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2 AVRIL 2002
Le vieillissement de la population de nos sociétés occidentales est un fait statistique incontestable. Le défi démographique ne peut être considéré isolément, il s'inscrit dans la problématique globale de l'avenir de la protection sociale. De multiples facteurs influencent la protection sociale sans qu'il soit possible d'en prévoir l'évolution avec certitude. Il s'agit essentiellement de facteurs tels que le niveau de croissance économique, l'évolution de l'emploi, la réduction du déficit public ou encore l'évolution du taux d'intérêt.
Seuls les facteurs démographiques peuvent être estimés avec suffisamment de certitude. Il s'agit de la combinaison de deux phénomènes : l'accroissement du nombre de personnes âgées et l'augmentation de l'espérance de vie.
Deux déductions dérivent de cette estimation :
l'accroissement du rapport inactifs/actifs avec pour conséquence le déséquilibre du régime des pensions;
l'accroissement des dépenses de santé relatives à la population âgée.
Avec l'augmentation de l'âge, vient également l'augmentation des problèmes liés à la santé et le recours accru aux services médicaux et sociaux.
Il ne faut pas déduire du vieillissement de la population que la majorité des personnes âgées sont des individus dépendants et fragiles. En réalité, la plupart d'entre elles jouissent d'une bonne santé.
À l'âge de 60 ans, les femmes de la Communauté européenne ont une espérance de vie moyenne de 22,1 années et les hommes de 17,8 années.
Néanmoins, les études les plus récentes montrent que les personnes âgées souffrent principalement de maladies chroniques, dont le nombre croît avec l'avancée en âge et qui affectent davantage les femmes que les hommes.
La morbidité des personnes âgées se caractérise par une multi-pathologie. Les personnes de plus de 65 ans souffrent en moyenne de 2.5 maladies exigeant un traitement médical. Du point de vue du diagnostic clinique, seulement 15 % des 75-80 ans seraient en bonne santé.
D'un point de vue subjectif, deux tiers des personnes de 60 ans et plus se déclarent en « bonne santé » et plus de la moitié des personnes de 80 ans ne semble pas restreintes dans leurs activités (1).
La dépendance ne doit pas être analysée qu'au niveau physique et corporel. La situation relationnelle, familiale et sociale de la personne âgée intervient également dans son état d'autonomie et de dépendance.
Dans cette optique, l'analyse de la dépendance se fera par une évaluation du fonctionnement tant psychique que mental ou social de la personne.
Actuellement, la dépendance des personnes âgées est partiellement prise en charge par l'allocation pour l'aide aux personnes âgées (APA) qui est accordée aux personnes de plus de 65 ans pour lesquelles un manque d'autonomie ou une autonomie réduite est établie.
Cette allocation est prévue par la législation sur les allocations aux handicapés. Il s'agit d'une prestation d'aide sociale après enquête sur les revenus.
Le montant de l'allocation est un montant forfaitaire qui varie selon le degré d'autonomie calculé suivant une échelle médico-sociale. Ce montant est diminué de celui des revenus de la personne handicapée, de son conjoint ou de la personne avec qui elle forme un ménage et ce à concurrence de certains plafonds. En cas d'admission dans une institution totalement ou partiellement à charge des pouvoirs publics, le paiement de l'APA est suspendu pour les deux tiers.
L'allocation pour l'aide aux personnes âgées est déjà une prestation d'autonomie. La présente proposition de loi vise à remplacer cette prestation pour élargir la prise en charge de la dépendance.
La présente proposition de loi vise à transformer et à élargir l'allocation pour l'aide aux personnes âgées :
l'élargir pour permettre à toute personne, soumise à un régime mutualiste, quel que soit son revenu, d'en bénéficier. Cette allocation devenant dès lors une véritable prestation d'autonomie;
la transformer, pour faire d'une allocation d'aide sociale, une prestation de sécurité sociale.
L'allocation d'autonomie permettra de :
maintenir une autonomie personnelle à des personnes âgées dont divers handicaps rendent l'aide de diverses personnes nécessaires : membre(s) de l'entourage familial, professionnels et bénévoles. Cette dépendance entraîne des frais qui, faute de revenus suffisants, peuvent rendre la personne aussi dépendante sur d'autres plans (psychologiques, affectifs).
maintenir une autonomie personnelle à des personnes âgées qui ne peuvent poursuivre leur existence à domicile et doivent se faire héberger en maison de repos.
Pour les personnes âgées vivant à domicile, les parties non remboursées des soins, des médicaments et des aides diverses peuvent, en se cumulant, constituer des sommes qui grèvent lourdement la pension. En outre, il peut y avoir opportunité ou même nécessité pour la personne âgée de compenser la perte de revenu d'un membre valide de la famille qui renonce à un travail extérieur rémunéré pour s'occuper d'elle.
Les personnes hébergées en maison de repos doivent payer l'hébergement qui est distinct des soins. Alors que ces derniers sont financés par l'assurance maladie, l'hébergement est à charge de la personne âgée. Le montant actuel moyen d'une pension de retraite est de 790 euros, ce qui implique qu'une proportion importante de retraités ne disposent que d'une pension inférieure à leurs frais d'hébergement.
En prenant l'hypothèse plutôt basse d'un prix d'hébergement de 870 euros par mois, on comprend qu'en beaucoup de maisons de repos un tiers des personnes hébergées ne peuvent faire face à la facture mensuelle et dépendent d'une intervention soit de leur famille soit du CPAS qui finance le solde.
Les CPAS décident librement de la modeste somme d'argent de poche laissée à la disposition de la personne âgée pour payer ses vêtements et diverses petites dépenses.
Ainsi, certaines personnes vivent dans la dépendance et la grande pauvreté la dernière partie de leur existence.
Les montants de l'allocation d'aide aux personnes âgées (APA) sont attribués selon quatre catégories qui s'élèvent respectivement à 2 897 euros, 3 522 euros, 4 147 euros et 5 039 euros, par an en fonction du degré croissant d'une perte d'autonomie établie selon des critères précis (article 3 de l'arrêté royal du 5 mars 1990 relatif à l'allocation pour l'aide aux personnes âgées indexée selon publication du 19 septembre 2000 au Moniteur belge). Mais l'APA n'est attribuée pleinement qu'aux personnes disposant d'un revenu inférieur à 4 655,8 euros par an pour les cohabitants, à 7 072,5 euros par an pour les isolés et à 9 391,6 euros pour les bénéficiaires avec charge de famille (article 4 du même arrêté royal). La partie du revenu dépassant ces sommes est déduite du montant de l'APA.
De nombreuses personnes âgées dépendantes disposant de pensions moyennes et même modestes ne peuvent bénéficier de l'APA sous sa forme actuelle. Par contre, les personnes plus aisées peuvent contracter des « assurances-autonomie » auprès de compagnies privées. Une forme de société duale s'installe ainsi parmi les aînés. Il faut souligner aussi que l'APA est réduite de deux tiers en cas d'admission dans une institution totalement ou partiellement à charge des pouvoirs publics. Ceci explique aussi la situation pénible de beaucoup de personnes hébergées en maisons de repos. Notons toutefois que les forfaits INAMI pour soins en maisons de repos ne sont pas considérés comme une charge publique.
Actuellement 81 578 personnes bénéficient de l'APA. Il faut y ajouter 14 223 personnes recevant soit des allocations complémentaires ou pour l'aide d'une tierce personne. La dépense annuelle pour l'APA est de 190,6 millions d'euros. Elle n'est que de 13,5 millions d'euros pour les autres allocations dont bénéficient aussi les aînés. Le montant mensuel moyen est de 194,3 euros.
La présente proposition vise à :
1º supprimer le plafond de revenu pour l'attribution de l'APA qui devient ainsi une assurance-autonomie généralisée qui ne relève plus de l'aide sociale, mais de la sécurité sociale;
2º maintenir cinq catégories de dépendance;
3º pour les personnes vivant en domicile privé, scinder la somme en deux parties égales : une moitié perçue en argent comptant, l'autre moitié sous forme de « chèques-services ». Ces « chèques-services » auront le mérite de stimuler le développement des services d'aide de proximité. En outre, ils peuvent être attribués selon des modalités fixées par les Communautés.
4º octroyer le bénéfice de l'assurance-autonomie sur décision du médecin-conseil de l'organisme assureur de la personne intéressée. Cette décision sera fondée sur un dossier préparé avec le recours du service social et de toute autre personne dont l'avis sera jugé utile. Le contact ainsi noué avec la personne âgée l'aidera à choisir au mieux elle-même son cadre de vie. Contact sera pris au moins tous les deux ans avec la personne âgée de façon à adapter éventuellement le montant attribué et à ajuster les aides diverses à domicile. Ce suivi peut constituer aussi une prévention à l'égard de la maltraitance;
5º l'instauration en plusieurs étapes du nouveau régime, en raison du nombre de dossiers à constituer et de la nécessité de tenir compte de l'expérience progressivement acquise et ce, de la manière suivante :
le maintien des droits acquis actuels;
pour les nouveaux bénéficiaires : la première année, elle sera accessible aux personnes de plus de 85 ans, la deuxième année à celles qui ont plus de 75 ans et la troisième année à toutes celles qui ont plus de 65 ans;
6º l'absence de réduction de l'allocation en cas de séjour en institution : l'allocation d'autonomie étant une prestation de sécurité sociale;
7º supprimer progressivement les diverses allocations aux personnes âgées car elles feront double emploi avec l'assurance autonomie.
Organisation et financement
de l'assurance autonomie
La présente proposition de loi vise à intégrer l'assurance autonomie dans le cadre de la sécurité sociale par insertion au sein de l'assurance maladie au titre de troisième régime parallèle à celui des soins de santé et des indemnités.
La mise en oeuvre de l'assurance autonomie dans le cadre de la sécurité sociale implique la création d'une cotisation et d'une indemnité d'autonomie. Les ressources nécessaires au financement de l'assurance autonomie sont constituées par une contribution autonomie dont l'assiette sera constituée par les revenus professionnels et les revenus de remplacement.
Partant d'une hypothèse probablement maximaliste d'une somme mensuelle moyenne de 300 euros par personne et tablant sur un nombre de bénéficiaires de 150 000 le coût annuel sera de 300 euros × 12 × 150 000, soit 540 millions d'euros dont il faut déduire les 194 millions d'euros actuels soit en régime de croisière après trois ans 346 millions d'euros supplémentaires. Il y a lieu de souligner que l'assurance autonomie généralisée réduira les dépenses à charge des CPAS.
Les allocations en espèces obtenues dans le cadre de l'assurance autonomie ne sont pas soumises aux charges sociales et fiscales. Elles ne sont ni saisissables, ni cessibles.
Compétence est donnée au Roi pour prendre les mesures réglementaires nécessaires en vue d'assurer l'application des dispositions de la présente loi aux travailleurs indépendants.
| Michel BARBEAUX. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
À l'article 1er de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, sont apportées les modifications suivantes :
A. les mots « deux secteurs » sont remplacés par les mots « trois secteurs »;
B. il est complété comme suit : « , le troisième à l'assurance-autonomie ».
Art. 3
Dans la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, aux articles 9bis, 80, 159, 161 164 et 193 les mots « et les indemnités de maternité » sont remplacés par les mots « , les indemnités de maternité et les indemnités d'autonomie ».
Art. 4
Il est inséré dans la même loi, un titre Vbis rédigé comme suit :
« Titre Vbis. De l'assurance autonomie.
Art. 117bis
L'assurance autonomie est administrée et gérée par les institutions et organismes compétents en matière d'assurance indemnités.
Dans la mesure où il n'est pas dérogé par les dispositions du présent titre, ces institutions et organismes ont, à l'égard de l'assurance autonomie, les mêmes attributions qu'à l'égard de l'assurance indemnités.
Art. 117ter
Il est créé auprès du service des indemnités une Commission de convention de l'assurance autonomie chargée de définir les modalités des prestations de l'assurance autonomie telles que définies dans la présente loi.
La composition et les règles de fonctionnement de cette commission sont fixées par le Roi.
Art. 117quater
Aux termes du présent titre, il y a lieu d'entendre par :
1º prestations d'autonomie : l'ensemble des prestations définies par le présent titre;
2º services d'aide et de soins : les services d'aide et de soins à domicile reconnus et agréés par les régions;
3º établissements d'aide et de soins : les maisons de repos, les maisons de repos et de soins, les centres de jour pour personnes âgées, les institutions psycho-gériatriques. Le Roi peut préciser quels types d'établissement rentrent dans cette notion;
4º personne dépendante : personne pour laquelle les prestations d'autonomie sont demandées ou octroyées;
5º cellule d'orientation sociale : la cellule organisée au sein de l'organisme assureur chargée d'assurer l'instruction du dossier de demande de droit aux prestations d'autonomie.
Art. 117quinquies
L'assurance autonomie a pour objet :
1º la prise en charge des aides et des soins prodigués à la personne âgée dépendante maintenue à domicile au moyen :
de prestations en nature dispensées par des services d'aide et de soins pour la moitié du montant de l'allocation d'autonomie;
de prestations en espèces pour la moitié du montant de l'allocation d'autonomie.
2º la prise en charge des aides et soins prodigués à la personne âgée dépendante par un établissement d'aide et de soins au moyen de prestations en espèces allouées directement à la personne.
Art. 117sexies
Toute personne âgée de 65 ans au moins, dont l'état le requiert, a le droit de bénéficier d'une allocation d'autonomie consistant en les prestations prévues à l'article 117quinquies.
Art. 117septies
§ 1er. L'importance de l'allocation d'autonomie varie en fonction du degré d'autonomie.
Le degré d'autonomie est mesuré en tenant compte des facteurs suivants :
a) possibilités de se déplacer;
b) possibilités de préparer et d'absorber sa nourriture;
c) possibilités d'assurer son hygiène personnelle et de s'habiller;
d) possibilités d'assurer l'hygiène de son habitat et d'accomplir des tâches ménagères;
e) possibilités de vivre sans surveillance, d'être conscient des dangers et d'être en mesure d'éviter les dangers;
f) possibilités de communiquer et d'avoir des contacts sociaux.
§ 2. Pour chacun des facteurs mentionnés à l'alinéa précédent, un nombre de points est octroyé en fonction du degré d'autonomie de la personne dépendante, selon l'échelle suivante :
a) pas de difficultés, pas d'effort spécial ni de moyens auxiliaires spéciaux : 0 point;
b) difficultés limitées ou effort supplémentaire limité ou usage limité de moyens auxiliaires spéciaux : 1 point;
c) difficultés importantes ou efforts supplémentaires importants ou usage important de moyens auxiliaires spéciaux : 2 points;
d) impossibilité sans l'aide d'une tierce personne, sans accueil dans un établissement approprié ou sans environnement entièrement adapté : 3 points.
Les mesures se font à l'aide du guide pour l'évaluation du degré d'autonomie, annexé à l'arrêté ministériel du 30 juillet 1987 fixant les catégories et le guide pour l'évaluation du degré d'autonomie en vue de l'examen du droit à l'allocation d'intégration.
§ 3. L'allocation d'autonomie varie en fonction du degré d'autonomie ainsi déterminé aux paragraphes précédents. Les catégories sont définies comme suit :
a) à la catégorie I appartient la personne dépendante dont le degré d'autonomie est fixé à 7 ou 8 points;
b) à la catégorie II appartient la personne dépendante dont le degré d'autonomie est fixé de 9 à 11 points;
c) à la catégorie III appartient la personne dépendante dont le degré d'autonomie est fixé de 12 à 14 points;
d) à la catégorie IV appartient la personne dépendante dont le degré d'autonomie est fixé de 15 à 17 points;
e) à la catégorie V appartient la personne dépendante dont le degré d'autonomie est fixé à 18 points au moins.
La personne dépendante qui obtient moins de 9 points, ainsi que celle dont la diminution de l'autonomie déterminée n'aura pas une durée supérieure à six mois, ne peuvent prétendre à une allocation.
Art. 117octies
La demande est introduite par lettre recommandée à la poste par la personne dépendante, par son administrateur provisoire, par un membre de sa famille ou par le responsable de l'établissement d'aide et de soins où elle est hébergé, auprès de la mutuelle à laquelle le bénéficiaire est affilié ou inscrit. Le cachet de la poste fait foi pour la date de la demande.
La demande est introduite au moyen d'un formulaire établi par le Comité de gestion sur proposition de la Commission de conventions de l'assurance autonomie.
Cette demande doit être accompagnée d'un certificat médical établi par le médecin traitant d'où il ressort que le bénéficiaire remplit les critères visés à l'article 117septies de telle sorte qu'il puisse au moins prétendre à faire partie de la catégorie I visée au même article.
Art. 117novies
Une cellule d'orientation sociale, organisée au sein de l'organisme assureur, est chargée d'instruire la demande introduite par la personne dépendante.
La cellule détermine si la personne dépendante remplit les conditions administratives en vue de bénéficier de l'allocation d'autonomie.
Si la personne dépendante ne remplit pas les conditions, une décision est notifiée dans les 15 jours de l'introduction de la demande.
La cellule collecte toute information utile afin de vérifier si les conditions d'octroi des prestations de dépendance sont bien remplies et afin de permettre d'établir un plan de prise en charge de la personne dépendante.
La personne qui sollicite l'assurance autonomie ainsi que la personne dépendante devront être entendues par la cellule d'orientation sociale.
La cellule d'orientation sociale établit avec la personne dépendante et/ou les personnes de son entourage un plan de prise en charge de la personne dépendante.
Elle établit un rapport relatant les informations recueillies ainsi que le plan de prise en charge qu'elle transmet dans le mois de l'introduction de la demande, ensemble avec la décision concernant les conditions administratives, au médecin-conseil.
Art. 117decies
Sur la base du dossier de la demande et du rapport de la cellule d'orientation sociale, le médecin-conseil détermine en application des prescriptions contenues dans l'article 117septies si la personne dépendante peut obtenir une allocation d'autonomie et le cas échéant de quelle catégorie elle ressort.
À cette fin, il peut soumettre la personne dépendante à un examen médical pratiqué par lui-même ou par tout médecin qu'il désigne et demander au médecin traitant de fournir tous les renseignements médicaux qu'il juge nécessaires.
Le médecin-conseil prend une décision notifiée à la personne qui a introduit la demande dans les deux mois de l'introduction de la demande.
La décision notifiée doit reprendre :
1º la décision sur le principe de l'obtention d'une allocation d'autonomie;
2º le nombre de points attribués en application de l'article 117septies;
3º la catégorie à laquelle la personne dépendante appartient en application de l'article 117septies;
4º les prestations auxquelles la personne dépendante a droit;
5º la part éventuelle des prestations qui est octroyée en espèces.
Une copie de la décision est envoyée à :
1º l'organisme assureur auquel le bénéficiaire est affilié ou inscrit;
2º au service responsable de l'aide et des soins dispensés si le bénéficiaire est maintenu à domicile;
3º à l'établissement d'aide et de soins où le bénéficiaire est admis;
4º à la personne dépendante si elle n'est pas la personne qui a introduit la demande.
Art. 117undecies
L'allocation d'autonomie peut consister en :
1º un paiement d'une somme en espèces;
2º l'attribution de chèques-services, donnant droit à des prestations effectuées par les services d'aide et de soins.
Le Roi fixe le montant global de l'allocation d'autonomie prévue aux points 1º et 2º en fonction des catégories déterminées à l'article 117septies, ainsi que les modalités de paiement. Il définit également les tarifs applicables par les services d'aides et de soins.
Art. 117duodecies
En cas d'hébergement de la personne dépendante autre part que dans un établissement d'aide et de soins, l'allocation d'autonomie consiste en l'attribution de chèques-services pour la moitié du montant global de l'allocation d'autonomie et à une allocation en espèces pour l'autre moitié.
Art. 117ter decies
Lorsque la personne dépendante est hébergée dans un établissement d'aide et de soins, elle a droit, suivant sa catégorie de dépendance, à une prestation d'autonomie qui lui sera versée entièrement en espèces.
Art. 117quater decies
La cellule d'orientation sociale organisée au sein de l'organisme assureur évalue d'office la situation de la personne dépendante suivant une périodicité bisannuelle et transmet, le cas échéant, un avis au médecin-conseil relatif aux modifications intervenues dans la situation de la personne dépendante.
La personne dépendante, les membres de sa famille, des services d'aide et de soins à domicile ou les responsables des établissements d'aide et de soins peuvent saisir la cellule d'orientation sociale si des modifications importantes interviennent dans la situation de dépendance durant la période entre deux évaluations d'office.
Art. 117quinquies decies
Dans la mesure où il n'y est pas dérogé par le présent titre, les dispositions des titres Ier à IV, VI à X et XII qui concernent l'assurance indemnités sont applicables en ce qui concerne l'assurance autonomie
Les ressources nécessaires au financenement de l'assurance autonomie sont constituées par une contribution autonomie dont l'assiette est constituée par les revenus professionnels et les revenus de remplacement.
Art. 5
L'article 2 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés est complété comme suit :
« Ils sont également tenus de faire valoir leurs droits aux allocations d'autonomie. L'allocation pour l'aide aux personnes âgées ne peut être cumulée avec une allocation d'autonomie. »
Art. 6
L'article 38 du Code des impôts sur les revenus 1992, modifié pour la dernière fois par la loi du 8 août 1997, est complété comme suit :
« 15º les allocations d'autonomie visées à l'article 117undecies de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994. »
Art. 7
L'article 1410, § 2, du Code judiciaire, modifié pour la dernière fois par la loi du 22 février 1998, est complété comme suit :
« 10º les allocations d'autonomie visées à l'article 117undecies de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994. »
Art. 8
Par dérogation à l'article 5 de la présente loi, l'âge minimum en ce qui concerne l'octroi d'une allocation d'autonomie est porté à :
85 ans pour les personnes qui atteignent cet âge entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2004;
75 ans pour les personnes qui atteignent cet âge entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2007;
65 ans pour les personnes qui atteignent cet âge le 1er janvier 2008.
Art. 9
L'assurance autonomie est également applicable aux travailleurs indépendants et aux membres des communautés religieuses.
Le Roi est chargé de prendre les mesures réglementaires nécessaires en vue d'assurer cette application.
Art. 10
La présente loi entre en vigueur au 1er janvier 2002.
21 décembre 2001.
| Michel BARBEAUX. |
(1) L'assurance dépendance, réponse partielle au défi démographique, présentation des systèmes en vigueur en Belgique et en France et traitement de la question par l'Union européenne, Marianne Leenaerts, mémoire effectué sous la direction du professeur J. Van Drooghenbroek, département de santé publique de l'UCL, année académique 1996-1997.