2-283/22

2-283/22

Sénat de Belgique

SESSION DE 2001-2002

27 FÉVRIER 2002


Projet de loi modifiant la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux associations sans but lucratif et aux établissements d'utilité publique


Procédure d'évocation


RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA JUSTICE PAR MME KAÇAR


I. PROCÉDURE

Le présent projet de loi a été transmis par la Chambre des représentants le 22 février 2002, conformément à l'article 79, alinéa premier, de la Constitution.

Le délai d'examen expire le 11 mars 2002.

La Commission de la Justice a discuté de ce projet de loi en présence du ministre de la Justice, lors de sa réunion du 27 février 2002.


Conformément à l'article 64 de son règlement, le Sénat n'est saisi du projet de loi que pour ce qui concerne les dispositions qui ont été amendées ou ajoutées par la Chambre et qui sont nouvelles par rapport au projet de loi adopté initialement par celle-ci et, pour ce qui est des autres dispositions, en vue seulement d'en améliorer la rédaction ou de mettre les textes en concordance avec le contexte, et sans y apporter de nouvelles modifications substantielles.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DE LA JUSTICE

Le ministre rappelle que le Sénat avait effectué un travail de fond important en réécrivant pratiquement l'ensemble du projet de loi sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations.

Le projet de loi renvoyé le 22 février 2002 n'a pas subi de modifications fondamentales lors du deuxième examen par la Chambre. Les modifications sont de nature technique, à l'exception de l'article 17, § 6, en projet qui règle la publicité des comptes annuels.

Cette disposition résulte d'un amendement déposé par Mmes Herzet et Barzin (amendement nº 59, doc. nº 50 1301/004) visant à centraliser auprès de la Banque nationale de Belgique le dépôt des comptes annuels des ASBL dont l'actif dépasse 25 000 EUR.

L'intervenant pense que cet amendement n'a pas amélioré la lisibilité de l'article 17 en projet. M. Istasse a déposé un amendement nº 337 (doc. Sénat nº 2-283/21) qui propose d'aligner les critères de publicité sur les critères pour la tenue de la comptabilité. Le ministre soutient cet amendement car il clarifie le texte.

III. DISCUSSION

M. Istasse se réjouit que la Chambre ait respecté les grands équilibres auxquels le Sénat avait abouti lors du premier examen du projet de loi. L'intervenant confirme que les amendements adoptés par la Chambre sont des améliorations de texte auxquelles il se rallie, à l'exception du régime de publicité des comptes annuels.

M. Istasse n'est pas hostile à l'idée du dépôt des comptes à la Banque nationale de Belgique. Cependant, en prévoyant que cette formalité est obligatoire pour toutes les associations et fondations dont l'actif dépasse 25 000 EUR, le texte pose une série de problèmes :

­ Le seuil proposé est très bas de sorte que même des associations ou fondations de petite taille seront soumises à cette formalité.

­ Le dépôt à la Banque nationale entraînera des coûts qui seront sans doute fort lourds à assumer pour les petites associations.

­ En prévoyant un seuil spécifique pour la publicité des comptes par rapport aux seuils retenus pour la tenue de la comptabilité, l'article va semer la confusion sur le terrain.

­ Pour déterminer si elles dépassent le seuil de 25 000 EUR, les petites associations et fondations devront établir un bilan alors qu'elles sont, en principe, uniquement obligées de tenir une comptabilité simplifiée.

Pour toutes ces raisons, M. Istasse propose de conserver l'idée du dépôt des comptes annuels à la Banque nationale mais d'aligner le seuil à partir duquel cette formalité est rendue obligatoire sur celui retenu pour imposer aux associations et fondations la tenue d'une comptabilité complète.

M. Hordies rappelle qu'un des soucis du Sénat, lors du premier examen du texte, a été de trouver un équilibre entre la volonté d'arriver à une plus grande transparence du secteur associatif sans alourdir exagérément les charges administratives. L'intervenant estime que le seuil de 25 000 EUR est fort bas. Il se demande enfin quel type de comptes les petites associations, dont l'actif dépasse 25 000 EUR mais qui restent en deçà des critères pour la tenue d'une comptabilité complète, devront déposer à la Banque nationale.

M. Mahoux partage le souci de transparence qui sous-tend la réforme des associations et fondations. Il constate que le projet oblige toutes les associations et fondations, peu importe leur taille, à déposer leurs comptes annuels au greffe du tribunal civil. L'intervenant se demande dès lors quelle est la valeur ajoutée, en terme de transparence, de l'obligation de déposer les comptes à la Banque nationale, à partir d'un seuil de 25 000 EUR d'actifs.

Le ministre de la Justice répond que l'amendement nº 59 de Mmes Herzet et Barzin était motivé par l'expertise dont dispose la Banque nationale de Belgique en cette matière, ce qui est de nature à améliorer la qualité matérielle des comptes déposés. Par ailleurs, la centralisation des informations facilite une meilleure appréhension du secteur et le traitement statistique des informations contenues dans les comptes.

En ce qui concerne le type de comptes qui devrait être déposé par les associations qui n'atteignent pas les seuils pour la tenue d'une comptabilité complète, l'intervenant répond que ce sont les comptes simplifiés. Il reconnaît cependant que le système proposé est illogique car il impose indirectement aux petites associations d'établir un bilan pour vérifier si leur actif dépasse le seuil de 25 000 EUR alors qu'elles ne sont pas tenues de le faire en vertu des §§ 2 et 3 de l'article 17 en projet.

M. Ramoudt soutient l'amendement nº 337 de M. Istasse car le seuil de 25 000 EUR proposé par la Chambre est trop bas.

Le ministre des Finances souhaite apporter quelques précisions en ce qui concerne la cohérence du régime de comptabilité et de publicité tel qu'il est prévu à l'article 17, § 6, en projet.

Selon l'intervenant, sur la base du seuil de 25 000 EUR proposé, entre 10 et 12 % des associations seraient tenues de procéder au dépôt de leurs comptes à la Banque nationale, ce qui permet d'obtenir un échantillon suffisamment représentatif pour procéder à des études statistiques du secteur. Par contre, si l'amendement de M. Istasse est adopté, le nombre d'associations qui devront déposer leurs comptes à la Banque nationale sera extrêmement réduit et cela rendra toute étude statistique impossible.

Par ailleurs, la fourchette de 10 à 12 % d'associations visées par l'article 17, § 6, en projet, contredit l'argument selon lequel ce seuil est trop bas et que la formalité du dépôt représentera une surcharge administrative pour la majorité des petites associations.

En ce qui concerne l'argument de la cohérence entre les critères retenus pour définir le régime comptable et ceux arrêtés pour la publicité des comptes, l'intervenant pense qu'il n'y a aucune raison objective pour imposer des seuils identiques, les deux problématiques n'étant pas comparables.

Le ministre des Finances conteste également l'argument selon lequel le § 6 obligerait indirectement les petites associations à tenir une comptabilité double. Les petites associations restent soumises au régime comptable prévu au § 2 de l'article 17 en projet. S'il est exact que les associations qui approchent du seuil de 25 000 EUR au niveau du total de leur actif devront faire un bilan pour déterminer si elles doivent déposer ou non leurs comptes à la Banque nationale, cette situation n'est pas différente de celle des associations qui doivent contrôler si elles atteignent ou non les critères définis au § 3, en particulier pour le seuil de 1 000 000 EUR de total du bilan.

Enfin, selon l'intervenant, l'argument du coût de la formalité est également non fondé dans la mesure où la Banque nationale s'est engagée à pratiquer des tarifs préférentiels d'environ 25 EUR pour le dépôt des comptes des associations. Un tel montant est tout à fait raisonnable et financièrement supportable.

M. Mahoux doute que seulement 10 à 12 % des associations atteignent le seuil de 25 000 EUR de total de l'actif. Il ne peut s'empêcher de penser que cette règle est dictée par des considérations fiscales. Le dépôt des comptes annuels à la Banque nationale favorisera incontestablement la perception de la taxe compensatoire des droits de succession. Un tel objectif, qui est louable en soi, ne peut cependant avoir pour conséquence d'alourdir les charges administratives d'un grand nombre l'associations.

Le ministre des Finances répond que l'objectif de la mesure n'est pas d'améliorer la perception de la taxe compensatoire même s'il faut admettre, qu'indirectement, cette formalité facilitera le travail de l'administration fiscale.

Mme Nyssens remarque que le régime proposé par la Chambre a pour conséquence que de nombreuses associations devront déposer leurs comptes annuels à deux endroits : le greffe du tribunal civil et la Banque nationale. Lors des débats menés en commission à l'occasion du premier examen du projet, le Sénat avait longuement réfléchi sur les formalités de publicité des comptes annuels. Il avait été décidé qu'il fallait éviter de multiplier les lieux de dépôt de documents. Par ailleurs, malgré les limites des greffes, la commission avait opté pour une centralisation de tout le dossier des ASBL au greffe civil, en ce compris les comptes annuels. L'amendement adopté par la Chambre bât cette option en brèche, ce que l'intervenante regrette.

En ce qui concerne l'amendement de M. Istasse, l'oratrice demande si celui-ci aura pour conséquence de calquer le régime des associations sur celui des sociétés commerciales.

Enfin, Mme Nyssens demande quel sera le régime de publicité applicable aux associations soumises à des règles particulières relatives à la tenue de leur comptabilité et qui sont visées au § 4 de l'article 17 en projet. Selon l'intervenante, ces associations ne sont pas tenues de déposer leurs comptes annuels à la Banque nationale dans la mesure où l'amendement nº 137 de M. Istasse prévoit cette formalité uniquement pour les associations visées au § 3 de l'article.

Le ministre des Finances rappelle l'évolution historique des formalités de dépôt des comptes des sociétés commerciales. Au départ, celles-ci devaient déposer leurs comptes au greffe du tribunal de commerce qui devait les communiquer à la centrale des bilans. Ce système n'a pas donné satisfaction car les greffes ne parvenaient pas à suivre. La procédure a ensuite été modifiée en prévoyant que le dépôt se fait directement à la Banque nationale. Grâce à cette réforme, les comptes des sociétés commerciales sont accessibles au public dans les quinze jours de leur dépôt. L'intervenant plaide pour que l'on tire les leçons du passé en prévoyant, pour les ASBL dont l'actif dépasse les 25 000 EUR, le dépôt des comptes à la Banque nationale.

En ce qui concerne la question de Mme Nyssens sur le régime de publicité applicable aux associations visées au § 4, l'intervenant estime que ces associations sont, en vertu du projet, dispensées des obligations prévues aux §§ 2 et 3 quant à la tenue de leur comptabilité. Ce paragraphe n'emporte aucune exemption des obligations de publicités prévues au § 6. L'orateur en déduit que ces associations sont dès lors soumises à l'obligation de déposer leurs comptes à la Banque nationale si leur actif dépasse 25 000 EUR.

Mme de Schamphelaere dit pouvoir souscrire au point de vue du ministre de la Justice. Le texte adopté par la Chambre engendre des complications supplémentaires et ne s'engage pas dans la voie de la simplification administrative proposée dans l'accord de gouvernement. Le texte n'est guère lisible. Le critère des 25 000 EUR est utilisé en divers endroits, mais dans des significations différentes. L'intervenante présume que le ministre des Finances cherche à occuper de manière utile le personnel de la Banque nationale, qui n'a plus grand-chose à faire depuis l'introduction de l'euro et la suppression du droit d'émission.

Elle demande par ailleurs quelle est la définition précise de l'actif, lors qu'il n'y a pas de double comptabilité. Des interprétations divergentes sont possibles.

Le ministre des Finances répète que le critère du bilan figure déjà dans toutes les législations en matière de comptabilité, pour ce qui est tant des sociétés commerciales que pour les ASBL. Les entreprises qui tiennent une comptabilité simplifiée doivent elles-mêmes déterminer, à un moment donné, si elles dépassent ou non les critères fixés, si bien qu'elles devront tenir une comptabilité en partie double. L'évaluation ne semble pas difficile à faire et elle peut être réalisée tant par les ASBL que par les sociétés commerciales. En outre, les ASBL auront beaucoup moins souvent affaire à des actifs difficiles à évaluer comme les immobilisations incorporelles.

M. Istasse souligne que les critères permettant de faire une distinction entre les grandes et les peties ASBL sont le fruit de longues discussions au sein du groupe de travail du Sénat et qu'ils n'ont pas été modifiés par la Chambre. Il semble donc raisonnable de les maintenir tels quels. L'instauration de nouveaux critères pourrait semer la confusion et prêter le flanc à des critiques de la part des ASBL existantes. Les critiques émises jusqu'à présent qui ont paru dans la presse concernent justement le critère des 25 000 EUR qui a été introduit à la Chambre. Un passage par la Banque nationale peut éventuellement être prévu pour les grandes ASBL.

M. Van Quickenborne dit ne pouvoir souscrire d'aucune manière aux propositions du ministre des Finances concernant le critère des 25 000 EUR. Il se réfère à une question qu'il posera au sujet du rôle et de l'utilité de la Banque nationale qui a été privée du droit d'émission. Cette institution cherche manifestement d'autres activités. L'établissement de statistiques lui paraît être une mission de l'INS.

Bien que l'amendement de M. Istasse soit meilleur, l'intervenant propose que l'on tienne bon et que l'on rétablisse le texte dans la version qui avait été proposée par le groupe de travail et adoptée par le Sénat.

M. Hordies plaide en faveur de la simplification d'une comptabilité simple, et ce, dans le but, non pas d'altérer la transparence, mais de ne pas empêcher la création d'ASBL. Il convient d'encourager l'esprit d'association. Le critère des 25 000 EUR perturbe l'équilibre qui avait été trouvé.

Mme Kaçar s'associe aux intervenants précédents. Les objectifs étaient la transparence et la simplification de la procédure. L'intervenante ne peut dès lors pas souscrire à la procédure complexe qui passe par la Banque nationale. On ne peut pas perdre de vue qu'il s'agit en l'espèce d'ASBL et non pas de sociétés commerciales. La distinction doit rester claire, y compris à l'égard des citoyens. Il conviendrait toutefois de s'intéresser d'un peu plus près au fonctionnement des services de contributions. La qualité du contrôle des ASBL varie sensiblement d'une région à l'autre.

Mme de T' Serclaes évoque les travaux approfondis du groupe de travail, qui ont permis de moderniser la législation relative aux ASBL, eu égard à la spécificité de celles-ci. Une ASBL, ce n'est pas une société commerciale, et il faut permettre aux citoyens de s'associer en n'ayant à se soumettre qu'à un minimum de règles et de statuts, sans toutefois négliger le besoin de transparence au niveau interne et à l'égard de tiers. Sinon, les citoyens qui désirent s'associer constitueront des associations de fait, ce qui ne répond pas aux intérêts de la société. Le texte que la commission de la Justice du Sénat avait approuvé était un bon texte, qui veillait aux équilibres nécessaires entre le souci de transparence et le souci de simplification. L'intervenante ne peut se rallier au texte de la Chambre. L'amendement de M. Istasse réalise un certain compromis entre le texte de la Chambre et le texte initial du Sénat.

M. Van Quickenborne ne voit pas pourquoi un compromis est nécessaire. Il insiste pour que l'on maintienne le texte tel qu'il avait été approuvé par le Sénat, d'autant plus que les commaissaires manifestent tous la volonté de continuer à le soutenir.

Si l'amendement de M. Istasse est adopté, les grandes ASBL devront déposer leur comptabilité à la fois à la Banque nationale et au greffe. En outre, la Banque nationale sera tenue d'avertir le greffe du dépôt. Cela semble vraiment exagéré.

M. Istasse souligne que le texte en discussion a été renvoyé par la Chambre dans le cadre d'une procédure d'évocation. Cela signifie que le Sénat a tout intérêt à dégager un compromis, faute de quoi le texte de la Chambre pourrait devenir définitif.

Le ministre des Finances souligne que l'article 26novies, § 1er, aliné 2, 5º, dispose que les ASBL dont l'actif à la fin de l'exercice dépasse 25 000 EUR ne doivent pas déposer leur comptabilité au greffe. Elles doivent la déposer à la Banque nationale qui en fournit une copie au greffe.

M. Van Quickenborne fait obeserver qu'il serait utile de constituer un code sociétés-associations. Il en existe également aux Pays-Bas. L'institut Ronse de la KULeuven serait disposé à prendre cette tâche sur lui.

Il appert, en conclusion, que le secteur concerné ne voit pas bien si la fondation privée peut effectivement être utilisée comme un bureau d'administration.

Le ministre de la Justice dit que oui.

IV. DISCUSSION DES ARTICLES

Article 6

Mme Nyssens demande des précisions au sujet de la modification que la Chambre a apporté à l'article 2, 1º et 2º. Pourquoi l'adresse du siège est-elle mentionnée deux fois ?

Le ministre de la Justice précise qu'il est question en l'espèce d'hypothèses diverses. Le 1º concerne l'identité des fondateurs. Si le fondateur est une personne morale, il y a lieu de mentionner le siège de celle-ci. Le 2º dispose qu'il y a lieu de mentonner l'adresse du siège de l'association même.

Article 27

Mme Nyssens dépose l'amendement nº 341 (doc. Sénat, nº 2-283/21) qui vise à supprimer le § 6 de l'article 17 proposé. Le système imposé de double mesure de publicité semble beaucoup trop lourd pour les petites ASBL. Mme Nyssens propose le retour au texte initial voté par le Sénat.

Le ministre de la Justice ne se rallie pas à cet amendement.

M. Istasse dépose l'amendement nº 337 (doc. Sénat, nº 2-283/21) qui vise à remplacer le § 6 de l'article 17 proposé. Cet amendement vise à ne soumettre à l'obligation du dépôt des comptes à la Banque Nationale que les grandes associations. L'amendement supprime le seuil de 25 000 EUR. L'auteur renvoie à la discussion générale.

Mme Nyssens pose la question de savoir si les associations visées au § 4 (soumises à des réglementations publiques) sont également concernées par les obligations de publicité prévues dans cet amendement.

Le ministre de la Justice répond par l'affirmative; les §§ 2 et 3 règlent l'établissement des comptes, tandis que le § 6 vise la publicité.

Mme Nyssens dépose l'amendement nº 345 (doc. Sénat, nº 2-283/21, sous-amendement à l'amendement nº 337) qui vise à imposer les obligations visées dans l'amendement de M. Istasse aux ASBL visées au § 5. La portée du § 6, en ce qui concerne le dépot à la Banque nationale, est ainsi réduite aux ASBL auxquelles un commissaire est imposé.

M. Istasse renvoie au débat en première lecture.

Le ministre de la Justice dit ne pas pouvoir souscrire au sous-amendement, qui créerait, s'il était adopté, une situation dans laquelle un nombre très réduit d'asbl seraient tenues de respecter les obligations définies au § 6.

Votes

Les amendements nºs 341 et 345 sont rejetés par 7 voix contre 2.

L'amendement nº 337 est adopté par 8 voix contre 1.

Article 39

M. Istasse dépose l'amendement nº 340 (doc. Sénat, nº 2-283/21) qui vise à remplacer l'article 26novies, § 1er, 5º. Cet amendement découle de l'amendement apporté à l'article 17, § 6.

Le gouvernement approuve cet amendement.

Madame Nyssens dépose l'amendement nº 342 (doc. Sénat, nº 2-283/21) qui vise à remplacer l'article 26novies, 6º. L'auteur renvoie à l'amendement nº 38 de M. Arens à la Chambre (doc. Chambre nº 50/1301/002).

Votes

L'amendement nº 340 est adopté par 8 voix contre 1.

L'amendement nº 342 est rejeté par 7 voix contre 2.

Article 40

M. Istasse dépose l'amendement nº 338 (doc. Sénat, nº 2-283/21). Il peut être renvoyé à l'amendement nº 337.

M. Istasse dépose l'amendement nº 339 (doc. Sénat, nº 2-283/21) qui découle de l'amendement 338, apporté à l'article 37, § 6.

L'amendement nº 343 de Mme Nyssens concerne le § 3 de l'article 31 et est semblable à l'amendement nº 342.

L'amendement 344 de Mme Nyssens propose de supprimer le § 6 à l'article 37 proposé. L'auteur renvoie à l'amendement nº 341.

Votes

Les amendements nºs 338 et 339 sont rejetés par 8 voix contre 1.

Les amendements nºs 343 et 344 sont rejetés par 7 voix contre 2.

V. VOTE FINAL

L'ensemble du projet de loi amendé a été adopté par 7 voix et 2 abstentions.

Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.

VI. CORRECTIONS DE TEXTE

La commission décide d'apporter les corrections de texte suivantes :

Article 27

­ À l'article 17, § 3, alinéa 2, les mots « des dispositions des arrêtés pris en exécution » sont supprimés.

Il s'agit d'une correction technique afin d'assurer la concordance avec les dispositions équivalentes relatives aux fondations et aux associations internationales.

­ Dans le texte néerlandais du § 4 de l'article 17 proposé, les mots « een boekhouding » sont remplacés par les mots « hun boekhouding ».

­ Dans le texte néerlandais de l'article 17, § 6, alinéa 1er, première phrase proposée, les mots « worden de jaarrekening » sont remplacés par les mots « wordt de jaarrekening » (idem en ce qui concerne l'article 40 et l'article 37, § 6).

Article 38

À l'article 26octies, § 3, alinéa 2, proposé, les mots « alinéas 3 et 4 » sont remplacés par les mots « alinéas 4 et 5 ».

Article 39

À l'article 26novies, § 2, alinéa 2, 2º, supprimer le mot « bis ». Il s'agit d'une erreur de numérotation. Il y a lieu de se référer à l'article 9 et non à l'article 9bis qui n'existe pas.

Article 40

Dans l'alinéa 32, § 2, proposé, remplacer les mots « du ressort » par les mots « de l'arrondissement ».

Article 41

Dans le texte néerlandais de l'article 53, aliné 1er, proposé, les mots « of indien zij ten minste twee van de volgende criteria overschrijden » sont remplacés par les mots « of indien de IVZW ten minste twee van de volgende criteria te boven gaat ».

Article 43

À l'article 140, alinéa 1er, 3ºbis proposé, du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe, modifié par la loi du 12 avril 1957, les arrêtés royaux des 12 septembre 1957 et 27 juillet 1961 et les lois des 22 juillet 1970, 22 décembre 1989 et 20 juillet 1990, entre les mots « aux fondations d'utilité publique » et les mots « ou aux personnes morales visées au 2º », les mots « et privées » sont insérés.

Il s'agit d'une correction technique qui permet de comprendre parmi les personnes morales visées les fondations privées qui ne sont pas reprises par l'article 140, alinéa 1er, puisqu'il s'agit d'une nouvelle forme de personne morale.

La rapporteuse, Le président,
Meryem KAÇAR. Josy DUBIÉ.