2-985/2 | 2-985/2 |
5 MARS 2002
La commission des Affaires extérieures et de la Défense a examiné le projet de loi portant assentiment au Traité de Nice modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes, aux Protocoles 1, 2 et 3 et à l'Acte final, faits à Nice le 26 février 2001 (cf. doc. Sénat, nº 2-985/1, 2001-2002) lors de sa réunion du 26 février 2002, en présence du ministre des Affaires étrangères. Ce rapport a été lu et approuvé le 5 mars 2002.
Le ministre déclare qu'il connaît évidemment les critiques suscitées par les négociations du Traité de Nice. Il croit néanmoins qu'il est important de faire la distinction entre la méthode de négociation et le contenu du traité. Du point de vue de la méthode, Nice a clairement montré les limites de la négociation au sein de la traditionnelle conférence intergouvernementale.
Du point de vue du contenu, le Traité de Nice comporte d'importantes avancées dont la mise en oeuvre est conditionnée par la ratification du traité qui a d'ores et déjà eu lieu dans une dizaine d'États membres.
La méthode de négociation à Nice n'a pas permis la réflexion de fond que l'on était en droit d'attendre. Toutefois, la déclaration adoptée à Nice a ouvert une perspective dont la présidence belge a par la suite pleinement tiré parti lors du Conseil européen de Laeken pour lancer le débat sur l'avenir de l'Europe.
Votre débat sur la ratification de Nice coïncide avec le début des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Par rapport à vos collègues des autres parlements nationaux vous bénéficiez de l'avantage de pouvoir juger sur pièce des résultats de la mise en oeuvre de la déclaration de Nice sur l'avenir de l'Union.
Le Conseil européen de Laeken a en effet pris une initiative importante en convoquant une convention chargée de préparer la prochaine révision des traités européens. Il s'agit d'une innovation dans le processus de réforme de l'Union. Pour la première fois, l'avenir de la construction européenne sera débattu dans une enceinte ouverte, largement représentative et en relation étroite avec la société civile. En coopération avec le Parlement, le gouvenement belge mettra tout en oeuvre pour que les imperfections de Nice puissent être corrigée par la convention.
Les travaux de la convention ne rendent que plus nécessaires encore la ratification du Traité de Nice. En effet, le nouveau traité qui sera rédigé à la suite des travaux de la convention et de la prochaine conférence intergouvernementale n'entrera en vigueur qu'en 2005 au plus tôt. Or, selon les perspectives actuelles, le prochain élargissement pourrait avoir lieu dès 2004. Ne pas ratifier le Traité de Nice reviendrait à envoyer le mauvais signal aux pays candidats au moment où ceux-ci participent pour la première fois au débat sur l'avenir de l'Union au sein de la convention. La ratification de ce traité doit être évaluée dans une perspective d'avenir.
Même s'il n'est pas parfait, le Traité de Nice a permis d'engranger des progrès indiscutables, qu'il faut bien se garder d'hypothéquer. Le ministre tient à rappeler ici l'acquis réalisé.
La perspective de l'élargissement rend nécessaire de modifier la pondération des voix au Conseil, ce qui a donné lieu à d'âpres négociations, au cours desquelles la Belgique est parvenue à faire en sorte que la révision de la pondération des voix reste dans des limites raisonnables. Par rapport aux propositions initiales qui avaient été mises sur la table à l'occasion de la Conférence intergouvernementale, on a réduit sensiblement la différence entre le nombre de voix attribuées aux plus grands États membres et celui accordé aux États plus petits.
Le Traité de Nice ne s'est d'ailleurs pas borné à définir une nouvelle pondération des voix pour une Union européenne à quinze États membres. Il a aussi prévu un système progressif qui tient compte de l'élargissement de l'Union à 27 États membres.
La perspective d'une Union élargie a aussi posé le problème de la taille et du fonctionnement de la Commission. La règle qui attribue deux commissaires aux grands États membres et un seul aux autres menaçait de paralyser le bon fonctionnement de la Commission dans une Union européenne élargie.
Le protocole sur l'élargissement de l'Union européenne, qui a été adopté à Nice, prévoit enfin qu'à partir du 1er janvier 2005, la commission comprendra un national de chaque État membre. Les grands États membres perdent donc leur deuxième commissaire.
Lorsque l'Union comptera 27 États membres, le nombre des membres de la commission sera inférieur au nombre d'États membres. Les membres de la commission seront toutefois choisis sur la base d'une rotation égalitaire entre les États membres.
De plus, le président de la commission sera désormais élu à la majorité qualifiée. Il ne sera donc plus possible d'opposer un veto à la désignation du président, comme l'a fait jadis la Grande-Bretagne qui s'est opposée à la nomination de notre premier ministre de l'époque, M. Jean-Luc Dehaene. Les autres commissaires seront également désignés à la majorité qualifiée.
L'extension des domaines dans lesquels le Conseil décide à la majorité qualifiée constituait une des priorités de la Belgique. Bien que cette question ne fasse pas partie du mandat que le Traité d'Amsterdam a confié à la CIG, elle a été inscrite malgré tout à l'ordre du jour sur les instances de la Belgique et du Benelux.
La Belgique était favorable à l'élargissement des décisions à la majorité qualifiée et à la codécision du Parlement européen.
Enfin, le Traité étend le principe de la majorité qualifiée à une trentaine d'articles. Il prévoit en outre la codécision du Parlement européen pour une série de dispositions désormais soumises à la majorité qualifiée. Nous devons nous réjouir de cette évolution, malgré quelques restrictions. Dans certains cas, la décision à la majorité qualifiée est en effet assortie de modalités ou conditions qui en compliquent ou en ralentissent l'application (asile et immigration, politique commerciale étrangère, fonds structurels ...).
Dans le cadre de la CIG, le Benelux a plaidé pour un assouplissement des conditions de mise en oeuvre de la coopération renforcée et l'a obtenu.
Le but de ces propositions était de donner, dans des conditions de mise en oeuvre raisonnables, la possibilité à certains États membres de jouer un rôle de pionnier en faisant progresser l'intégration européenne. La perspective de l'élargissement de l'Union accentue la nécessité d'un tel mécanisme de coopération. Le principaux objectifs du Benelux ont été en grande partie atteints dans le Traité de Nice :
Le droit de veto permettant à tout État membre de s'opposer à la mise en place d'une coopération renforcée dans le premier pilier (domaine communautaire) et le troisième pilier (coopération judiciaire et policière) est supprimé.
Le nombre de pays nécessaires pour mettre en oeuvre un mécanisme de coopération renforcée a été limité à huit États membres.
La coopération renforcée pourra désormais être introduite dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. Cet acquis est important même s'il est assorti de deux limites. Un État membre pourra en effet, dans ce domaine, toujours opposer son veto au déclenchement du mécanisme. La coopération renforcée est par ailleurs exclue pour les questions ayant des implications militaires ou de défense.
Une nouvelle procédure a été insérée dans le traité en vue de renforcer les mécanismes existants pour veiller au respect des droits fondamentaux par les États membres. L'introduction de cette procédure fait suite à une proposition de la Belgique qui a proposé la mise en place d'un système préventif de contrôle démocratique.
Alors que l'article 7 du Traité sur l'Union européenne permet déjà au conseil de constater des violations avérées et persistantes des droits de l'homme, le mécanisme agréé à Nice prévoit la possibilité de constater qu'il y a un risque clair de violation grave des droits de l'homme dans un État membre et d'adresser à l'État membre concerné des recommandations. Une action préventive est ainsi possible là où n'existe actuellement qu'une possibilité d'action a posteriori.
Le Traité de Nice a sur base d'une proposition du Benelux et de l'Italie renforcé l'identité militaire de l'Union. La création du Comité de politique étrangère et de sécurité (COPS) décidée lors du Conseil européenne d'Helsinki reçoit un fondement juridique dans le Traité. Ce comité peut recevoir mandat du conseil pour gérer des opérations de crise et prendre les décisions appropriées en vue du contrôle politique et la direction stratégique de ces opérations. Maintenant que l'Union européenne s'est déclarée opérationnelle en matière de gestion de crise, il serait paradoxal de ne pas entériner la base juridique sur laquelle sont fondés les nouveaux organes décisionnels.
Ces résultats ne sont pas négligeables. Certains d'entre eux ont été obtenu de haute lutte. Le ministre n'est pas sûr qu'une négociation du type de celle de Nice n'aboutirait à de meilleurs résultats aujoud'hui. En réalité et compte tenu de la position de certains pays partenaires sur le futur de la construction européenne, il est persuadé du contraire. Toutes ces raisons l'amènent à plaider pour la ratification du Traité de Nice.
Ratifier Nice, c'est engranger des résultats non négligeables obtenu notamment par la Belgique pour la construction européenne; ratifier Nice c'est aussi donner toute sa chance à la Convention pour qu'elle corrige dans la sérénité les imperfections du Traité.
Mme Willame-Boonen, rapporteuse, insiste pour qu'il soit mentionné dans le rapport que la discussion générale a été entamée en présence du vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères et de cinq membres de la commission.
M. Geens se demande à quoi ressemblera l'avenir de l'Union européenne. On a décidé de l'élargissement de l'Union, mais on n'a pas adapté ses structures. La situation est loin d'être idéale. Le changement dans les relations fait que ce qui était encore possible à Nice ne l'est plus aujourd'hui. Une Union de plus de vingt États membres sans structure adéquate posera problème. Certains estiment que pareils problèmes permettront de progresser. Le ministre partage-t-il cet avis ?
Mme Willame-Boonen demande pourquoi ce projet de loi, portant assentiment à un traité qui a été fait le 26 février 2001, est mis à l'agenda maintenant. Le traité a été ratifié par tous les États membres, sauf par l'Irlande, qui l'a repoussé, l'Italie, la Grèce et la Belgique, trois pays où la discussion est en cours. Est-ce parce que la déclaration de Laeken a apporté des corrections aux imperfections de Nice ? Peut-on envisager un « non fondateur », comme l'a fait l'Irlande, en attendant un nouveau traité qui réaliserait les corrections proposées à Laeken ? Il semble que M. Berlusconi rêve d'un nouveau Traité de Rome, qui, avec l'apport du travail de la convention, corrigerait le Traité de Nice, et ce lors de la présidence italienne de l'Union en 2003. Il y a donc un problème de timing. Il n'y a pas d'urgence. Nous ne sommes pas devant une situation de dilemme ou devant un péril immédiat en cas de non-ratification. Nous devons simplement appliquer le principe de précaution politique : ne nous lions pas à Nice, voyons à quoi aboutiront les travaux de la Convention. Pourquoi ne pas faire confiance à la convention et attendre les résultats de ses travaux ?
L'intervenante remarque que le Traité de Nice a été signé avant les événements du 11 septembre, qui ont profondément modifié la mission et le rôle de l'Europe sur le plan international. Le Traité ne dit pas grand-chose sur la problématique de la politique étrangère et de la sécurité commune de l'Union.
Mme de Bethune déclare que le groupe CD&V estime que tout progrès dans le sens de l'unification européenne est important. Cependant, l'intervenante se demande si le Traité de Nice ne contient pas trop de restrictions et aimerait connaître l'avis du ministre sur la situation en Irlande. Quelles seraient les possibilités après un deuxième referendum négatif ?
Bien que l'on puisse considérer la Conférence intergouvernementale prévue en 2004 comme un élément d'une évolution progressive, elle prouve que le traité à l'examen est insuffisant. C'est ainsi que l'on a maintenu le droit de veto pour une série de domaines importants, tels que la politique d'asile et d'immigration.
L'intervenante estime également que le gouvernement belge n'a pas suffisamment défendu le principe de subsidiarité au cours des négociations.
Elle constate qu'on n'a pas encore véritablement réalisé la publicité de l'administration.
Enfin, l'intervenante s'interroge sur la manière dont la délégation parlementaire à la Convention a été désignée. La majorité au Parlement s'est tout simplement rangée à la décision du gouvernement. Pareille attitude n'est pas rassurante pour la construction démocratique de l'Europe.
M. Dubié constate que le Traité de Nice n'apparaîtra pas comme un des grands textes de la construction européenne. L'exposé des motifs l'avoue d'ailleurs à la page 6 : « Il faut (...) repenser de manière plus audacieuse la construction européenne et les méthodes à mettre en oeuvre pour poursuivre l'intégration. » Le texte est décevant parce que la majorité qualifiée, quoique défendue par le gouvernement belge, n'a pas été retenue pour le domaine de l'eco-fiscalité, le domaine social et le domaine de l'environnement. Ces domaines sont fondamentaux et l'intervenant craint que d'importants bloquages dans ces domaines suivront après l'élargissement. Pour ces raisons, M. Dubié déclare qu'il s'abstiendra lors du vote de ce projet de loi en commission, ce qui ne préjugera pas la position de son groupe lors du vote en séance plénière.
M. Mahoux constate que le Traité de Nice n'est pas ce que les plus européens des Européens espéraient obtenir. La réalité est que nos désirs doivent correspondre à un vote des 15 États membres, l'un plus fédéraliste que l'autre. L'intervenant est frappé par le vote négatif par référendum de l'Irlande, ce qui est un mauvais signal pour l'Europe. Indépendamment des frustrations provoquées par le Traité de Nice, la Belgique a l'obligation de donner un signal positif en ratifiant le traité.
L'intervenant rappelle qu'au début de la présidence belge de l'Union d'aucuns souhaitaient que l'on ratifie le Traité très rapidement. Ce n'était pas le point de vue du gouvernement et de la majorité. Le but était précisément d'engranger une série d'avancées à l'occasion de la présidence belge et de la déclaration de Laeken. Le Traité de Nice a d'ailleurs confié quatre missions à un groupe de travail, précurseur de la Convention.
Pour ce qui concerne les trois « left-overs » d'Amsterdam, il est clair que le résultat n'est pas satisfaisant. Malgré cela, l'intervenant considère que la procédure de la coopération renforcée est une avancée. Pendant la préparation de Nice, il n'était pas clair que cette procédure serait un jour adoptée.
Il est également important de noter que le Traité de Nice a formalisé la reconnaissance de la Charte des Droits fondamentaux, même si son statut juridique et sa rédaction actuelle ne satisfont pas, notamment par l'absence d'une série de droits sociaux. La Charte doit avoir un statut contraignant, par exemple en l'intégrant dans les traités futurs.
Pour toutes ces raisons, M. Mahoux estime que, sans que l'on puisse parler d'un enthousiasme délirant, il faut quand même donner un signal par rapport à la construction européenne en ratifiant le Traité de Nice.
L'intervenant pose la question sur l'opinion du politique concernant le rythme de l'élargissement. De la part des pays candidats, l'on sent la volonté d'entrer. Le retard des pays qui ne sont pas encore techniquement prêt à entrer, comme la Roumanie et la Bulgarie, pose un problème. Si l'on envisage un élargissement en deux temps, le différentiel entre ces deux pays et les autres pays deviendra de plus en plus grand et ils auront de plus en plus difficile à rattraper le retard.
Le président constate que, comme souvent, la question est celle du verre à moitié plein ou à moitié vide. Il met cependant en garde contre la tendance que l'on rencontre au Parlement et qui consiste à attendre trop du processus d'unification européenne. Ces attentes sont alors inévitablement suivies d'une grande déception. Les petits pas sont également importants, et une absence de ratification par la Belgique donnerait en tout cas un signal très négatif, plus particulièrement à l'Irlande. Comment le ministre pense-t-il résoudre le problème ? La Commission européenne a-t-elle des plans concrets pour résoudre le problème de manière créative ?
Le président déclare qu'il a toujours estimé très important d'associer les parlements nationaux à l'aventure européenne. Bien qu'il ait voté lui-même en faveur des délégués de la Chambre et du Sénat à la Convention qui ont été proposés, il aurait préféré qu'on y délègue des membres du Parlement, car, il n'y a à présent aucun lien structurel entre les délégués et les institutions. Cela fait une grande différence sur le plan pratique.
Le président demande également s'il ne faudrait pas envisager de réécrire les traités existants et futurs en fonction de la différence entre les règles fondamentales, qui ont en réalité leur place dans une Constitution, et la « législation ordinaire », pour laquelle une procédure de ratification est chaque fois nécessaire. Actuellement, les traités contiennent un mélange de ces deux types de règles.
Enfin, le président attire l'attention sur le fait qu'il y a toujours eu un lien entre l'approfondissement des structures européennes et l'élargissement de l'Union. Le ministre peut-il dire quels sont les pays qui entrent les premiers en considération pour l'adhésion ?
Le vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères répond que le sommet de Nice a été suivi d'une certaine déconvenue. C'est précisément pourquoi on a créé, à Laken, grâce à la Convention, la possibilité de résoudre les problèmes dont on a constaté l'existence. Le ministre préfère adopter une démarche préventive et éviter les difficultés.
Le ministre s'oppose totalement contre l'idée de ne pas ratifier le Traité de Nice. Ce serait le plus mauvais signal possible à envoyer aux Irlandais. L'argument qui pourrait les convaincre à ratifier le traité in fine serait qu'ils se trouvent tout seul à ne pas ratifier. Pour ce qui concerne l'après-11 septembre, le ministre affirme que c'est justement dans le domaine de la politique commune de sécurité et de défense qu'il y eu des avancées substantielles.
Le ministre refuse de faire le procès de Nice. La question importante est de savoir si Nice est une avancée ou si par contre Nice a fait reculer l'Europe. Il cite comme exemples la majorité qualifiée et la coopération renforcée.
Le ministre concède qu'on n'a pas obtenu suffisamment d'avancées dans le domaine de la fiscalité et dans le domaine de la politique de l'immigration, mais il répète qu'il faut parvenir, au bout du compte, à un accord entre 15 États membres.
Comme le président, il estime qu'il faut donner à l'opinion publique le temps de laisser mûrir les idées relatives à l'Europe. On sous-estime souvent le facteur temps. Au demeurant, l'opinion publique est très différente dans les divers États membres.
L'Europe ne joue toujours pas un rôle de premier plan sur la scène internationale, parce qu'elle ne dispose pas des instruments adéquats, mais elle améliore systématiquement sa position.
Nice constitue une des étapes vers une Union à part entière.
Le débat sur l'élargissement est avant tout un acte politique, nécessitant un débat politique. Le ministre rappelle que des questions ont été posées à l'occasion de chaque élargissement dans le passé, et que la réalité politique a chaque fois apporté des réponses aux questions.
L'élargissement se fera donc, à la fois en tenant compte des mérites propres et à la fois sur base d'un postulat politique. Ce n'est pas un secret que l'élargissement ne se fera pas avant que la Pologne n'entre dans l'Union.
Le ministre prévoit un élargissement à 10. S'il s'avère que la Roumanie et la Bulgarie ne seraient pas prêt à l'adhésion, l'on pourrait envisager des programmes adaptés de rattrapage, comme l'a proposé M. Védrine récemment.
Pour ce qui concerne le financement de l'élargissement, le ministre note que le rapport du commissaire européen M. Verheugen ne prévoit pas de problèmes jusqu'en 2006. Cette discussion est bloquée momentanément à cause des élections prochaines en France et en Allemagne.
Le ministre partage l'avis du président, qui estime qu'il faut examiner s'il n'est pas possible de ramener les traités existants à un seul Traité général; tout ce qui serait en dehors de ce Traité général pourrait être examiné à une majorité spéciale. Il fait d'ailleurs remarquer que cette proposition constitue une des demandes figurant dans la déclaration de Laeken.
Le ministre comprend la déception de M. Dubié, mais il l'exhorte quand même de revoir sa position. Ne pas ratifier le Traité de Nice jetera le trouble, surtout si le vote négatif émane d'un pays volontariste et fédéraliste comme la Belgique.
Mme Willame-Boonen regrette, dans le Traité de Nice, le jeu de cas qui a été fait du Parlement européen et le déficit démocratique européen. En réponse au ministre, Mme Willame-Boonen affirme qu'il y a des refus qui loin de jeter le trouble sont « fondateurs ».
M. Mahoux propose que le gouvernement rappelle au président de la Convention, M. Giscard, que la Belgique tient éminemment à la coopération renforcée.
L'article 1er est adopté par 8 voix contre 1.
L'article 2, ainsi que l'ensemble du projet de loi, est adopté par 7 voix contre 1, et 1 abstention.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 8 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Magdeleine WILLAME-BOONEN. | Marcel COLLA. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte
du projet de loi
(voir le doc. Sénat nº 2-985/1 - 2001/2002)