2-1198/2 | 2-1198/2 |
12 JUIN 2002
La commission de la Justice a discuté le présent projet, qui relève de la procédure bicamérale, lors de sa réunion du 12 juin 2002, en présence du ministre de la Justice.
Le ministre a déjà souligné à plusieurs reprises que la loi du 7 mai 1999 modifiant le Code judiciaire, en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l'ordre judiciaire, présente des lacunes qui la rendent inapplicable. Ces lacunes sont d'ordres fort divers :
L'absence de régime disciplinaire pour le premier président de la Cour de cassation, le procureur fédéral, les juges de complément, les greffiers, les secrétaires, le personnel des greffes et des parquets, les référendaires de la Cour de cassation, les référendaires et les juristes de parquet et les attachés du service de la documentation et de la concordance des textes près la Cour de cassation.
L'absence de clarté à propos de la création et de la composition du Conseil national de discipline, qui a empêché le Roi de mettre la loi à exécution.
L'absence de dispositions transitoires adéquates.
Le projet de loi que le gouvernement dépose aujourd'hui vise à remplacer la loi du 7 mai 1999. La finalité et les principes de la loi du 7 mai 1999 ont toutefois été maintenus. Bien que complexe et incomplète, cette loi doit en effet être considérée comme constituant une amélioration par rapport au système actuel. Comme l'objectif du présent projet de loi est d'améliorer la lisibilité des dispositions de la loi précitée et d'en combler les lacunes, il s'est avéré nécessaire de remplacer certaines dispositions dans le souci de rétablir la cohérence interne ou pour des raisons d'opportunité.
On retrouve donc dans le présent projet nombre de dispositions qui sont issues de la loi du 7 mai 1999. Il en est ainsi notamment de l'existence d'un conseil national de discipline, de la possibilité d'introduire un recours, du droit à l'effacement, de la possibilité de réhabilitation et de révision, qui n'existaient pas avant cette loi.
La lecture de la loi en question est notamment facilitée par le fait que le présent projet a refondu le chapitre consacré aux organes disciplinaires de manière à regrouper dans des sections distinctes les règles définissant quelles sont les autorités compétentes pour initier les procédures (section II), quelles sont les autorités compétentes pour instruire (section III), quelles sont les autorités compétentes pour infliger une peine (section IV) et quelles sont les autorités de recours (section VI). La première section est consacrée au Conseil national de discipline et la cinquième section est consacrée à la discipline du personnel faisant l'objet d'une délégation et à celle des magistrats suppléants.
Afin de combler les lacunes de la loi du 7 mai 1999, on a notamment prévu un régime disciplinaire pour le premier président de la Cour de cassation, le procureur fédéral, les juges de complément, les greffiers, les secrétaires et toutes les autres catégories de personnel qui ont été oubliés.
De même, on a apporté les éclaircissements indispensables à propos de la composition du Conseil national de discipline et du pouvoir du Roi d'en régler la composition. On a aussi prévu des mesures transitoires adéquates.
La principale modification par rapport à la loi du 7 mai 1999 concerne la mission du Conseil national de discipline qui cesse, d'une manière générale, d'être une autorité disciplinaire et de remplir le rôle d'organe d'appel.
Il a désormais, pour fonction d'instruire les faits qui lui sont transmis en vue de l'application d'une peine majeure et de rendre un avis quant à la peine à appliquer.
Le projet de loi adopte le même schéma pour toutes les catégories de personnel concernées. Ainsi, contrairement à ce qui était prévu dans la loi du 7 mai 1999, le Conseil national de discipline exercera également sa compétence d'instruction et d'avis vis-à-vis des membres de la Cour de cassation.
En ce qui concerne les autorités disciplinaires, le projet distribue la compétence entre le Roi, le ministre de la Justice, la Cour de cassation, les cours d'appel, les cours du travail, les chefs de corps, les greffiers en chef, et les secrétaires en chef.
Le présent projet maintient la dualité entre le système disciplinaire applicable aux magistrats du siège et celui applicable aux magistrats du ministère public. Si l'article 151 de la Constitution proclame l'indépendance du ministère public dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, il institutionnalise également le pouvoir d'injonction positive du ministre de la Justice et son pouvoir d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle. De plus, il ne remet pas en cause la structure hiérarchique du Ministère public. Ajoutons que l'article 153 de la Constitution dispose que le Roi nomme et révoque les officiers du Ministère public et l'on comprendra que le gouvernement ait maintenu cette dualité à propos de laquelle tant le Conseil d'État que le Conseil supérieur de la Justice s'interrogent.
Le 19 février 2002, la commission de la Justice de la Chambre des représentants a procédé à l'audition de M. Dujardin, procureur général près la Cour de cassation, et de M. Deriemaecker, avocat général. En collaboration avec cette instance, on a ensuite préparé une série d'amendements pour répondre aux observations qui ont été formulées par ces messieurs.
C'est ainsi qu'on a tout d'abord prévu, par la voie d'un amendement, que la compétence du Conseil national de discipline s'applique uniformément à chacun. Cela signifie qu'il examine les faits susceptibles d'être sanctionnés d'une peine disciplinaire majeure et émet un avis sur la sanction à infliger.
On a ensuite prévu que le ministère public peut engager une procédure disciplinaire devant n'importe quelle autorité disciplinaire et qu'il peut même interjeter appel, tant contre les peines disciplinaires que dans le cadre de l'imposition de mesures d'ordre. Il s'agit en l'espèce de dispositions essentielles dans le cadre des efforts qui sont faits pour garantir l'objectivité des procédures.
Selon une des remarques, l'action doit être engagée, dans les cas où des peines mineures sont applicables, par la personne qui mène l'enquête et qui inflige la peine mineure. Il a aussi fallu faire une distinction claire à propos de ces peines mineures. Pour y parvenir, on a prévu que les autorités qui sont compétentes pour entamer la procédure disciplinaire peuvent désigner, au sein de leur corps, un membre de rang au moins égal aux fins de mener l'enquête disciplinaire. Et, pour le cas où le corps en question serait un corps très restreint, on a prévu que le dossier peut être transmis, pour instruction, au chef de corps du niveau supérieur.
Le projet conférait initialement au ministre de la Justice le pouvoir d'infliger les peines majeures à tous les membres du ministère public ainsi qu'aux référendaires, aux juristes de parquet, aux greffiers et aux secrétaires. Le régime que le gouvernement a introduit ensuite par voie d'amendements, rejoint toutefois la proposition de la Cour de cassation, qui prévoit dans toute la mesure du possible un recours auprès du ministre de Justice, à l'exception bien sûr des cas pour lesquels les principes constitutionnels exigent que la peine majeure soit infligée par le ministre de la Justice ou par le Roi lui-même.
Une autre modification concerne les personnes de l'ordre judiciaire qui exercent d'autres fonctions que celles pour lesquelles elles ont été nommées. Elles continuent à relever de l'autorité disciplinaire compétente pour la fonction à laquelle elles ont été nommées. Il a en effet été souligné au cours des auditions que le système envisagé par le projet et accordant cette compétence au Conseil national de discipline constituait une violation du principe d'égalité.
Ensuite, le pourvoi en cassation visé à l'article 610 du Code judiciaire a été rétabli.
Enfin, on a apporté quelques améliorations au niveau de la transmission du dossier disciplinaire par le Conseil national de discipline à l'autorité investie du pouvoir d'infliger une peine majeure. Il s'ensuit que l'on fait aussi une distinction entre peines majeures du premier degré et peines majeures du second degré.
Ces amendements répondent aussi à une série d'observations qui ont été formulées par les syndicats et les organisations représentatives des greffiers, concernant notamment les voies de recours et la nécessaire séparation des fonctions. D'autres observations avaient déjà été intégrées dans le projet de loi à la suite de la concertation avec les syndicats, comme le libre choix de la défense, ce qui écarte d'emblée l'observation générale selon laquelle l'instance négociatrice n'a guère de marge de manoeuvre.
En revanche, d'autres observations des syndicats n'ont pas été suivies. La composition du Conseil national de discipline est demeurée inchangée. Toute comparaison entre les magistrats et les autres catégories de personnel pour la désignation des membres du Conseil national de discipline est en effet faussée par le fait que les autres catégories de personnel ne disposent d'aucune assemblée de corps élue. On se voit dès lors contraint de prévoir une dérogation.
Par ailleurs, le parallélisme entre les magistrats et les non-magistrats est un choix délibéré du gouvernement, qui s'appuie d'ailleurs sur la jurisprudence de la Cour d'arbitrage. Les autres catégories de personnel appartiennent en effet, à leur niveau, à l'encadrement administratif de l'appareil judiciaire et en soumettant le personnel des greffes et des parquets au même régime que les autres catégories visées, le gouvernement attire l'attention sur l'importance de la fonction et sur la confiance inébranlable qui doit exister entre tous les niveaux de l'appareil judiciaire. Il convient de souligner aussi que les greffiers et les autres organisations professionnelles ont sur ce point un avis divergent, les greffiers se réjouissant de cette égalité de traitement.
Les syndicats ont aussi laissé entendre que l'absence d'une description précise des tâches du personnel administratif des greffes et des parquets poserait problème. Cet aspect ne doit toutefois pas être réglé dans le cadre d'une discussion sur le droit disciplinaire applicable, car il relève plutôt de l'élaboration du statut. Il serait d'ailleurs très dangereux pour le bon fonctionnement des services de prévoir à cet égard une énumération ponctuelle. De plus, il ne faut pas perdre de vue que l'intervention du Conseil national de discipline en matière de peines majeures, la possibilité de déférer une affaire au chef de corps du niveau supérieur ou à une personne de même rang pour les peines mineures, la jurisprudence ultérieure et la faculté de recours même pour les peines mineures, font que les choses seront suffisamment claires et que l'on aura suffisamment de garanties pour éviter les abus.
S'agissant enfin de la possibilité pour un magistrat d'engager une procédure disciplinaire en cas d'erreur ou de négligence commises dans le cadre de l'assistance fournie au juge, les organisations professionnelles renvoient aux devoirs légaux du greffier en tant qu'observateur objectif des faits qui peuvent se produire pendant l'instruction d'une cause, et au parti abusif qui pourrait en être tiré par les magistrats en cas de divergence de vues entre un greffier et un magistrat. Il ne faut pas perdre de vue que ce magistrat n'a pour seule possibilité que d'engager la procédure disciplinaire. Dès cet instant, l'instruction est réalisée soit par le chef de corps, soit par le Conseil national de discipline et les peines seront infligées par une autre instance. Compte tenu de ces garanties, rien ne justifie raisonnablement que les obligations légales du greffier puissent être mises en cause.
De manière générale, il faut enfin remarquer que le présent projet de loi anticipe déjà sur d'éventuels nouveaux développements de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
M. Dubié souhaite obtenir des précisions concernant l'article 2. Qu'entend-on exactement par « ceux qui portent ainsi atteinte à la confiance dans l'institution (la justice) » ?
Un magistrat faisant partie de l'Union nationale des magistrats qui critiquerait en cette qualité certains aspects de la justice, tomberait-il sous l'application de l'article 2 ?
Le ministre répond par la négative à la dernière question et renvoie à la loi du 7 mai 1999. L'article 2 du projet à l'examen dispose explicitement que les sanctions disciplinaires peuvent être infligées à ceux qui négligent les tâches de leur charge et qui portent ainsi atteinte au bon fonctionnement de la justice ou à la confiance dans l'institution. L'article est applicable aux magistrats, mais aussi aux greffiers, référendaires des parquets, etc.
M. Vandenberghe estime que l'article 2 exprime, par des normes très abstraites, une forme de déontologie. Il faut préciser le contenu de ces formules générales (négliger les tâches de leur charge, porter atteinte au bon fonctionnement de la justice ou à la confiance dans l'institution). Le problème est que la nature du droit disciplinaire est assez semblable à celle du droit pénal. Or, en droit pénal prévaut le principe de légalité, à savoir la définition précise de l'infraction, alors que l'article 2 du projet à l'examen contient une notion « fourre-tout ». L'article 3 contient les sanctions. Il n'y a aucun lien entre l'article 2 et l'article 3. Une infraction à l'article 2 peut donner lieu à n'importe quelle sanction prévue à l'article 3. Le législateur délègue ainsi un pouvoir considérable aux autorités disciplinaires. Le législateur ne précise pas quelle sanction il faut infliger. Quand procède-t-on, par exemple, à la destitution ? Les manières d'envisager la discipline peuvent être très différentes selon les ressorts. Le sort de l'auteur de l'infraction dépend donc beaucoup de la composition du collège disciplinaire. Il va de soi qu'il y a des affaires évidentes. Une condamnation pour faits criminels graves signifiera la fin du mandat. Mais que se passera-t-il, par exemple, en cas d'excès de vitesse ? Il faudrait que le législateur indique quelle est la limite à dépasser pour être destitué. N'est-il pas possible d'objectiver le recours aux peines majeures ?
Une deuxième remarque concerne les autorités compétentes pour instruire les faits et infliger une peine. L'article 412, § 1er, mentionne les autorités disciplinaires compétentes pour infliger une sanction mineure. Le § 2 indique les autorités disciplinaires qui sont compétentes pour infliger une sanction majeure. Comment cette répartition se passe-t-elle concrètement ? Qui décide qu'une affaire est envoyée devant telle ou telle autorité ? Quand une affaire est-elle envoyée devant le Conseil national de discipline ? Celui-ci n'est en effet compétent pour instruire les faits que s'il faut infliger une peine majeure.
L'article 409, § 1er, dispose qu'il est institué un Conseil national de discipline compétent pour instruire les faits susceptibles d'être sanctionnés disciplinairement par une peine disciplinaire majeure et pour rendre un avis non contraignant quant à la peine à infliger dans ce cas; comment élabore-t-on cet avis non contraignant ? Donne-t-il lieu à un débat contradictoire ? Quelle est « l'autorité requérante » ? Est-ce l'autorité qui exerce les poursuites à l'audience ? L'intervenant suppose qu'en tout cas, l'autorité qui inflige la sanction (article 13) respecte les droits de la défense et qu'une procédure contradictoire a donc lieu, même si on n'inflige que des peines mineures.
Qu'adviendra-t-il concrètement si l'autorité disciplinaire qui doit infliger une peine majeure décide d'infliger une peine plus légère ?
M. Dubié approuve la remarque selon laquelle il n'y a pas de lien entre l'article 2 et l'article 3 et que le législateur devrait indiquer quelle est la peine à infliger.
Mme Taelman déclare que son groupe est favorable au projet de loi à l'examen. La loi du 7 mai 1999 est confuse et incomplète. C'est ainsi, par exemple, que le Conseil national de discipline n'a pas pu être constitué parce qu'on n'avait pas suffisamment mis au point les règles de sa composition. Conséquence : on s'est récemment trouvé contraint de voter un texte qui relève d'un tour de passe-passe législatif pour repousser l'entrée en vigueur de la loi du 7 mai 1999 du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2003.
Par ailleurs, il est bon de reprendre une série de dispositions pertinentes de la loi du 7 mai 1999 (par exemple, en ce qui concerne la réhabilitation) et d'avoir tenu compte de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage.
L'intervenante est convaincue que la loi en projet permettra de mettre en place, à partir de 2003, un nouveau droit disciplinaire praticable.
Le ministre répond que l'article 2 actuel est repris de la loi du 7 mai 1999. Si cet article a été rédigé de la manière retenue, c'est parce qu'on se rend compte, en général, qu'il est impossible de codifier le droit disciplinaire en tant que tel. Il est cependant possible de codifier la procédure. On ne peut perdre de vue que, lors de l'application du droit disciplinaire, il convient de tenir compte du contexte social, qui est toujours sujet à changement. Aucun pays de l'Union européenne ne dispose d'ailleurs d'une réglementation légale fixant matériellement le droit disciplinaire applicable à la magistrature. Au Canada, où pareille réglementation existait, on s'est assez vite rendu compte qu'elle ne permettait pas de suivre l'évolution sociale. Des comportements qui, dix ans auparavant, étaient considérés comme scandaleux, sont maintenant le plus souvent acceptés. C'est aussi sur les conseils de la Cour de cassation qu'en 1997, le droit disciplinaire a été fixé uniquement sur le plan procédural; on répond aux questions de savoir qui agit, qui instruit et qui décide. L'article 2 contient en effet une notion « fourre-tout », mais a donné lieu à une jurisprudence. Un registre central est tenu au ministère de la Justice afin d'assurer l'unité de la jurisprudence.
Un certain nombre de garanties sont également prévues, qui n'existaient pas avant. Dès la phase de l'instruction, le principe du contradictoire sera inscrit dans la procédure disciplinaire.
Interrogé quant à la question de savoir si l'autorité disciplinaire saisie de l'affaire afin d'infliger une peine majeure peut également prononcer une peine mineure, le ministre répond affirmativement. La règle « qui peut le plus peut le moins » s'applique en la matière.
C'est l'autorité disciplinaire qui est compétente pour exercer le recours, à savoir le chef de corps, qui décidera s'il convient d'infliger une peine mineure ou une peine majeure. Le chef de corps n'inflige pas lui-même la sanction, sauf s'il s'agit d'une peine mineure.
S'il s'agit d'une peine majeure, le Conseil national de discipline transmet le dossier, accompagné de son avis, à l'instance indiquée.
Le ministre renvoie à la liste mise à disposition, laquelle contient un aperçu, par rang de magistrat, pour le siège et pour le parquet, des personnes compétentes pour exercer le recours, examiner les faits, pour une peine tant mineure que majeure, infliger une peine, pour un appel, et, enfin, indiquer s'il y a possibilité de recours au Conseil d'État (voir l'annexe).
La procédure peut être introduite par le chef de corps, ou par le ministère public, puisque celui-ci occupe un genre de position générale en ce qui concerne les interventions en matière de droit disciplinaire. Le ministère public dispose également du droit d'initiative si l'intérêt général l'exige. Il est possible d'interjeter appel. D'autres garanties sont également prévues (réhabilitation, révision, etc.).
L'avis du procureur général près la Cour de cassation a été suivi dans son intégralité. Les observations du Conseil supérieur de la justice portaient uniquement sur la procédure et ont, elles aussi, été suivies de très près.
M. Vandenberghe renvoie à l'article 4 du projet de loi, qui concerne le cas où un membre de l'ordre judiciaire commettrait plusieurs manquements disciplinaires. L'intervenant craint que cette disposition ne donne lieu à des abus. Un chef de corps qui vise une personne déterminée peut établir un dossier dès le premier manquement, mais ne la poursuivre que quelques années plus tard lorsque plusieurs manquements lui sont imputés, de manière à pouvoir lui infliger la peine la plus lourde. Cela constitue une forme déloyale de politique disciplinaire. On range les faits au tiroir jusqu'à ce qu'ils soient suffisamment graves pour permettre que l'intéressé soit destitué.
Le ministre renvoie à l'article 17, qui prévoit un délai de prescription, précisément pour empêcher ce genre d'abus éventuels. L'article 418 proposé prévoit que la procédure disciplinaire est intentée dans les six mois de la connaissance des faits par l'autorité disciplinaire compétente pour enclencher la procédure disciplinaire.
L'article 1er est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Les articles 2 et 3 sont adoptés par 6 voix et 2 abstentions.
Les articles 4 à 8 sont adoptés à l'unanimité des 8 membres présents.
Les articles 9 et 10 sont adoptés par 6 voix et 2 abstentions.
L'article 11 est adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Les articles 12 et 15 sont adoptés par 6 voix et 2 abstentions.
Les articles 16 à 35 sont adoptés à l'unanimité des 8 membres présents.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 6 voix et 2 abstentions.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Martine TAELMAN. | Josy DUBIÉ. |
Ces tableaux sont uniquement disponibles sur support papier.