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30 MAI 2002
En vertu de l'article 4 de la loi du 20 juillet 1990 visant à promouvoir la présence équilibrée des hommes et des femmes dans les organes possédant une compétence d'avis, le ministre chargé de la Politique d'égalité des chances entre les hommes et les femmes est tenu de faire, tous les deux ans, rapport aux Chambres fédérales de l'exécution de la loi. Un rapport a été présenté et approuvé au Conseil des ministres du 19 juillet 2001. Il a ensuite été transmis au Parlement.
Le rapport de la ministre de l'Égalité des chances fait le point sur la situation, au regard de la loi, de tous les organes consultatifs fédéraux. On y trouve également un rappel des mesures prises par la ministre de l'Égalité des chances et le Conseil des ministres pour veiller à l'application de la loi, une description de l'évolution de la situation et des problèmes rencontrés. En annexe figure l'avis nº 34 du Conseil de l'égalité des chances entre hommes et femmes du 7 avril 2000, auquel était jointe une proposition de réforme de la législation.
Le 14 septembre 2001, le Conseil des ministres a adopté un avant-projet de loi modifiant la loi précitée. À l'invitation du Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, Mme Onkelinx, ministre de l'Égalité des chances, est venue présenter, le 20 novembre 2001, le rapport d'évaluation, ainsi que les objectifs poursuivis par l'avant-projet de modification.
Le 22 février 2002, le projet de loi adapté sur base des observations du Conseil d'État a été déposé au Sénat.
Le Comité d'avis a consacré ses réunions des 19 mars, 17 avril, 21, 28 et 30 mai à la rédaction d'un avis destiné à la commission des Affaires intérieures et administratives.
La ministre explique que l'avant-projet de modification de la loi du 20 juillet 1990, adopté le 14 septembre 2001, se fonde sur différentes considérations formulées dans le rapport sur la mise en oeuvre de cette loi.
La loi du 20 juillet 1990 a été adoptée en deux étapes. En 1990, le législateur, constatant la faible présence des femmes dans les organes d'avis le pourcentage de femmes dans ces organes était alors estimé à moins de 10 % , a prévu un dispositif d'injonction positive. Grâce à un principe de présentation d'une double candidature, celle d'un homme et celle d'une femme, par les instances intervenant dans la composition des organes consultatifs, ces derniers devaient se féminiser petit à petit. Ce dispositif s'étant révélé insuffisant, le législateur impose, en 1997, un quota de représentation maximum de deux tiers de personnes du même sexe. Cette obligation s'imposait à tout organe nouvellement créé tandis qu'elle devait être respectée au plus tard le 31 décembre 1999 par les organes existants. Selon un répertoire établi en février 1999, seuls 10 % des organes consultatifs satisfaisaient à la loi à cette date. La Communauté flamande où existe un dispositif semblable a opté pour le report de l'échéance au 31 décembre 2000. Au niveau fédéral, l'échéance a été maintenue.
Si l'organe ne satisfait pas à la règle de composition dictée par la loi, trois cas de figure sont envisageables. L'organe peut obtenir du Conseil des ministres une dérogation, accordée pour des raisons circonstancielles, lorsque la présentation d'une double candidature d'un homme et d'une femme est impossible (article 2bis, § 2). L'organe peut bénéficier d'un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres l'excluant du champ d'application de la loi, pour des motifs fonctionnels ou qui tiennent à sa nature spécifique (article 3). En l'absence de dérogation ou d'exonération, l'organe est composé en contravention avec la loi et il ne peut émettre d'avis valide (article 2bis, § 2).
En dix-huit mois, le nombre d'organes en règle a considérablement augmenté : le pourcentage de ceux-ci est en effet passé de 10 à un peu plus de 40 %.
Le contrôle de l'application de la règle à tous les organes visés par la loi est malaisé. C'est l'un des points pour lesquels une modification de la loi s'impose. Suivant en cela l'avis formulé dès 1990 par le Conseil d'État, l'avant-projet de modification habilite le Roi à établir une liste limitative des organes visés par la loi. Il prévoit en outre une procédure d'actualisation automatique de la liste en habilitant le Roi à organiser une procédure d'enregistrement obligatoire de tout organe nouvellement créé. Cet enregistrement doit permettre de déterminer si ledit organe entre dans le champ d'application de la loi et de mettre ainsi la liste à jour (article 2 de l'avant-projet).
Ce régime ne s'appliquera évidemment qu'aux organes fédéraux. Toutefois, avant son adoption par le Conseil des ministres, l'avant-projet de loi a fait l'objet d'une concertation entre communautés, régions et État fédéral au sein de la Conférence interministérielle de l'égalité des chances. Il a été décidé dans ce cadre que toutes les entités fédérées s'aligneraient sur les règles en vigueur au niveau fédéral, soit le principe de représentation des deux sexes selon un quota de 2/3-1/3 et la possibilité d'augmenter éventuellement le quota.
Un autre point sujet à discussion concernait le statut des organes de concertation syndicale. En 1999, un arrêté royal les a exclus du champ d'application de la loi pour raisons fonctionnelles. Ces organes sont en effet créés de façon tout à fait différente selon les niveaux de concertation. Plutôt que d'appliquer un quota de 2/3-1/3 dans un comité de concertation de base, il serait plus logique d'exiger une composition représentative des deux sexes en fonction du secteur concerné. Les comités intermédiaires, par ailleurs, sont composés en fonction de la matière traitée lors d'une réunion.
Néanmoins, la loi, dans son esprit, devrait s'appliquer à ces organes. C'est pourquoi des négociations sont en cours avec les syndicats pour établir un plan d'action volontaire de féminisation des organes de concertation syndicale de la fonction publique.
L'avant-projet prévoit l'amélioration du quota dans la mesure où celui-ci sera désormais applicable, tant aux membres effectifs que suppléants (article 4 de l'avant-projet), alors que le texte actuel vise « les membres » sans autre précision. En outre, il habilite le Roi à modifier le quota de manière à améliorer la présence équilibrée des deux sexes. Cette modification devra faire l'objet d'un arrêté délibéré en Conseil des ministres car il est important que l'ensemble des ministres soient associés à la décision.
Enfin, il convient de noter encore la création d'une commission spécifique appelée à rendre des avis dans le cadre de l'application de la loi, notamment lors de l'octroi de dérogations.
Mme Kestelijn-Sierens demande si un suivi de l'application de la loi est prévu. La procédure actuelle imposant un rapport de la ministre de l'Égalité des chances au Parlement tous les deux ans est-elle maintenue ?
La ministre répond par l'affirmative. La seule différence par rapport au régime actuel est liée à la création de la commission ayant pour objet de rendre des avis dans le cadre de l'application de la loi. C'est en effet cette commission qui fera rapport de ses activités à la ministre, laquelle transmettra le rapport aux Chambres fédérales (article 7 de l'avant-projet).
Mme Willame-Boonen s'informe sur la situation des organes consultatifs de l'INAMI. Par exemple, il semble que l'organe représentatif de la fédération des dentistes ne comprenne aucune femme alors même que celles-ci sont plus nombreuses que les hommes dans la profession.
La ministre répond que le champ d'application de la loi du 20 juillet 1990 donne parfois lieu à des controverses juridiques, notamment en ce qui concerne les organes consultés par l'INAMI. Pour lever cette ambiguité, l'article 2 de l'avant-projet modifie la définition de l'« organe consultatif » visé par la loi de manière à inclure également les organes ayant le pouvoir de donner des avis à des institutions publiques.
Mme Van Riet s'interroge sur l'intention qui sous-tend le dernier alinéa de l'article 4 de l'avant-projet, habilitant le Roi à améliorer le quota. Elle suppose que cette disposition vise l'avenir, étant donné qu'à peine 44 % des organes consultatifs fédéraux satisfont à l'exigence du quota actuel, et encore la liste de ces organes n'est-elle sans doute pas complète puisqu'il ne s'agit que des organes répertoriés par les ministères. Éventuellement, le Roi pourrait-il ne modifier le quota que pour certaines catégories d'organes consultatifs ?
La présidente aimerait ensuite avoir des précisions sur les raisons fonctionnelles qui motivent la dérogation accordée aux organes de concertation syndicale et sur les solutions envisagées.
Enfin, conformément à la suggestion formulée par le Conseil de l'égalité des chances dans son avis nº 34 du 7 avril 2000, l'avant-projet prévoit la création d'une commission chargée d'assurer le suivi de l'application de la loi. N'a-t-on pas envisagé de confier cette compétence à l'Institut de l'égalité des femmes et des hommes ou tout au moins, à inscrire dans l'avant-projet une disposition permettant de confier cette compétence à l'Institut lorsqu'il sera créé ?
La ministre reconnaît qu'on pourrait envisager de ne renforcer le quota que pour certaines catégories d'organes qui satisfont déjà aux exigences actuelles. Cependant, l'instauration de quotas différents serait très difficile à gérer au sein des administrations.
Les comités de concertation syndicale de la fonction publique sont exclus du champ d'application de la loi pour raisons fonctionnelles, notamment parce que leur composition varie selon les matières traitées lors des réunions. De plus, le quota 2/3-1/3 n'est pas nécessairement adéquat, lorsque la branche d'activités occupe essentiellement du personnel d'un même sexe. C'est pourquoi une voie différente a été choisie pour améliorer la présence des femmes dans ces organes, à savoir des négociations, sur une base volontaire, avec les syndicats de la fonction publique. Parallèlement, la ministre de l'Égalité des chances a appelé le Conseil national du travail à formuler des propositions pour le secteur privé. Les commissions paritaires ne sont pas visées par la loi puisqu'elles n'ont pas pour mission principale de rendre des avis, mais au fond elles devraient satisfaire aux mêmes exigences. Or, il est clair qu'elles ne rencontrent pas du tout l'esprit de la loi. Le CNT a dès lors été appelé aussi à coopérer dans le cadre de l'exécution d'accords volontaires.
Quant à la mission de la commission de suivi de la loi, elle pourrait en effet être confiée à l'Institut, mais la question de l'instance la plus appropriée et de sa composition doit encore être tranchée.
Mme Van Riet constate que, selon le rapport de juillet 2001 sur l'exécution de la loi, 44,2 % des organes consultatifs sont composés conformément à l'équilibre requis et 43,2 % des organes disposent d'une dérogation temporaire. La loi du 17 juillet 1997 a, à l'évidence, apporté une amélioration, mais le résultat escompté n'est pas encore atteint.
Les dispositions du projet de loi visent à préciser le champ d'application de la loi et à faciliter l'exercice de son application. Deux points méritent d'être épinglés :
1º Il est incohérent, comme le remarque le Conseil d'État, de déléguer au Roi le pouvoir d'établir une liste limitative des organes régis par la loi du 20 juillet 1990 et de L'autoriser en même temps à exclure certains organes du champ d'application de cette loi. Il convient d'opter pour l'un ou pour l'autre de ces systèmes.
Mme Van Riet propose de conserver le principe du champ d'application général, avec possibilité d'accorder des exceptions. Le principe de composition équilibrée doit en effet être la règle pour tous les organes consultatifs. Le fait de définir le champ d'application de la loi par référence à une liste limitative d'organes semble un affaiblissement des exigences par rapport à la situation actuelle.
2º Il ressort de l'exposé des motifs qu'une politique générale d'accompagnement doit être développée car « la loi ne peut, par son seul cadre, remédier aux différentes causes qui expliquent la sous-représentation des femmes dans les organes consultatifs » (1). Il est donc nécessaire de prendre des mesures plus générales.
Mme Willame-Boonen est également d'avis qu'il faut conserver le système de la règle générale de représentation équilibrée, avec possibilité d'exception.
D'autre part, le Conseil d'État a formulé une remarque au sujet de l'article 5, 3º, de l'avant-projet, devenu l'article 4, 3º, du projet de loi. Le Conseil d'Etat estime qu'il y a lieu de préciser si le renouvellement de la dérogation vaut également pour un an, si c'est la ministre chargée de la Politique d'égalité des chances qui l'autorise et selon quelle procédure. L'oratrice considère que cette compétence doit effectivement être réservée à la ministre de l'Égalité des chances.
Mme Onkelinx, ministre de l'Égalité des chances, répond que l'observation du Conseil d'État a été suivie et qu'il désormais précisé à l'article 4 du projet que la dérogation peut être accordée pour un an renouvelable pour le même terme, le cas échéant. C'est bien la ministre qui peut accorder un renouvellement de la dérogation, selon la même procédure que celle applicable à l'octroi d'une dérogation, soit après consultation de la commission.
L'article 6 du projet a également été adapté suite aux observations du Conseil d'État relatives au cumul des systèmes de liste limitative et d'exceptions. Le texte propose maintenant d'habiliter le Roi, non pas à exclure des organes du champ d'application de la loi, mais à admettre l'exemption par rapport à la règle du quota ou de la double présentation.
L'objectif est de conserver l'esprit de la loi de 1997, en permettant d'accorder des dérogations temporaires et en maintenant la possibilité d'exemption pour raisons fonctionnelles ou tenant à la nature de l'organe. Toutefois, les organes exemptés pourront se voir imposer d'autres obligations, notamment celle de rendre compte régulièrement de la mesure de la participation des femmes à leurs travaux.
Ainsi, une délégation syndicale étant composée en fonction de la matière traitée, on peut admettre qu'elle ne sache pas respecter la règle 2/3-1/3. Cependant, on peut obliger à comptabiliser les présences et à dresser un bilan au terme d'une certaine période, de manière à vérifier de la sorte si la participation des femmes aux travaux correspond à la population que l'organe syndical est supposé représenter. Sur base des résultats, la commission pourra formuler des recommandations.
La loi du 20 juillet 1990 est inspirée de la législation suédoise, mais la situation belge est tout à fait différente et suscite des difficultés pratiques. L'absence de répertoire des organes consultatifs en Belgique rend très difficile l'exercice d'un contrôle. C'est la raison pour laquelle les auteurs du projet ont opté pour la rédaction d'une liste des organes visés, associé à un répertoriage systématique des organes nouvellement créés, au moyen d'une procédure d'enregistrement.
La liste reprendra tous les organes fédéraux concernés par la loi, soit tous les organes ayant à titre principal le pouvoir de rendre des avis. Ce sera en fait une liste nominative, plutôt que limitative.
Mme Van Riet remarque que le Conseil d'État a soulevé la question de la proportionnalité de la sanction. Ne pourrait-on prévoir une gradation dans les sanctions ?
La ministre de l'Égalité des chances répond qu'en vertu de la loi, les organes dont la composition ne satisfait pas à la loi ne peuvent plus rendre d'avis valable.
Cette sanction vaut également pour les organes nouveaux qui ne respectent pas la procédure d'inscription. Toutefois, l'application de cette sanction suppose que quelqu'un ait intérêt à contester une décision politique prise sur base d'un tel avis, ce qui n'a été le cas que deux fois ces dernières années.
Quant à l'idée de gradation, la ministre de l'Égalité des chances n'y souscrit pas car elle estime que la sanction est proportionnée à l'objectif recherché.
Mme Van Riet estime qu'il serait très utile pour le suivi de l'application de la loi, d'obliger chaque ministre à mentionner, chaque année, dans le rapport « Pékin », non seulement les organes qui ne satisfont pas encore aux exigences de la loi, mais aussi les mesures qu'il envisage pour améliorer la situation.
Mme Onkelinx, ministre de l'Égalité des chances, objecte que dresser l'inventaire de la situation des organes au regard des exigences de la loi constitue un travail administratif considérable et qu'il lui semble plus judicieux de ne l'imposer que tous les deux ans, à l'instar du rapport d'activités que fera la commission. La ministre ajoute que le Conseil d'État a jugé superflu l'article 4, § 2, de la loi, en projet dans la mesure où les Chambres législatives peuvent toujours évaluer les lois. Cependant, l'objectif est de faire inscrire obligatoirement ce point à l'ordre du jour des Chambres. À l'occasion de l'examen du rapport d'activités de la commission et du rapport « Pékin », les Chambres procéderont d'office à l'évaluation des effets de la loi.
Mme Willame-Boonen remarque que, si le rapport de l'application de la loi a lieu tous les deux ans, il faut s'assurer qu'il aura bien lieu même si le délai de deux ans expire en même temps que la législature. Pour éviter ce risque, la sénatrice suggère de préciser que le premier rapport devra être présenté en 2004, soit un an après le début de la prochaine législature.
Par ailleurs, la sénatrice s'interroge sur le rôle du futur Institut de l'Égalité des femmes et des hommes dans le suivi de l'application de la loi.
La ministre de l'Égalité des chances répond que l'Institut aura pour objet général de veiller au respect de l'égalité des femmes et des hommes, et donc de veiller à l'application des lois en la matière. In casu, la manière dont sera composée la commission chargée de donner des avis sur la promotion de la présence équilibrée d'hommes et de femmes dans les organes consultatifs n'a pas encore été arrêtée, mais il est probable qu'elle comprendra des membres de l'Institut.
Sur base de ces discussions, le Comité d'avis émet l'avis suivant :
1. Le Comité d'avis estime qu'il importe de respecter l'esprit de la loi du 20 juillet 1990, modifiée par la loi du 17 juillet 1997, qui prévoit que tous les organes consultatifs doivent en principe respecter les dispositions de la loi.
Pour se faire une idée claire et surtout complète du champ d'application de la loi et pour faciliter le contrôle de son application, la procédure d'inscription obligatoire telle que prévue à l'article 2, 2º, est un bon instrument. Cette procédure d'inscription permet de dresser un aperçu global de tous les organes auxquels la loi est applicable.
L'expression « liste limitative », qui est utilisée dans le projet pour définir cet aperçu global, prête cependant à confusion. Son utilisation donne à penser qu'il s'agit d'une énumération restreinte alors que l'objectif est précisément d'obtenir un aperçu complet. C'est ce qui ressort d'ailleurs aussi de l'avis du Conseil d'État.
Le Comité d'avis propose dès lors de remplacer l'expression « liste limitative » par le mot « liste ».
2. Le Comité d'avis estime qu'il est opportun, pour suivre de près l'application de la loi, que les ministres fonctionnellement responsables des organes qui relèvent de leur compétence fassent rapport, le cas échéant, sur les actions menées ou les mesures prises.
Le Comité d'avis propose en conséquence de modifier l'article 7 du projet de loi comme suit :
1º À l'article 4 proposé, entre le § 1er et le § 2, insérer un paragraphe nouveau, rédigé comme suit :
« § 2. Tous les deux ans, et pour la première fois en 2004, le rapport transmis aux Chambres fédérales en exécution de l'article 2 de la loi du 6 mars 1996 visant au contrôle de l'application des résolutions de la Conférence mondiale sur les femmes réunie à Pékin du 4 au 14 septembre 1995 contient une relation de l'application de la présente loi. »
2º Le § 2 devient le § 3 et est modifié comme suit : les mots « Les Chambres fédérales peuvent procéder, à l'occasion de l'examen du rapport visé au § 1er, à une évaluation » sont remplacés par les mots « À l'occasion des rapports visés aux §§ 1er et 2, les Chambres fédérales procèdent à une évaluation. »
3. Le Comité d'avis demande que l'on octroie à la commission à créer les moyens nécessaires pour lui permettre de mener à bien sa mission.
4. Il est évident que l'application de la loi qui sera issue du projet de loi à l'examen ne suffira pas à éliminer les diverses causes de la sous-représentation des femmes dans les organes consultatifs. Il faudra l'inscrire, tout comme les autres mesures de promotion de la discrimination dite positive, dans un plus vaste ensemble de mesures. C'est précisément cette politique générale qui sera capitale pour que la loi de 1990 soit une réussite.
Le Comité d'avis insiste par conséquent pour que l'on mette en oeuvre une politique générale de recherche active de candidates potentielles et de sensibilisation de celles-ci. Plusieurs mesures peuvent être prises : monographies de fonctions vacantes au sein d'organes consultatifs, développement d'une banque de talents ...
L'avis a été adopté à l'unanimité des 8 membres présents.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| Le rapporteur, | La présidente, |
| Jean-Pierre MALMENDIER. | Iris VAN RIET. |
(1) Exposé des motifs, p. 3.