat qui nous permettra soit d'en rester aux dispositions retenues aujourd'hui, soit de les améliorer. Je voudrais que cela se fasse de manière contradictoire, avec des représentants des autorités de contrôle, mais aussi des autorités judiciaires qui sont en charge d'un certain nombre de poursuites.
Pour le reste, une fois n'est pas coutume, vous aurez constaté que, dans le deuxième projet, des membres du gouvernement décident d'abandonner un certain nombre de compétences, sans que le Parlement doive le faire. Il me semble judicieux qu'en matière de recours contre les décisions d'un certain nombre d'instances, comme la Commission bancaire ou l'Office de contrôle des assurances, les recours soient directement judiciaires, devant la Cour d'appel de Bruxelles ou, administrativement, devant le Conseil d'État, mais plus devant les ministres qui exercent la tutelle sur ces institutions. Ces dispositions désuètes doivent être adaptées à l'évolution de la jurisprudence et à l'évolution générale en matière de contrôle prudentiel.
Je tiens à remercier tous ceux qui ont pris part à ce débat, en commission comme en séance plénière. Nous devrons revenir sur certains aspects de cette réforme, notamment, je l'espère, sur l'aspect qui concerne la fusion de la CBF et de l'OCA.
-La discussion générale est close.