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20 DÉCEMBRE 2001
Procédure d'évocation
I. FONCTION PUBLIQUE
(articles 96 à 103)
1. Exposé introductif du ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'administration, M. Luc Van Den Bossche
Le volet Fonction publique du présent projet de loi-programme comporte désormais huit articles, portant les numéros 96 à 103. Cinq de ces trois articles ont été ajoutés par voie d'amendement du gouvernement au cours de la discussion en commission de l'Intérieur de la Chambre.
L'article 96 du projet de loi-programme consacre dans la loi le principe de la désignation d'une nouvelle direction des services publics fédéraux.
La disposition légale proposée vise à donner, au moyen d'une légitimation démocratique expresse par le Parlement, un fondement juridique à l'importante réforme Copernic dont l'opérationalisation ne pourra commencer dans les faits qu'après l'installation du nouveau management.
Il semble en effet indiqué, vu notamment l'ampleur et la profondeur de cette réforme du système de 1937, de créer une base juridique pour ce qui est de l'installation réelle et du premier mandat du nouveau management, bien que le pouvoir exécutif puisse pour le surplus fixer lui-même, par la voie d'un règlement, l'organisation des services et le statut du personnel.
Cela signifie plus concrètement que le Parlement valide explicitement le fonctionnement du principe du changement et la possibilité, pour le pouvoir exécutif, de modifier, à l'avenir, l'organisation des services et du statut du personnel telle qu'elle existe depuis l'entrée en vigueur du statut Camu.
Il convient enfin de souligner que cette disposition entrera en vigueur rétroactivement, mais qu'elle n'aura pas pour autant d'effet rétroactif. Ce n'est en effet qu'au moment du transfert du personnel vers les services publics fédéraux concernés que le régime applicable aux rangs 17 et 16 entrera en vigueur.
Cet « ancrage » dans un texte de loi se justifie par l'ampleur de la réforme Copernic. Cette réforme supprime les ministères et crée de nouveaux services publics fédéraux dans lesquels s'appliquera une nouvelle hiérarchie.
La notion de « service public fédéral » est la nouvelle dénomination d'un ministère. Au total, 14 services publics fédéraux seront créés à terme pour remplacer les ministères actuels.
À la tête d'un service public fédéral se trouvera un président du Comité de direction, en dessous duquel les fonctions dirigeantes seront exercées par des titulaires d'une fonction de management. Ces titulaires d'une fonction de management seront désignés après participation à une procédure de sélection. Leurs objectifs et finalités seront fixés dans un plan de management, allant de pair avec un plan opérationnel. La différence significative par rapport aux fonctionnaires généraux des ministères actuels est donc que ces fonctions de management auront désormais un contenu essentiellement stratégique.
Les titulaires actuels des grades des rangs 16 et 17, notamment les secrétaires généraux et les directeurs généraux, seront chargés d'une mission.
Leurs grades seront supprimés lors du transfert aux nouveaux services publics fédéraux. Beaucoup d'entre eux participeront naturellement aux procédures de sélection pour les fonctions de management. S'ils ne désirent pas participer ou s'ils ne sont pas désignés à une fonction de management, ils seront chargés d'une mission. Les rangs 17 actuels se concerteront avec le ministre sur le contenu de leur mission et lui feront rapport. Les rang 16 actuels se concerteront avec le président du Comité de direction sur le contenu de leur mission et lui feront rapport.
Tous seront donc désignés comme chargés de mission, et ce avec au minimum maintien de leur traitement. Le contenu de leur mission sera fixé après une analyse approfondie de leurs compétences et de leurs espoirs de carrière via un coaching individuel professionnel.
L'article 97 a été inséré dans le projet de loi-programme par suite d'un amendement du gouvernement. Cet article reprend une modification de l'article 1er de la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique, qui figure actuellement dans un avant-projet de loi non encore déposé au Parlement.
Cette modification comporte deux points :
1. Les nouveaux services fédéraux et les services publics fédéraux de programation sont inclus dans le champ d'application de la loi du 22 juillet 1993.
Cette loi doit être applicable le 1er janvier 2002 au service public fédéral Chancellerie et Services généraux et au service public fédéral des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement. Les membres du personnel du Service fédéral d'information seront en effet transférés à ce moment aux services publics fédéraux.
Étant donné qu'il s'agit de contractuels, la loi du 22 juillet 1993 doit être applicable à ces services publics fédéraux afin de leur permettre de recruter effectivement aussi ces contractuels.
2. Le Conseil fédéral pour le développement durable est également introduit dans le champ d'application de l'article 1er de la même loi.
Cette reprise se fait à la demande des syndicats représentés au Comité B.
L'article 98 redonne au Roi le pouvoir d'introduire un « statut temporaire » dans les administrations. Ce pouvoir lui a été octroyé par la Constitution, mais a été cédé aux Chambres législatives en 1993.
Étant donné que cette disposition légale n'est pas nécessaire pour introduire un statut temporaire :
dans les ministères;
dans les services publics fédéraux;
dans les organismes d'intérêt public relevant de la loi du 16 mars 1954; et
dans les institutions publiques de sécurité sociale visées par l'arrêté royal du 3 avril 1997,
le gouvernement a décidé de supprimer cette disposition légale de la loi du 22 juillet 1993.
Sur la base des lois précitées et sur la base de la Constitution, pour les ministères et les services publics fédéraux, le Roi a la possibilité de prévoir un recrutement temporaire, comme le mandat. Le Conseil d'État l'a fait remarquer à diverses reprises, déjà dans son avis relatif à la loi du 22 juillet 1993 elle-même, mais aussi dernièrement encore dans son arrêt nº 98.735 du 7 septembre 2001.
Les articles suivants, à savoir les numéros 99 à 101, ont été également insérés à la suite d'un amendement gouvernemental.
Le gouvernement a décidé, le 7 novembre 2001, de supprimer globalement dans le secteur public, à partir du 1er janvier 2002 une mesure d'extension de ce qui avait déjà été décidé pour le secteur privé, à savoir l'obligation de remplacement en cas d'interruption de la carrière.
Dans le même sens, l'obligation de remplacement est également supprimée à partir du 1er janvier 2002 dans les régimes spécifiques de la Fonction publique fédérale, à savoir le régime de la semaine volontaire de 4 jours et le régime du départ anticipé à mi-temps.
Une des priorités du gouvernement actuel est la transformation des services publics en organisations modernes dotées de structures souples qui doivent leur permettre de réagir de façon optimale aux défis de la société moderne. À cette fin, il importe que la politique du personnel au sein des services publics puisse être rationnelle et souple.
Pour être bien clair, il faut préciser que cela ne signifie pas qu'à partir du 1er janvier 2002 il n'y aura plus de remplacements ou qu'il sera mis fin aux contracts actuels de remplacement. Le gouvernement fédéral, et uniquement le gouvernement fédéral, développera pour fin décembre un instrument informatique qu'il mettra à la disposition des divers départements pour leur permettre de suivre de près les entrées, les départs et autres mouvements de leurs membres du personnel. Les remplacements se feront donc toujours selon les besoins.
La suppression de cette obligation de remplacement dans le cadre du régime de la semaine volontaire de 4 jours et du départ anticipé à mi-temps requiert une modification de la loi du 10 avril 1995 relative à la redistribution du travail dans le secteur public.
La suppression de l'obligation de remplacement en cas d'interruption de la carrière nécessite une modification de la loi de redressement du 22 janvier 1985 portant des dispositions sociales. Cette modification est prévue par les articles 72 à 75 du projet de loi-programme.
Article 102
Un des éléments essentiels du projet d'administration électronique et de simplification administrative à laquelle elle vise est l'entreposage unique de données. Ceci signifie que les données ne sont demandées qu'une seule fois au citoyen. Cette demande se fera via divers canaux, parmi lesquels le site portail de l'autorité fédérale. Le principe de la source authentique est fondamental à cet égard. Cela signifie qu'un service public fédéral déterminé demande les données (de base) au(x) citoyen(s), les entrepose et continue à les gérer. L'intention n'est donc pas de redemander ces données aux citoyens. Les données disponibles ne seront pas non plus copiées dans d'autres banques. Elles resteront dans le service public fédéral qui les a collectées ou auquel leur gestion a été confiée. Pour la Banque-carrefour des entreprises, par exemple, c'est le ministère des Affaires économiques qui fera office de source authentique.
L'entreposage unique des données a pour corollaire l'obligation de communiquer les données ainsi stockées aux autres services publics fédéraux qui en ont besoin. Sans cette obligation, les objectifs et principes précités ne sauraient être mis en pratique. Bien entendu, cette communication se limitera aux données qui sont nécessaires à l'exécution des missions imposées par ou en vertu de la loi.
La communication et l'échange de données entre services publics fédéraux nécessite l'utilisation des clés et de moyens d'identification uniformes. À cet égard, le numéro d'entreprise mis au point dans le cadre de la Banque-carrefour des entreprises aura un rôle important à jouer à l'avenir.
L'échange et la communication des données entre services publics fédéraux pourra se faire par messages électroniques structurés via le Universal Messaging Engine (UME).
L'article 102 du projet de loi-programme fournit la base légale pour la concrétisation et l'application des principes ci-dessus.
Dans le cadre de l'UME, il sera surtout important de prévoir également, dans les divers textes légaux et réglementaires prescrivant la présentation d'une attestation ou d'un document papier, que cette présentation pourra se faire par voie électronique, notamment par un échange de données entre les services publics fédéraux intéressés. Si chacun des textes légaux et réglementaires doit être adapté à cet effet par la procédure normale, le projet d'administration électronique du gouvernement risque d'être compromis. Le développement de ce projet risquerait de subir un sérieux retard à court terme, entre autres parce qu'aucun résultat concret pourrait être présenté aux citoyens et aux entreprises. C'est pourquoi il convient d'accorder au Roi une compétence cadre à cet effet.
Afin de tenir compte pleinement des principes en matière de protection de la vie privée des citoyens, on prévoit que chaque arrêté royal d'exécution sera soumis prélablement pour avis à la Commission pour la protection de la vie privée, même si la grande majorité des adaptations à effectuer concerne les entreprises. L'avis de la commission en la matière sera donc une condition de forme dont le non-respect entraînerait l'illégalité de l'arrêté.
En outre, l'arrêté royal devra être délibéré en Conseil des ministres.
Article 103
Le gouvernement a présenté un amendement au projet de loi-programme en vue de créer un service de l'État à gestion séparée au sens de l'article 140 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991; ce service portera le nom de Fed+, fera partie du service public fédéral du personnel et organisation et sera chargé de développer des initiatives en matière de culture, d'offres promotionnelles, de sports, de détente et de formation à l'intention des agents fédéraux.
Les modalités d'exécution sont fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres.
La réforme Copernic vise entre autres objectifs à développer un esprit de corps (team spirit) entre tous les fonctionnaires fédéraux et aussi de promouvoir le bien-être individuel de chacun d'entre eux. Il a été constaté que la dynamique actuelle était insuffisante sur ce plan.
L'objectif de Fed+ est de développer cette dynamique par des projets stratégiques en se basant sur une expertise centralisée et une connaissance globale du domaine, et sur une collaboration orientée sur le résultat avec les services sociaux dispersés qui existent actuellement. Ces services sociaux pourront aussi se concentrer sur leurs missions de base (services matériels et psychologiques sur le double plan collectif et individuel) sans plus être obligés d'acquérir chacun une expertise propre et de disposer du personnel nécessaire à cet effet. Il est évident qu'en travaillant de façon centralisée dans ce domaine, on réalise une économie structurelle.
La mission fondamentale de Fed+ est donc clairement différente de celle des services sociaux. Fed+ s'occupe spécifiquement, sur le plan interne, de l'esprit de corps des fonctionnaires et, vis-à-vis de l'extérieur, de l'amélioration de l'image de marque des fonctionnaires fédéraux.
M. Vandenberghe proteste contre le mode de déroulement des travaux. Il n'est pas sérieux de commencer le mardi après-midi l'examen d'une loi-programme contenant plus de 160 articles dans le but de faire approuver ce texte le vendredi en séance plénière.
Selon l'intervenant, le gouvernement a fait preuve de négligence lors de la rédaction de la loi à l'examen, notamment en ce qui concerne les dispositions du titre VIII relatif à la Fonction publique.
Ces dispositions ont pour but d'exécuter la réforme Copernic, principalement en ce qui concerne les titulaires d'une fonction de management. À l'article 96 du projet, le gouvernement se propose d'ancrer, dans la loi, le principe de la désignation d'une nouvelle direction au sein des services publics. Ce faisant, le Roi délègue au pouvoir législatif le soin de régler une matière qui Lui est pourtant attribuée de manière exclusive par la Constitution. Cette solution est juridiquement critiquable car elle remet en cause le principe selon lequel l'organisation de l'administration est le privilège du pouvoir exécutif.
Le but de ces dispositions est d'empêcher que le Conseil d'État annule l'arrêté royal du 31 octobre 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux, lequel se substitue à l'arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management et d'encadrement dans les services publics fédéraux, dont l'exécution a été suspendue par l'arrêt nº 98.735, Jadot, du Conseil d'État, section d'administration, du 7 septembre 2001.
Le gouvernement, redoutant la censure du Conseil d'État concernant son arrêté du 31 octobre 2001, confie au législateur le soin d'assurer une assise légale à la réforme du mode de désignation des directions des services publics fédéraux.
L'intervenant s'insurge contre une telle pratique qu'il juge inconstitutionnelle. Il se dit convaincu que l'article 96 du projet, s'il est voté, ne résistera pas au contrôle de constitutionalité par la Cour d'arbitrage. Par ailleurs, en votant cette disposition, l'on arriverait à la situation tout à fait aberrante qu'une norme juridique identique serait introduite deux fois dans notre système juridique, ce qui est d'ailleurs totalement contraire au souhait de simplification administrative exprimé par le gouvernement.
Pour toutes ces raisons, M. Vandenberghe conclut que l'article 96 doit être retiré du projet.
En ce qui concerne l'article 99 du projet deloi-programme, l'intervenant se réfère à l'avisnº 32.703/1 rendu par le Conseil d'État, section législation, le 13 décembre 2001. L'avis de l'Inspection des finances et l'accord du ministre du Budget concernant la mesure en projet ne sont toujours pas disponibles, ce qui empêche le Parlement d'effectuer sa mission de contrôle du pouvoir exécutif.
Le ministre répond que ces avis ont été demandés et il se dit convaincu que ceux-ci seront positifs en raison de la répercussion financière favorable des mesures projetées.
M. Vandenberghe souhaite enfin connaître la réponse du gouvernement à la remarque du Conseil d'État qui attirait « l'attention sur le fait que dans le cas du remplacement d'un membre du personnel en interruption de carrière, l'intéressé ne doit plus être remplacé par un chômeur indemnisé (...) alors que le remplacement (dorénavant facultatif) visé à l'article 9, § 1er, de la loi du 10 avril 1995 relative à la redistribution du travail dans le secteur public, doit encore toujours se faire par des « chômeurs » au sens de l'article 9, § 2, de cette loi » (avis du Conseil d'État du 13 décembre 2001).
En ce qui concerne l'article 100, un membre constate, à l'instar du Conseil d'État, que le projet abandonne l'obligation de remplacer le personnel. Cela peut être assimilé à un blocage des recrutements. Reste à savoir si c'est une bonne chose pour le service public et si sa qualité restera garantie.
Quant à l'article 103, il constate que cet article introduit une innovation qui n'en est pas une. Il existe en effet de nombreuses ASBL qui exercent cette activité. Sont-elles absorbées ou non ?
Se référant à l'avis du Conseil d'État concernant les articles 99 à 101, un commissaire demande comment le ministre justifie la différence de traitement que fait le projet de loi entre les PME et les pouvoirs publics qui doivent encore engager un demandeur d'emploi.
Ne serait-il pas préférable de supprimer le mot « chômeur » et de laisser aux pouvoirs publics, tout comme aux entreprises privées, le choix de prendre un chômeur ou non, selon ses qualités ?
En ce qui concerne l'article 102, ce qui lui pose problème, ce n'est pas la communication électronique proprement dite entre les différents services publics fédéraux, mais bien son application concrète.
Bien qu'un circuit fermé ne soit accessible qu'aux services qui y ont accès, des personnes non autorisées peuvent pénétrer par effraction dans de tels systèmes.
Ce qui est inquiétant, c'est surtout que l'on puisse accéder aux données des parastataux sociaux, car ce sont eux qui disposent de données confidentielles par excellence sur la vie privée des citoyens.
Une brochure du ministre concernant ce système assure que les données ne sont transmises que par la Public Key Infrastructure (PKI).
Malheureusement, le projet prévoit seulement que le Roi a la possibilité, et non l'obligation, d'imposer le cryptage de toutes les données sociales.
Enfin, l'intervenant demande quel est exactement le but du service de l'État à gestion séparée à créer sous la dénomination « Fed+ ». S'agira-t-il, comme le prétendent les journaux, d'un petit club chargé de donner aux fonctionnaires une réduction sur certains produits ?
Pourquoi faut-il absolument créer un service de l'État à gestion séparée si celui-ci ne fait rien d'autre que remplacer des ASBL déjà apparues spontanément ?
Mme De Schamphelaere se réfère à la déclaration gouvernementale concernant l'administration électronique. On y promettait de réduire la charge administrative de 10 % la première année, pour atteindre 25 % à la fin de la législature.
À ce qu'elle sache, les instruments de mesure promis n'ont toujours pas été développés. Elle souhaite également savoir si le nouveau commissaire du gouvernement à la simplification administrative, annoncé lui aussi, a déjà été désigné.
Elle a des doutes pour la politique menée en la matière et renvoie à une étude de l'Unizo d'où il ressort que les entrepreneurs trouvent que les formalités administratives ont encore augmenté.
La Belgique est à la traîne (69e place sur 75) sur une liste mondiale des pays qui favorisent les investissements. Il faut 9 autorisations en Belgique pour pouvoir créer une entreprise, alors qu'en France, il n'en faut que 3 et en Allemagne 5.
Le ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'Administration répond, à la question de savoir s'il est justifié de supprimer l'obligation de remplacement pour le secteur privé, alors qu'on la conserve partiellement pour le secteur public, posée par M. Verreycken, que personnellement, il aurait plutôt tendance à vouloir supprimer cette obligation pour tous.
Mais tout le monde n'est pas d'accord avec ce point de vue parce qu'il y a toujours un problème de chômage, même s'il est moins aigu. C'est pourquoi on conserve partiellement l'obligation. Il y a des arguments pour et contre, estime le ministre. Il est possible qu'on décide à court terme de supprimer totalement l'obligation.
En ce qui concerne l'article 102 du projet, le ministre convient que la sécurité des donées est extrêmement importante. De tels systèmes sont effectivement plus vulnérables sur le plan de la sécurité que les systèmes bureaucratiques qu'on connaissait jusqu'à présent. Mais on introduit précisément la PKI pour pouvoir donner une triple certification :
1º confirmation de l'expéditeur;
2º confirmation du destinataire;
3º confirmation que rien n'est intervenu entre l'envoi et la réception.
Le ministre concède qu'un tel système n'est pas hermétique à 100 %, même avec ces mesures de sécurité. Il se pourrait qu'un individu de mauvaise foi réussisse à s'introduire dans le système. Cela ne dispense toutefois pas les pouvoirs publics d'oeuvrer et d'investir au maximum dans le domaine de la sécurité. C'est pourquoi on a prévu, au sein du service public fédéral Technologie de l'information et de la communication (FEDICT), une cellule spéciale où des spécialistes du secteur privé peuvent être engagés sur une base contractuelle. Bien que l'article 102 se limite à prévoir la possibilité d'imposer un cryptage, le gouvernement a explicitement l'intention de faire usage de cette possibilité. Les textes nécessaires sont déjà prêts. Le Fedict a élaboré une note expliquant comment il souhaite réglementer et concrétiser l'administration électronique. Il en ressort clairement qu'une fois l'utilisation imposée, on imposera également des clés d'identification et une PKI uniformes.
Le ministre attire l'attention sur le fait que Fed+ n'est pas un nouveau service de l'État, mais bien un organe existant auquel le projet confère un statut de service de l'État à gestion séparée. Actuellement, l'argent que reçoit ce service va automatiquement au Trésor. Du fait de la conversion en service de l'État à gestion séparée, les dépenses comme les recettes resteront au sein du service. Le but n'est pas de permettre aux fonctionnaires de réaliser des achats à moindre prix par le biais d'une sorte de coopérative, mais bien de commander, par exemple, des billets pour des événements culturels, etc. Les grandes entreprises qui souhaitent renforcer la participation culturelle des travailleurs le font déjà. C'est un service qui prévoit et organise des activités socioculturelles pour le personnel.
Pour la question de Mme Deschamphelaere concernant la simplification administrative, le ministre signale qu'un instrument de mesure scientifiquement fiable coûte très cher et il juge donc tout à fait déraisonnable d'investir dans un tel instrument. Il est persuadé que l'Unizo est d'accord avec lui sur ce point. Les instruments de mesure utilisés dans certains autres pays ne sont pas scientifiquement fiables. On recourt en revanche à une certain nombre d'indicateurs pour mesurer la simplification administrative.
En ce qui concerne le commissaire du gouvernement chargée de la simplification administrative, le ministre indique qu'un tel commissaire a été désigné pour le secteur social. Il s'agit de Mme Van Gool, qui a déjà pris plusieurs initiatives. Toute une série de formulaires ont ainsi été supprimés. Le ministre reconnaît que la mission globale qui avait été confiée au précédent commissaire était irréalisable car beaucoup trop vaste.
Pour le reste, selon le ministre, il sera toujours de la responsabilité du management de réaliser des simplifications. L'ingénierie processus et l'automatisation entraîneront automatiquement une simplification. À partir du début de l'année prochaine, par exemple, on pourra faire sa déclaration de TVA par voie électronique. L'introduction du registre des entrepirses et l'instauration d'un numéro d'entreprise unique entraîneront également une simplification significative. Le ministre est pleinement convaincu des avantages de l'ingénierie processus couplée à l'informatisation.
Tout cela nécessite évidemment des investissements, qui vont du backoffice au frontoffice en passant par le middleware. Il faudra donc encore du temps avant que les effets de la simplification ne se fassent sentir à grande échelle. Il se pourrait qu'avant la fin de l'année prochaine, le gouvernement soit en mesure d'annoncer qu'une catégorie limitée de Belges par exemple les fonctionnaires fédéraux recevront une déclaration fiscale préremplie, qu'ils n'auront qu'à corriger.
Par ailleurs, selon le ministre, il y a encore des décisions politiques à prendre. On devrait ainsi examiner s'il ne conviendrait pas de simplifier la demande de pension. Une option serait de supprimer la demande de pension et d'octroyer automatiquement celle-ci à toute personne en âge normal de retraite. Cette option soulève le problème du contrôle du régime des cumuls. Si on souhaite en venir à l'octroi automatique de la pension, il est donc possible qu'on supprime le régime des cumuls et qu'on autorise le cumul illimité d'une pension avec d'autres revenus (du travail). C'est bien entendu un choix politique à faire.
Enfin, le ministre déclare qu'il n'est pas d'accord avec M. Vandenberghe sur la constitutionnalité des dispositions en question de la loi-programme. Il assure le sénateur que l'avis de l'Inspection des finances a été sollicité également. Le ministre ne prévoit pas de problèmes en la matière.
Il reconnaît que les lois-programmes ne sont jamais de belles lois mais il s'agit d'un phénomène récurrent auquel on assiste annuellement au Parlement, et ce depuis de nombreuses années.
Article 96
Amendements nºs 61 et 62
M. Vandenberghe et consorts déposent deux amendements (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendements nºs 61 et 62) tendant à supprimer cet article.
Dans la justification, ils soulignent, d'une part (amendement nº 61), que cet article vise à reprendre dans une disposition légale une disposition similaire de l'arrêté dit de réparation afin de la soustraire au pouvoir de suspension et d'annulation du Conseil d'État. L'on soustrait ainsi la disposition au contrôle juridictionnel usuel de la plus haute instance administrative et l'on prive certaines catégories de fonctionnaires d'un recours juridictionnel essentiel. D'autre part (amendement nº 62), le Conseil d'État a souligné que ces articles ne sont pas encore prêts, parce que l'avis de l'inspecteur des Finances fait défaut et que l'article n'a pas été négocié avec les organisations syndicales, ce qui est contraire à la législation organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats.
Le ministre renvoie aux explications qu'il a données dans son exposé introductif et au cours de la discussion générale. Il ne peut souscrire à la justification des amendements, dont il demande par conséquent le rejet.
Les deux amendements sont rejetés par 7 voix contre 2.
Article 97
Amendement nº 63
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 63) qui vise à supprimer l'article 97. Pour la justification, ils renvoient à la justification de l'amendement nº 62.
L'amendement nº 63 est rejeté par 7 voix contre 2.
Article 98
Amendement nº 64
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 64) qui vise à supprimer cet article. Pour la justification, ils renvoient à la justification de l'amendement nº 62.
L'amendement nº 64 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 99
Amendement nº 67
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 67) qui vise à supprimer cet article, étant donné que l'avis nécessaire de l'inspection des Finances et l'accord du ministre du Budget concernant les modifications qu'il prévoit d'apporter font défaut.
Le ministre renvoie aux explications qu'il a données dans son exposé introductif et au cours de la discussion générale. Il ne peut souscrire à la justification de cet amendement, dont il demande par conséquent le rejet.
L'amendement nº 67 est rejeté par 8 voix contre 2.
Amendement nº 65
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 65) qui vise à compléter l'article 99 par un alinéa 2.
L'on garantit ainsi que le responsable du service public dispose de la liberté requise pour définir, en fonction des nécessités du service, la fonction des remplaçants et les qualifications qu'elle requiert. En effet, il ne paraît pas raisonnable aux auteurs de continuer à exiger que les remplaçants doivent être des chômeurs indemnisés.
L'amendement nº 65 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 100
Amendement nº 68
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 68) qui vise à supprimer cet article.
Pour la justification de cet amendement, Mme Thijs renvoie à la justification de l'amendement nº 67.
L'amendement nº 68 est rejeté par 8 voix contre 2.
Amendement nº 66
M. Vandenberghe et consorts déposent un deuxième amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 66), qui vise à compléter l'article 100 par un alinéa 2.
L'on garantit ainsi que le responsable du service public dispose de la liberté requise pour définir, en fonction des nécessités du service, la fonction des remplaçants et les qualifications qu'elle requiert. En effet, il ne paraît pas raisonnable aux auteurs de continuer à exiger que les remplaçants doivent être des chômeurs indemnisés.
L'amendement nº 66 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 101
Amendement nº 69
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 69), qui vise à supprimer cet article. Pour la justification de cet amendement, Mme Thijs renvoie à la justification de l'amendement nº 67.
L'amendement nº 69 est rejeté par 8 voix contre 2.
Amendement nº 70
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 70), qui vise à compléter l'article 101 par un alinéa 2.
L'on garantit ainsi que le responsable du service public dispose de la liberté requise pour définir, en fonction des nécessités du service, la fonction des remplaçants et les qualifications qu'elle requiert. En effet, il ne paraît pas raisonnable aux auteurs de continuer à exiger que les remplaçants doivent être des chômeurs indemnisés.
L'amendement nº 70 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 102
Amendement nº 73
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, 1999-2000, amendement nº 73) tendant à supprimer cet article. Pour la justification de cet amendement, Mme Thijs renvoie à la justification de l'amendement nº 62.
L'amendement nº 73 est rejeté par 8 voix contre 2.
Amendement nº 4
M. Verreycken dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 4) tendant à supprimer le 4º de l'article 102, alinéa 1er, et à compléter l'alinéa 2 in fine.
L'auteur de l'amendement nº 4 précise qu'il est certes convaincu que le Roi remplira sa mission relative au traitement sécurisé des données par l'autorité fédérale, mais il relève qu'une note FEDICT, à l'inverse d'une disposition légale, ne peut jamais avoir force obligatoire.
Selon M. Verreycken, la formulation de l'article 102 est telle que cet article n'est pas obligatoire pour l'administration. Le texte utilise en effet le mot « autoriser » et pas le mot « devoir ». Il s'ensuit que l'administration transmettra les informations par le courrier électronique normal, selon l'intervenant, car c'est évidemment le plus simple. Il estime que son amendement est fondamental parce qu'il concerne les données sociales di citoyen. Une dizaine de services publics vont s'échanger la carte sociale des citoyens et cela risque de se faire sans le moindre cryptage. Il considère que les données sociales doivent toujours être transmises sous forme cryptée.
Le ministre renvoie à sa réponse au cours de la discussion générale, mais ajoute que l'intervenant a partiellement raison. Le 4º de l'article en projet prévoit deux possibilités :
1º au moment où un service demande l'autorisation de transmettre des données, cette autorisation peut être accordée à certaines conditions;
2º on impose à un service de transmettre les données selon certaines modalités.
Selon le ministre, l'exécutif devra prendre ses responsabilités en la matière. Mais il faudra prévoir suffisamment de souplesse pour pouvoir évoluer avec les nouveaux développements dans le domaine de l'informatique. Il incombe en tout cas au pouvoir exécutif d'assurer une sécurisation maximale. Il s'agit en outre d'une question pour laquelle législation et morale doivent aller de pair. Le caractère moral de l'utilisation de l'informatique sera d'une importance capitale à l'avenir. La société aura besoin à cet égard d'encore plus de morale qu'auparavant. Tout ne pourra pas toujours être coulé dans des termes juridiques précis, mais une loi arrêtera plutôt un grand principe et en déléguera la mise en oeuvre au pouvoir exécutif. Les règles d'application seront essentielles en l'espèce, ainsi que le contrôle de leur respect. À ce moment, le Parlement sera investi d'une mission de contrôle beaucoup plus importante qu'auparavant.
L'amendement nº 4 est rejeté par 8 voix contre 1.
Article 103
Amendement nº 86
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, 1999-2000, amendement nº 86) tendant à supprimer l'article 103. Pour la justification de cet amendement, Mme Thijs renvoie à la justification de l'amendement nº 62.
L'amendement nº 86 est rejeté par 8 voix contre 2.
(articles 104 à 131)
1. Exposé introductif par le ministre de l'Intérieur, M. Antoine Duquesne
Le titre IX du présent projet de loi concerne essentiellement des dispositions relatives à la mise en place de la réforme des polices. Celle-ci doit se concrétiser dans les prochaines semaines au niveau local. Les citoyens, les autorités locales et les policiers eux-mêmes aspirent à ce que les derniers dispositifs soient pris sans délai pour garantir un départ des corps de police locale dans les meilleures conditions possibles.
L'examen de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux qui a été mené à la lumière de ces préoccupations tout à fait légitimes a révélé l'imperfection de certaines de ces dispositions. Ces imperfections résultent tantôt d'un oubli bien excusable du législateur de 1998, tantôt de l'enseignement qu'ont révélé ces derniers mois d'intenses activités réglementaires et de travail de terrain qui ont pu affiner le travail de conception lié à la mise en place des corps de police locale.
Certaines de ces imperfections pourront être corrigées lorsque l'ensemble du dispositif sera en place. En revanche, d'autres doivent être levées sans délai et de préférence avant la mise en place des corps de police locale.
Tel est l'objectif essentiel poursuivi par les dispositions de ce titre IX hormis quelques adaptations de textes à caractère purement technique. Il s'agit en particulier de l'assouplissement des règles permettant de désigner un comptable spécial dans les zones pluricommunales par les articles 105 à 107 du projet. Il faut également mettre l'accent sur les articles 123, 124, 126, 127 et 128 qui sont destinés à assurer la continuité du paiement des rémunérations des policiers communaux et fédéraux qui ne seraient pas encore transférés dans un corps de police locale à la date du 1er janvier 2002.
Enfin, deux dispositions, les articles 116 et 117, permettent de consolider les mises en place qui ont eu lieu au sein de la police fédérale et de l'inspection générale au moment de leur constitution qui s'est faite en rassemblant dans une structure à construire des organisations existantes qui n'étaient pas soumises aux mêmes dispositions organiques et en particulier à l'obligation d'avoir fixé des cadres linguistiques.
Les discussions fructueuses qui ont eu lieu en commission de la Chambre ont conduit à améliorer encore les dispositions en projet. Il faut en particulier épingler l'article 108 (nouveau) qui permet désormais de rémunérer le secrétaire de la zone pluricommunale et l'article 121 qui est relatif au traitement du chef de zone.
Les articles que compte ce titre IX constituent un corps de règles minimal indispensable au bon démarrage des corps de police locale au 1er janvier 2002 et au passage sans incidents statutaires des policiers d'aujourd'hui dans les corps de police locale de demain.
M. Moureaux estime que ce projet de loi, et en particulier l'article 128, permettra d'assurer la permanence des paiements des policiers, ce qui est une préoccupation importante et pour le gouvernement et pour les autorités locales. Il insiste pour que ce projet de loi soit voté et publié et entre en vigueur dans les plus brefs délais. En effet, les règles en vigueur ne permettent pas le paiement anticipé des policiers qui vont être transférés aux zones à partir du 1er janvier 2002.
Les anciens employeurs vont, par ce projet, pouvoir payer anticipativement leurs fonctionnaires de police sur le fonds des communes. Cette somme sera déduite ultérieurement de la dotation communale à la zone de police.
M. Moureaux voudrait apprendre ce qui se passera à partir des mois suivants dans les zones de police pluricommunales pour lesquelles il n'est pas certain que le budget aura été approuvé.
Quelle sera la procédure suivie dans les mois à venir ?
Mme De Schamphelaere évoque le long calvaire que constitue la réforme des polices, dont les grandes lignes avaient déjà été tracées au cours de la précédente législature, dans l'accord dit « Octopus ».
Le projet en discussion illustre également à quel point le chemin parcouru depuis a été parsemé d'embûches, les problèmes politiques et budgétaires ayant été répercutés au niveau local.
Non seulement le Conseil d'État a émis un grand nombre d'objections d'ordre légistique, mais, en outre, il a souligné qu'une série d'avis nécessaires manquent (entre autres celui de l'inspecteur des Finances). Le Conseil d'État estime, pour ces raisons, qu'en conséquence, ces dispositions ne sont pas en état d'être examinées par la section de législation (doc. Chambre, nº 50-1503/001, p. 155).
L'intervenante estime dès lors que dans ces conditions, le Sénat peut difficilement adopter le projet, compte tenu des imprécisions concernant le personnel et sur le plan budgétaire. Encore une fois, cela risque d'être une étape mal réglée dans la réforme des polices.
M. Dallemagne rappelle que les communes continuent à s'inquiéter de l'impact budgétaire de la mise en place des zones de police. Bien que les moyens aient été augmentés, au niveau communal ces moyens ne rencontrent pas les problèmes éprouvés par les communes.
Quelle sera l'évolution de l'impact sur les finances communales et quelles sont les garanties de financement des zones de police offertes par le gouvernement fédéral ?
M. Verreycken constate que l'article 116 dispose que les affectations au sein des services centraux de la police fédérale et de l'inspection générale peuvent s'effectuer jusqu'au 31 décembre 2002 sans cadres linguistiques. Il demande si une telle disposition est conforme à la législation actuelle sur l'emploi des langues ou si elle modifie implicitement la législation en vigueur.
Il constate que l'article 117 du projet comporte, lui aussi, une disposition similaire : « Le Roi peut procéder aux premières désignations aux emplois [...] sans qu'il ne soit établi préalablement un cadre organique et des cadres linguistiques [...]. »
Comment le Roi peut-il désigner quelqu'un si aucun cadre organique n'a été établi ? Quel critère prendra-t-on en considération pour la désignation ?
À l'alinéa 2 de l'ajout proposé à l'article 247 de la loi du 7 décembre 1998, on dispose par contre que dans les cadres supérieurs, la parité doit être établie.
M. Verreycken se demande si la répartition linguistique parmi les cadres supérieurs ne devrait pas plutôt refléter celles des cadres inférieurs. Le nombre des policiers dans les cadres inférieurs est fonction des besoins de la population. En disposant qu'il faut une parité linguistique pour les cadres supérieurs, on risque de créer une disproportion qui aura pour effet que proportionnellement, beaucoup plus d'officiers seront désignés du côté francophone.
Il s'étonne donc de l'instauration d'une règle de parité qui n'entraînera certainement pas une plus grande efficacité des services de police.
Mme Nagy se rallie aux remarques qui ont été soulevées à propos des problèmes de financement dans le chef des communes pour la mise en oeuvre de la réforme des services de police.
Pour les zones pluricommunales l'article 105 prévoit la désignation d'un comptable spécial parmi les receveurs communaux.
Dans certaines zones, les receveurs refusent d'être désignés parce qu'ils ne disposent pas d'un service particulier pour réaliser la comptabilité qui leur est demandée.
Le surcroît de travail n'est pris en charge par personne et le receveur sera donc payé par le service dont il dépend.
Quelles dispositions sont prévues ?
M. Moureaux partage ce souci mais estime que cette discussion doit être organisée dans un autre cadre que l'examen de cette loi-programme. Il estime qu'il appartient aux zones de décider comment elles organisent les services administratifs qui sont nécessaires pour le fonctionnement d'une zone de police. Le problème évoqué par Mme Nagy se situe dans une discussion plus large, à savoir celui des surcoûts admissibles. À son avis, il s'agit clairement d'un coût admissible.
M. Vandenberghe regrette que le Sénat doive examiner une fois de plus un projet de loi-programme dans des conditions déplorables. Le projet de loi en question est un projet important qui compte 169 articles et qui est examiné au sein de plusieurs commissions. Du point de vue de la technique législative, plusieurs de ces articles ne respectent pas les critères auxquels doit répondre un État de droit. L'intervenant se demande par exemple dans quelle commission on va examiner l'article 1er, qui qualifie le projet de loi de facultativement bicaméral (article 78 de la Constitution).
Plusieurs articles modifient la législation sur l'emploi des langues. Il désire que l'on examine si la qualification donnée à l'article 1er est correcte.
De plus, le Conseil d'État ne s'est pas contenté d'émettre des objections de nature légistique à l'avant-projet de loi; il a aussi émis des objections d'ordre constitutionnel.
Le projet de loi à l'examen ne tient nullement compte de ces objections destructrices.
Les membres de la majorité ne souhaitent pas que le projet de loi à l'examen donne lieu à un débat sur la réforme des polices, parce qu'ils ne veulent pas le mettre en péril. Les communes sont en train de préparer le budget communal ainsi que le budget de la police. Or, personne ne connaît les réponses aux questions précises de ces responsables politiques. L'on fait référence à toutes sortes de normes, mais personne n'est en mesure de dire quelle en est la définition exacte, ni comment elles sont calculées. C'est précisément pour cette raison que l'avis de l'inspecteur des Finances est un élément de base pour ce qui est de l'examen du projet de loi en discussion. Le ministre de l'Intérieur essaie de nous rassurer et il affirme que tout est en ordre. Or, les problèmes qui se posent sur le terrain, comme celui des casernes de gendarmerie et le transfert des gendarmes qui tomberont à charge des communes, ne sont pas résolus. M. Tobback dénonce cette situation depuis plusieurs semaines.
Le projet de loi ne répond pas auxdites questions qui sont posées par le niveau local, lequel ignore tout des moyens dont il disposera au 31 décembre 2001.
On sera dès lors contraint de voter partout des douzièmes provisoires.
Le ministre devrait au moins tenter de faire la clarté sur la situation aux cours de l'examen du projet de loi qui nous occupe.
La précédente adaptation de la loi sur les polices s'était elle aussi accompagnée d'un transfert excessif de compétences au Roi transfert dont on aurait décidé pour permettre l'adoption de l'arrêté « mammouth » et ce, en dépit des objections constitutionnelles qui avaient été soulevées par le Conseil d'État.
Il s'en est suivi que certains membres du personnel de la police ont intenté une action devant le Conseil d'État et que celui-ci leur a évidemment donné raison. Le projet de loi à l'examen confirme le chapitre XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 et exclut ainsi, par une disposition législative, la possibilité d'introduire un recours devant le Conseil d'État. Cela permettra tout au plus au ministre de gagner du temps, car il va de soi que la Cour d'arbitrage annulera les dispositions en question.
La Cour d'arbitrage a estimé à plusieurs reprises que le fait de priver, par le vote d'une loi, un jusiticiable de certaines voies de recours de droit (devant le Conseil d'État ou devant la Cour de cassation) comportait une violation de la Constitution ainsi que de l'article 6 de la CEDH. Une telle loi constitue un acte discriminatoire, dans la mesure où elle prive certains citoyens de voies de recours dont disposent les autres.
Ce n'est évidemment pas la première fois que le gouvernement actuel agit de la sorte. Dans le cadre du précédent projet de loi-programme, il avait également adopté un régime légal pour opérer une série de nominations qui ont ensuite été contestées devant le Conseil d'État. Le gouvernement recourt à la même technique dans le cadre du présent projet de loi à l'examen.
M. Vandenberghe espère que le Sénat tiendra compte de ces arguments lors de la discussion des articles de manière à mettre fin à l'insécurité juridique complète qu'entraînent les dispositions de ce type, lesquelles, de par le recours au type d'astuces en questions, contribuent à créer un fossé entre le citoyen et l'autorité.
Le ministre admet que le contexte dans lequel se déroule la réforme des polices est difficile. Il pense qu'il y en aura toujours qui estimeront que les dispositions sont insuffisantes sur le plan du financement, sur le plan du droit ou sur le plan syndical.
Il rappelle néanmoins que la grande majorité des syndicats a marqué son accord avec les mesures proposées pour la mise en oeuvre de l'arrêté « Mammouth ». En matière statutaire, d'énormes efforts ont été réalisés pour améliorer la situation des policiers.
En ce qui concerne le problème général du financement, le ministre fait remarquer qu'il est le ministre-protecteur du Conseil d'État. Il faut néanmoins être à même de faire une distinction entre les différents avis rendus et il appartient au ministre de prendre ses responsabilités et de tenir compte de ces avis dans une juste mesure. Quand il faut réaliser une réforme totale des services de police, on est parfois contraint par le temps. Cet élément n'est pas toujours pris en considération par le Conseil d'État qui le reconnaît d'ailleurs.
Pour cette raison, il a constitué un groupe de travail avec eux pour réfléchir à ce problème. Cela a mené à une série de propositions qui doivent permettre de se concentrer sur l'essentiel et d'intervenir rapidement quand il y a urgence. Il présentera des propositions à cet égard au gouvernement le 31 décembre 2001.
En ce qui concerne la confirmation des nominations, le ministre fait remarquer qu'il a suivi les observations du Conseil d'État.
À propos de l'avis de l'inspecteur des Finances, le ministre fait savoir qu'il le tient à la disposition des membres et que l'inspecteur des Finances confirme qu'il n'y a aucun problème.
Le ministre souligne également qu'une loi-programme est un instrument nécessaire si on doit répondre rapidement à des problèmes techniques et politiques difficiles.
En ce qui concerne le financement de la réforme, le ministre déclare qu'il a envoyé aux bourgmestres des circulaires très précises exposant :
quels moyens financiers sont à leur disposition;
quelle est la technique à utiliser en ce qui concerne les inscriptions budgétaires minimales au niveau des recettes, c'est-à-dire les budgets communaux 2001 indexés et majorés des dotations fédérales (dotation de base et dotation sociale).
Sur le budget fédéral est prévue une somme de 915 millions de francs pour assurer que les cotisations patronales pour les ex-gendarmes puissent être payées là où ils se trouvent effectivement.
Le mécanisme de la dotation va rétablir un peu plus de justice entre les zones qui ont moins bénéficié de la solidarité fédérale dans le passé.
Le gouvernement a également constaté, en faisant l'expérience du calcul du surcoût de statutaires dans douze zones de test et à Bruxelles, qu'il y avait des situations très variables et cela aussi bien entre les zones qu'à l'intérieur des zones pluricommunales.
Cela est notamment dû à l'âge du personnel.
Globalement, le gouvernement a constaté qu'il y aurait un risque de connaître un surcoût statutaire. Pour cette raison, il a décidé que les moyens de la dotation seraient distribués au début du mois de janvier à concurrence de 35 % et au mois d'avril à concurrence de 35 % afin d'assurer le paiement des dépenses admissibles.
Pendant cette période, le gouvernement fera recalculer les budgets, zone par zone, et cela en collaboration avec les ministres régionaux et les gouverneurs de province pour examiner ce qui peut être un surcoût réel admissible.
Il y a des surcoûts admissibles évidents :
les traitements des gendarmes et les frais de fonctionnement qui y sont liés;
le surcoût statutaire;
l'assurance de bâtiments ou de véhicules qui appartenaient à l'État fédéral;
le receveur communal.
D'autre part, il y aura aussi des coûts qui sont allégés : par exemple, les aspirants-policiers seront dorénavant à charge de l'autorité fédérale.
On va donc faire un décompte précis, zone par zone, et si on constate qu'il y a un surcoût admissible non couvert, il y aura une intervention de l'autorité fédérale.
Il y aura également une négociation avec les organisations syndicales. D'une part, pour examiner une plus grande souplesse dans l'organisation du travail (heures supplémentaires, prestations de week-end, prestations de nuit) afin de réaliser une incidence favorable sur le plan budgétaire.
D'autre part, pour examiner s'il n'existe pas dans un certain nombre d'allocations et d'indemnités de cumuls anormaux afin de réaliser également un effet bénéfique sur le plan financier.
Au mois de juillet 2002, il y aura une évaluation du système avec l'Union des villes et communes.
Une évaluation globale sera organisée en 2003 qui doit mener à une stabilisation du système en inscrivant le principe du financement dans la loi même.
Toute cette procédure sera consacrée par des arrêtés royaux, délibérés au Conseil des ministres, qui seront publiés prochainement.
M. Moureaux fait remarquer que, en appliquant strictement les règles de l'arrêté « Mammouth », pour assurer la même présence policière sur le territoire de nos communes, les communes doivent engager un nombre important de policiers.
Cela implique, pour l'ensemble du pays, un coût très considérable qui, jusqu'à présent, n'a pas encore été comptabilisé. Le ministre pourrait envisager d'assouplir les règles en vigueur permettant de maintenir avec le personnel actuel la couverture que nous connaissons actuellement.
Le ministre répond que c'est de pareilles mesures qu'il discute avec les organisations syndicales. Une des idées avancées est d'élargir la période de récupération des heures supplémentaires de deux mois à quatre mois, comme c'était le cas dans l'ancienne gendarmerie.
Comme M. Moureaux l'a indiqué à juste titre, le problème qui se pose au mois de janvier pourra se poser aussi en certaines zones, dans les mois suivants. Les problèmes seront résolus selon la même manière qu'au mois de janvier.
À propos des cadres linguistiques, le ministre rappelle que les situations sont très diverses. La gendarmerie n'avait, pour des raisons historiques, aucun cadre linguistique. Le ministre a l'intention de régler ce problème pour l'ensemble des services de police. Dès le mois de juin, il a soumis des propositions à la Commission permanente de contrôle linguistique. Dès qu'il disposera des réponses, le nécessaire sera fait.
C'est la raison pour laquelle il s'est contenté de proposer la parité, au niveau des cadres supérieurs de la police fédérale, dont le nombre est fort limité.
Il n'a pas indirectement modifié la législation linguistique étant donné qu'il propose un régime de parité parfaite aux postes de direction.
Le Conseil d'État formule une observation intéressante sur cet article en admettant qu'une ingérence du pouvoir législatif dans les litiges concernant les premières désignations peut être admise si elle est justifiée par des impérieux motifs d'intérêt général.
Le ministre affirme que c'est vraiment le cas puisqu'il faut assurer dans de bonnes conditions la continuité du service.
En ce qui concerne les receveurs, le ministre estime qu'on a exagéré le travail devant être fourni. Les receveurs ont d'ailleurs déjà l'habitude de traiter la rubrique « sécurité » dans la comptabilité communale.
Le travail à effectuer pour les zones ne sera pas d'une autre nature et des collaborations existent déjà.
La prestation de ce personnel doit être considérée comme une contribution en nature au fonctionnement de la zone. En certaines zones, on a voulu mettre sur le compte de la réforme des dépenses qui n'y étaient pas liées. Il s'agit notamment de promotions ou de recrutements.
Par contre, il n'a pas de problèmes avec les coûts qui sont le résultat direct ou indirect de la réforme.
II. 3. Discussion des articles et votes
Article 104
Amendement nº 87
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 87), visant à supprimer cet article.
Mme Thijs justifie cet amendement en se référant à l'avis du Conseil d'État, qui estime que cet article n'est pas prêt parce que l'avis de l'Inspection des Finances manque et qu'il n'y a pas eu négociation avec les syndicats, comme le veut l'article 2, § 1, 1º, de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités. Cela témoigne d'une méthode de travail particulièrement nonchalante. L'amendement nº 87 est déposé en vue de supprimer cette disposition, qui est irrecevable.
Le fait que l'avis de l'Inspection des Finances n'ait pas été demandé en l'occurrence n'est pas politiquement innocent. Les articles visés ont trait en effet à l'exécution concrète du financement de la police locale. Il est frappant de constater, à la lecture de la loi-programme, qu'en dépit de toutes les promesses du ministre de l'Intérieur, la réforme des polices ne peut être neutre budgétairement et ce projet a choisi d'en faire supporter le surcoût par les communes.
En outre, le budget fédéral a été entièrement épuisé par le très coûteux « arrêté mammouth », de sorte que l'État fédéral n'a pas d'autre issue que de faire supporter certains de ses propres frais par les dotations communales. On comprend que dans un tel contexte, l'avis de l'Inspection des Finances pouvait être gênant. En outre, il s'agit d'un élément très important, à présent que les conseils communaux doivent voter leurs budgets et ne peuvent le faire parce qu'il subsiste trop d'inconnues dans ce dossier.
Le ministre de l'Intérieur répond que l'avis de l'Inspecteur des Finances a bien été demandé. Il a été remis le 21 novembre 2001. Les remarques du Conseil d'État concernant les négociations avec les syndicats étaient exactes en ce sens que ces négociations devaient avoir lieu soit en comité A, soit en comité de négociation pour les services de police. Elles ont eu lieu en comité A le 8 novembre 2001. En comité de négociation pour les services de police, la discussion a eu lieu le 31 octobre 2001. Il a donc été satisfait aux remarques du Conseil d'État.
Mme Thijs répète que l'avis du Conseil d'État dit clairement que l'avis financier fait défaut.
M. Wille fait observer qu'un avis du Conseil d'État doit être lu en fonction de la date à laquelle il a été émis et que tous les avis mentionnés ne doivent pas être présentés à un moment donné pour se prononcer. L'avis de l'Inspection des Finances existe, mais est postérieur à l'avis du Conseil d'État.
M. Verreycken souligne que le ministre de la Fonction publique a déclaré, dans cette commission, qu'il n'y avait pas d'avis et que s'il devait y en avoir un, il serait favorable. Il y a donc doute quant à son existence et ce doute peut être levé en présentant le document en question à la commission.
M. Wille fait remarquer que le débat auquel l'intervenant précédent fait allusion est clos.
L'avis de l'Inspection des Finances est mis à la disposition des membres.
L'amendement nº 87 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 105
Amendement nº 74
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 74), qui vise à compléter l'article 30, alinéa 2, de la loi du 7 décembre 1998 par les mots : « Le conseil de police fixe l'indemnité du comptable spécial ».
Mme Thijs souligne que ni le cautionnement, ni l'indemnité du comptable spécial ne sont fixés dans le projet de loi-programme. Il s'ensuit qu'aucun candidat ne se présente à cette fonction très importante. À défaut de comptable spécial le 1er janvier 2002, la zone de police concernée ne sera simplement plus en mesure d'effectuer les dépenses nécessaires, ce qui implique notamment que les traitements du personnel ne pourront être payés. C'est un élément important pour la discussion au conseil de police.
Le ministre de l'Intérieur pense que l'amendement nº 74 est superflu, parce que l'indemnité du comptable spécial est déjà prévue à l'article 32 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré structuré à deux niveaux, modifié par la loi du 2 avril 2001. L'alinéa 2 de l'article précise que le conseil communal ou le conseil de police fixe, dans les conditions déterminées par le Roi, l'indemnité du comptable spécial. C'est donc une obligation du conseil communal ou du conseil de police que de fixer cette indemnité.
Mme Thijs n'est pas convaincue du fait que le Roi ait déjà promulgué un tel arrêté. Tant que les conditions ne sont pas déterminées par le Roi, on ne peut se référer à l'article 32. Elle ajoute que si l'on veut que la réglementation fonctionne correctement à partir du 1er janvier 2002, il faut ajouter cet élément à la loi, faute de quoi, il y aura des problèmes.
Le ministre souligne que le Roi a bien promulgué l'arrêté royal en question dans ces dernières heures et qu'il est pratiquement certain de son existence. Si ce n'est pas encore le cas, le Roi le fera en tout cas dans le courant des prochaines heures. Le ministre ajoute que la réglementation a déjà été annoncée et qu'en ce qui concerne l'indemnité du chef de corps, tout a été expliqué dans les moindres détails dans plusieurs circulaires.
Mme Thijs estime qu'il faut en être tout à fait certain. Elle serait disposée à retirer son amendement si l'on était tout à fait certain que les conditions ont effectivement déjà été déterminées par le Roi, mais elle constate que depuis neuf mois, on lanterne les communes avec des circulaires.
L'amendement nº 74 est rejeté par 8 voix contre 2.
Amendement nº 88
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 88) visant à supprimer cet article.
Mme Thijs renvoie à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 88 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 105bis (nouveau)
Amendement nº 3
M. Dallemagne dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 3) visant à insérer un nouvel article 105bis.
Cet amendement est rejeté par 8 voix et 2 abstentions.
Article 106
Amendement nº 89
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 89) visant à supprimer cet article.
Mme Thijs se réfère à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 89 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 107
Amendement nº 90
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 90) visant à supprimer cet article.
Mme Thijs se réfère à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 90 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 108
Amendement nº 91
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 91) visant à supprimer cet article.
Mme Thijs se réfère à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 91 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 109
Amendement nº 92
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 92) visant à supprimer cet article.
Mme Thijs se réfère à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 92 est rejeté par 8 voix contre 2.
Article 109bis (nouveau)
Amendement nº 71
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement nº 71 (doc. Sénat, nº 2-989/2) visant à insérer un nouvel article 109bis, disposant que la subvention fédérale doit couvrir toutes les dépenses supplémentaires que les communes doivent exposer dans le cadre de la réforme des polices. En 2002, il faudra procéder à une évaluation et, si nécessaire, opérer une correction.
Mme Thijs estime que ce sont surtout les villes qui sortiront gagnantes à l'occasion de cette réforme et que les communes rurales en seront les dupes. Elle ajoute que, si le pouvoir fédéral ne s'engage pas à financer les budgets que les communes n'arrivent pas à équilibrer elles-mêmes, il en résultera une catastrophe.
Le deuxième alinéa de l'ajout proposé vise à donner une base légale à la circulaire PLP 8bis. L'oratrice constate que, comme on demande une évaluation pour n'importe quoi, il en faudra absolument une pour une loi aussi importante que la loi en projet, qui touche un très grand nombre de communes. Sinon, on continuera probablement à travailler pendant des années de la même façon inadéquate. On peut se demander ce qu'il adviendra des communes quand on sait qu'actuellement tous les frais sont mis à leur charge.
Elle estime dès lors que l'évaluation est l'un des éléments les plus importants de cet article et insiste auprès de ses collègues pour que l'amendement nº 71 soit adopté.
M. Lozie fait remarquer que rien ne permet d'affirmer que l'on n'a offert aucune solution pour résoudre le problème que soulèvent les besoins légitimes des administrations locales, eu égard à l'augmention des budgets pour la réforme des polices. Mais, si l'on veut défendre le principe d'une certaine autonomie, il faut prévoir une certaine responsabilisation fiscale. M. Lozie n'est pas prêt à soutenir les administrations qui défendent leur autonomie, mais qui veulent faire payer intégralement la facture par le niveau fédéral.
Mme Thijs et M. Moureaux objectent que le gouvernement s'est toujours engagé à faire en sorte que la réforme ne coûte pas un franc aux communes.
M. Lozie déclare qu'il n'était pas d'accord avec cela.
Les orateurs précédents répliquent que cela ne change rien à l'affaire. Mme Thijs constate que, dans sa commune, les impôts communaux ont déjà dû être augmentés de 3 % et que l'on doit économiser sur tous les postes possibles. Ce n'est pas possible, surtout pas après l'engagement du gouvernement.
Le ministre de l'Intérieur déclare ne pas vouloir revenir sur l'exposé général. Le gouvernement est conscient de la nécessité d'une évaluation. Le point de vue en question aurait déjà été adopté par le gouvernement précédent et a été confirmé expressément par le gouvernement actuel, une première fois en mars 2001, puis dans l'accord de novembre 2001. Un arrêté royal sur ce point a été déposé au cours du Conseil des ministres du 21 novembre 2001.
L'évaluation qui aura lieu en 2002 aura d'ailleurs un caractère permanent. On pourra en effet surveiller tant la mise en place des nouvelles structures que leur fonctionnement.
Le ministre précise que la contribution fédérale, dont il est question à l'article 41 de la loi du 7 décembre 1998, est destinée non pas à couvrir tous les coûts de la police, mais une partie des frais de la police de base et des frais d'exécution des missions de la police fédérale.
La réforme a mené à un police à deux niveaux et, à son avis, il n'est que normal que les deux niveaux interviennent également dans les frais, y compris le niveau local. Le ministre espère que la part du niveau locla sera la plus petite.
On a choisi maintenant d'accorder une avance aux autorités locales. Le solde éventuel sera distribué en 2002 en fonction des montants des frais fixés en concertation. Le bilan définitif sera dressé à la fin de 2002.
Mme Thijs fait remarquer qu'un grand nombre de prestations de la police fédérale sont actuellement supportées par les polices locales. De plus, l'incertitude persiste à propos des paiements à effectuer en décembre 2001. Elle se demande pourquoi les dispositions de certaines circulaires ne font pas l'objet de lois.
M. Moureaux attire l'attention sur l'importance de l'évaluation des surcoûts admissibles. Une zone d'ombre persiste à propos du caractère admissible de ces surcoûts. Il faut tenir compte de l'impact de la réforme des polices, mais aussi de celui des nouvelles missions imposées par l'autorité fédérale aux polices locales.
L'amendement nº 71 est rejeté par 8 voix contre 2 voix.
Article 109ter (nouveau)
Amendement nº 72
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 72), visant à introduire un article 109ter, libellé comme suit :
« Dans l'article 40, dernier alinéa, de la même loi, insérer les mots « qui découle de la politique propre de la zone » entre les mots « la différence » et les mots « supportée par ». »
Mme Thijs motive l'amendement nº 72 par le souci de ne faire supporter par les communes que les frais de fonctionnement résultant de la politique menée par la police locale et pas les surcoûts engendrés par des décisions unilatérales du gouvernement fédéral, particulièrement en matière de frais de personnel et de fonctionnement.
Le ministre de l'Intérieur est d'avis que cet amendement créerait une règle inapplicable. Outre le fait de devoir assumer le coût de sa propre politique, la police locale doit également supporter le coût de toute prestation nécessaire pour faire face au besoin de sécurité du citoyen. Il est impossible de distinguer ces deux types de coûts.
L'amendement nº 72 est rejeté par 8 voix contre 4 voix.
Article 110
Amendement nº 93
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 93), visant à supprimer cet article. Mme Thijs se réfère à la justification de l'amendement nº 87.
M. Verreycken fait remarquer que l'Inspection des Finances s'est interrogée sur l'opportunité de l'emploi du terme « prélèvement » dans cet article. Il y aurait peut-être lieu de le remplacer par un terme plus adéquat.
Le ministre répond que le terme « prélevées » a été utilisé à dessein. Le gouvernement entend en effet couvrir les surcoûts admissibles découlant de la réforme des polices en effectuant un prélèvement à charge du budget général de l'État.
M. Vandenberghe s'interroge sur la légalité et l'opportunité de mener la réforme de polices par le biais de circulaires. Il y a lieu de supprimer l'article 110 du projet. L'avis de l'inspection des Finances, qui devait être émis à propos de cet article relatif au financement de la police locale, fait en effet défaut. Le financement de la réforme des polices ne sera pas une opération budgétairement neutre. On peut dès lors craindre que le gouvernement veuille faire supporter le coût de la réforme des polices par les communes. De plus, cet article n'a pas fait l'objet de la négociation légalement requise avec les organisations syndicales.
Le ministre signale qu'entretemps, l'avis de l'inspection des Finances a été émis et communiqué aux membres.
L'amendement nº 93 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 111
Amendement nº 94
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 94), visant à supprimer cet article.
M. Vandenberghe se réfère à l'argumentation développée à propos de l'amendement nº 87. Il attire l'attention sur la pertinence des remarques formulées par le Conseil d'État.
Le ministre l'Intérieur répond que l'avis de l'inspection des Finances à propos de cet article a été demandé, mais que cette disposition ne devait pas faire l'objet d'une négociation avec les syndicats, puisqu'elle n'a aucun impact statutaire.
M. Vandenberghe estime qu'un nouvel avis du Conseil d'État devra être sollicité après réception de l'avis de l'inspection des Finances. Il déposera une motion en ce sens en séance plénière.
L'amendement nº 94 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 112
Amendement nº 95
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 95), visant à supprimer cet article.
M. Vandenberghe renvoie à sa justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 95 est rejeté par 7 voix contre 4.
Article 113
Amendement nº 96
M. Vandenberghe et consorts présentent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 96) visant à supprimer cet article. M. Vandenberghe renvoie à sa justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 96 est rejeté par 7 voix contre 4.
Article 114
Amendement nº 97
M. Vandenberghe et consorts présentent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nr. 97) qui tend à supprimer cet article. M. Vandenberghe renvoie à sa justification de l'amendement nº 87.
Mme De Schamphelaere indique qu'elle ne comprend pas tout à fait la portée de la disposition proposée. Que signifie précisément le membre de phrase « si celle-ci n'ont pas pris... leur décision » ?
Le ministre répond que les délibérations ne seraient plus susceptibles d'être suspenduées ou annulées au cas ou les autorités n'auraient pas pris leur décision dans le délai prévu.
L'amendement nº 97 est rejeté par 9 voix contre 4.
Article 115
Amendement nº 98
M. Vandenberghe et consorts présentent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 98) qui tend à supprimer cet article. M. Vandenberghe renvoie à sa justification de l'amendement nº 87. L'avis complet du Conseil d'État semble nécessaire. L'auteur de l'amendement incite les sénateurs à prendre leurs responsabilités.
L'amendement nº 98 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 116
Amendement nº 1
M. Dallemagne présente un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 1), tendant à supprimer cet article.
L'amendement nº 1 est rejeté par 10 voix et 2 abstentions.
Amendement nº 75
M. Vandenberghe et consorts présentent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 75) qui a la même portée que l'amendement nº 1. L'article proposé, qui règle les affectations au sein des services centraux de la police fédérale en dérogeant à la loi sur l'emploi des langues, est inadmissible. Une telle disposition est d'ailleurs contraire aux exigences linguistiques qui sont formulées dans le projet de loi en discussion (cf. doc. Chambre, nº 50-1458/001).
M. Verreycken renvoie à l'avis destructeur de l'inspection des Finances. Si le Conseil d'État avait eu connaissance de cet avis lors de l'examen de la disposition, l'article aurait certainement été adapté. En raison de cet avis, ladite disposition devrait être soumise à nouveau au Conseil d'État.
Mme De Schamphelaere estime également que la disposition à l'examen est une des dispositions les plus explicites de tout le projet. Le gouvernement veut régulariser les nominations qui ont déjà eu lieu sans se soucier de cadres linguistiques. C'est absolument inacceptable.
M. Vandenberghe partage cet avis. L'orateur renvoie au commentaire de l'article qui contient un sophisme. Le gouvernement n'a pas honte de considérer que le non-respect de la législation linguistique n'est dû qu'à un oubli. Tout le monde sait que, lors de la création d'une nouvelle police, les cadres linguistiques doivent être respectés.
Il renvoie à la discussion du projet de loi relatif à l'agence alimentaire. Il a déjà soulevé la problématique en question à cette occasion. Les arguments que le gouvernement a avancés dans le cadre de son exposé ne sont pas pertinents. L'on a procédé à des nominations malgré l'absence de cadres linguistiques légaux. On souhaite à présent valider ces nominations illégales en adoptant le projet de loi à l'examen. Il n'existe aucun motif contraignant d'intérêt général.
En outre, le problème de la nomination illégale n'est pas résolu quant au fond, sa solution est simplement différée. Que fera-t-on après le 31 décembre 2002 ? Élargira-t-on une nouvelle fois le champ d'application de l'article dans le cadre d'une nouvelle loi-programme ? Est-on en présence d'un exemple d'« État modèle » que le gouvernement soutient, celui d'un État qui mène une bonne politique, qui simplifie les normes législatives ? Le gouvernement doit avoir conscience du risque d'un recours ne soit introduit devant le Conseil d'État.
M. Verreycken se réfère à l'avis du Conseil d'État relatif au projet de loi à l'examen (cf. doc. Chambre, nº 50-1503/001, p. 157). Qu'advient-il de l'effet rétroactif ?
Le ministre répond que l'on a remédié à l'oubli en question en conférant l'effet rétroactif aux articles 116 et 117. Les interventions précédentes prouvent que la disposition a déjà été soumise au Conseil d'État pour avis.
Le ministre se réfère une fois de plus à l'exposé des motifs. La police fédérale a été générée à partir de corps qui n'étaient pas soumis à la même législation linguistique. Il était dès lors impossible, de facto, de soumettre le personnel des corps existants de gendarmerie, de police communale et de police judiciaire aux mêmes cadres linguistiques. Les premières nominations ont donc eu lieu hors cadres linguistiques. Le gouvernement est toutefois conscient de la nécessité des cadres linguistiques. Ceux-ci seront instaurés au plus tard le 31 décembre 2002. Il n'entre pas dans les intentions du gouvernement de se soustraire aux lois linguistiques.
M. Vandenberghe note que l'on se trouve en l'espèce en présence d'un parfait sophisme. Les cadres linguistiques ne valent pour ce qui est des premières nominations. Celles-ci peuvent se faire hors cadres linguistiques.
Le ministre réplique qu'on ne peut pas déformer la réalité avec effet rétroactif.
L'amendement nº 75 est rejeté par 8 voix contre 4 voix.
Amendement nº 99
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 99) qui vise lui aussi à supprimer cet article.
M. Vandenberghe renvoie à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 99 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 117
Amendement nº 2
M. Dallemagne dépose un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 2) visant à supprimer cet article.
L'amendement nº 2 est rejeté par 8 voix contre 4.
Amendements nºs 76 et 100
M. Vandenberghe et consorts déposent deux amendements (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendements nºs 76 et 100) visant également à supprimer cet article.
M. Vandenberghe renvoie à la justification de ses amendements nºs 75 et 87.
Les amendements nºs 76 et 100 sont rejetés par 8 voix contre 4.
Article 118
Amendement nº 101
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 101) tendant à supprimer cet article.
L'auteur renvoie à la justification de son amendement nº 87.
L'amendement nº 101 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 119
Amendement nº 102
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 102) tendant à supprimer cet article.
L'auteur renvoie à la justification de son amendement nº 87.
L'amendement nº 102 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 120
Amendement nº 103
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 103) qui vise à supprimer cet article.
M. Vandenberghe renvoie à la justification de son amendement nº 87.
L'amendement nº 103 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 120bis (nouveau)
Amendement nº 77
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 77) visant à empêcher que dans le cadre du transfert de bâtiments, la zone de police doive payer des droits d'enregistrement.
M. Vandenberghe fait remarquer que nombre de sénateurs s'érigent en défenseurs de l'intérêt communal. Ils peuvent exprimer leur préoccupation ici par le vote qu'ils vont émettre. Il est en effet inconcevable que l'on se serve de la réforme des polices pour combler le déficit budgétaire aux frais des zones de police. C'est pourtant ce qui arrivera si l'amendement nº 77 n'est pas adopté. La loi prévoit en effet que l'acquéreur doit payer des droits d'enregistrement, quelle que soit la manière dont le droit de propriété du bien immeuble est transféré. On a déjà fait, par le passé, une exception à cette règle dans le cadre du transfert de bâtiments de l'État fédéral aux régions.
Il est indispensable, dans l'intérêt des zones de police, que l'on prévoie aussi une telle exception en l'occurrence.
Le ministre répond à une question concrète de M. Vandenberghe à ce sujet que dans l'état actuel de la législation, des droits d'enregistrement sont effectivement payés.
L'amendement nº 77 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 121
Amendement nº 104
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 104) tendant à supprimer cet article.
M. Vandenberghe renvoie à la justification de son amendement nº 87.
L'amendement nº 104 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 122
Amendement nº 78
MM. Vandenberghe et consorts déposent l'amendement nº 78 (doc. Sénat, nº 2-989/2) visant à remplacer, à l'article 248sexies de la loi du 7 décembre 1998, les termes « traitements nets » par les termes « traitements, allocations et indemnités ».
M. Vandenberghe explique que le versement de traitements nets conduit à une impasse sur le plan social et fiscal dans la mesure où les obligations fiscales de l'employeur doivent être calculées sur des montants bruts. L'amendement a pour but de garantir, d'une part, la neutralité financière de la réforme pour les communes et, d'autre part, les obligations sociales et fiscales des zones.
Le ministre de l'Intérieur répond que dans ce texte, et d'ailleurs aussi à l'article 248septies, on a opté pour des « traitements nets » parce que dans la situation actuelle, le secrétariat social de la police fédérale et les centres de calcul dont dépendront les zones ne sont probablement pas en mesure de calculer les rémunérations avec une grande précision, avec toutes les allocations et indemnités qui sont dues.
Cette façon de procéder garantit au policier qu'il pourra prétendre, au minimum, au traitement net dont il ou elle bénéficiait le mois précédent.
Mme De Schamphelaere s'interroge cependant sur cette façon de faire, surtout en ce qui concerne les conséquences sur le plan social. Elle rappelle le tumulte qu'a provoqué il y a quelques années l'octroi de chèques-repas dans le secteur privé. Comment les intéressés peuvent-ils, par exemple, se constituer des droits complets à la pension si on ne paie que les traitements nets ?
Le ministre répond qu'il s'agit d'une mesure prise en concertation avec le ministre des Affaires sociales et des Pensions et qu'elle ne porte aucunement atteinte à la protection sociale des intéressés. La rémunération brute reste due, mais ne sera calculée que lorsque le secrétariat social disposera de toutes les données lui permettant de calculer le traitement exact. Cela peut effectivement prendre un certain temps et la régularisation doit avoir lieu au plus tard à la mi-2003.
M. Vandenberghe constate que de telles questions sont traitées de manière informelle entre les ministres concernés, qui se font un certain nombre de promesses réciproques, en dehors de tout fondement légal. Ces promesses réciproques s'avèrent en outre impliquer que la facture peut être mise de côté jusqu'après les prochaines élections législatives, mais, d'autre part, elles ne lient pas les successeurs des ministres actuels étant donné qu'elles ne figurent dans aucune loi. Il se demande si le gouvernement actuel a découvert une nouvelle source du droit; à côté des traités internationaux, de la Constitution, de la loi, des arrêtés royaux ou ministériels et des circulaires de toutes sortes, on s'autorise à présent des promesses faites entre ministres. Il se dit dès lors consterné par cette façon de procéder.
M. Moureaux fait remarquer qu'en vertu de l'article 122, dans les zones pour lesquelles un budget a été fixé, on peut travailler avec des douzièmes provisoires. Par contre, si le budget n'a pas encore été arrêté, les dépenses s'opèrent « pour le montant qui a été déterminé à cet effet par le conseil de police, lorsque les dépenses sont réputées indispensables par le conseil de police ... ».
On a, dans ce deuxième cas, songé à une solution quand même fort singulière. Le conseil de police détermine le montant avec lequel on peut travailler provisoirement, mais cela semble se faire dans le vide, de manière « virtuelle », sans la moindre base légale ni forme de contrôle.
M. Vandenberghe estime que cette disposition doit être soumise pour avis au Conseil d'État. Les problèmes qui découlent d'une telle disposition risquent de paralyser tant la police fédérale que les finances communales.
M. Wille indique que dans l'article, le terme néerlandais « vastgesteld » est traduit tantôt par « approuvé », tantôt pas « arrêté ».
L'amendement nº 78 est rejeté par 8 voix contre 4.
Amendement nº 105
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 105) visant à supprimer cet article.
M. Vandenberghe se réfère à sa justification à l'amendement nº 87.
L'amendement nº 105 est rejeté par 8 vois contre 4 voix.
Article 123
Amendement nº 106
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 106) visant à supprimer cet article.
M. Vandenberghe se réfère à sa justification à l'amendement nº 87.
L'amendement nº 106 est rejeté par 8 voix contre 4 voix.
Amendement nº 81
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 81) visant à remplacer l'article 248septies en projet par une disposition visant, d'une part, à garantir la neutralité financière de la réforme pour les communes et, d'autre part, à préserver les obligations sociales et fiscales des zones.
M. Moureaux demande si le traitement du personnel qui n'a pas encore été transféré va néanmoins être retenu sur le budget de la zone. L'article 248septies proposé dispose en effet, que, dans ce cas, « toutes les dépenses sont réputées avoir été faites par et pour la zone de police concernée ».
Le ministre de l'Intérieur répond par la négative. On ne déduira rien de la dotation fédérale due à la zone pour la période au cours de laquelle les policiers fédéraux ne sont pas encore passés à la police locale. Si, au 1er janvier 2002, le corps de police n'est pas encore constitué, les policiers restent fédéraux et leur traitement continue à être payé par l'autorité fédérale. Si le corps de police locale est constitué mais que les services locaux de la zone ne sont pas encore capables de payer correctement les agents fédéraux qui sont passés à la zone, on admet que l'autorité fédérale continue à payer des traitements pour un personnel qui ne travaille plus pour lui. Mais dans ce cas, la somme sera déduite de la dotation due à la zone.
Selon M. Vandenberghe, on mêle, dans l'article 248septies proposé, deux hypothèses. Lorsque les membres du personnel de la police fédérale sont passés à la police locale, mais que la commune ou la zone de police reste en défaut de régler leur traitement, il est prévu que le service de paiement de la police fédérale paie ces traitements à titre d'avances et peut les soustraire aux allocations fédérales dues à la zone de police. Mais quel est le sens d'une telle disposition dans l'autre hypothèse, à savoir lorsque le personnel n'est pas encore passé à la police locale ?
M. Moureaux observe que le régime proposé revient à faire payer par la zone de police les traitements de personnel qui ne lui a pas encore été transféré.
Le ministre de l'Intérieur distingue les deux hypothèses. Si les membres du personnel de la police fédérale n'ont pas encore été transférés à la zone de police locale, ils font toujours partie de la police fédérale. Imaginons que le corps de police locale soit constitué au 1er février 2002. Entretemps, l'autorité fédérale a dû assurer pour le mois de janvier le paiement des traitements du personnel destiné à la zone. Or, une part de la dotation fédérale était prévue pour ces traitements. Il est donc logique que ce que l'autorité fédérale a payé vienne en déduction de la dotation fédérale qui était prévue. L'article 248septies proposé n'impose aucune obligation aux communes. Ce régime permet à l'autorité fédérale de continuer à payer les traitements jusqu'à ce que le passage du personnel à la zone de police soit effectué. En principe, cela devrait au maximum durer un trimestre, mais cela dépend évidemment de l'initiative prise par les autorités locales pour constituer leur corps de police locale.
M. Moureaux demande si un régime analogue a été prévu lorsque le transfert fonctionne dans l'autre sens, à savoir lorsque l'autorité fédérale fait appel pour une durée déterminée au corps de police locale. Va-t-on rembourser les traitements de ce personnel à l'autorité locale ?
M. Wille réplique que la réponse à cette question se trouve à l'article 41 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux.
L'amendement nº 81 de M. Vandenberghe et consorts est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 124
Amendement nº 79
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 79) visant à remplacer l'article 248octies proposé par une disposition prévoyant que l'autorité fédérale continuera à payer le salaire des membres du personnel jusqu'à l'installation de la zone de police.
M. Moureaux demande quel type de contrat est visé à l'article 248octies proposé. S'agit-il d'un contrat en cours en 2001 ou qui se poursuit encore en 2002 ? Il s'interroge également sur le type de personnel visé.
Le ministre de l'Intérieur répond qu'il s'agit de contrats qui cessent leurs effets à la fin de l'année 2001. Est visé le personnel non policier engagé dans le cadre d'un contrat à durée déterminée prenant fin le 31 décembre 2001, grâce à des subventions trouvant leur origine dans un contrat de sécurité ou de prévention.
M. Moureaux objecte que le personnel civil de la partie « police » des contrats de sécurité reste en 2002 attribué aux communes, lesquelles peuvent par un accord avec les zones les mettre à la disposition de ces zones. Quel personnel vise-t-on concrètement ici ?
Le ministre reconnaît que, dans la majorité des cas, la disposition ne sera pas nécessaire. Mais quoi qu'il en soit, elle signifie que la commune continue à percevoir les moyens budgétaires qui permettaient de rémunérer du personnel civil dans le cadre de contrats de sécurité. Si, au sein de ce personnel, certains voient leur contrat se terminer au 31 décembre 2001, et si la commune ne souhaite pas le renouveler, ces personnes peuvent néanmoins passer au corps de police locale si elles le veulent. On maintient donc leur droit subjectif à passer dans le corps de police locale, par une fiction puisque normalement, ils sont licenciés depuis le 31 décembre.
Le ministre déclare qu'il se pourrait que, dans la zone concernée, le corps de police locale ne soit pas encore constitué au 1er janvier 2002, de sorte que les membres du personnel en question qui cessent de faire partie du personnel de la commune à cette date ne pourraient pas bénéficier d'un transfert, alors que les membres du personnel de l'administration communale concernée, mis à disposition de la police, et encore en service à la date de la constitution du corps de police locale auraient, eux, le droit d'y être transférés.
C'est pour remédier à cette situation que l'on a créé la fiction prévue à l'article 124.
M. Moureaux observe que, si le contrat ne prend pas fin le 31 décembre 2001, l'intéressé ne peut demander son passage.
Le ministre le confirme. L'intéressé reste, dans ce cas, membre du personnel de la commune. Il peut évidemment être mis à disposition de la zone.
L'amendement nº 79 est rejeté par 8 voix contre 3.
Amendement nº 107
M. Vandenberghe et consorts déposent un deuxième amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 107) tendant à supprimer cet article. Pour la justification de cet amendement M. Vandenberghe se réfère à l'amendement nº 87.
Cet amendement est rejeté par 8 voix contre 3.
Article 125
Amendement nº 80
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 80) tendant à compléter l'article 248novies, alinéa 1er, proposé par les mots « dans la mesure où les membres du personnel de ces brigades ont déjà effectivement été transférées vers la zone de police ».
Selon Mme Thijs, cet article vise à mettre les frais de fonctionnement de certaines unités de la police fédérale à charge de l'autorité locale, alors que ces unités n'auront pas encore été transférées à la police locale. Le nombre de missions de soutien que la police fédérale remplit au bénéfice de la police locale est très limité comparé à l'appui que la police locale doit fournir sur requête de la police fédérale.
Par conséquent, il est totalement incompréhensible que le projet de loi mette les frais de certaines unités fédérales à charge des zones de police alors qu'il n'y a aucune garantie que ces unités seront effectivement au service de la population.
L'amendement a donc pour but de garantir que les zones de police disposeront réellement des effectifs nécessaires pour remplir les missions de police qui lui sont imposées par la loi.
Enfin, il est essentiel que les effectifs promis soient déployés à temps dans la mesure où les missions que la police locale doit remplir notamment les missions de « community policing » ou missions de police de proximité nécessitent la présence permanente de policiers sur place.
Il est donc primordial que les unités des brigades territoriales de la police fédérale qui seront transférées à la police fédérale soient effectivement actives sur le terrain.
Ce n'est qu'à cette condition qu'on peut accepter que les coûts salariaux de ces unités et qui sont supportées temporairement par l'autorité fédérale soient déduits de la subvention fédérale.
Le ministre souligne que l'article en discussion ne concerne qu'une période transitoire. Il s'agit de la période qui précède immédiatement la constitution d'un corps de police locale, laquelle peut avoir lieu dans le courant de l'année 2002, et non au 1er janvier 2002. Telle est l'hypothèse visée à l'article 248novies.
Il peut donc y avoir des zones où il n'y a pas encore de police locale, mais où il y a encore quelques corps de police communale et quelques brigades de la police fédérale.
Les moyens budgétaires prévus dans le budget 2002 pour payer ce personnel et assurer les frais de fonctionnement de ces brigades de la police fédérale sont inclus dans la dotation fédérale globale, soit 18 milliards 317 millions, et ne se retrouvent dès lors plus dans le budget de la police fédérale sous l'article « frais de personnel ».
Dès lors, en théorie, si l'article 248novies n'existait pas, il serait impossible à la police fédérale de continuer à payer ce personnel, étant donné que ces frais de personnel ne sont plus prévus dans les frais de personnel de la police fédérale et que, par ailleurs, sur le terrain, il n'y a pas encore d'employeur susceptible de payer le personnel en question puisque le corps de police locale, par hypothèse, n'existe pas encore.
L'article 248novies prévoit dès lors que, tant que ce corps n'est pas constitué, dans le courant de l'année 2002, ces brigades continuent à fonctionner grâce à l'intervention de l'autorité fédérale, qui puisera le montant nécessaire dans l'enveloppe globale précitée de 18,317 milliards.
Ce montant viendra évidemment en déduction de la dotation fédérale revenant à la zone concernée.
L'amendement est rejeté par 8 voix contre 4.
Amendement nº 82
M. Vandenberghe et consorts déposent un deuxième amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 82) visant à compléter l'article 248novies, alinéa 1er, par la disposition suivante :
« Les frais occasionnés par la cotisation sociale due pour les membres du personnel des brigades territoriales, qui sont effectivement transférés aux zones de police, doivent être prélevés sur la subvention fédérale. »
Mme De Schamphelaere souligne que, selon la circulaire PLP13, les gendarmes transférés sont censés bénéficier d'une contribution sociale.
Jusqu'à présent, les gendarmes n'ont pas contribué à la sécurité sociale puisque la gendarmerie avait un régime distinct, en particulier en ce qui concerne les pensions.
Le gouvernement n'a pas encore pris d'initiative concrète en la matière. La circulaire elle-même prévoit qu'il faut encore régler le partage de la contribution sociale. Il est clair que les communes qui ont besoin d'un certain nombre de gendarmes transférés pour satisfaire à la norme arrêtée par la KUL ne doivent pas en supporter elles-mêmes la charge sociale.
Il ne peut bien entendu être question d'un octroi automatique « ad infinitum » pour tout transfert, que la commune concernée ait ou non réellement besoin, conformément à la norme arrêtée par la KUL, d'agents supplémentaires.
Selon la circulaire PLP13, la contribution serait octroyée « provisoirement » à concurrence de 95 % de la charge réelle; cela signifie que les communes devront supporter elles-mêmes la charge sociale, ce qui est inacceptable.
Le ministre répond que l'obligation de l'État fédéral de continuer à supporter la totalité des frais en matière de contribution sociale pour les gendarmes déplacés est également reprise dans la décision delibérée en Conseil des ministres du 21 novembre et traduite dans un projet d'arrêté royal relatif au partage de la dotation sociale, qui devrait être signé et publié incessamment.
M. Vandenberghe fait observer qu'un arrêté royal peut aisément être modifié, et que la garantie qu'offre un texte législatif lui paraît préférable.
Le ministre répond que cette dernière solution présente le désavantage de manquer de souplesse, alors qu'une telle souplesse sera nécessaire dans les années à venir en ce qui concerne la dotation sociale. Celle-ci pourra être payée quasiment sans problèmes en 2002 aux zones où sont repris les anciens gendarmes déplacés. À partir de début 2002, la possibilité existe que certains de ceux-ci partent à la pension ou invoquent le principe de mobilité pour être, par exemple, déplacés d'une zone à une autre, ou d'une zone déterminée à la police fédérale.
Au bout de quelques années, il pourrait devenir très difficile, sinon impossible, d'identifier qui se trouve dans une zone de l'ancienne gendarmerie ou de l'ancienne police communale de la commune concernée.
Il est possible que l'on doive, dans un délai assez court soit environ deux ans repenser le système en vue de verser le montant correspondant à la dotation sociale aux zones, puisqu'on ne pourra sans doute plus relier de façon mathématique les montants en question à des membres du personnel déterminés.
Mme De Schamphelaere comprend que l'on veuille garantir une certaine souplesse pour le calcul de la répartition, mais cela n'empêche pas de prévoir dans une loi que ce ne sont pas les communes qui doivent supporter les frais en question.
Le ministre attire l'attention sur un second problème technique qui fait obstacle à l'adoption de l'amendement, à savoir que le nombre d'anciens gendarmes déplacés variera dans le temps.
L'amendement est rejeté par 8 voix contre 4.
Amendement nº 108
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 108), tendant à supprimer l'article 125.
Il est renvoyé à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 108 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 126
Amendement nº 109
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 109). Il est renvoyé à la justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 109 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 127
Amendement nº 110
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 110) visant à supprimer l'article.
L'amendement nº 110 est rejeté par 8 voix contre 4.
Artikel 128
Amendement nº 83
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 83) tendant à remplacer, à l'article 248duodecies proposé, les mots « traitements nets tels que résultant des dernières données connues » par les mots « traitements tels que fixés par l'arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police ».
M. Vandenberghe souligne que cet article part du principe que l'installation de la police locale n'aura pas été réalisée au 1er janvier 2001. Cet élément à lui seul engendrera un préjudice considérable pour les communes.
Mais l'article proposé fera en outre courir un risque financier important aux pouvoirs locaux qui ne savent pas encore quelle sera l'intervention des autorités fédérales dans le financement de la police locale.
En prévoyant que le receveur communal est uniquement habilité à payer les traitements nets, la disposition proposée crée une irrégularité.
En effet, on ne saurait affirmer, au point de vue juridique, que seul le salaire net sera payé aux membres du personnel. Le receveur communal doit verser la totalité du salaire brut y compris, le cas échéant, les primes parce que les retenues de l'ONSS et le précompte professionnel sont calculés sur la base du salaire brut. Ces montants doivent en effet être retenus chaque mois, ce qui fait qu'on se dirigeait vers une impasse juridique en prévoyant qu'on payera « provisoirement » le seul salaire net.
En limitant le paiement au « salaire net », on risque de mettre les zones dans l'impossibilité de respecter leurs obligations sociales et fiscales, ce qui aura inévitablement pour effet que l'administration concernée infligera des amendes.
Le paiement d'un salaire découle de la relation de travail, dont les modalités sont régies par la loi.
Le non-respect de cette loi est d'ailleurs punissable. Le ministre répondra sans doute qu'il a réglé cette question avec son collègue des Affaires sociales.
Mais on ne peut écarter l'application d'une loi pénale par un simple accord pris entre deux ministres, dont le pouvoir judiciaire ne tiendra pas compte.
En ce qui concerne le paiement des traitements nets aux membres du personnel de la police communale, le ministre se réfère aux raisons qu'il a évoquées lors de la discussion de l'article 126.
Par ailleurs, l'article 128 du projet veut éviter un hiatus dans le paiement des membres du personnel de la police locale pour lesquels le corps de police local n'aura pas encore été constitué au 1er janvier 2002 mais qui ne pourront plus émarger au budget des communes pour l'exercice 2002. Il faudra, à cet effet, autoriser le receveur communal à prélever des montants sur les budgets de la zone afin de payer des avances correspondantes aux traitements nets des membres du personnel de la police communale qui auraient entre-temps dû être transférés vers la zone.
M. Vandenberghe estime qu'il n'existe aucune base légale permettant de payer des traitements nets en lieu et place de traitements bruts aux membres du personnel de la police locale. Un simple accord entre ministres compétents ne saurait en aucune façon suffire.
Le ministre répond qu'il a obtenu la confirmation du ministre des Affaires Sociales et des Pensions que les paiements des avances correspondant aux traitements nets qui seront effectués à partir du 1er janvier 2002 sont valables, sans que cela mette en péril la couverture sociale du personnel concerné.
M. Vandenberghe doute qu'une telle solution transitoire soit juridiquement correcte, d'autant plus que celle-ci va, selon les déclarations du ministre, perdurer jusqu'en juin 2003. L'intervenant ne peut s'empêcher de constater que la régularisation se fera à une date postérieure à celle des prochaines élections. Ceci ne saurait être dû au simple hasard. Une telle solution manque totalement de sérieux.
L'amendement nº 83 est rejeté par 8 voix contre 4 voix.
Amendement nº 84
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 84, visant à utiliser, à l'article 248duodecies de la loi de 7 décembre 1998, les mots « allocations fédérales ».
L'amendement nº 84 est rejeté par 8 voix contre 4 voix.
Amendement nº 111
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat nº 2-989/2, amendement nº 111), visant à supprimer l'article.
L'auteur principal se réfère à sa justification de l'amendement nº 87.
L'amendement nº 111 est rejeté par 8 voix contre 4.
Article 130
M. Verreycken demande quel est, au 1er janvier 2002, le statut disciplinaire d'un candidat agent de police en formation. Cette catégorie ressortit-elle au cadre de base ?
Le ministre répond qu'un aspirant-agent de police tombe sous le même statut disciplinaire qu'un membre du cadre de carrière. L'article 130 du projet n'apporte aucune modification sur ce point. Il vise simplement à combler une lacune de la loi du 13 mai 1999 portant le statut disciplinaire des membres du personnel des services de police afin qu'elle s'applique également au personnel du cadre auxiliaire.
Article 131
Amendement nº 85
M. Vandenberghe et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 2-989/2, amendement nº 85) visant à supprimer les mots « la partie XII » de la disposition à l'examen.
L'auteur principal se réfère à l'article 184 de la Constitution qui prévoit que les éléments essentiels du statut du personnel des services de police font l'objet d'une loi. Une disposition transitoire permet au Roi de régler ces matières par arrêté royal à confirmer par la loi avant le 30 avril 2002.
La disposition en projet vise à confirmer uniquement la partie XII de l'arrêté-royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police. L'intervenant ne comprend pas pourquoi l'on limite la procédure de confirmation à cette seule partie de l'arrêté royal. Il renvoie pour le surplus à la justification de l'amendement.
Le ministre répond que les autres éléments de l'arrêté royal « mammouth » feront l'objet d'un projet de loi spécifique de confirmation afin de permettre au Parlement d'exercer la mission que la disposition transitoire de l'article 184 de la Constitution a voulu lui réserver. L'intervenant remarque que l'amendement proposé aurait pour conséquence que l'ensemble de l'arrêté royal mammouth se verrait confirmé par l'adoption de la loi en projet, ce qui ne correspond pas à la volonté du constituant.
M. Vandenberghe estime quant à lui que la véritable raison pour laquelle le gouvernement propose un traitement différencié de la partie XII de l'arrêté royal du 30 mars 2001 est d'empêcher tout recours en annulation devant le Conseil d'Ítat contre les dispositions de la partie XII.
L'amendement nº 85 est rejeté par 8 voix contre 4.
L'ensemble des articles renvoyés à la commission a été adopté par 8 voix contre 4.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des membres présents.
| Le rapporteur, Frans LOZIE. |
La présidente, Anne-Marie LIZIN. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte du projet
transmis par la Chambre des représentants
(voir le doc. Chambre nº 50 1503/023 2001-2002)