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6 JUIN 2002
La présente proposition de loi a pour objectif de faciliter et de simplifier la vie administrative des citoyens.
Elle s'inscrit dans le cadre d'un grand mouvement tendant à une plus grande démocratie administrative.
En rendant les administrations plus accessibles, proches, transparentes, simples et efficaces on renforce l'État de droit et améliore le service au public.
Dès le début des années 90, les concepts de transparence, de publicité et de droits de l'utilisateur des services publics ont contribué à cette construction démocratique.
Diverses dispositions ont concrétisé partiellement cet objectif, à savoir notamment le nouvel article 32 de la Constitution disposant que « Chacun a le droit de consulter tout document administratif et de s'en faire remettre une copie ».
Sur le plan fédéral, la démocratie administrative s'est vue concrétisée principalement par la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration et la loi du 22 mars 1995 instaurant un Collège des médiateurs fédéraux qui a été considéré par certains comme une haute magistrature d'influence, sans oublier la loi du 11 avril 1995 visant à instaurer une charte de l'assuré social.
Une série de circulaires vont dans la même direction, dont la circulaire du 4 décembre 1992 appelée « Charte de l'utilisateur des services publics » qui constitue une étape historiquement importante dans le processus d'ouverture de l'administration.
Cette charte se présente comme une directive générale à appliquer de façon aussi concrète que possible.
Il est indéniable que l'ensemble de ce dispositif juridique tend à éclairer et à informer le citoyen et facilite par ce biais son rapport avec les administrations.
Le principe de bonne administration qui est le soutènement de la charte implique ou contient un série d'autres principes tel que le principe de la sécurité juridique et de la confiance légitime, le principe du raisonnable et de l'équité, le principe d'impartialité et d'égalité, le principe de gestion consciencieuse qui se subdivise en un traitement efficace des dossiers et une organisation efficace de l'administration (cf. le rapport annuel 1999 du Collège des médiateurs fédéraux, pp. 26 et 27).
Il est certainement vrai que le monde administratif respecte dans la plupart des cas les principes de bonne administration précités.
Il nous paraît néanmoins important sur le plan pratique mais aussi symbolique de les formaliser dans un texte législatif et ce d'autant plus que huit années se sont écoulées. La question de l'évaluation ainsi que de l'actualisation de la Charte se pose donc avec acuité dès lors que des ruptures technologiques ont marqué ces dix dernières années et que de nouvelles normes de comportement sont apparues : plus grande responsabilité des agents, obligation de rendre des comptes (redevabilité), capacité d'anticipation.
Indépendamment de ce qui précède, divers éléments relatifs à la gestion interne de la qualité n'ont pas été pris en compte à l'époque, tels que : l'imposition de délais de réponse et de traitement des dossiers, l'obligation de signaler d'entrée de jeu à l'usager si son dossier est complet, l'obligation de fournir spontanément un schéma explicatif de la procédure, et d'accuser réception d'une demande dans un délai maximal prédéterminé.
Il en va de même de l'obligation de fournir une réponse d'attente et un document récapitulatif, lorsque le traitement de la demande s'avère plus complexe que prévu.
Il s'agit donc de moderniser et d'approfondir la voie tracée en 1992, en innovant dans certains cas, en consacrant dans d'autres cas, certaines nouvelles valeurs par la mise en oeuvre d'une loi-cadre imposant aux administrations de l'État et aux autres services de l'État une série de grands principes à respecter mais dont les modalités d'exécution seront, le cas échéant, précisées par secteur.
Par ailleurs, la présente loi détermine un série de principes généraux de la simplification administrative. Il est d'ailleurs clair que ces principes généraux sont évolutifs et au besoin complétés. On songe ici notamment à la généralisation de la fiche d'impact administratif, en tant qu'outil de prévention à l'égard des charges administratives supplémentaires et qui pourrait ultérieurement se voir légalement reconnue.
On peut citer comme principes généraux de la simplification administrative :
1. La collecte unique de données liée toutefois à l'accord préalable du citoyen concerné; cela implique que les administrations ne pourront demander des données aux utilisateurs qu'à la condition qu'aucun autre service ne dispose déjà de ces données.
2. L'identifiant unique dans les relations de l'utilisateur avec l'administration.
3. L'installation du guichet unique.
4. L'adaptation de l'administration aux besoins des usagers.
5. L'utilisation intensive par l'administration des nouvelles technologies de l'information orientées vers l'interaction et la transaction (possibilité d'exécuter toute l'opération en ligne y compris le paiement).
6. Le libre choix pour le citoyen du mode d'accès à l'administration ( papier, téléphone, serveur vocal, transfert de fichiers, internet) en fonction des disponibilités techniques de celle-ci (la « e-simplification »).
7. La reconnaissance de la valeur des envois recommandés électroniques.
8. L'obligation d'informer et de communiquer avec le citoyen de façon optimale et de le conseiller d'initiative quant à ses droits et obligations.
9. Le fait que le silence gardé par une administration qui est tenue de statuer vaut acceptation.
Dans la mesure où la loi crée une série de nouveaux droits civils voire politiques, l'intervention du pouvoir législatif s'impose, mais elle semble également nécessaire de par ce qu'il s'agit de fixer de nouvelles règles administratives pour mieux assurer la bonne gestion de l'État et qu'il serait impensable que le Parlement s'en désintéresse.
Le champ d'application de la présente loi est très large et vise les administrations et autres services de l'État en ce compris les services qui assistent le pouvoir judiciaire ainsi que toutes les personnes morales de droit public qui en dépendent.
Commentaire des articles
Article 3
Le champ d'application de la loi est, à dessein, très large. La loi concerne toutefois exclusivement les autorités administratives fédérales telles que délimitées par la jurisprudence du Conseil d'État.
Article 4
Cet article contraint chaque administration à accuser réception de la demande d'un utilisateur dans un délai de 10 jours ouvrables et détermine le contenu de l'accusé de réception. Deux exceptions sont toutefois prévues, à savoir la brièveté du délai pour répondre et le caractère abusif de la demande.
La procédure électronique est organisée identiquement, mais avec un délai maximal beaucoup plus bref, ce qui est parfaitement compréhensible, compte tenu de la rapidité de ce moyen de communication.
Article 5
Cette disposition organise l'obligation de renvoi vers l'administration compétente, quel que soit le niveau de pouvoir. Par rapport à la Charte sociale, la loi élargit le champ d'application aux autres niveaux de pouvoir.
Article 6
Non seulement le caractère compréhensible du message et le caractère adapté à la demande sont d'importance mais aussi surtout la situation matérielle, psychosociale ou intellectuelle de l'interlocuteur. Par ce biais, il s'agit également de personnaliser la relation avec la personne concernée et de l'ajuster.
Article 7
L'imposition d'un délai maximal de traitement d'un dossier est toujours une mesure délicate de par son caractère linéaire. Ce caractère est tempéré par la possibilité de prolonger le délai, lorsque le traitement de l'affaire présente une complexité particulière.
Le délai de 4 mois a été retenu pour diverses raisons dont les deux principales sont d'une part le fait que la loi du 11 avril 1995 visant à instaurer la « charte de l'assuré social » dispose que l'institution publique de sécurité sociale doit prendre une décision dans les quatre mois de la réception de la demande et d'autre part parce que l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État stipule que le silence de l'administration pendant 4 mois vaut décision négative. On considère donc que 4 mois est un délai raisonnable pour obtenir une décision. À titre indicatif, l'« algemene wet bestuursrecht » aux Pays-Bas a fixé un délai de 6 mois avec possibilité de prolongation.
Article 8
Cet article repose sur le principe général de bonne administration et de sécurité des décisions prises. Il ne faut en effet pas que la légitime confiance de l'utilisateur puisse être abusée et que la bonne foi de l'utilisateur soit surprise par une décision administrative qui serait trop précipitée. Par contre, l'inertie de l'utilisateur ne saurait être un obstacle au cours normal de l'action administrative.
Article 9
L'article 9 va au-delà de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation des actes administratifs à portée individuelle. En effet, l'article 9 oblige l'administration à dévoiler ses critères de décision ce qui était déjà prévu dans certaines législations particulières comme celle sur les marchés publics et dans la charte de l'assuré social.
L'alinéa 2 reprend l'obligation d'indiquer les voies éventuelles de recours, les instances compétentes, les formes et délais, pour toute décision relative à un droit. Une disposition analogue figurait déjà dans la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité administrative. Il a cependant été jugé utile et cohérent d'insérer cette disposition dans cette loi générique de simplification administrative.
Articles 10 et 11
Ces articles constituent une des bases fondamentales de la simplification administrative qui est l'identifiant unique. À terme, le numéro unique devrait remplacer tous les numéros d'identification existants (par exemple numéro de registre de commerce, de TVA, ONSS. Les utilisateurs ne devraient plus utiliser que ce seul numéro, dans leurs relations avec toutes les administrations fédérales. Les données spécifiques à une administration (par exemple fiscales ou sociales) seront échangées par l'intranet, entre les administrations sur la base du numéro unique et ne seront dès lors plus redemandées à l'utilisateur.
Article 12
L'article 12 concrétise le principe de la collecte unique des données. Actuellement, citoyens et entreprises doivent souvent fournir les mêmes données à différentes administrations ce qui entraîne des frais supplémentaires et nuit à la réputation de l'administration. En vertu de ce principe, les différentes administrations ne pourront demander des données directement aux utilisateurs qu'à la condition qu'aucun autre service ne dispose déjà de ces données, auquel cas, elles devront être consultées auprès de ce service. Ce principe est mis en ouvre à l'aide de l'instauration d'un guichet unique. Un tel guichet a pour objectif de permettre, via une application informatique réservée aux administrations d'obtenir auprès de l'une ou l'autre administration, les données relatives au traitement d'un dossier. La licéité de telles consultations ou contrôles administratifs est liée au consentement de la personne intéressée en vertu de l'article 5 de la loi du 11 décembre 1998 relative à la protection de la vie privée. La mise en oeuvre du principe de la collecte unique de données exige également que chaque entité (personne physique, personne morale) soit identifiée au moyen d'un numéro d'identification unique qui figurerait sur un document officiel.
Article 13
Cette disposition fait partie de l'e-government et renvoie à l'existence d'un portail des sites officiels. La mise en ligne de tous les formulaires administratifs aura pour effet de répondre à un besoin commun des citoyens et des entreprises. Actuellement, le degré d'interactivité des formulaires est variable d'une administration à l'autre. Dans un première phase, les formulaires doivent être disponibles « on line » et être éventuellement complétés « on line » ou manuellement, puis transmis par courrier à l'administration compétente. Dès que la signature électronique aura été reconnue juridiquement, une réglementation et des directives uniformes seront fixées pour l'utilisation et l'envoi des documents « on line ». Il s'agira notamment d'unifier au maximum, les chartes graphiques et les chemins d'accès afin d'éviter une certaine confusion chez les utilisateurs (voir : loi du 9 juillet 2001, Moniteur belge du 29 septembre 2001).
Le dernier alinéa de cet article fait de l'accès à l'internet un service universel, c'est-à-dire un service tellement constitutif de l'appartenance à la collectivité que les administrations publiques se doivent d'en garantir la fourniture à un prix raisonnable.
Article 14
Cet article supprime l'obligation d'avoir recours à l'envoi recommandé pour accomplir une formalité administrative. La disposition implique donc l'abrogation implicite de tout autre disposition imposant l'envoi postal recommandé, sous réserve toutefois des réserves mentionnées au dernier alinéa.
Article 15
L'article 15 inverse la signification donnée au silence de l'administration. Jusqu'à présent, le silence valait décision implicite de rejet de la demande. Ledit article procède à un retournement de philosophie, en partant du postulat que l'administration est suffisamment prompte et vigilante pour prendre à temps une décision négative. Le silence gardé pendant 4 mois vaut donc décision d'acceptation. Eu égard aux difficultés de généraliser de façon absolue ce principe, le maintien de régimes particuliers dérogatoires est prévu (en matière de marchés publics dans les cas d'impact financier important pour l'État, sécurité sociale, par exemple). La loi française du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations établit les mêmes principes.
Articles 16 et 17
L'article 16 transpose en droits et devoirs de l'utilisateur à l'égard de l'administration, les normes de comportement visées par la charte de l'utilisateur de services publics du 4 décembre 1992. Des droits nouveaux sont aussi créés ce qui signifie que leur inobservation peut être soumise à l'appréciation des cours et tribunaux.
Article 18
Une période transitoire de 2 ans est prévue, pour l'entrée en vigueur des articles relatifs à l'e-administration dont la mise en oeuvre nécessite des adaptations et investissements techniques lourds.
| Marie NAGY. Jean CORNIL. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Pour l'exécution et l'application de la présente loi et de ses mesures d'exécution, on entend par :
1º « Administration » : les administrations et autres services des ministères fédéraux, y compris les services qui assistent le pouvoir judiciaire ainsi que les personnes morales de droit public dépendant de l'État;
2º « utilisateur » : toute personne physique ou morale;
3º « formalités administratives » toutes les formalités administratives directes ou indirectes, liées à l'exécution, au respect et au maintien d'un droit ou d'une obligation fixés par norme internationale directement applicable, loi, arrêté, règlement ou circulaire;
4º « donnée administrative » : toute donnée nécessaire à l'accomplissement d'une ou des missions confiées à l'administration;
5º « source authentique » : l'administration qui traite la donnée et en assure la mise à jour.
Art. 3
La présente loi s'applique aux administrations telles que définies à l'article 2.
Le Roi peut, par arrêté, désigner les institutions et organismes qui sont une administration, au sens de la présente loi.
Art. 4
Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception dans les 10 jours ouvrables de sa réception et ce sans préjudice de l'article 5.
L'accusé de réception précise si la demande est recevable dans l'état où elle a été exprimée ou si des pièces justificatives doivent être produites et lesquelles.
L'accusé de réception contient également le nom, prénom, qualité et adresse administrative de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui le concerne et ce sans préjudice de l'article 17, 3º.
L'accusé de réception ne s'impose pas en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour répondre ou lorsqu'il s'agit d'une demande abusive, notamment par le nombre, le caractère répétitif ou systématique.
Lorsque l'utilisateur s'adresse à l'administration, par la voie électronique, l'administration lui accuse réception, dans un délai maximal de 24 heures.
Art. 5
Les demandes ou dossiers adressés erronément à une administration non compétente pour la matière concernée, doivent être transmises directement par cette administration à l'administration ou au service compétent et ce, même s'il s'agit d'une administration relevant d'un autre niveau de pouvoir.
L'administration avertit simultanément l'utilisateur concerné et l'informe de l'adresse, numéro de téléphone et s'il y a lieu des heures d'ouverture du service compétent.
Art. 6
L'administration utilise dans sa relation avec l'utilisateur, quelle qu'en soit la forme, un langage compréhensible et adapté à celui-ci.
Art. 7
L'administration a l'obligation de traiter tout dossier dans un délai maximal de 4 mois.
Lorsque la complexité du dossier est grande, l'utilisateur reçoit, en tout état de cause, une réponse d'attente récapitulant l'état d'avancement du dossier et mentionnant un délai indicatif de réponse au fond.
En cas de complexité particulière, l'administration a la faculté de prolonger le délai pour une période raisonnable. Dans ce cas, l'administration en informe l'utilisateur, au plus tard, deux mois à partir de l'introduction de la demande.
Art. 8
Lorsque l'administration n'obtient pas de réponse à sa demande, elle est tenue d'envoyer un rappel à l'utilisateur avant de prendre une décision et ce, sans préjudice des exceptions fixées par le Roi.
Si malgré le rappel qui lui est adressé, l'utilisateur ne fournit pas, pendant plus d'un mois, les renseignements demandés par l'administration, celle-ci, après avoir accompli toute démarche utile en vue de l'obtention des dits renseignements, peut statuer en se fondant sur les renseignements dont elle dispose.
Art. 9
Chaque fois qu'une administration prend une décision relative à un droit, elle doit communiquer d'office à l'intéressé les données sur lesquelles elle s'est fondée ainsi que les critères de décision.
Toute décision relative à un droit doit indiquer les voies éventuelles de recours, les instances compétentes ainsi que les formes et délais à respecter. À défaut de telles mentions, le délai pour le recours ne prend pas cours.
Art. 10
Chaque formalité administrative des utilisateurs est effectuée moyennant l'introduction d'un dossier unique. Chaque utilisateur se voit attribuer un numéro d'identification unique.
Art. 11
Le Roi fixe, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, les modalités, la forme et le contenu du dossier unique visé à l'article 10 ainsi que les modalités d'attribution d'un numéro d'identification unique à chaque utilisateur.
Art. 12
L'administration ne demande communication de données directement à l'utilisateur qu'à la condition qu'aucune autre administration ne dispose déjà de ces données.
L'administration est autorisée à consulter le Registre national des personnes physiques ou tout autre registre public ou doté d'une mission publique pour obtenir les données à caractère personnel ou relatives à une personne morale, nécessaires à l'accomplissement de sa mission légale et ce, moyennant l'accord de l'utilisateur concerné.
Toute demande de renseignements émanant d'une administration et adressée à l'utilisateur doit être justifiée.
Cette justification comporte la finalité de la demande ainsi que la déclaration que l'administration ne peut se procurer les renseignements par tout autre procédé.
Le Roi détermine la source authentique, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, pour toute donnée administrative sollicitée par une ou plusieurs administrations.
Chaque fois qu'une administration a besoin d'une donnée administrative, elle l'obtient auprès de la source authentique pour autant que l'utilisateur concerné y consente dans le cas d'une donnée à caractère personnel.
Art. 13
L'administration a l'obligation de mettre à la disposition de l'utilisateur qui le souhaite un site d'information électronique qui lui permet d'obtenir gratuitement un formulaire ou un document sous forme numérique, de les compléter sur ordinateur ou manuellement et de le transmettre ensuite par courrier à l'administration compétente.
À une date fixée par le Roi, l'administration a l'obligation de permettre à l'utilisateur qui le souhaite de lui transmettre des données structurées protégées et complétées électroniquement par le biais de l'internet sur un site électronique officiel dédié à cette fin.
Le Roi fixe, par arrêté, les modalités techniques de la transmission électronique des données structurées protégées par le biais de l'internet.
L'administration est également tenue de mettre à la disposition des utilisateurs, en chacun de ses bâtiments opérationnels, suffisamment de terminaux publics d'accès à l'internet, tout comme une adresse électronique gratuite afin de permettre aux utilisateurs d'accomplir toute démarche administrative en rapport avec la ou les missions conférées à l'administration considérée.
Art. 14
Tout utilisateur tenu d'accomplir une formalité administrative peut y satisfaire au plus tard à la date prescrite au moyen d'un envoi postal, le cachet de la poste faisant foi, ou d'un procédé électronique homologué permettant de certifier la date d'envoi.
Cette disposition ne s'applique ni aux procédures juridictionnelles, ni aux procédures régies par la loi sur les marchés publics et ses arrêtés d'exécution, ni aux procédures pour lesquelles la présence personnelle de l'utilisateur est requise par ou en vertu d'une disposition particulière.
Art. 15
Lorsqu'une administration est tenue de statuer et qu'à l'expiration d'un délai de quatre mois prenant cours à la mise en demeure de statuer qui lui est notifiée par l'utilisateur intéressé, aucune décision n'est intervenue, le silence de l'administration vaut décision d'acceptation. Cette disposition ne porte en rien préjudice aux dispositions spéciales qui établissent un délai différent ou qui confèrent des effets différents à l'absence de décision de l'administration.
À la demande de l'intéressé, la décision implicite d'acceptation peut faire l'objet d'une attestation délivrée par l'administration.
Art. 16
L'utilisateur a le droit :
1º de recevoir la preuve de la remise de son document à l'administration dans les conditions déterminées par le Roi;
2º d'être informé quant aux compétences et mode de travail de l'administration ce qui implique de recevoir le cas échéant, un schéma explicatif du processus de traitement de son dossier;
3º de connaître le nom, prénom, la qualité et l'adresse administrative de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui le concerne; ces éléments figurent sur les courriers qui lui sont adressés. Si des motifs intéressant la sécurité de l'État ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est respecté;
4º de choisir son mode d'accès à l'administration;
5º de voir traiter sa demande de manière efficace et transparente;
6º d'être informé de la bonne réception de sa demande dans les 10 jours ouvrables de la réception de cette dernière;
7º d'être conseillé quant à l'exercice de ses droits ou l'accomplissement de ses obligations;
8º d'être entendu par l'autorité compétente, avant toute prise de décision portant atteinte à ses intérêts, sauf pour des raisons d'urgence et de consulter tous les documents pertinents sur la base desquels, l'administration envisage de prendre sa décision, sous réserve de la protection de la vie privée de tiers.
Ce droit d'être entendu peut être satisfait en offrant la possibilité de faire valoir ses arguments par écrit;
9º d'être informé de la décision de l'administration d'instruire ou non sa demande et ce, dans les 5 jours ouvrables de cette décision;
10º d'être informé de l'état d'avancement de son dossier et ce, à toutes les étapes de la procédure;
11º de recevoir la motivation du refus éventuel d'instruire sa demande;
12º d'avoir connaissance des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision ainsi que de recevoir toutes les explications nécessaires à cet égard en ce compris le mode de calcul lorsque le dossier porte sur une somme d'argent.
Art. 17
Il incombe aux utilisateurs :
1º de fournir des informations claires, précises et correctes;
2º de coopérer efficacement en communiquant d'initiative ou à la demande tous renseignements du début à la fin de la relation administrative;
3º de communiquer toute information additionnelle requise pour le traitement de leur dossier;
4º d'agir en concertation afin d'éviter ou de signaler des erreurs;
5º de signaler à l'administration tout dysfonctionnement la concernant;
6º de respecter la personne du fonctionnaire.
Art. 18
La présente loi entre en vigueur le premier jour du quatrième mois qui suit celui de sa publication au Moniteur belge, à l'exception des articles 10 à 15 et 16, 4º, qui entrent en vigueur à la date fixée par le Roi et, au plus tard, deux ans après l'entrée en vigueur de la présente loi.
| Jean CORNIL. Marie NAGY. |